Contexte de la plainte

1. Le plaignant est une PME (qui emploie 6 personnes) qui a participé, en tant que membre d’un consortium et bénéficiaire, à un projet géré par la Commission européenne dans le cadre du programme pour la compétitivité et l’innovation (PCI).

2. La convention de subvention a été signée le 23 mai 2012 entre la Commission et le chef de file du consortium, la société X, qui agissait en qualité de coordinateur (ci-après le «coordinateur»). Le projet a débuté le 1er septembre 2012 et devait durer 3 années ½ (42 mois).

3. Début septembre 2012, le plaignant a été en contact avec le coordinateur afin de rejoindre le projet en remplacement du bénéficiaire n° 6. Dans ce contexte, la Commission avait demandé au coordinateur d’obtenir du plaignant les documents réglementaires requis. Les 3 et 5 septembre 2012, le coordinateur et le plaignant ont échangé des courriels afin de préparer les documents demandés, y compris le budget révisé. Par courrier électronique du 5 septembre 2012, le plaignant a envoyé sa politique de rémunération («Rémunération et remboursement du personnel du projet»[1], datée du 31 août 2012) au coordinateur. Le 5 septembre 2012, le coordinateur a transmis à la Commission le budget révisé du projet. Il a toutefois souligné que les employés de la plaignante ne sont pas rémunérés avec des salaires normaux, mais avec des "honoraires de réussite" et a demandé si le taux forfaitaire utilisé dans le budget était acceptable. Le coordonnateur a joint une copie de la politique de rémunération du plaignant. Le 17 septembre 2012, le coordinateur a envoyé à la Commission une copie signée de l’avenant au contrat, ainsi que les «documents originaux demandés pour l’intégration de [la plaignante] au consortium»(formulaire «entité juridique» pour la plaignante, mandat signé par la plaignante, plusieurs formulaires et budget révisé, à l’exclusion de la politique de rémunération).

4. Les 17 et 26 septembre 2012, le coordinateur et la Commission ont signé un avenant («avenant au contrat no 1») à la convention de subvention par lequel le plaignant a été inclus en tant que bénéficiaire dans le projet. Le 25 septembre 2012, le coordinateur en a informé le plaignant.

5. Le plaignant a terminé les travaux et a ensuite soumis ses relevés de coûts pour la première période du projet.

6. Entre février et avril 2014, le plaignant, le coordinateur et le responsable financier de la Commission ont échangé des courriels concernant l'éligibilité des frais de personnel du plaignant. La Commission a fait remarquer au plaignant que seul le salaire réel effectivement versé à son personnel était éligible en tant que frais de personnel. Le plaignant a toutefois expliqué que son personnel est rémunéré sous forme de dividendes: le plaignant perçoit des revenus de ses clients en paiement du travail effectué par ses employés et les revenus tirés de ces revenus sont ensuite attribués au ou aux employés qui ont effectué le travail.

7. Dans un courriel du 8 avril 2014, le responsable financier de la Commission a informé le coordinateur que, en ce qui concerne les frais de personnel du plaignant, seuls 70 952,56 EUR sur 128 202,15 EUR étaient éligibles.

8. Le plaignant a ensuite eu un long échange de courriels avec le responsable financier de la Commission afin de trouver une solution en ce qui concerne les frais de personnel rejetés. Le 16 octobre 2014, le plaignant et le coordinateur ont rencontré le responsable financier et un autre fonctionnaire de la DG Entreprises. Lors de cette réunion - selon le plaignant - le gestionnaire financier a admis ne pas avoir lu les données que le plaignant avait fournies en septembre 2012 concernant son modèle de rémunération, tandis que l’autre fonctionnaire, toujours selon le plaignant, a estimé que le plaignant avait une confiance légitime dans le fait que son modèle de rémunération serait suivi et que les coûts de son projet devraient être intégralement remboursés, au moins jusqu’à la date de cette réunion. Selon le procès-verbal du coordinateur, les fonctionnaires de la DG Entreprises contacteraient la DG Budget pour un suivi des arguments du plaignant selon lesquels i) les dividendes versés à ses employés ne peuvent pas être considérés comme une plus-value, mais comme une rémunération du travail et ii) la Commission avait approuvé en septembre 2012 le modèle de rémunération du plaignant lors de son adhésion au projet.

9. Dans un courriel du 6 novembre 2014 adressé au plaignant, le responsable financier a répondu qu’il ne pouvait pas confirmer que les coûts pour la première période seraient acceptés tels qu’ils avaient été initialement présentés sur la base de l’«aspect de la confiance légitime de la rupture de la communication entre nous». Il a déclaré qu ' il "n ' acceptait pas clairement le système de rémunération [du plaignant], même si j ' admets que mon libellé était ambigu".

10. Le 5 février 2015, le responsable financier a informé le plaignant que la DG Budget maintenait sa position, qui était la suivante: "Nous confirmons que les dividendes ne sont jamais des coûts éligibles, y compris sous la rubrique "frais de personnel" lorsqu'ils sont distribués aux employés. Cette inéligibilité reste valable même si la distribution de dividendes aux salariés est conforme à la politique habituelle du bénéficiaire. En effet, ces dividendes ne sont ni des «coûts» au sens du titre VI du RF [règlement financier] ni liés à la mise en œuvre de l’action (ils sont fondés sur la performance globale de l’entité bénéficiaire).

Notre position reste la même même même dans votre cas spécifique, c'est-à-dire même si, selon les statuts de la société, le montant des dividendes à verser à un actionnaire salarié dépend des revenus de la société générés par le travail de cet actionnaire salarié. En règle générale, les opérations liées aux bénéfices ou bénéfices d’un bénéficiaire (par exemple, affectation du revenu net aux réserves, distribution de dividendes) n’entraînent aucun coût au sens du titre VI du RF. Les dividendes ne sont pas des dépenses ou des coûts (ils n'apparaîtront donc pas sur le compte de profits et pertes), même lorsqu'ils sont distribués aux employés. Ils n ' entraînent donc aucun coût admissible> >.

11. Le 16 février 2015, le plaignant a déclaré qu'il était déçu, mais pas surpris, par le point de vue de la DG Budget. Toutefois, elle a fait valoir qu'elle attendait de la Commission qu'elle honore sa créance sur les frais de personnel puisqu'elle avait communiqué les informations relatives à son modèle de rémunération avant d'obtenir l'autorisation de la Commission d'adhérer au projet. Le plaignant, se référant à nouveau à ce qu'il considérait comme sa confiance légitime, a demandé à la Commission de rembourser ses frais de personnel pour la première année du projet.

12. Le 26 février 2015, le responsable financier a informé le plaignant que l'unité responsable étudiait toujours la possibilité de modifier sa position et que le plaignant pouvait s'adresser au Médiateur ou engager une procédure judiciaire. Insatisfait de la réponse de la Commission, le plaignant s’est adressé au Médiateur le 28 avril 2015.

L'enquête

13. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la plainte et a identifié les allégations et allégations suivantes:

Allégation :

La Commission a rejeté à tort comme inéligible une partie des coûts de personnel du plaignant pour le projet.

Revendication :

La Commission devrait rembourser les frais de personnel du plaignant conformément au modèle de rémunération du plaignant, pour la période allant jusqu'au 16 octobre 2014, et permettre au plaignant soit i) de passer à un nouveau modèle d'exploitation afin de poursuivre le projet, soit ii) de se retirer du projet, tous ses coûts étant intégralement réglés.

14. La Médiatrice a examiné le dossier de la Commission le 7 septembre 2015. Le 9 septembre 2015, un rapport d’inspection a été envoyé au plaignant et à la Commission. Les 22 septembre, 8 et 9 octobre 2015, le plaignant a présenté des observations sur le rapport d’inspection. Le 20 octobre 2015, la Médiatrice a appris de la plaignante qu’elle avait participé à deux autres projets (achevés) menés à bien avec la Commission. Le 4 novembre 2015, les services de la Médiatrice ont tenu une nouvelle réunion avec les services de la Commission (direction générale du marché intérieur, de l’industrie, de l’entrepreneuriat et des PME – DG GROW) afin d’étudier les solutions possibles à cette affaire. À la suite de cette réunion, la Commission a envoyé, le 27 novembre 2015, une lettre au plaignant dans laquelle elle regrettait tout malentendu qui aurait pu se produire. Le plaignant a envoyé quelques brèves observations au Médiateur les 1er et 14 décembre 2015. Le 15 décembre 2015, la Médiatrice a appris de la plaignante que le projet concerné était le premier projet bénéficiant d’un financement de l’Union auquel elle avait participé. Lors de l’enquête, le Médiateur a tenu compte des arguments et des avis avancés par les parties.

Rejet prétendument injustifié des frais de personnel

Arguments présentés au Médiateur

15. À l’appui de son allégation, le plaignant a fait valoir qu’avant de rejoindre le projet et de signer la modification de la convention de subvention, i) il avait informé la Commission (par l’intermédiaire du coordinateur) de son modèle de rémunération du personnel, ii) la Commission avait approuvé ce modèle et iii) le plaignant était donc en droit de s’attendre à ce que la Commission rembourse ses frais de personnel en conséquence.

16. Lors de l’inspection, la Commission a déclaré que les montants mentionnés par le plaignant dans sa plainte (à savoir que la Commission n’avait prétendument accepté que 85 000 EUR sur les 122 459 EUR) n’étaient pas exacts et que, à la suite d’une correction par le plaignant, la Commission avait accepté de payer 70 952,56 EUR sur les 128 202,15 EUR [2]. La Commission a également déclaré que l’éligibilité des coûts spécifiques n’était pas vérifiée au moment de la signature de la convention de subvention, mais seulement plus tard lorsqu’un bénéficiaire présente le rapport intermédiaire et une demande de paiement.

17. Étant donné que le plaignant n'avait pas fourni de copies de la correspondance pertinente (lettres/courriels) pour démontrer que son modèle de rémunération avait été approuvé par la Commission, les services du Médiateur ont examiné la correspondance figurant dans le dossier de la Commission. La Commission a toutefois observé que tous les courriels échangés avec le coordinateur et le plaignant n’avaient pas été enregistrés à l’époque, mais uniquement ceux qui étaient les plus pertinents pour le projet en question.

18. Dans sa lettre du 27 novembre 2015 adressée au plaignant, qui faisait référence aux discussions avec le Médiateur sur les frais de personnel du plaignant, la Commission a regretté que le plaignant ait eu l'impression que les rémunérations du personnel versées à titre de dividendes pouvaient en tout état de cause être considérées comme éligibles. La Commission a indiqué que, dans le cadre de sa demande, le plaignant avait présenté en septembre 2012 ses documents statutaires, y compris sa politique de rémunération. La Commission a déclaré qu’en vertu des règles et procédures applicables aux subventions au titre du PIC, elle est tenue de vérifier le statut juridique du bénéficiaire et le respect des critères de sélection, en examinant les documents présentés par les bénéficiaires potentiels. Toutefois, la Commission a expliqué que l’éligibilité des coûts est évaluée à un stade ultérieur, à savoir lors de la réception des déclarations de coûts réelles, et conformément aux conditions d’éligibilité de la convention de subvention. La Commission a assuré le plaignant qu'elle avait fait des efforts sincères pour mener une enquête approfondie sur ses allégations. Il regrette de ne pouvoir parvenir à aucune conclusion autre que celle selon laquelle la rémunération sous forme de dividendes ne peut être acceptée en tant que coût éligible au titre de la convention de subvention. Elle a fait valoir que, compte tenu de la nécessité d'assurer l'égalité de traitement des bénéficiaires d'un financement de l'UE, elle ne pouvait s'écarter des conditions générales. La Commission espérait que le plaignant continuerait néanmoins à participer au projet.

19. Dans ses observations précédentes sur le rapport d'inspection du Médiateur, le plaignant a fait valoir que, bien que ni lui ni le coordinateur n'aient pu trouver une copie du courrier électronique correspondant, il avait été informé par le coordinateur que la Commission avait accepté que le coordinateur soumette une modification de la convention de subvention pour permettre au plaignant de participer au projet. Le plaignant a fait valoir que, en tout état de cause, le fait que la modification de la convention de subvention ait ensuite été signée par la Commission indiquait clairement que l’approbation avait été donnée. Le plaignant a ajouté que, n’ayant pas été informé que son modèle de fonctionnement n’était pas acceptable pour la Commission, il était raisonnable pour elle de croire que son inclusion dans la convention de subvention avait été effectuée sur la base des informations qu’elle avait fournies. Il y avait donc plus qu'une attente raisonnable que ses frais de personnel engagés, sur la base de son modèle de rémunération, seraient admissibles. Dans ses observations sur la lettre de la Commission du 27 novembre 2015, le plaignant a déclaré que la lettre ne traitait pas du fait que la Commission ne l'avait pas informée en 2012 que son modèle de rémunération ne serait pas acceptable.

Évaluation du Médiateur

20. La position finale de la Commission en la matière est exposée dans le courrier électronique de son responsable financier du 5 février 2015, dans lequel le plaignant a été informé que la DG Budget maintenait sa position selon laquelle les dividendes en tant que rémunération des salariés ne sont pas acceptés en tant que coûts éligibles. Cela a été confirmé dans la dernière lettre de la Commission au plaignant du 27 novembre 2015. Selon la DG Budget, les opérations liées aux revenus ou bénéfices d’un bénéficiaire (comme la distribution de dividendes) ne constituent pas des coûts. Le Médiateur, outre le fait que les dividendes constituent par définition des bénéfices et non des coûts, estime que la position de la Commission est correcte et conforme à la convention de subvention qui prévoit (article II.14.2 des conditions particulières) que les coûts directs éligibles comprennent "les coûts du personnel affecté à l'action, comprenant les salaires réels plus les charges sociales et autres coûts légaux inclus dans la rémunération...". Le versement de dividendes n'est donc pas couvert par cette disposition. L’article II.14.4 des conditions particulières dispose également que «[l]es coûts suivants ne sont pas considérés comme éligibles: rendement du capital" qui semble couvrir le paiement de dividendes. Il convient également de noter que la modification de la convention de subvention, qui a permis au plaignant de devenir bénéficiaire du projet, faisait spécifiquement référence aux conditions d’éligibilité énoncées à l’article II.14 (voir article 4 de la modification).

21. Toutefois, la principale allégation du plaignant est qu’avant de rejoindre le projet et de signer la modification de la convention de subvention, il avait déjà informé la Commission (par l’intermédiaire du coordinateur) de son modèle de rémunération du personnel, que la Commission avait approuvé son modèle et que, par conséquent, le plaignant avait la confiance légitime que la Commission rembourserait ses frais de personnel en conséquence. De l'avis du plaignant, l'erreur consistait donc à ce que le responsable financier n'ait pas lu (assez attentivement) les informations qu'il avait fournies en septembre 2012 sur son modèle de rémunération.

22. À cet égard, le Médiateur note que, dans son courriel du 6 novembre 2014, l’agent financier, tout en admettant que la formulation qu’il avait utilisée précédemment était ambiguë, a clairement indiqué au plaignant qu’il n’avait pas accepté son modèle de rémunération. Malgré la demande spécifique du Médiateur, le plaignant n’a pas présenté d’éléments de preuve, tels qu’un courriel, démontrant que le responsable financier avait, à un moment donné, effectivement approuvé son modèle de rémunération. L’argument du plaignant selon lequel la signature de la modification de la convention de subvention signifiait que son modèle de rémunération avait été implicitement approuvé et que les paiements de dividendes seraient donc éligibles ne saurait être retenu. En fait, la modification de la convention de subvention ne contient aucune référence au modèle de rémunération du plaignant; elle fait plutôt référence aux conditions d’éligibilité de la convention de subvention, qui sont les dispositions pertinentes à prendre en considération [3].  

23. En outre, comme l’a expliqué la Commission, l’éligibilité des coûts est évaluée après l’achèvement (partiel) du projet et la présentation par le bénéficiaire des rapports et états financiers pertinents, et non au moment de la signature de la convention de subvention ou de ses modifications. En effet, pour être éligibles, les coûts doivent avoir été réellement encourus. Ainsi, la signature de la convention de subvention ne donne pas droit à un bénéficiaire au remboursement garanti de certains coûts. En l'espèce, cela signifie que, même si le modèle de rémunération du plaignant avait été approuvé par la Commission (ce qui n'était pas le cas), le plaignant n'avait pas le droit de s'attendre à ce que, en principe, les paiements de dividendes soient éligibles.

24. Le Médiateur estime donc que les conditions de la confiance légitime ne sont pas remplies en l’espèce. Trois conditions cumulatives doivent être remplies pour qu’il existe une confiance légitime. Premièrement, des assurances précises, inconditionnelles et concordantes émanant de sources autorisées et fiables doivent être données à la personne concernée. Deuxièmement, les assurances données doivent être conformes aux règles applicables. Troisièmement, ces assurances doivent être de nature à faire naître une confiance légitime dans le chef du destinataire.

25. En l’espèce, il est clair que les deux premières conditions ne sont pas remplies. Premièrement, il n’a pas été établi que des assurances précises, inconditionnelles et concordantes ont été données à la plaignante selon lesquelles elle pourrait demander le remboursement de ses frais de personnel sur la base de versements de dividendes. Même si le plaignant pouvait prouver qu ' il a reçu l ' approbation implicite par le responsable financier de son modèle de rémunération, cette approbation ne saurait être qualifiée d ' "assurances précises, inconditionnelles et concordantes".

26. Deuxièmement, et surtout, les assurances doivent être conformes aux règles applicables. En l’espèce, le type d’assurances que le plaignant prétend avoir reçues – selon lesquelles il pourrait obtenir le remboursement de ses frais de personnel sur la base de versements de dividendes – serait clairement contraire aux règles applicables, à savoir l’article II.14 des conditions particulières de la convention de subvention.

27. Sur la base de ce qui précède, le Médiateur estime que la position de la Commission est juridiquement correcte et conforme aux dispositions de la convention de subvention.

28. Toutefois, bien que la Commission ait agi légalement en rejetant les dividendes en tant que coûts de personnel éligibles, elle aurait pu faire preuve de plus de diligence en septembre 2012, lorsque le plaignant, par l’intermédiaire du coordinateur, lui a présenté ses documents statutaires et son modèle de rémunération. Cela a permis à la Commission d'identifier un problème avec le modèle de rémunération et d'alerter le plaignant sur l'existence de ce problème. Le Médiateur comprend que, dans le cours normal des choses, la Commission n'aurait pas vérifié spécifiquement le modèle de rémunération à ce stade. En revanche, le coordinateur, au nom du plaignant, a demandé à la Commission si le modèle de rémunération serait acceptable. Cela donne à penser qu’il existait des doutes quant à l’acceptabilité du modèle de rémunération. La Médiatrice a discuté de cette question avec la Commission le 4 novembre 2015, à la suite de quoi la Commission a envoyé au plaignant une nouvelle lettre le 27 novembre 2015. Dans cette lettre, la Commission regrettait que le plaignant ait estimé que son modèle de rémunération du personnel, fondé sur le versement de dividendes, serait acceptable. La Commission a également regretté de ne pas être parvenue à une conclusion autre que celle selon laquelle les dividendes, en tant que frais de personnel, n’étaient pas éligibles.

29. Le Médiateur admet que la décision de la Commission de rejeter les frais de personnel payés à titre de dividendes était juridiquement correcte. Le Médiateur juge très regrettable que le modèle de rémunération ait fait l'objet d'un malentendu. Bien que la Commission ait pu prendre des mesures pour préciser que le modèle de rémunération n’était pas acceptable, le Médiateur ne considère pas que la Commission était directement responsable de ce malentendu. Trois parties étaient impliquées et l'Ombudsman ne cherche pas à déterminer où devrait être la responsabilité principale du malentendu. Bien que la Commission ait contribué à ce malentendu, le Médiateur ne considère pas qu’il s’agisse d’un cas de mauvaise administration de la part de la Commission. Il semble plutôt qu'il s'agisse d'un événement malheureux dont les parties partagent la responsabilité.

30. Par souci d'équité envers le plaignant, le Médiateur comprend qu'il s'agissait de sa première participation à un tel projet financé par la Commission, et il est plausible qu'il n'était pas au courant des pratiques normales régissant l'administration de tels projets. En même temps, il est également vrai que la relation principale du plaignant était avec le coordonnateur et que toutes les questions relatives à la participation du plaignant au projet devraient, en premier lieu, être une question entre le plaignant et le coordonnateur.

31. La conclusion générale du Médiateur est que, bien qu'il y ait eu un malentendu très regrettable, il n'y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission dans le traitement de l'affaire.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission dans le traitement de cette affaire.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Strasbourg, le 18/12/2015

[1] Les employés du plaignant peuvent choisir de recevoir leur rémunération par salaire, par dividende, ou les deux. Selon le plaignant, lorsque les employés choisissent l'option du dividende, les dividendes reçus constituent une rémunération pour le travail effectué et ne peuvent pas être considérés comme un gain/rémunération sur capital. Le plaignant souligne qu'il n'a pas de capital.

[2] Le courrier électronique de la Commission du 8 avril 2014 adressé au plaignant indiquait que 70 952,56 EUR sur 128 202,15 EUR des coûts du plaignant étaient éligibles. Toutefois, lors du contrôle, la Commission a fait référence à 95 % de 70 952,56 EUR sur 95 % de 128 202,15 EUR.

[3] Le plaignant a fait valoir qu'il avait expressément demandé à la Commission de l'informer si son modèle de rémunération n'était pas acceptable afin qu'il puisse être modifié. Le plaignant renvoie à son courriel du 5 septembre 2012 adressé au coordinateur. Le Médiateur note que, dans ce courriel, le plaignant a simplement envoyé son modèle de rémunération au coordinateur en indiquant: «J’espère que cela vous fournira les informations à l’appui dont vous avez besoin. Si ce n ' est pas le cas, nous devrons poursuivre nos discussions pour trouver une approche qui fonctionne pour nous deux> >. Cette affirmation n’est pas tout à fait claire et n’étaye pas sans équivoque la conclusion selon laquelle le plaignant a spécifiquement demandé à la Commission de l’informer si son modèle de rémunération n’était pas acceptable.