Contexte de la plainte

1. Le plaignant, un consortium de producteurs italiens d’huile d’olive, promeut la vente d’huile d’olive dans des pays tiers, à savoir l’Inde, la Russie et la Chine. Il a bénéficié d'un financement du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), géré par la direction générale de l'agriculture et du développement rural (DG AGRI) de la Commission européenne. Conformément aux règles applicables [1], pour recevoir un financement, la campagne de promotion devait comporter un message fondé sur les qualités et les caractéristiques spécifiques du produit. Seules les références à l'origine européenne - et non nationale - des produits sont autorisées. La contribution de l'Union aux actions de promotion du plaignant couvrait 50 % des dépenses, tandis que l'Italie et le plaignant couvraient respectivement 20 % et 30 %.

2. Au cours de son programme de promotion, le plaignant a découvert que le Fonds européen de développement régional (FEDER), géré par la direction générale de la politique régionale et urbaine (DG REGIO) de la Commission, cofinance un programme de promotion similaire pour les produits agricoles européens dans les mêmes pays tiers que le plaignant, mais dans des conditions différentes. Les actions financées par le FEDER ont permis de promouvoir le pays d'origine du produit.

3. En mars 2012, le plaignant a contacté la Commission pour se plaindre du fait que, alors qu’il était contractuellement tenu, dans le cadre du FEAGA, de promouvoir son huile d’olive (italienne) en tant qu’«européenne» en Russie, en Chine et en Inde, ses concurrents espagnols pouvaient, dans le cadre du FEDER, promouvoir leur huile d’olive en tant qu’«espagnole» dans ces mêmes pays.

4. En réponse, la Commission a expliqué que la DG AGRI applique la réglementation en vigueur. Conformément au règlement (CE) n° 3/2008, les actions cofinancées par la DG AGRI au titre du FEAGA ne sont pas axées sur la marque et n’encouragent la consommation d’aucun produit en raison de ses origines géographiques spécifiques. La Commission a toutefois indiqué qu'il existe également d'autres moyens d'obtenir un financement, par exemple dans le cadre du FEDER. Selon la Commission, l'article 7 du règlement (CE) no 1080/2006 [2] relatif au FEDER n'exclut pas le financement d'actions de promotion de l'huile d'olive dans les pays tiers. La Commission a donc conclu que les actions financées par l’Espagne au titre du FEDER étaient conformes aux règles applicables.

5. Le plaignant a adressé son grief au ministère italien de l'agriculture, qui a écrit à la Commission pour l'informer qu'il trouvait "embarrassant" de se rendre compte qu'il avait cofinancé une campagne de promotion qui "portait atteinte" aux intérêts de ses propres producteurs d'huile d'olive. Il a donc demandé à la Commission i) de suspendre avec effet immédiat le programme de promotion en cours en Chine et en Russie et ii) d'indemniser le plaignant pour les coûts qu'il avait supportés. La Commission a répondu au ministère que le fait qu'il existe des programmes financés par la DG REGIO pour la promotion des mêmes produits agricoles sur les mêmes marchés ne justifie pas la demande du plaignant d'être autorisé à mettre fin à sa campagne de promotion de l'huile d'olive. La Commission s’est fondée sur le fait que les contrats en vigueur devaient être respectés. Insatisfait de la position de la Commission, le plaignant s'est finalement adressé au Médiateur en mars 2014.

L'enquête

6. La Médiatrice a ouvert une enquête sur l'allégation selon laquelle, en cofinançant simultanément deux programmes similaires de promotion de l'huile d'olive sur les mêmes marchés internationaux, mais dans des conditions différentes, la Commission a agi en violation des principes de bonne administration [3].

7. À l'appui de son allégation, le plaignant a avancé les arguments suivants: i) En permettant aux producteurs espagnols d’huile d’olive de faire la publicité de leur huile en tant qu’«espagnole», tout en exigeant des producteurs italiens qu’ils qualifient leur huile d’«européenne», la Commission a procuré un avantage concurrentiel injustifié aux producteurs espagnols au détriment des producteurs italiens; ii) la Commission n’a pas cherché à remédier à cette distorsion, mais s’est contentée de souligner les obligations contractuelles incombant au plaignant; et iii) la Commission n’a pas coordonné les travaux de ses services, ce qui a conduit à l’adoption de deux politiques différentes et incohérentes.

8. Au cours de l'enquête, le Médiateur a reçu l'avis de la Commission sur la plainte et, par la suite, les commentaires des plaignants en réponse à l'avis de la Commission. Son équipe d'enquête a également procédé à une inspection du dossier de la Commission en la matière. Le plaignant a envoyé des observations concernant le rapport d’inspection.

Sur la prétendue violation par la Commission des principes de bonne administration

Les arguments présentés au Médiateur

9. La Commission a rejeté l'allégation du plaignant et a déclaré que la portée et les principaux objectifs des deux programmes de l'UE étaient différents. En outre, en raison des différents cadres juridiques applicables aux programmes de la DG AGRI et de la DG REGIO, les conditions d’éligibilité au financement au titre de ces programmes sont également différentes.

10. La politique de promotion mise en œuvre par la DG AGRI (FEAGA)[4] vise à financer des activités, sur le marché intérieur ou dans des pays tiers, faisant la publicité des produits agricoles européens et de leur mode de production, ainsi que des produits alimentaires à base de produits agricoles européens. L'objectif est de promouvoir l'image des produits de l'UE auprès des consommateurs de l'Union européenne et des pays tiers. L’indication de la région ou de l’État membre d’origine sur les produits faisant l’objet de la publicité n’est pas autorisée, afin de respecter le principe de libre circulation des marchandises au sein du marché intérieur et d’éviter toute discrimination. Toutefois, les règles applicables autorisent l’utilisation d’étiquettes spécifiques pour les produits provenant de zones spécifiques [5].

11. La Commission a en outre expliqué que la politique régionale mise en œuvre par la DG REGIO, en revanche, vise à réduire les différences de niveau de développement entre les différentes régions européennes. Cet objectif de politique régionale est poursuivi au moyen de différents fonds, tels que le FEDER. La Commission a ajouté qu’elle ne pouvait pas intervenir dans la sélection des projets, étant donné qu’il s’agit de la compétence exclusive des autorités nationales de gestion. L'Espagne avait cherché à promouvoir les actions des producteurs espagnols d'huile d'olive dans le cadre des programmes opérationnels du FEDER et le règlement FEDER n'excluait pas cette possibilité. L'Italie aurait pu - comme l'Espagne - demander un financement au titre du FEDER.

12. La Commission a également fait valoir que le plaignant avait signé un contrat juridiquement contraignant avec l'autorité nationale compétente et que le contrat devait être respecté.

13. Enfin, la Commission a informé la Médiatrice que, le 21 novembre 2013, elle avait présenté une proposition législative sur la politique de promotion des produits agricoles européens en vue d'ouvrir de nouveaux marchés, de sensibiliser davantage les consommateurs à la qualité des produits et d'encourager une plus grande ouverture en ce qui concerne l'inclusion des indications d'origine et des marques.

14. Dans ses observations, le plaignant a déclaré que la Commission n'avait absolument pas répondu à l'essentiel de sa plainte, à savoir la question de savoir si l'existence de deux programmes de promotion différents, faisant la publicité du même produit agricole dans des conditions différentes, accorderait un avantage concurrentiel injustifié aux producteurs espagnols au détriment des producteurs italiens. Le plaignant a déclaré qu’il savait que la DG REGIO avait demandé un avis à la DG Concurrence à ce sujet, mais qu’il n’en connaissait pas le résultat. Le plaignant a indiqué qu’il savait également que la DG AGRI avait écrit à la DG REGIO pour proposer une meilleure coopération entre les deux services à l’avenir. Le plaignant s'est demandé pourquoi l'avis de la Commission ne faisait pas référence à cette correspondance.

15. Le plaignant a reconnu être légalement lié par le contrat conclu avec l'autorité nationale italienne. Elle a toutefois ajouté que la Commission avait l'obligation de l'informer de l'existence d'un autre programme similaire avant que le plaignant ne signe le contrat. Si le plaignant avait eu connaissance de l'autre programme, il n'aurait jamais signé le contrat en question.

16. Enfin, le plaignant s'est félicité de la proposition législative de la Commission qui, toutefois, ne répare pas les dommages causés. De l'avis du plaignant, l'existence de deux programmes de promotion similaires signifiait que les producteurs italiens d'huile d'olive cofinançaient le programme de l'UE en faveur des producteurs espagnols d'huile d'olive. Le plaignant a donc conclu qu'il aurait été plus approprié que la Commission finance les actions du plaignant à 100 %.

L'inspection des documents

17. Le 11 novembre 2014, l'équipe d'enquête de la Médiatrice a examiné le dossier de la Commission sur la question faisant l'objet de la plainte. L’équipe d’enquête a identifié trois lettres échangées entre la DG REGIO et la DG AGRI à ce sujet, mais aucun document n’a été échangé avec la DG Concurrence.

18. Le personnel de la Commission présent au contrôle a indiqué qu’il n’y avait pas eu de réunion entre la DG AGRI et la DG REGIO pour discuter de la question. Ils ont également souligné que de nouveaux règlements [6] ont été adoptés, soulignant l'importance de la coordination entre les différents fonds de l'UE et assurant la visibilité des marques commerciales et de l'origine des produits.

19. Dans ses observations sur le rapport d'inspection, le plaignant a fait valoir que la Commission n'avait toujours pas abordé la question des deux programmes créant un effet de distorsion de la concurrence.

Évaluation du Médiateur

20. La Médiatrice reconnaît que les objectifs des deux Fonds de l'UE en cause - le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen de développement régional (FEDER) - sont différents. Les conditions de financement sont donc également différentes. Le bien-fondé des dispositions juridiques pertinentes en vigueur au moment où le plaignant a conclu un contrat de financement ne saurait constituer un cas de mauvaise administration, étant donné qu’elles énoncent la volonté du législateur de l’Union.

21. Chaque État membre choisit le ou les régimes financés par l’UE auxquels il souhaite adhérer. L'Italie aurait donc pu demander un financement au titre du FEDER au même titre que l'Espagne. Tout avantage concurrentiel dont bénéficient les producteurs espagnols résulte du fait que les autorités italiennes n'ont pas aidé leurs producteurs à demander le programme FEDER pour lequel ils étaient entièrement libres de demander (par exemple, en les informant au moins de l'existence de ce programme FEDER). Toutefois, les autorités italiennes ont opté pour le programme FEAGA. Il appartient en dernier ressort aux États membres de choisir les régimes de financement qu'ils jugent les plus adaptés à leurs besoins spécifiques. Le plaignant a conclu un contrat avec les autorités italiennes en pleine connaissance des conditions qu'il devait respecter, par exemple que la référence à l'origine des produits devait être secondaire par rapport au message central de la campagne. La Commission n’est pas responsable du choix par les autorités nationales du ou des régimes de financement, dont les modalités ont été arrêtées et gérées par l’État membre concerné.

22. Bien que la Médiatrice puisse comprendre la surprise de la plaignante et le mécontentement qui en a résulté lorsqu'elle a appris qu'un autre programme de financement, sans doute plus avantageux, existait, elle ne partage pas l'avis de la plaignante selon lequel la Commission était obligée de faire des efforts particuliers pour l'informer ou informer les autorités italiennes de l'existence du programme FEDER. Au contraire, il incombe à tout signataire d’un contrat de recueillir toutes les informations nécessaires, qui étaient librement à sa disposition, avant de conclure une relation contractuelle. En outre, au niveau des États membres, il est normal que les autorités nationales aient intérêt à veiller à ce que toutes les informations pertinentes sur les régimes de l’UE soient mises à la disposition des parties intéressées.

23. Toutefois, alors que la Commission s’est fondée à juste titre sur deux bases législatives différentes pour expliquer les objectifs différents du FEAGA et du FEDER, le simple fait que deux programmes soient régis par des dispositions législatives différentes ne signifie pas automatiquement que la Commission n’aurait pas pu mieux coordonner ses actions, ni que leur mise en œuvre spécifique ne pourrait pas conduire à des effets plutôt bizarres, confus, indésirables et inutiles. Bien que l'argent de l'UE ait pu être utilisé de deux manières parfaitement légales, ces deux manières ont eu des objectifs et des effets qui n'étaient pas cohérents les uns avec les autres. La Médiatrice estime donc qu’une meilleure coordination et une meilleure communication interne auraient été possibles, voire souhaitables, lors de l’approbation des demandes de financement.

24. Bien qu'une mauvaise coordination et une mauvaise communication interne puissent constituer une mauvaise administration, le Médiateur note que le législateur de l'UE a maintenant adopté de nouveaux règlements [7] contenant des dispositions sur l'amélioration de la coordination, ce qui implique que des cas tels que le présent ne devraient pas se produire à l'avenir. Le Médiateur estime que l'aspect systémique de la plainte a été résolu. Le Médiateur estime donc qu'il ne serait plus utile de constater un cas de mauvaise administration à l'encontre de la Commission. Elle clôt donc son enquête en concluant qu’aucune autre enquête n’est justifiée en l’espèce.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en formulant les conclusions suivantes:

L'aspect systémique de la question faisant l'objet de la plainte a été résolu. Aucune autre enquête n'est justifiée.

La Commission et le plaignant seront informés de cette décision.

Strasbourg, le 11/04/2016

Emily O'Reilly

Médiateur européen

[1] C’est-à-dire le règlement (CE) no 3/2008 du Conseil du 17 décembre 2007 relatif à des actions d’information et de promotion en faveur des produits agricoles sur le marché des matières premières et dans les pays tiers (JO 2008, L 3, p. 1); et règlement (CE) no 501/2008 de la Commission du 5 juin 2008 portant modalités d’application du règlement (CE) no 3/2008 du Conseil relatif à des actions d’information et de promotion en faveur des produits agricoles sur le marché des matières premières et dans les pays tiers (JO 2008, L 147, p. 3).

[2] Règlement (CE) no 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif au Fonds européen de développement régional et abrogeant le règlement (CE) no 1783/1999 (JO 2006, L 210, p. 1).

[3] En ce qui concerne l'allégation de la plaignante, à savoir que la Commission devrait rembourser à la plaignante les frais encourus pour ses actions promotionnelles, la Médiatrice a estimé qu'il n'y avait pas de motifs suffisants pour l'inclure dans son enquête. En fait, il était difficile pour le Médiateur de voir comment l’existence d’un autre programme de la Commission qui pourrait être incompatible avec le programme auquel le plaignant a participé et qui a été défini par le législateur de l’Union pourrait obliger la Commission à rembourser au plaignant les coûts encourus dans le cadre de ses activités promotionnelles. En outre, il apparaît que le plaignant a signé les contrats pertinents de son propre chef et n’a supporté qu’une partie des coûts exposés.

[4] C’est-à-dire conformément au règlement (CE) no 3/2008 et au règlement (CE) no 501/2008.

[5] Tels que l’appellation d’origine protégée, les indications géographiques protégées et la spécialité traditionnelle garantie (également appelées AOP, IGP et STG, respectivement).

[6] Règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil. JO 2013, L 347, p. 320; et le règlement (UE) no 1144/2014 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 relatif à des actions d’information et de promotion concernant les produits agricoles mises en œuvre sur le marché intérieur et dans les pays tiers et abrogeant le règlement (CE) no 3/2008 du Conseil. JO 2014, L 317, p. 56.

[7] Voir le point 13 et la note de bas de page 6 ci-dessus.