# Décision de la Médiatrice européenne présentant des propositions à la suite de son enquête stratégique OI/8/2015/JAS concernant la transparence des trilogues
- Auteur: Médiateur européen
- Date: 2018-01-18T10:00+01:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/fr/69206)
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> La présente enquête stratégique porte sur la transparence d'une partie informelle importante du processus législatif de l'UE, à savoir la transparence des \<\<trilogues\>\>.
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> Les deux organes législatifs de l'UE, le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne, adoptent des actes législatifs sur proposition de la Commission européenne. Au cours de ce processus, les deux colégislateurs, assistés par la Commission, négocient souvent dans le cadre de trilogues, **qui sont **des réunions informelles**** entre les représentants des trois institutions concernées. Au cours d'un trilogue, le Parlement et le Conseil tentent de parvenir à un accord sur un texte commun, sur la base de leurs positions initiales, qui est ensuite voté conformément à la procédure législative formelle. Les trilogues se sont révélés très efficaces pour parvenir à de tels accords, et la plupart des actes législatifs sont désormais adoptés de cette manière.
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> L'Union européenne est une**démocratie représentative** , dans laquelle les citoyens ont le droit de tenir leurs représentants **responsables** des choix politiques faits en leur nom. Les citoyens ont également le droit de **participer** au processus démocratique de l'UE. La transparence des trilogues est un élément essentiel pour garantir l'effectivité de ces droits et légitimer les lois adoptées par l'UE. La Cour de justice de l'Union européenne a déclaré que la capacité des citoyens de l'Union à connaître les considérations qui sous-tendent l'action législative est une condition préalable à l'exercice effectif de leurs droits démocratiques.
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> Si le processus législatif de l'UE en général est assez transparent, y compris par rapport à de nombreux États membres, cette partie du processus a suscité des inquiétudes quant à l'équilibre entre l'efficacité du processus de trilogue et sa transparence.
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> Dans ce contexte, la Médiatrice européenne a ouvert une **enquête stratégique.** Elle a examiné quelles informations et quels documents devraient être mis **à la disposition du public de manière proactive** et à quel moment, afin que les citoyens puissent faire usage de leurs droits.
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> La transparence du **trilogue est un élément essentiel de la légitimité législative de l'Union.**Les citoyens doivent être en mesure de contrôler les performances de leurs représentants au cours de cette partie essentielle du processus législatif. Les citoyens ont également besoin d'informations sur les sujets abordés lors des trilogues pour pouvoir participer efficacement au processus législatif.
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> La Médiatrice se félicite des progrès accomplis jusqu'à présent en ce qui concerne l'amélioration de la transparence des trilogues; toutefois, elle propose que les trois institutions mettent à la disposition du public la documentation et les informations suivantes: **dates des trilogues,** ****positions initiales** des trois institutions, ordres du jour généraux des trilogues,**documents \<\<à quatre colonnes\>\>,** **textes de compromis finals,** **notes **de trilogue**rendues** publiques, listes des décideurs politiques concernés et, dans la** mesure **du possible, liste des autres documents présentés au cours** des négociations. Tous ces éléments devraient être mis à disposition dans une **base de données commune** facile à utiliser et à comprendre. Si certains documents pourraient être mis à la disposition du public pendant les négociations **en** trilogue, les institutions pourraient estimer qu'il est nécessaire, dans l'intérêt public, de n'accorder un accès public proactif à certains types de documents qu'après **la fin des négociations.**
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Résumé
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*La présente enquête stratégique porte sur la transparence d'une partie informelle importante du processus législatif de l'UE, à savoir la transparence des \<\<trilogues\>\>.*

*Les deux organes législatifs de l'UE, le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne, adoptent des actes législatifs sur proposition de la Commission européenne. Au cours de ce processus, les deux colégislateurs, assistés par la Commission, négocient souvent dans le cadre de trilogues, **qui sont **des réunions informelles**** entre les représentants des trois institutions concernées. Au cours d'un trilogue, le Parlement et le Conseil tentent de parvenir à un accord sur un texte commun, sur la base de leurs positions initiales, qui est ensuite voté conformément à la procédure législative formelle. Les trilogues se sont révélés très efficaces pour parvenir à de tels accords, et la plupart des actes législatifs sont désormais adoptés de cette manière.*

*L'Union européenne est une**démocratie représentative** , dans laquelle les citoyens ont le droit de tenir leurs représentants **responsables** des choix politiques faits en leur nom. Les citoyens ont également le droit de **participer** au processus démocratique de l'UE. La transparence des trilogues est un élément essentiel pour garantir l'effectivité de ces droits et légitimer les lois adoptées par l'UE. La Cour de justice de l'Union européenne a déclaré que la capacité des citoyens de l'Union à connaître les considérations qui sous-tendent l'action législative est une condition préalable à l'exercice effectif de leurs droits démocratiques.*

*Si le processus législatif de l'UE en général est assez transparent, y compris par rapport à de nombreux États membres, cette partie du processus a suscité des inquiétudes quant à l'équilibre entre l'efficacité du processus de trilogue et sa transparence.*

*Dans ce contexte, la Médiatrice européenne a ouvert une **enquête stratégique.** Elle a examiné quelles informations et quels documents devraient être mis **à la disposition du public de manière proactive** et à quel moment, afin que les citoyens puissent faire usage de leurs droits.*

La transparence du ***trilogue est un élément essentiel de la légitimité législative de l'Union.*** *Les citoyens doivent être en mesure de contrôler les performances de leurs représentants au cours de cette partie essentielle du processus législatif. Les citoyens ont également besoin d'informations sur les sujets abordés lors des trilogues pour pouvoir participer efficacement au processus législatif.*

*La Médiatrice se félicite des progrès accomplis jusqu'à présent en ce qui concerne l'amélioration de la transparence des trilogues; toutefois, elle propose que les trois institutions mettent à la disposition du public la documentation et les informations suivantes: **dates des trilogues,** ****positions initiales** des trois institutions, ordres du jour généraux des trilogues,**documents \<\<à quatre colonnes\>\>,** **textes de compromis finals,** **notes **de trilogue**rendues** publiques, listes des décideurs politiques concernés et, dans la** mesure **du possible, liste des autres documents présentés au cours** des négociations. Tous ces éléments devraient être mis à disposition dans une **base de données commune** facile à utiliser et à comprendre. Si certains documents pourraient être mis à la disposition du public pendant les négociations **en** trilogue, les institutions pourraient estimer qu'il est nécessaire, dans l'intérêt public, de n'accorder un accès public proactif à certains types de documents qu'après **la fin des négociations.***

Le contexte
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**1.** Cette enquête stratégique porte sur la transparence des "trilogues", la partie informelle du processus législatif de l'UE par laquelle le Parlement et le Conseil, les "colégislateurs", parviennent à un accord sur la législation proposée. Cette partie importante du processus repose sur des négociations directes en face à face entre les colégislateurs, assistés par la Commission.

**2.** Le **Parlement européen** , dont les membres sont élus directement par les citoyens de l'Union et démocratiquement responsables devant eux, et le **Conseil de l'Union européenne** , composé de ministres de chaque État membre, qui sont démocratiquement responsables devant leurs parlements nationaux et devant les citoyens de leurs États membres, adoptent la législation de l'Union après avoir délibéré sur une proposition qui leur est soumise par la **Commission européenne**. Le Parlement et le Conseil peuvent modifier ou, s'ils le souhaitent, rejeter entièrement les propositions de la Commission. Lors de leurs délibérations sur la législation proposée, les colégislateurs tiennent également compte des positions des uns et des autres en vue de trouver un terrain d'entente. Si un accord est trouvé, la législation de l'UE est adoptée.

**3.** Les traités de l'UE contiennent des règles détaillées régissant la manière dont ces accords devraient être conclus entre les colégislateurs. Le processus formel par lequel un accord est conclu peut toutefois être complexe et prendre beaucoup de temps. Cela implique, potentiellement, de multiples étapes de délibérations et de votes. Des réunions formelles entre les colégislateurs (réalisées au sein d'un \<\<comité de conciliation\>\>) peuvent avoir lieu, mais seulement à la toute fin du processus. Cela peut entraîner un processus long et difficile.

**4.** Les colégislateurs ont toutefois exploré et mis en œuvre des moyens plus souples de concilier les positions sur les propositions législatives, qui prennent la forme de trilogues. **Les trilogues sont des négociations informelles** entre des représentants du Parlement et du Conseil, assistés par la Commission, visant à parvenir à un accord sur la législation, normalement à un stade précoce du processus législatif. Lors des trilogues, les représentants des colégislateurs négocient **directement** entre eux afin de combler toute divergence de vues. Les trilogues, qui ne sont pas ouverts au public, peuvent avoir lieu à n'importe quel stade de la procédure législative une fois que la Commission a présenté une proposition. Si les négociations aboutissent, un texte de compromis est présenté à la plénière du Parlement et du Conseil. Si chaque colégislateur approuve formellement le texte de compromis, il devient loi.

**5.** Bien que les trilogues ne soient pas expressément prévus dans les traités, ils se sont avérés un moyen extrêmement efficace et efficient de parvenir à un accord entre les colégislateurs. En effet, la plupart des textes législatifs sont désormais adoptés à l'aide de trilogues, à la suite des débats, des amendements et du vote des deux législateurs pour former leurs positions initiales. Le recours à plusieurs séries de délibérations formelles (ou \<\<lectures\>\>) est devenu l'exception plutôt que la règle.

**6.** Le système de trilogue structuré constitue une amélioration par rapport aux moyens encore plus informels utilisés dans le passé dans le cadre de négociations verbales, qui ne permettaient pas un niveau approprié de contrôle démocratique.

**7.** Parmi les nombreux principes démocratiques inscrits dans les traités de l'UE, deux revêtent une importance particulière dans le cadre de la présente enquête. Premièrement, conformément à l'article 10 du traité sur l'Union européenne, \<\<*le fonctionnement de l'Union est fondé sur **la démocratie représentative*** \>\>. Une démocratie représentative exige non seulement que ceux qui adoptent la législation soient élus, mais implique également que les citoyens soient effectivement habilités à tenir leurs représentants élus **responsables** des choix spécifiques faits par leurs représentants en leur nom. Deuxièmement, les citoyens ont \<\<*le droit de **participer** à la vie démocratique de l'Union* \>\>, principe consacré également à l'article 10 du traité sur l'Union européenne, qui dispose en outre que \<\< les*décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens*\>\>.

**8.** Afin de garantir l'application de ces principes, les traités de l'UE exigent que le processus législatif soit transparent. Les citoyens ne peuvent demander des comptes à leurs représentants élus que s'ils savent quels choix et quels compromis leurs représentants ont faits en leur nom. Les citoyens ne peuvent participer de manière réelle et substantielle au processus législatif que s'ils peuvent exprimer leurs opinions en connaissance de cause. Si les institutions de l'Union peuvent garantir le respect de ces principes, ils seront perçus par les citoyens comme étant plus responsables et inclusifs et, partant, plus légitimes.

**9.** Dans ce contexte, la Médiatrice a ouvert cette enquête stratégique sur la transparence des trilogues. L'enquête vise à soutenir les colégislateurs, qui sont responsables en dernier ressort de déterminer comment les principes démocratiques de l'UE peuvent et doivent être appliqués dans le cadre des négociations en trilogue.

L'enquête stratégique
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**10.** Cette enquête stratégique porte sur la **transparence proactive des trilogues.** Plus précisément, il examine quels renseignements et documents peuvent être mis à la disposition du public de façon proactive et à quel moment. L'enquête ne porte pas sur la manière dont les institutions structurent le processus législatif ni sur la manière dont elles organisent les trilogues. L'enquête ne porte pas non plus sur la manière dont les institutions traitent les demandes individuelles d'accès du public à des documents spécifiques du trilogue.

**11.** Dans un premier temps, la Médiatrice a demandé au Parlement, au Conseil et à la Commission de répondre à une série de questions sur les trilogues. La Médiatrice a examiné deux dossiers de trilogue clôturés, à savoir les dossiers relatifs à la directive sur le crédit hypothécaire[\[1\]](#_ftn1){#_ftnref1} et au règlement sur les essais cliniques[\[2\],](#_ftn2){#_ftnref2} afin de se faire une idée claire du fonctionnement des négociations en trilogue et des types de documents normalement déposés au cours d'une négociation en trilogue. Après avoir analysé les réponses des institutions et réfléchi aux inspections des dossiers, la Médiatrice a lancé une **consultation publique.** Les contributions reçues de citoyens, d'ONG, d'universitaires et de parlements nationaux ont largement plaidé en faveur d'une transparence accrue du trilogue, mais certaines ont également fait part de leurs préoccupations quant à la divulgation prématurée de documents invoquant le préjudice potentiel qui pourrait être causé aux négociations à un moment sensible. La Médiatrice tient compte de ce retour d'information lorsqu'elle présente son évaluation[\[3\]](#_ftn3){#_ftnref3}.

**12.** Alors que l'enquête était en cours, le Parlement, le Conseil et la Commission ont conclu un nouvel accord interinstitutionnel \<\<Mieux légiférer\>\>, qui comprend un engagement fort en faveur de la transparence législative[\[4\].](#_ftn4){#_ftnref4} Le Médiateur salue et encourage ces efforts.

**13.**Enfin, le Médiateur remercie tous ceux qui ont contribué à la consultation publique et les trois institutions pour leur coopération sincère et constructive au cours de cette enquête.

Évaluation du Médiateur
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**14.** La Médiatrice commencera par expliquer pourquoi un processus de trilogue transparent est nécessaire. Elle tirera des conclusions de ce besoin de transparence et expliquera ce que cela pourrait et devrait signifier concrètement, compte tenu du besoin légitime des institutions de parvenir à un accord sur les propositions législatives. Enfin, elle formulera des propositions sur la manière dont les institutions pourraient améliorer la confiance du public dans le processus et sa compréhension de celui-ci en fournissant des informations de manière proactive, idéalement dans un registre public commun convivial.

### **A.** **Nécessité de transparence**

#### Responsabilité démocratique

**15.** Dans une **démocratie représentative,** les citoyens élisent des représentants pour agir en leur nom dans les processus décisionnels, et surtout dans le processus législatif. Les citoyens demandent ensuite à leurs représentants de rendre compte de leurs performances, notamment lors des élections. Cela vaut également pour les députés au Parlement européen (qui sont tenus responsables des choix qu'ils font lors des élections au Parlement européen) et pour les ministres des États membres (qui peuvent être tenus responsables lors d'élections **nationales ou par l'intermédiaire de leurs parlements nationaux).**

**16.** Afin de se forger une opinion sur les performances de leurs représentants, les citoyens doivent être en mesure de s'informer sur les choix que leurs représentants ont faits en leur nom. Une véritable responsabilité démocratique deviendrait impossible si les citoyens n'étaient pas en mesure de connaître les positions prises par leurs représentants au cours d'un processus législatif. Le processus législatif dans une démocratie représentative exige donc, pour que la démocratie représentative fonctionne correctement, un niveau élevé de transparence. En effet, la Cour de justice de l'Union européenne a déclaré que la capacité des citoyens de l'Union \<\<*à connaître les considérations qui sous-tendent l'action législative est une condition préalable à l'exercice effectif de leurs droits démocratiques* \>\>[\[5\]](#_ftn5){#_ftnref5}.

**17.**La responsabilité ne se limite pas à l'information sur la façon dont les représentants votent. Elle englobe les arguments avancés par les représentants pour et contre une proposition législative donnée. Cela profite non seulement aux citoyens, qui acquièrent une meilleure compréhension des questions en jeu, mais aussi aux représentants, qui peuvent compter sur une compréhension plus approfondie par les citoyens de la complexité de leur travail. Ces considérations s'appliquent également aux trilogues.

**18.** De plus en plus de textes législatifs de l'Union --- 85 % au cours de la dernière législature (2009-2014), contre 29 % seulement deux législatures plus tôt --- sont adoptés lors de la première étape, ce qui réduit la nécessité de plusieurs cycles de délibérations et de votes formels (appelés \<\<lectures\>\>). Cette augmentation de l'adoption de la législation en première lecture est due, d'une manière non négligeable, à la capacité des colégislateurs à parvenir à un accord les uns avec les autres dans le cadre des négociations en trilogue.

**19.** Chaque colégislateur sera plus disposé à négocier de bonne foi avec l'autre colégislateur au cours du trilogue s'il estime que l'accord conclu sera ensuite formellement adopté sans modification. Ainsi, les modifications apportées au texte au cours de la procédure formelle ultérieure (le vote au Parlement et l'examen par le Conseil) sont rares. Ce qui se passe dans les négociations en trilogue est donc essentiel pour le contenu final d'une grande partie de la législation.

**20.** Il s'ensuit que lorsque les citoyens souhaitent contrôler le travail de leurs représentants, qu'il s'agisse de députés au Parlement européen ou de ministres nationaux, ils doivent être en mesure de contrôler leur participation à cette partie essentielle du processus législatif. Même si un député au Parlement européen ou un représentant d'un État membre n'est pas directement impliqué dans une négociation en trilogue donnée, ce représentant peut **approuver** le résultat d'une négociation en trilogue lorsqu'il vote en faveur de l'approbation du texte législatif dans le cadre de la procédure formelle. Les citoyens doivent donc être habilités à contrôler ce processus de trilogue afin d'évaluer le travail des députés européens et des ministres nationaux.

**21.** Les traités de l'Union soulignent également le rôle particulier des **parlements nationaux dans** l'adoption de la législation de l'Union. Lors de la consultation publique de la Médiatrice, plusieurs parlements nationaux ont fait part de leurs préoccupations quant à la transparence des trilogues[\[6\].](#_ftn6){#_ftnref6} Les parlements nationaux doivent être habilités à exercer un contrôle démocratique sur les positions prises par leurs gouvernements au cours du processus législatif de l'UE. Les citoyens des États membres peuvent ensuite demander des comptes à leurs parlements nationaux sur la manière dont ils exercent ce rôle important. Si cette chaîne de responsabilité est rompue, la confiance dans l'élaboration de la législation de l'UE et la confiance dans l'UE en pâtiront. Une transparence suffisante en ce qui concerne les négociations en trilogue est un élément important pour faire en sorte que les parlements nationaux puissent exercer efficacement leur rôle. Il sous-tend également le lien démocratique très nécessaire entre ce qui se passe dans les États membres et ce qui se passe dans les institutions de l'UE, en particulier en ce qui concerne le processus législatif qui a une incidence sur chaque citoyen de l'UE.

#### Participation du public

**22.** Les démocraties acceptent et encouragent le souhait de leurs citoyens de participer au processus démocratique non seulement dans les urnes, mais aussi dans le cadre de débats publics sur le bien-fondé des propositions législatives. Ces débats renforcent la légitimité démocratique de la législation adoptée, car les citoyens estiment avoir la possibilité de faire entendre leur point de vue. Un débat public peut également améliorer le contenu de la législation, car **les parties prenantes** avancent des arguments pour et contre, ce qui permet une prise de décision législative mieux éclairée. Les traités de l'UE reconnaissent explicitement les mérites de la participation du public à la vie démocratique de l'Union et visent à favoriser un dialogue ouvert et transparent entre les institutions, les parties prenantes et les citoyens.

**23.** Des mécanismes spécifiques existent déjà pour garantir cette participation au niveau de l'UE avant la présentation d'une proposition législative par la Commission. Ces mécanismes comprennent les initiatives citoyennes[européennes \[7\]](#_ftn7){#_ftnref7}, les consultations des parties prenantes[\[8\]](#_ftn8){#_ftnref8} et les consultations publiques[\[9\]](#_ftn9){#_ftnref9}. Ces mécanismes, s'ils sont correctement appliqués, contribuent à accroître le niveau de participation des citoyens au processus législatif au sens large, au moins jusqu'au moment où la Commission présente une proposition législative. Le Comité économique et social européen et le Comité des régions fournissent également des conseils sur la législation de l'UE. Les deux colégislateurs peuvent ensuite décider s'ils doivent tenir compte de ces points de vue lors de la délibération, de la modification, de la négociation et du vote sur la législation, et dans quelle mesure.

**24.** La participation du public exige un processus législatif transparent. Une grande partie du processus est déjà transparente. Le Parlement, par exemple, débat, modifie et vote publiquement sa position initiale au stade de la commission, tandis que le Conseil met à disposition de manière proactive de nombreux documents produits par ses groupes de travail. Toutefois, les discussions entre les colégislateurs à huis clos --- sans que des documents adéquats soient mis à la disposition du public --- risquent de susciter la suspicion et l'incertitude du public et peuvent entraver un débat éclairé sur son contenu. La confiance du public peut être affaiblie si les citoyens craignent que seuls certains **groupes privilégiés,** appelés \<\<initiés\>\>, aient accès à l'information et soient habilités à participer étroitement au processus législatif[\[10\].](#_ftn10){#_ftnref10} Étant donné qu'un nombre relativement faible de personnes sont directement impliquées dans les négociations en trilogue, le besoin de transparence devient encore plus aigu dans le contexte de la légitimité démocratique.

**25.** Il est important, dans ce contexte, de contrer toute crainte que certains groupes d'intérêt bénéficient d'un plus grand degré d'information sur les négociations en trilogue, grâce à un accès privilégié aux documents et aux participants aux négociations. L'augmentation de la divulgation **publique** d'informations, en mettant à la disposition de tous les citoyens et de toutes les parties prenantes des informations dont certains peuvent craindre qu'elles ne profitent qu'aux personnes disposant de ressources suffisantes, peut contribuer à rassurer le grand public sur le fait qu'il existe effectivement des \<\<conditions de concurrence équitables\>\>.

**26.**Des inquiétudes ont été exprimées quant au fait qu'une transparence accrue se traduira par un plus grand \<\<lobbying\>\> des représentants du public. Cela implique que le \<\<lobbying\>\> des représentants publics est un problème. De l'avis de la Médiatrice, le \<\<lobbying\>\> n'est légitime et problématique que s'il est le privilège d'un petit nombre de personnes bien connectées et disposant de ressources suffisantes. Si, toutefois, l'information est mise à la disposition de tous, de la même manière, cette préoccupation est quelque peu abordée.

**27.**Le \<\< lobbying \>\> peut également être problématique s'il intervient à un moment où les représentants du public ont besoin d'espace pour délibérer et débattre de la législation proposée. Toutefois, comme nous le verrons ci-dessous, cela renforce encore l'argument en faveur d'une disponibilité appropriée et opportune de l'information pour tous. En fin de compte, la participation du public, d'une manière qui tient compte d'autres besoins légitimes, ne peut que renforcer le processus démocratique et ses résultats.

**28.** La Médiatrice apprécie toutefois les préoccupations et les défis qu'un lobbying accru peut présenter et réitère son appel en faveur d'un registre de transparence solide, fiable et obligatoire en tant que \<\<pôle central de transparence\>\> autour duquel plusieurs systèmes administratifs de l'UE seraient connectés[\[11\].](#_ftn11){#_ftnref11} Les législateurs et les citoyens veulent tous deux savoir qui fait du lobbying dans l'UE et disposer d'un outil fiable et facile à utiliser pour trouver les informations générales requises sur tout groupe d'intérêt, et être assurés que les groupes respectent pleinement le code de conduite du registre de transparence[\[12\].](#_ftn12){#_ftnref12}

#### Sur la nécessité légitime d'assurer l'organisation efficace du processus législatif

**29.** La responsabilité envers les citoyens et la participation des citoyens sont d'une importance capitale pour la légitimité du processus démocratique. Dans le même temps, les démocraties représentatives, telles que l'UE, donnent aux représentants élus la responsabilité et le mandat de négocier le contenu de la législation au nom des citoyens. Pour que cela fonctionne correctement, les élus doivent disposer d'un espace privilégié pour négocier. Il serait contraire à l'essence même de la démocratie représentative que des tiers, souhaitant participer directement à un débat parlementaire, interrompent un débat entre représentants démocratiquement élus (par exemple, en cherchant à intervenir d'une tribune publique pendant qu'un débat est en cours).

**30.** Il est donc nécessaire de trouver un équilibre entre l'intérêt d'un processus transparent et la nécessité légitime de garantir un espace de négociation privilégié. Si le droit du public de participer au processus législatif doit être protégé et encouragé, les mécanismes précis par lesquels ce droit est exercé peuvent devoir être circonscrits dans certaines situations. Dans de tels cas, cependant, il est encore plus important que le public reçoive par la suite toutes les informations nécessaires pour comprendre et examiner le processus qui a eu lieu.

**31.**En formulant des propositions sur les modalités pratiques nécessaires pour faire en sorte que les principes de responsabilité démocratique et de participation du public soient bien servis dans le cadre des trilogues, la Médiatrice reconnaît l'intérêt public à permettre au processus législatif de fonctionner de manière efficace et efficiente. En fin de compte, un processus dans lequel les participants n'ont pas la possibilité de délibérer pendant une période en privé ne servira à rien s'il est incapable de produire des résultats. Toutefois, l'ampleur de ces délibérations privées doit être proportionnelle à la sensibilité réelle des questions examinées.

### **B. Transparence des trilogues**

**32.**La Médiatrice a identifié trois questions essentielles, liées à la transparence des trilogues qui se posent aux citoyens: les citoyens doivent savoir si des négociations en trilogue ont lieu sur une proposition législative; ils ont besoin d'informations générales sur le contenu de ces négociations; et ils doivent savoir qui participe aux négociations. La Médiatrice formulera des propositions sur la manière d'améliorer la transparence du processus de trilogue en mettant l'accent sur les documents qui traitent de ces questions fondamentales.

**33.**À titre liminaire, la Médiatrice reconnaît que les institutions de l'UE publient déjà d'importantes informations et documents relatifs au processus législatif et à certains trilogues. Malheureusement, une grande partie de ces informations accessibles au public sont souvent diffusées dans différentes bases de données et différents sites web, car il n'existe pas d'espace institutionnel partagé où les citoyens pourraient accéder plus facilement à toute la documentation pertinente.

**34.**Bien que les experts et les initiés puissent retrouver et localiser ces informations dispersées, il est difficile pour la plupart des citoyens d'y accéder utilement. Malheureusement, cela accroît la \<\<mystique\>\> des trilogues, décourageant les citoyens de s'engager et diminuant ainsi leurs droits démocratiques. Il convient donc de redoubler d'efforts pour consolider ces informations, car le fait de ne pas le faire risque de renforcer l'écart d'accès entre les initiés experts et les citoyens ordinaires.

#### \<\<Calendriers trilogues\>\>

**35.** Un aspect clé de la transparence législative est de savoir quand les discussions ont lieu. Les citoyens peuvent suivre le cycle de vie d'une proposition législative de l'UE sur des sites web publics distincts[\[13\],](#_ftn13){#_ftnref13} mais ces sites web ne contiennent pas d'informations complètes sur les différentes négociations en trilogue, en particulier les trilogues en cours et à venir. Le Parlement et la Commission ont reconnu dans leurs réponses au Médiateur que les trilogues ne sont pas systématiquement annoncés publiquement. Le Parlement a également souligné les efforts qu'il déploie pour fournir davantage d'informations.

**36.** La Médiatrice estime que la publication des **dates du trilogue** à l'avance serait très bénéfique pour la transparence. Même si les trilogues ne font pas formellement partie de la procédure législative, leur centralité reconnue dans le processus rend nécessaire la publication des réunions. La déclaration commune des institutions sur les trilogues le reconnaît, prévoyant que les trilogues sont annoncés, dans la mesure du possible[\[14\].](#_ftn14){#_ftnref14} Certaines informations sont déjà rendues publiques, par l'intermédiaire des commissions du Parlement[\[15\]](#_ftn15){#_ftnref15} et du Comité des représentants permanents du Conseil (Coreper)[\[16\],](#_ftn16){#_ftnref16} où des trilogues récents ou futurs sont annoncés. Ces informations font ensuite partie du procès-verbal de la réunion ou du flux vidéo correspondant. Cependant, il peut être difficile à trouver s'il n'est pas lié à des sites web couvrant l'ensemble de la procédure. Cela plaide à nouveau en faveur de la création d'un espace institutionnel partagé pour la diffusion publique de ces informations fondamentales mais critiques.

**37.** Les institutions elles-mêmes gagneraient à publier les dates des trilogues. Étant donné que la procédure formelle s'arrête pendant les négociations en trilogue, les bases de données législatives contiennent de grandes lacunes au cours desquelles le processus semble inactif[\[17\].](#_ftn17){#_ftnref17} En mettant ces informations à disposition, les institutions montrent que des progrès sont réalisés.

**La Médiatrice propose que les institutions mettent à la disposition du public un \<\<calendrier des trilogues\>\> identifiant les trilogues à venir. Ils devraient également faire référence aux trilogues dans les bases de données sur les dossiers législatifs.**

**38.**Comme les réponses des institutions l'ont montré, les informations nécessaires sont déjà disponibles en interne. La Médiatrice estime qu'un calendrier de trilogue public peut être créé sans être trop formaliste et rigide: les citoyens sont capables de comprendre que les dates peuvent changer et que toutes les réunions ne peuvent pas être annoncées à l'avance (telles que celles convoquées à bref délai). Si nécessaire, le calendrier pourrait être marqué comme \<\<projet\>\>.

**39.**Toute difficulté administrative liée à l'établissement d'un tel calendrier n'est pas une raison pour empêcher les citoyens de suivre l'évolution d'une procédure législative. Ces informations de base sont une condition préalable à l'engagement.

#### Positions initiales des établissements

**40.** La procédure législative de l'UE commence par une proposition de la Commission qui est ensuite soumise aux colégislateurs (Parlement et Conseil) et rendue publique. Avant le début des négociations en trilogue, chaque colégislateur arrête en interne sa propre**position**sur la proposition, c'est-à-dire sur les éventuelles modifications qu'il apporterait au texte de la Commission. Ces \<\<positions initiales\>\> servent ensuite de point de départ aux négociations.

**41.**Du côté du Parlement, la position est approuvée soit par la commission compétente, soit par l'ensemble du Parlement, l'assemblée plénière, après avoir débattu, modifié et mis aux voix le texte en public. Du côté du Conseil, c'est le Coreper ou les ministres eux-mêmes qui se mettent d'accord sur la position initiale. L'objectif du trilogue est alors de parvenir à un texte de compromis acceptable sur la base de ces positions. Entre-temps, la Commission assiste les négociations en trilogue, en expliquant et, si elle en ressent le besoin, en défendant les mérites de sa proposition. La Commission peut également retirer une proposition dans des circonstances exceptionnelles.

**42.**Pour que les citoyens puissent examiner le fonctionnement de leurs représentants, ils doivent être en mesure de comparer le résultat du processus avec la position initiale de leurs représentants, de sorte que, si nécessaire, ils puissent demander pourquoi les positions ont changé et être rassurés sur le fait que le processus a tenu compte de tous les intérêts et considérations. Cela est vrai pour le processus législatif en général, et cela doit également être vrai pour le processus informel mais très décisif du trilogue.

**43.** Les négociations en trilogue entre les institutions ne débutent qu'après que les colégislateurs ont établi leurs positions initiales. Le fait de mettre ces positions à la disposition du public de manière proactive ne porterait donc pas atteinte à la capacité des négociateurs à négocier pendant le trilogue lui-même. Les positions d'ouverture donnent également aux citoyens une vision claire des paramètres des négociations détaillées qui sont sur le point d'avoir lieu.

**44.** La position du Parlement est déjà toujours rendue publique, tandis que la publication par le Conseil a lieu occasionnellement. La publication -- même si elle est intermittente de la part du Conseil -- reconnaît implicitement que cela ne porte pas atteinte à la capacité de négociation. Il reste à publier **systématiquement les positions initiales**sur chaque proposition législative.

**45.** La publication doit être indépendante du niveau interne auquel la position a été arrêtée. Au Conseil, par exemple, certaines positions initiales sont convenues à des niveaux inférieurs à ceux du ministre. Les citoyens comprennent que le document contient la **position d'ouverture non contraignante** de l'institution et que cette position est susceptible (si elle n'est pas certaine) de changer au cours des négociations afin de parvenir à un accord. Cela se produit également dans de nombreux parlements des États membres où les modifications apportées à une proposition gouvernementale sont visibles pour les citoyens. Bien qu'il existe des défis particuliers dans le cadre interinstitutionnel de l'UE, ces défis ne peuvent pas nier le droit d'un citoyen à un engagement approprié dans le processus législatif. La publication de ces positions initiales peut inclure des déclarations précisant qu'il s'agit uniquement de positions d'ouverture.

**La Médiatrice propose que les deux colégislateurs mettent à disposition de manière proactive, avant le début des négociations en trilogue, leurs positions sur la proposition de la Commission, quel que soit le niveau auquel la position a été adoptée en interne et quelle que soit la proposition législative.**

#### Ordres du jour des trilogues

**46.** Bien que les calendriers des réunions et les positions d'ouverture soient importants, un débat public éclairé n'aura lieu que si des informations sont disponibles sur les aspects d'une proposition en cours de discussion. Les institutions devraient promouvoir ce débat éclairé en publiant les **ordres du jour des trilogues.**

**47.** Les institutions élaborent déjà des ordres du jour pour chaque trilogue. Ces ordres du jour indiquent généralement quelle partie spécifique de la proposition législative sera examinée lors de la réunion concernée. Il devrait donc être possible pour les institutions de fournir au public une version résumée plus générale de cet ordre du jour, en mettant l'accent sur les principaux points à débattre lors du trilogue. Des informations seraient fournies au public **sans révéler de stratégies individuelles** **ni compromettre les négociations.**

**48.**L'ordre du jour ne sera toutefois pertinent que s'il est publié avant la réunion de trilogue concernée. Lorsque des contraintes de temps empêchent la publication avant la réunion, la publication devrait avoir lieu peu de temps après.

**La Médiatrice propose que les institutions mettent à disposition des ordres du jour récapitulatifs généraux avant ou peu après les réunions de trilogue.**

#### Documents "quatre colonnes" et texte de compromis final

**49.** Un document clé est apparu comme le principal outil de travail du trilogue: le**document \<\<à quatre colonnes\>\>.** Le présent document combine les positions initiales des trois institutions --- exposées dans les trois premières colonnes --- avec une quatrième colonne --- le **texte de compromis,** tel qu'il évolue au cours des discussions, souvent ligne par ligne ou paragraphe par paragraphe. Au fur et à mesure que les négociations progressent, de plus en plus de la quatrième colonne est remplie. La quatrième colonne, complétée et approuvée, constitue le **texte de compromis final,** qui est rendu public et doit ensuite être adopté dans le cadre de la procédure formelle par chaque colégislateur pour devenir loi. Le document évolutif à quatre colonnes suit donc les progrès d'un trilogue. Il s'agit en fait de la \<\<carte\>\> complète du processus informel, mais décisif, de négociation en trilogue.

**50.**L'accès aux versions évolutives du document à quatre colonnes permettrait au public de suivre la manière dont un texte final a émergé des différentes positions de départ des institutions. La Médiatrice note, d'après ses inspections, qu'une nouvelle version du document en quatre colonnes est généralement produite pour chaque réunion de trilogue. Les citoyens pourraient, en examinant ces versions des documents à quatre colonnes, comprendre où et quand les représentants sont parvenus à un compromis en acceptant une formulation différente de leur position initiale. Le document permet également aux représentants de présenter et d'expliquer leurs positions de négociation et leurs succès. Le document montrera où des compromis ont été obtenus, y compris où des solutions gagnant-gagnant ont été trouvées.

**51.**Ce qui est vital pour le citoyen, c'est la possibilité de rendre des comptes qu'offre une telle \<\<carte\>\>. La publication de ces documents fournit des informations claires et détaillées sur le processus de trilogue et constitue un élément nécessaire de la responsabilité démocratique.

**52.**La Médiatrice comprend les défis particuliers et les sensibilités au sein du système de négociations interinstitutionnelles de l'UE. Toutefois, des efforts doivent être faits pour surmonter ces difficultés afin de permettre aux citoyens d'exercer effectivement leurs droits démocratiques.

**53.** La question clé est précisément **de savoir quand** les documents à quatre colonnes doivent être divulgués de manière proactive.

**54.** On peut soutenir que l'intérêt pour le bon fonctionnement des négociations en trilogue l'emporte temporairement sur l'intérêt pour la transparence**tant que les négociations en trilogue sont en cours.** Dans les négociations en trilogue complexes --- les dossiers examinés par la Médiatrice étaient complexes --- un colégislateur peut faire une concession sur une partie du projet dans l'espoir que l'autre colégislateur puisse faire des concessions à un stade ultérieur. Ces concessions anticipées peuvent toutefois être retirées ou modifiées en fonction de l'issue des négociations ultérieures. Si, à un moment où des résultats tangibles n'ont pas encore été obtenus en contrepartie, les concessions qui ont été faites sont immédiatement rendues publiques, il existe un risque que ces concessions deviennent, du moins aux yeux des observateurs, \<\< gravées dans le marbre \>\>. Le public, qui pourrait ne pas être au courant des délicates stratégies de négociation des colégislateurs concernant de telles concessions, pourrait être gravement induit en erreur. Face à un tel risque, les participants pourraient s'abstenir de faire des concessions sérieuses. Ainsi, la divulgation précoce pourrait potentiellement nuire au processus de négociation.

**55.** Une fois les négociations conclues, le contrôle public ne peut avoir d'incidence directe **sur les négociations,** bien qu'il puisse avoir une incidence sur le sort de la législation elle-même. Le contrôle public se concentre principalement sur le texte final approuvé, qui est aujourd'hui déjà accessible au public avant son adoption. Un principe de démocratie participative veut que la législation fasse l'objet d'un tel contrôle **avant d'être adoptée.**

**56.** Toutefois, le public devrait également être en mesure de comprendre les principales étapes des négociations conduisant au compromis du trilogue, en ayant **accès, dans la mesure du possible, aux documents à quatre colonnes dès que possible après la conclusion des négociations.** Bien que ces documents évoluent et soient souvent échangés de manière informelle au cours d'un trilogue, les documents à quatre colonnes présentant un intérêt public majeur sont ceux rédigés avant chaque réunion du trilogue. Ces documents fournissent également des informations utiles aux citoyens **qui souhaitent demander des comptes aux représentants élus.** Ils peuvent également être utiles aux chercheurs et aux historiens**qui souhaitent mieux comprendre les intentions des législateurs.**

**Le Médiateur propose que les institutions mettent à disposition de manière proactive des documents à quatre colonnes, y compris le texte final approuvé, dès que possible après la conclusion des négociations.**

#### Notes de trilogue

**57.** À l'heure actuelle, les trois institutions ne produisent pas de **procès-verbaux de trilogue conjoints;** les représentants se limitent à produire leurs propres notes afin de faire rapport à leur institution respective. Ces documents couvrent souvent la **stratégie de négociation** de l'institution et évaluent de manière **critique les positions des autres institutions.** La divulgation proactive de ces informations pourrait, en fonction du contenu spécifique de ces notes, nuire aux négociations et conduire à des rapports non documentés. Le Médiateur reconnaît donc que ces rapports internes peuvent ne pas être facilement mis à disposition **de manière proactive.** Les citoyens intéressés peuvent toutefois demander l'accès à ces documents conformément à la **loi de l'UE sur l'accès du public aux documents** [\[18\].](#_ftn18){#_ftnref18} Les institutions peuvent ensuite apprécier, **au cas par cas , s'il** existe des motifs de refuser la divulgation.

**58.** Certains rapports internes sont toutefois mis **à la disposition du public,** par exemple au moyen des procès-verbaux des réunions des commissions parlementaires ou de vidéos, ainsi que des comptes rendus analytiques du Coreper. Ces informations devraient être incluses dans toute base de données pertinente afin de garantir qu'elles soient facilement accessibles à tous les citoyens intéressés.

**La Médiatrice propose que les institutions incluent, dans les bases de données législatives et les calendriers couvrant les trilogues, des liens vers les procès-verbaux ou vidéos des réunions publiques des institutions au cours desquelles un trilogue a été discuté.**

#### Listes des participants

**59.** Afin de demander des comptes à leurs représentants, les citoyens doivent savoir qui sont les représentants impliqués dans la législation. Des représentants du Parlement, du Conseil et de la Commission participent aux trilogues. Ces représentants sont, du côté du Parlement, un certain nombre de **députés** [\[19\]](#_ftn19){#_ftnref19} issus de tous les groupes politiques et le **président** de la commission compétente; du côté du Conseil, le **ministre** national responsable ou de **hauts fonctionnaires nationaux,** tels que le représentant permanent, de l'État membre exerçant actuellement la présidence tournante du Conseil[\[20\];](#_ftn20){#_ftnref20} et du côté de la Commission, le **commissaire** responsable[\[21\]](#_ftn21){#_ftnref21} ou d'autres **hauts fonctionnaires de la Commission**. Les représentants politiques sont souvent soutenus par des membres du personnel. Dans certains cas, plusieurs dizaines de personnes peuvent assister à un trilogue.

**60.** La responsabilisation exige que les noms des participants responsables **politiquement des** décisions prises soient portés à la connaissance du public. Il s'agit principalement des parlementaires, des ministres et des commissaires, c'est-à-dire des **responsables politiques présents.** Dans certains trilogues, cependant, les institutions ne sont pas représentées par des responsables politiques, mais par des hauts fonctionnaires. Si les députés européens sont toujours présents pour représenter le Parlement lors d'un trilogue, l'État membre assurant la présidence du Conseil n'envoie pas toujours le ministre responsable et la Commission n'envoie pas toujours le commissaire responsable. Si le pouvoir de prendre **des décisions** est délégué par des responsables politiques à des hauts fonctionnaires, l'identité de ces derniers devrait également être divulguée de manière proactive.

**61.** La Médiatrice note que les trilogues sont souvent précédés ou suivis de \<\<réunions**techniques\>\>.** Il s'agit de réunions auxquelles assistent des fonctionnaires des trois institutions concernées qui disposent d'une expertise sur les dossiers en cause. Ces réunions techniques permettent soit de planifier l'organisation, soit d'examiner les points techniques de la proposition législative. Le Médiateur a souligné l'importance de telles réunions pour ce qui est de veiller à ce que des points techniques parfois complexes soient clarifiés. Les résultats de cette réunion technique doivent toutefois être approuvés par les décideurs politiques lors du trilogue suivant. Étant donné que la responsabilité politique de ces \<\<réunions techniques\>\> incombe aux représentants politiques de l'institution, il peut ne pas être nécessaire de divulguer de manière proactive les noms de ces fonctionnaires.

**Le Médiateur propose que les institutions mettent à disposition de manière proactive une liste des représentants politiquement responsables des décisions prises lors d'un trilogue, tels que les députés européens concernés, le ministre responsable de la présidence du Conseil et le commissaire chargé du dossier. Si le pouvoir de prendre des décisions est délégué à des fonctionnaires, leur identité devrait également être divulguée de manière proactive.**

#### Autres documents du trilogue

**62.** Les institutions devraient mettre le plus grand nombre possible de documents de trilogue directement à la disposition des citoyens dès que possible. La Médiatrice estime que ses propositions constituent un **point de départ** rationnel et approprié pour la fourniture proactive aux citoyens d'informations essentielles à l'exercice effectif de leurs droits démocratiques en vertu des traités.

**63.** Les citoyens et les chercheurs devraient toutefois également pouvoir obtenir **des informations supplémentaires sur les trilogues** qui les intéressent particulièrement. Ils peuvent adresser **des demandes individuelles** aux institutions en vertu de la loi sur l'accès du public[\[22\]](#_ftn22){#_ftnref22} et le Médiateur encourage les institutions à accorder l'accès **le plus large possible** à ces documents, qui sont, en substance, des \<\<documents législatifs\>\>[\[23\].](#_ftn23){#_ftnref23} Ces documents peuvent inclure des documents déposés lors des négociations en trilogue et des documents déposés lors de réunions techniques précédant ou suivant les négociations en trilogue.

**Le Médiateur propose que, afin de faciliter les demandes d'accès du public aux documents, les institutions mettent à disposition, dans la mesure du possible, les listes de documents déposées lors des négociations en trilogue.**

**64.**Cela permettrait d'accroître la transparence du trilogue en permettant aux citoyens d'identifier le type de documents qui ont servi de base aux décisions de leurs représentants. Si et lorsque les institutions accordent l'accès à ces documents supplémentaires sur demande, elles devraient également mettre des copies de ces documents à disposition de manière proactive en ligne.

### **C. Base de données commune**

**65.** Le nouvel accord interinstitutionnel[\[24\]](#_ftn24){#_ftnref24} prévoit que le Parlement, le Conseil et la Commission collaborent pour créer une **base de données commune spécifique sur l'état d'avancement des dossiers législatifs.** Le Médiateur salue et encourage cette initiative. Comme l'a montré son enquête, il est non seulement important que les informations sur le processus législatif, y compris les trilogues, soient mises à disposition, mais aussi que ces informations soient **facilement et facilement accessibles aux citoyens, de préférence sur une plateforme unique et avec des capacités de \<\<données ouvertes\>\>.** La valeur de l'information pour les citoyens est multipliée à mesure que davantage de documents sont liés à une plateforme unique --- un \<\<guichet unique\>\> --- éliminant la nécessité de rechercher sur différents sites web et bases de données.

**66.**Dans le cadre des trilogues, une telle plateforme pourrait inclure les dates des trilogues, les positions initiales des trois institutions, les ordres du jour généraux des trilogues, les documents \<\<à quatre colonnes\>\>, les textes de compromis finals, les notes de trilogue rendues publiques, les listes des décideurs politiques concernés et, dans la mesure du possible, une liste des autres documents présentés au cours des négociations.

**La Médiatrice encourage les institutions à collaborer pour rendre accessibles au public autant d'informations et de documents relatifs **aux trilogues que possible** au moyen d'une base de données commune facile à utiliser et à comprendre.**

### D. Observations finales

**67.** Les trilogues sont devenus un élément clé du processus législatif de l'UE. Les informations sur les trilogues sont des informations sur la manière dont les lois régissant la vie de plus de 500 millions de citoyens sont finalement adoptées. Pour que les citoyens participent effectivement à la vie démocratique de l'Union européenne, en demandant des comptes à leurs représentants et en exprimant leur opinion, ils doivent avoir accès à ces informations. Si les citoyens perçoivent le processus d'adoption du droit de l'Union comme accessible et transparent, leur confiance dans l'Union et ses institutions s'accroîtra. Cela va au cœur de la légitimité législative de l'UE.

**68.** La Médiatrice est consciente des demandes de jugement très prudentes qui doivent être formulées afin de trouver le juste équilibre entre la transparence et d'autres **intérêts publics légitimes et importants.** Elle est également consciente des difficultés et des sensibilités particulières liées à la recherche de compromis sur les propositions législatives. Elle ne doute toutefois pas qu'une plus grande transparence du trilogue conduira à un processus législatif plus ouvert à toutes les couches de la société, bien informé et, en fin de compte, plus légitime aux yeux des citoyens européens. Cette enquête s'est conclue sur une période d'incertitude marquée pour l'UE. Bien que personne ne puisse prédire l'issue des retombées de cette incertitude, toute initiative visant à accroître la transparence et, partant, à renforcer la légitimité des institutions de l'Union ne peut servir qu'à soutenir les valeurs démocratiques proclamées dans les traités sur lesquels l'Union est fondée et guidée.

**69.** Le Médiateur espère que les propositions de transparence seront examinées avec le plus grand soin par les trois institutions et considérées comme une contribution rationnelle et équilibrée à une question européenne importante. Elle est consciente de l'inquiétude réelle qu'une plus grande transparence pourrait paradoxalement conduire à moins, car certains participants aux trilogues pourraient être tentés de revenir à des méthodes de négociation plus informelles et non enregistrées. Elle espère toutefois que ce qu'elle a observé comme étant le désir des trois institutions de déployer des efforts encore plus importants pour accroître la confiance des citoyens, en particulier à l'heure actuelle, garantira que cela ne se produira pas.

Les propositions
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Sur la base de cette enquête, le Médiateur présente les propositions suivantes au Parlement, au Conseil et à la Commission:

* **La Médiatrice propose que les institutions mettent à la disposition du public un \<\<calendrier des trilogues\>\> identifiant les trilogues à venir. Ils devraient également faire référence aux trilogues dans les bases de données sur les dossiers législatifs.**
* **La Médiatrice propose que les deux colégislateurs mettent à disposition de manière proactive, avant le début des négociations en trilogue, leurs positions sur la proposition de la Commission, quel que soit le niveau auquel la position a été adoptée en interne et quelle que soit la proposition législative.**
* **La Médiatrice propose que les institutions mettent à disposition des ordres du jour récapitulatifs généraux avant ou peu après les réunions de trilogue.**
* **Le Médiateur propose que les institutions mettent à disposition de manière proactive des documents à quatre colonnes, y compris le texte final approuvé, dès que possible après la conclusion des négociations.**
* **La Médiatrice propose que les institutions incluent, dans les bases de données législatives et les calendriers traitant des trilogues, des liens vers les procès-verbaux ou vidéos des réunions publiques des institutions au cours desquelles un trilogue a été discuté.**
* **Le Médiateur propose que les institutions mettent à disposition de manière proactive une liste des représentants politiquement responsables des décisions prises lors d'un trilogue, tels que les députés européens concernés, le ministre responsable de la présidence du Conseil et le commissaire chargé du dossier. Si le pouvoir de prendre des décisions est délégué à des fonctionnaires, leur identité devrait également être divulguée de manière proactive.**
* **Le Médiateur propose que, afin de faciliter les demandes d'accès du public aux documents, les institutions mettent à disposition, dans la mesure du possible, les listes de documents déposées lors des négociations en trilogue.**
* **La Médiatrice encourage les institutions à collaborer pour rendre accessibles au public autant d'informations et de documents relatifs **aux trilogues que possible** au moyen d'une base de données commune facile à utiliser et à comprendre.**

La présente décision et les propositions du Médiateur seront communiquées au Parlement, au Conseil et à la Commission. La Médiatrice demande aux institutions de l'informer de toute mesure qu'elles auront prise à l'égard de ses propositions au plus tard le 15 décembre 2016.

Strasbourg, le 12 juillet 2016

Emily O'Reilly

Médiateur européen

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Directive 2014/17/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 concernant les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel et modifiant les directives 2008/48/CE et 2013/36/UE et le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 60, p. 34).

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Règlement (UE) no 536/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux essais cliniques de médicaments à usage humain et abrogeant la directive 2001/20/CE (JO 2014, L 158, p. 1).

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Les lettres d'ouverture du Médiateur aux institutions, les réponses des institutions, les rapports d'inspection du Médiateur et les observations du public en réponse à la consultation publique du Médiateur sont disponibles à l'adresse [suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/case.faces/en/46048/html.bookmark](/fr/cases/case.faces/fr/46048/html.bookmark)

[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne \<\<Mieux légiférer\>\>, JO 2016, L 123, p. 1 ([http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.FRG).](http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.ENG)

[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Arrêt *Suède et Turco/Conseil,* affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P, EU:C:2008:374, point 46.

[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} À savoir la *Tweede Kamer* néerlandaise, la *Chambre des communes et la *Chambre des lords* britanniques,* l'Assemblée *nationale* française et le *Senat* roumain (soumissions disponibles à [l'adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark](/fr/cases/case.faces/fr/46048/html.bookmark)).

[\[7\]](#_ftnref7){#_ftn7} Informations disponibles à l'adresse [suivante: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome](http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome)

[\[8\]](#_ftnref8){#_ftn8} Informations disponibles à l'adresse [suivante: http://ec.europa.eu/smart-regulation/stakeholder-consultation/index_en.htm](http://ec.europa.eu/smart-regulation/stakeholder-consultation/index_en.htm)

[\[9\]](#_ftnref9){#_ftn9} Informations disponibles à l'adresse [suivante: http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm](http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm)

[\[10\]](#_ftnref10){#_ftn10} La consultation publique du Médiateur a montré que ce point de vue est effectivement partagé par de nombreux acteurs différents, qu'il s'agisse d'ONG, d'associations professionnelles ou de citoyens.

[\[11\]](#_ftnref11){#_ftn11} Pour de plus amples informations, voir la lettre du Médiateur au président de la Commission européenne du 26 mai 2016 sur le registre de transparence, disponible à l'adresse suivante: [http://www.ombudsman.europa.eu/fr/resources/otherdocument.faces/fr/67708/html.bookmark](/fr/resources/otherdocument.faces/fr/67708/html.bookmark)

[\[12\]](#_ftnref12){#_ftn12} Informations disponibles à l'adresse [suivante: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false\&locale=fr](http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en)

[\[13\]](#_ftnref13){#_ftn13} Notamment EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/collection/legislative-procedures.html[](http://eur-lex.europa.eu/collection/legislative-procedures.html)), l'Observatoire législatif du Parlement (http://www.europarl.europa.eu/oeil/home/home.do[](http://www.europarl.europa.eu/oeil/home/home.do)) et la base de données du Conseil sur la codécision (http://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/ordinary-legislative-procedure/[](http://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/ordinary-legislative-procedure/)).

[\[14\]](#_ftnref14){#_ftn14} Point 9 de la déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 13 juin 2007 relative aux modalités pratiques de la procédure de codécision (article 251 du traité CE), JO 2007, C 145, p. 5. (disponible à l'adresse [suivante: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20150909+ANN-19+DOC+XML+V0//EN\&navigationBar=YES](http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20150909+ANN-19+DOC+XML+V0//EN&navigationBar=YES)).

[\[15\]](#_ftnref15){#_ftn15} Commissions spécialisées dans certains aspects de l'activité du Parlement (par exemple, l'environnement, l'agriculture, le commerce) chargées de préparer les travaux de la plénière du Parlement. Ils sont composés de députés et débattent publiquement: [http://www.europarl.europa.eu/committees/fr/home.html](http://www.europarl.europa.eu/committees/en/home.html)

[\[16\]](#_ftnref16){#_ftn16} Le Comité est chargé de préparer les travaux du Conseil. Il est composé des représentants permanents (ambassadeurs) ou des représentants permanents adjoints des 28 États membres: [http://www.consilium.europa.eu/fr/council-eu/preparatory-bodies/](http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/)

[\[17\]](#_ftnref17){#_ftn17} Par exemple, les trois bases de données mentionnées à la note de bas de page 13 contiennent des lacunes de près d'un an concernant le Règlement sur les essais cliniques et la Directive sur le crédit hypothécaire. Des négociations en trilogue étaient en cours au cours de cette période.

[\[18\]](#_ftnref18){#_ftn18} Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

[\[19\]](#_ftnref19){#_ftn19} Liste complète disponible à l'adresse suivante: [http://www.europarl.europa.eu/meps/fr/full-list.html](http://www.europarl.europa.eu/meps/en/full-list.html)

[\[20\]](#_ftnref20){#_ftn20} De plus amples informations sont disponibles à l'adresse [suivante: http://www.consilium.europa.eu/fr/council-eu/presidency-council-eu/](http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/presidency-council-eu/)

[\[21\]](#_ftnref21){#_ftn21} Liste et rôles disponibles à l'adresse [suivante: https://ec.europa.eu/commission/2014-2019_en](https://ec.europa.eu/commission/2014-2019_en)

[\[22\]](#_ftnref22){#_ftn22} Voir la note de bas de page 18.

[\[23\]](#_ftnref23){#_ftn23} Le règlement 1049/2001 se réfère aux \<\< documents législatifs \>\> comme étant des \<\<*documents établis ou reçus dans le cadre de procédures d'adoption d'actes juridiquement contraignants dans ou pour les États membres*\>\>.

[\[24\]](#_ftnref24){#_ftn24} Voir la note de bas de page 4.