Contexte de la plainte

1. Les plaignants sont trois associations représentant des entreprises qui commercialisent des denrées alimentaires et des aliments pour animaux génétiquement modifiés [1]. Ils ont fait part à plusieurs reprises à la Commission européenne de leurs préoccupations concernant les retards dans la prise de décision sur l'autorisation de vingt demandes de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux génétiquement modifiés introduites entre septembre 2012 et septembre 2014.

2. Le règlement (CE) no 1829/2003 (ci-après le «règlement FF»)[2] et le règlement (UE) no 182/2011 (ci-après le «règlement de comitologie»)[3] contiennent les règles relatives à l’autorisation des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés. Le règlement FF interdit la mise sur le marché de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux génétiquement modifiés sans autorisation préalable.

3. En vertu du règlement FF, c’est la Commission qui autorise les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés. La décision de la Commission de délivrer ou non une autorisation intervient après la publication d'un avis scientifique de l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA). Le public dispose d’un délai de 30 jours pour présenter des observations à la Commission à compter de la date de publication de l’avis de l’EFSA. La Commission doit, dans un délai de deux mois à compter de la fin de cette période de consultation (c’est-à-dire dans un délai de trois mois à compter de la réception de l’avis de l’EFSA), soumettre un projet de décision sur la demande au comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux (ci-après le «comité permanent»). Ce comité est composé de représentants de tous les États membres et présidé par un représentant de la Commission européenne [4].

4. Lorsque le vote au sein du comité permanent n’aboutit pas à une majorité qualifiée pour ou contre le projet de décision, le comité permanent n’émet aucun avis. Dans ce cas, la Commission peut soit soumettre une version modifiée de ce projet de décision au comité permanent dans un délai de deux mois à compter du vote, soit soumettre le projet de décision dans un délai d'un mois à compter du vote au comité d'appel pour une nouvelle délibération [5].

5. Les règles de vote du comité d'appel sont semblables à celles du comité permanent. Si le comité d’appel n’émet aucun avis, la Commission est néanmoins tenue de prendre une décision. Toutefois, le règlement de comitologie ne fixe aucun délai dans lequel la Commission doit prendre sa décision après le vote du comité d’appel.

6. Les plaignants ont fait valoir que, en ce qui concerne leurs demandes, les retards dans la présentation des projets de décision au comité permanent s’élevaient à environ 16 mois en moyenne par produit, soit bien au-delà de la limite de trois mois prévue par le règlement FF. En outre, la Commission a tardé à prendre des décisions à raison de 3,5 mois en moyenne par produit, le comité d'appel n'ayant pas atteint la majorité qualifiée. Les plaignants ont fait valoir que ces retards étaient excessifs par rapport à la période comprise entre 2011 et 2013 où, dans la plupart des cas, les décisions ont été prises dans un délai d'un mois.

7. À la lumière de ce qui précède, les plaignants ont déposé une plainte auprès du Médiateur européen.

L'enquête

8. Le Médiateur a ouvert une enquête sur l'allégation des plaignants selon laquelle la Commission n'avait pas respecté les délais applicables lorsqu'elle a traité l'autorisation de vingt demandes présentées en vertu du règlement (CE) n° 1829/2003. Les plaignants ont fait valoir que, par conséquent, la Commission avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4, 5 et 10 du code européen de bonne conduite administrative [6].

9. Le plaignant a fait valoir que la Commission devrait se prononcer sur les vingt demandes pendantes et qu'elle devrait éviter de tels retards dans la procédure d'autorisation à l'avenir.

10. À la suite du dépôt de la plainte, cinq associations touchées par des retards similaires ont envoyé une lettre au Médiateur à l'appui des allégations du plaignant.

11. Au cours de l'enquête, le Médiateur a reçu l'avis de la Commission européenne sur la plainte et, par la suite, les commentaires des plaignants en réponse à l'avis de la Commission. Elle a également examiné les dossiers pertinents de la Commission. Lors de l’enquête, le Médiateur a tenu compte des arguments et des avis avancés par les parties.

12. Alors que cette enquête était en cours, dix-neuf des vingt demandes ont fait l'objet d'une décision [7]. Les plaignants ne contestent pas l'issue des demandes en question, mais plutôt les retards dans la procédure d'autorisation. Toutefois, les plaignants ont informé le Médiateur de leur souhait de poursuivre leur plainte afin de s'assurer que la pratique administrative de la Commission change à l'avenir et respecte les règles applicables.

Allégation de retards illégaux et déraisonnables dans le processus d’autorisation des demandes de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux génétiquement modifiés

Arguments présentés au Médiateur

13. Les plaignants ont souligné que le législateur de l’Union avait considéré que, à la suite de la publication de l’avis de l’EFSA, trois mois étaient suffisants pour que la Commission soumette un projet de décision sur une demande d’autorisation au comité permanent. À leur avis, les pratiques procédurales à l’origine des retards dans ces affaires n’étaient pas prévues ou exigées par les règles applicables. En particulier, à titre d’exemples de pratiques qui retardent la procédure d’autorisation, les plaignants ont mentionné deux étapes particulières de la procédure d’autorisation: i) une première réunion du comité permanent au cours de laquelle l’EFSA présente son avis aux États membres et ii) une deuxième réunion au cours de laquelle les États membres votent sur le projet de décision. Les plaignants ont fait valoir qu'il n'était pas justifié de répartir les délibérations du Comité permanent sur deux réunions distinctes.

14. Les plaignants ont également indiqué que si, dans le passé, la Commission élaborait ses projets de décision sur la base d'une procédure écrite, le recours à une procédure orale semblait être la règle à l'heure actuelle. Les plaignants n'ont pas contesté le recours à la procédure orale en tant que telle, mais plutôt le fait que les demandes étaient retardées de manière déraisonnable. En outre, les plaignants ont évoqué les disparités dans le traitement des demandes d’autorisation en général, ce qui, selon eux, violait le principe d’égalité.

15. Dans son avis, la Commission expose les différentes étapes procédurales suivies dans la procédure d’autorisation. Elle a souligné que certaines étapes de la procédure ne sont pas obligatoires. La Commission a toutefois souligné que, même si les deux réunions mentionnées au point 13 (la réunion au cours de laquelle l’EFSA présente son avis aux États membres et la réunion au cours de laquelle les États membres votent sur le projet de décision) n’étaient pas légalement requises, cela n’impliquait pas qu’elles n’étaient pas essentielles et dans l’intérêt d’une bonne administration [9]. La Commission a également déclaré que, en ce qui concerne les autorisations de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux génétiquement modifiés, elle lançait toujours une procédure écrite en premier lieu.

16. En ce qui concerne la prétendue violation du principe d’égalité, la Commission a soutenu que chaque demande présentait son propre degré de complexité. Il a également rejeté le point de vue des plaignants selon lequel le principe de confiance légitime avait été violé, faisant valoir qu'en l'espèce, les requérants étaient dûment informés des problèmes et des mesures de suivi.

17. Dans son avis, la Commission a reconnu que le délai de trois mois pour soumettre les projets de décision au comité permanent n'avait pas été respecté dans ces cas. Toutefois, la Commission a conclu que, bien qu’il ait fallu plus de trois mois pour présenter le projet de décision en ce qui concerne les vingt demandes en question, cela n’entraînait pas automatiquement un cas de mauvaise administration. En fait, la Commission est souvent confrontée à des problèmes inattendus liés à la portée des demandes et à la nécessité de recueillir les données scientifiques requises [10].

18. Dans leurs observations, les plaignants ont répété que le délai de trois mois devait être respecté dans tous les cas. Ils ont donc conclu qu'il convenait de modifier la pratique de la Commission afin de se conformer aux règles contraignantes.

Évaluation du Médiateur

19. À titre de contexte, la Médiatrice note qu’en avril 2015, la Commission a présenté une proposition au Parlement européen et au Conseil visant à modifier le règlement FF. La proposition, si elle est appliquée, ne modifiera pas le processus d'autorisation des denrées alimentaires et des aliments pour animaux génétiquement modifiés, mais permettra aux États membres de restreindre ou d'interdire l'utilisation de denrées alimentaires ou d'aliments pour animaux génétiquement modifiés sur leur propre territoire. Toutefois, en vertu de la proposition, « [l]es États membres devraient justifier que leurs mesures de non-participation sont compatibles avec le droit de l’Union et les principes de proportionnalité et de non-discrimination entre les produits nationaux et non nationaux»[11].

20. À titre de contexte également, le Médiateur est conscient de la situation inhabituelle à laquelle la Commission est confrontée dans ce domaine, en raison des positions adoptées par les États membres au sein du comité permanent et du comité d'appel. Il semble que, dans ces deux Comités, les États membres n'émettent systématiquement aucun avis sur les projets de décision présentés par la Commission. Dans sa fiche d’information exposant le contexte de sa proposition d’avril 2015, la Commission déclare: "Depuis l'entrée en vigueur du cadre juridique de l'UE relatif aux denrées alimentaires et aux aliments pour animaux génétiquement modifiés, les résultats des votes au sein des comités permanents et des comités d'appel n'ont systématiquement donné lieu à "aucun avis", que l'autorisation concerne la culture ou des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés. La décision finale sur les autorisations est donc toujours laissée à la Commission à la toute fin de la procédure. Cette situation de résultats répétés «sans avis» est unique par rapport aux milliers de décisions d’exécution adoptées chaque année dans le cadre de la comitologie, où les États membres soutiennent généralement le projet de décision de la Commission au stade du comité permanent. (...) Les raisons invoquées par les États membres pour justifier leur abstention ou leur vote négatif sont parfois de nature scientifique, mais dans la majorité des cas, elles reposent sur d'autres considérations, reflétant le débat sociétal dans leur pays."

21. En ce qui concerne les retards dans la procédure d’autorisation, deux aspects doivent être pris en considération. D’une part, le retard dans la présentation des projets de décisions au comité permanent et, d’autre part, le retard dans la prise de décisions lorsque le comité d’appel n’a pas atteint la majorité qualifiée.

22. En ce qui concerne les retards intervenus dans la présentation des projets de décision au comité permanent, force est de constater que les règles existantes ne confèrent à la Commission aucune marge d’appréciation quant au moment de la présentation de ces projets de décision. L’article 7, paragraphe 1, et l’article 19, paragraphe 1, du règlement FF sont libellés comme suit : [12]

"Autorisation

1. Dans un délai de trois mois à compter de la réception de l'avis de l'Autorité, la Commission soumet au comité visé à l'article 35 un projet de décision à prendre en ce qui concerne la demande, en tenant compte de l'avis de l'Autorité, de toute disposition pertinente du droit communautaire et d'autres facteurs légitimes pertinents pour la question à l'examen. Lorsque le projet de décision n'est pas conforme à l'avis de l'Autorité, la Commission explique les différences."

23. Dans ces cas, la Commission a reconnu dans son avis qu'il avait fallu plus de trois mois, à compter des dates des avis de l'EFSA, pour soumettre les projets de décisions au comité permanent. Selon les informations dont dispose le Médiateur, le délai de présentation des projets de décision a largement dépassé le délai fixé dans le règlement FF [13]. En fait, dans ces cas, les retards en question ne se sont pas produits dans un ou deux cas isolés, mais étaient la norme plutôt que l’exception. La Commission n’a avancé aucune raison convaincante pour expliquer ces retards. Si le Médiateur apprécie la situation difficile dans laquelle se trouve la Commission en raison de l'incapacité des États membres à émettre un avis au stade du comité permanent ou du comité d'appel, ces difficultés n'exonèrent pas la Commission de sa responsabilité statutaire de soumettre un projet de décision au comité permanent dans un délai de trois mois. Dans ces circonstances, compte tenu du délai strict prévu aux articles 7 et 19 du règlement FF, ces retards constituaient un cas de mauvaise administration.

24. En revanche, le règlement de comitologie ne fixe pas de délai pour l’adoption d’une décision après le vote du comité d’appel. Toutefois, la Commission est liée par l’article 41, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux et doit donc prendre sa décision dans un délai raisonnable [14]. La jurisprudence a établi que le respect du délai raisonnable dans la conduite des procédures administratives constitue un principe général du droit de l’Union. En outre, une action dans un délai raisonnable est requise dans tous les cas où les textes applicables sont muets sur la question et où les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime empêchent les institutions d’agir sans aucune limitation dans le temps [15].

25. Le Médiateur estime que l’appréciation de ce qui constitue un délai raisonnable devrait être fondée sur les circonstances spécifiques de l’affaire, telles que sa complexité, le comportement des parties ou la survenance de questions procédurales [16]. En l’espèce, le Médiateur ne doute pas de la complexité, de l’importance et du caractère sensible des décisions relatives à l’autorisation de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux génétiquement modifiés. En l’absence d’une obligation spécifique pour la Commission de prendre une décision dans un délai déterminé, il lui incombe de ne prendre que le temps nécessaire pour lui permettre de procéder à un examen final de tous les faits et arguments pertinents.

26 Les plaignants suggèrent que la Commission aurait dû avoir la possibilité de prendre des décisions dans un délai d'un mois à compter de l'absence d'avis du comité d'appel. Les plaignants affirment qu'entre 2011 et 2013, la Commission a généralement pris des décisions dans un délai d'un mois après que le comité d'appel ne soit pas parvenu à la majorité qualifiée. Dans les affaires concernées par la présente plainte, la Commission a pris, en moyenne, 3,5 mois pour prendre une décision à l’issue de la phase du comité d’appel.

27. Le Médiateur n'est pas convaincu que la Commission ait donné une explication raisonnable d'un délai moyen de 3,5 mois pour prendre sa décision à la suite de l'absence d'avis du comité d'appel. Dans des circonstances où, vraisemblablement, le travail de fond sur le cas individuel avait déjà été fait avant d'engager le dialogue avec le Comité permanent et le Comité d'appel, il est difficile de comprendre pourquoi la Commission aurait besoin de 3,5 mois supplémentaires pour prendre sa décision. Étant donné qu’un nouveau retard à ce stade pourrait avoir des conséquences négatives pour les plaignants, et en l’absence de toute explication raisonnable de ces retards, le Médiateur estime que ces retards de la part de la Commission constituaient un cas de mauvaise administration.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en formulant la remarque critique suivante:

Dans ces cas, la Commission n’a pas respecté le délai juridiquement contraignant de trois mois pour soumettre des projets de décision au comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux. La Commission n’a pas non plus pris ses décisions dans un délai raisonnable à la suite de l’absence d’avis du comité d’appel. Ces manquements constituaient un cas de mauvaise administration.

Étant donné que le processus décisionnel concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés fait actuellement l'objet d'un réexamen, le Médiateur estime qu'il n'est pas nécessaire de formuler une recommandation à la Commission dans cette affaire. Toutefois, dans l’attente de la conclusion du réexamen et de l’adoption d’une nouvelle législation, la Médiatrice espère que la Commission s’efforcera de respecter les exigences légales existantes en ce qui concerne les délais de traitement des demandes d’autorisation de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux génétiquement modifiés.

Si la Commission estime que le calendrier actuel pour la présentation d'un projet de décision au comité permanent n'est pas adéquat, elle pourrait envisager de traiter cette question dans le cadre de son examen actuel du processus décisionnel concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés dans l'UE. De même, si la Commission estime qu’il devrait y avoir un délai légal spécifique dans lequel elle doit prendre une décision à la suite du fait que le comité d’appel n’est pas parvenu à la majorité qualifiée, cela pourrait également être soulevé dans le cadre du présent réexamen.

La Commission et les plaignants seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Strasbourg, le 15 janvier 2016

[1] EuropaBio, COCERAL et FEFAC.

[2] Règlement (CE) no 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés.

[3] Règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission.

[4] http://ec.europa.eu/food/plant/standing_committees/index_en.htm

[5] Le comité d’appel est également composé de représentants des États membres.

[6] Article 4 (Légalité), article 5 (Absence de discrimination) et article 10 (Confiance légitime, cohérence et avis).

[7] Le 18 septembre 2015, le plaignant a informé le Médiateur qu’en ce qui concerne la dernière demande restante, la société concernée avait demandé son retrait, bien que cette demande figure toujours dans le registre de la Commission comme étant «en cours».

[8] Par exemple, la Commission a expliqué qu’en ce qui concerne la consultation publique, certaines observations doivent être traduites et que l’EFSA dispose d’un mois supplémentaire pour les évaluer. Le projet de décision ne peut être finalisé tant que l'EFSA n'a pas reçu son évaluation finale des observations du public.

La Commission a également mentionné d’autres raisons qui, dans la pratique, pourraient entraîner des retards (par exemple, l’extension du processus de consultation interservices pendant les vacances d’été, la consultation des requérantes).

[9] La pratique actuelle consiste à organiser une première réunion du comité permanent au cours de laquelle l’EFSA présente son avis aux États membres et une deuxième réunion au cours de laquelle les États membres votent sur le projet de décision. La Commission fait valoir que, même si la loi ne l’exige pas, la présentation par l’EFSA constitue une étape très pertinente de la procédure d’autorisation.

[10] À son avis, la Commission a donné un aperçu complet du processus suivi et des difficultés rencontrées pour chaque demande. Certaines des explications fournies ont un caractère confidentiel. Par conséquent, la présente décision ne mentionnera que les arguments avancés par la Commission qui sont de nature générale et peuvent être divulgués.

[11] MEMO/15/4779 "Examen du processus décisionnel sur les OGM dans l'UE: Questions et réponses".

[12] L'article 7 fait référence aux denrées alimentaires génétiquement modifiées et l'article 19 aux aliments pour animaux génétiquement modifiés.

[13] Par exemple, à la date de dépôt de la plainte (septembre 2014), les retards suivants, à la suite de l’émission d’un avis par l’EFSA, ont été enregistrés en ce qui concerne quatre demandes de produits: a) «Maïs – MON863 (renouvellement ffip)» – 53 mois, b) «Coton – MON531 (renouvellement ffip) – 35 mois, c) Coton – MON1445 (renouvellement ffip) – 32 mois, et d) «Coton – MON531 x MON1445 – ff renouvellement» – 29 mois.

[14] Il convient de noter que lorsque la Commission a rendu publique son intention d'examiner le processus décisionnel concernant les demandes d'autorisation de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux génétiquement modifiés, elle a déclaré ce qui suit: «Si le résultat du vote est “pas d’avis”, la Commission est tenue, en vertu du cadre juridique relatif aux OGM et de la charte des droits fondamentaux, d’adopter une décision sur la demande, de sorte que, dans la pratique, elle n’a guère d’autre choix que de donner l’autorisation» (MEMO/15/4779 «Review of the decision-making process on GMOs in the EU: Questions et réponses").

[15] Arrêt de la Cour de justice du 13 novembre 2014, Nencini/Parlement, C-447/13 P, ECLI:EU:C:2014:2372.

[16] Voir, par exemple, la décision du Médiateur européen clôturant l’enquête sur la plainte 1561/2014/MHZ.