Contexte

1. En juin 2013, un journaliste allemand a demandé à la Commission l'accès à des documents, conformément aux règles de transparence de l'UE ^[1], concernant la surveillance de l'internet par des organismes publics britanniques [2]. En sa qualité de gardienne des traités, la Commission européenne a la responsabilité particulière de veiller à ce que les États membres respectent le droit de l’Union. Le plaignant craignait que les programmes de surveillance de masse des autorités britanniques ne violent en particulier le droit de la personne à la protection des données prévu par le droit de l'Union.

2. La Commission a déterminé que les documents suivants relevaient du champ d'application de la demande d'accès du plaignant, à savoir i) une lettre adressée par Mme Viviane Reding, vice-présidente de la Commission, à M. William Hague, ministre britannique des affaires étrangères; ii) la lettre de réponse de M. Hague à Mme Reding; iii) une lettre de suivi du directeur général de la direction générale (DG) Justice de la Commission au représentant permanent du Royaume-Uni auprès de l’UE; et iv) plusieurs plaintes de citoyens demandant à la Commission d’enquêter sur la question.

3. La Commission a refusé d’accorder l’accès à ces documents, faisant valoir qu’elle devait protéger les objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit [3]. Selon elle, la divulgation porterait atteinte au dialogue entre elle-même et les autorités britanniques, qui nécessite un climat de confiance mutuelle jusqu’à l’achèvement de la phase de négociation. À cet égard, la Commission a fait référence à la jurisprudence de la Cour de justice [4], faisant valoir qu’il existe une présomption générale selon laquelle la divulgation de documents du dossier administratif porte en principe atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête aussi longtemps qu’une enquête est en cours. Les enquêtes susceptibles d'aboutir à l'ouverture d'une procédure d'infraction pourraient être couvertes par cette exception [5].

4. En ce qui concerne la question de savoir s’il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés, la Commission a reconnu l’importance de la liberté de la presse ainsi que de l’intérêt du public à la transparence. Toutefois, elle a également observé que l'exercice de la liberté d'expression et du droit à l'information (reconnus par l'article 11 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne) peut être limité [6]. En particulier, la Commission a fait valoir qu’en l’espèce, elle était en droit de se fonder sur la présomption générale selon laquelle la divulgation des documents particuliers porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête et qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur servi par la divulgation des documents en question [7].

5. Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant a allégué que la Commission avait rejeté à tort sa demande d’accès du public aux documents et a demandé à la Commission de lui accorder l’accès aux documents demandés.

Allégation selon laquelle la Commission a rejeté à tort la demande d’accès aux documents du plaignant

Recommandation du Médiateur

6. Dans sa recommandation, la Médiatrice a noté qu’il n’était pas contesté que tous les documents demandés par la plaignante concernaient une enquête susceptible d’aboutir à l’ouverture d’une procédure d’infraction. Dans de telles circonstances, la Commission est en droit de présumer que la divulgation des documents demandés porterait atteinte à l’objectif des activités d’enquête. La Commission n’était donc, en principe, pas tenue de procéder à un examen concret et individuel de chacun de ces documents [8]. Toutefois, la présomption est réfragable et une personne intéressée à obtenir l’accès aux documents concernés peut chercher à renverser la présomption en ce qui concerne un ou plusieurs documents spécifiques ou à faire valoir qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents [9].

7. La Médiatrice a estimé que le plaignant avait avancé un certain nombre de raisons pour lesquelles la présomption générale ne devrait pas s’appliquer à la plupart des documents. Toutefois, dans le cas des lettres envoyées par la Commission, le Médiateur a constaté que la présomption générale n'avait pas été renversée. En ce qui concerne les plaintes reçues par la Commission de la part de tiers, le Médiateur a estimé que la présomption générale était renversée. En tout état de cause, même si la présomption générale n’était pas renversée, il incombait à la Commission de démontrer qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur exigeant la divulgation des documents. Le Médiateur a estimé que la Commission n’avait pas correctement expliqué pourquoi il n’existait pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

8. Début octobre 2014, le Médiateur a donc adressé la recommandation suivante à la Commission:

i) La Commission devrait donner accès à la lettre adressée le 3 juillet 2013 par le ministre britannique des affaires étrangères au commissaire.

ii) La Commission devrait accorder l’accès à tous les autres documents demandés par le plaignant concernant la surveillance de masse de l’internet par les agences publiques britanniques, ou justifier dûment les raisons pour lesquelles, selon elle, la divulgation doit être refusée.

9. La Commission a répondu qu’elle n’était, en principe, pas tenue de procéder à un examen concret et individuel de chacun des documents concernés et que son refus d’accès était fondé sur la présomption générale applicable selon laquelle la divulgation des documents demandés porterait atteinte à l’objectif de l’enquête.

10. La Commission a maintenu son point de vue selon lequel, jusqu’à la clôture définitive de son enquête, la divulgation des documents connexes affecterait le dialogue entre les autorités britanniques et la Commission. La divulgation affecterait également la capacité de la Commission à mener efficacement son enquête et à décider de la réponse appropriée, sans être soumise à des pressions extérieures indues. La Commission a donc réitéré que l’accès aux deux lettres qu’elle avait envoyées aux autorités britanniques ne pouvait être accordé.

11. Toutefois, étant donné que la lettre du ministre britannique des affaires étrangères contient, en substance, des informations qui ont été rendues publiques par les autorités britanniques dans un discours, la Commission a accepté de les divulguer.

12. En ce qui concerne les plaintes déposées par les citoyens, la Commission a fait valoir que le fait que ces plaintes ne contiennent que des éléments généraux ne justifie pas, en soi, l’octroi de l’accès du public.

13. Toutefois, la Commission a déclaré que, dès qu’elle déciderait de la suite de l’enquête, elle examinerait toute nouvelle demande d’accès éventuelle à la lumière de ces évolutions.

14. En ce qui concerne la possibilité d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, la Commission a reconnu qu’il existait effectivement un large débat politique et international sur ce sujet, en particulier sur les programmes de surveillance de masse et le droit des personnes à la protection des données. La Commission a déclaré qu'elle suivait activement les allégations de violation du droit fondamental à la protection des données. C'est une question très sensible. Dans ce contexte particulier, les États membres peuvent invoquer une exemption, fondée sur des préoccupations de sécurité nationale, pour méconnaître le droit de l’Union. Toutefois, cette exemption doit être interprétée strictement. Un État membre qui souhaite appliquer une telle exemption doit prouver qu'elle est nécessaire pour protéger ses intérêts essentiels de sécurité.

15. Le Conseil a réitéré son point de vue selon lequel l'intérêt public en l'espèce est mieux servi par la non-divulgation de sa correspondance. La divulgation de la correspondance de la Commission avec les autorités britanniques à ce stade conduirait à des conclusions injustifiées et prématurées sur la mesure dans laquelle le traitement et la collecte d’informations par les agences de sécurité et de renseignement britanniques sont conformes au droit de l’Union. Il est donc dans l’intérêt public que les enquêtes de la Commission, qui portent sur un sujet très sensible, soient menées de manière efficace et efficiente, sans aucune implication prématurée du public.

16. Le plaignant n'a pas présenté d'observations sur la réponse de la Commission.

Évaluation du Médiateur à la suite de la recommandation

17. Le Médiateur se félicite du changement de position de la Commission en ce qui concerne la lettre qu'elle a reçue du ministre britannique des affaires étrangères. En la divulguant, la Commission a accepté la première partie de la recommandation du Médiateur. Le Médiateur croit comprendre que la Commission a accepté la divulgation essentiellement parce que la lettre contenait des informations qui étaient déjà accessibles au public, reconnaissant ainsi implicitement que la divulgation de ce document ne pouvait pas nuire à son enquête en cours.

18. Le Médiateur note qu’à la lumière du récent arrêt dans l’affaire C-612/13 P, Client Earth ^[10], il est désormais clair que la Commission ne pouvait en réalité se fonder sur aucune présomption générale selon laquelle la divulgation porterait atteinte à l’objectif de son enquête, tant qu’elle n’a pas envoyé de lettre de mise en demeure aux autorités britanniques. Dans ce contexte, le Médiateur regrette que la Commission continue de se fonder sur une présomption générale pour ne pas accorder l'accès aux plaintes des citoyens, ainsi qu'aux lettres de la Commission aux autorités britanniques. La Médiatrice reconnaît toutefois que ledit arrêt a été rendu après que la Commission eut répondu à sa recommandation dans la présente affaire.

19. Même s’il est clair à présent que la Commission ne peut se fonder sur aucune présomption générale selon laquelle les documents ne peuvent pas être divulgués, elle a toujours la possibilité de faire valoir, sur la base d’une appréciation individuelle et spécifique du contenu des documents demandés, les raisons pour lesquelles la divulgation porterait atteinte à l’objectif de son enquête. À cet égard, la Médiatrice n’est pas convaincue par le raisonnement que la Commission a avancé dans sa réponse à sa recommandation. La Commission soutient que la divulgation des documents affecterait le dialogue entre les autorités britanniques et la Commission. En outre, elle déclare qu’elle souhaite mener son enquête de manière efficace et efficiente sans tirer de conclusions injustifiées et prématurées quant à la mesure dans laquelle le traitement et la collecte d’informations par les agences de sécurité et de renseignement du Royaume-Uni sont conformes au droit de l’Union. Il est toutefois évident, en ce qui concerne ces documents spécifiques, que les autorités britanniques ont un point de vue différent de celui de la Commission. Les autorités britanniques ne semblent pas partager le point de vue de la Commission selon lequel les négociations devraient être menées de manière confidentielle afin de favoriser et de maintenir un climat de confiance mutuelle entre la Commission et le Royaume-Uni. Les autorités britanniques ne se sont pas opposées à la Commission, alors que les négociations étaient toujours en cours, révélant à un journaliste la réponse du ministre britannique des affaires étrangères à la Commission. Ce contexte, propre à la présente affaire, doit être pris en considération pour déterminer si les documents concernés doivent être divulgués par la Commission.

20. Si le contexte spécifique de la présente affaire conduit à la conclusion que l’intérêt avancé par la Commission pour la non-divulgation, à savoir la nécessité de favoriser la confiance mutuelle, n’est pas convaincant, le Médiateur note que le contenu des documents en question conduit également à la même conclusion. En fait, le Médiateur a examiné les documents en question et estime qu'ils ne contiennent pas d'informations qui, si elles étaient divulguées dans un contexte où les autorités britanniques ont déjà accepté la divulgation de la lettre de leur ministre des affaires étrangères à la Commission, saperaient la nécessité de favoriser et de maintenir un climat de confiance mutuelle entre la Commission et les autorités britanniques [11].

21. Le point précédent porte sur la question de savoir si la divulgation publique des documents demandés porterait atteinte à l’objectif d’une enquête. Bien que la Médiatrice ne soit pas convaincue, comme indiqué ci-dessus, qu’un tel préjudice résultera de la divulgation des documents en l’espèce, nonobstant cette conclusion, elle considère qu’il existe d’importants intérêts publics supérieurs qui seraient servis par la divulgation des documents. Premièrement, l’objet des documents concerne un droit fondamental des citoyens de l’Union, à savoir le droit à la protection des données. Deuxièmement, il ressort clairement de la lettre du ministre britannique des affaires étrangères que les autorités britanniques ne sont pas concernées par cette situation. Troisièmement, alors que la lettre du ministre britannique des affaires étrangères date de juillet 2013, la Médiatrice n’a pas connaissance, et la Commission ne l’a pas informée, de mesures d’enquête concrètes que la Commission aurait pu prendre entre-temps en la matière. Tous ces facteurs doivent être pris en considération pour déterminer s’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents.

22. Compte tenu de tous les éléments exposés ci-dessus, le Médiateur est d'avis que l'intérêt public est mieux servi par l'octroi de l'accès aux lettres de la Commission, ainsi qu'aux plaintes des citoyens. La Médiatrice ne doute pas que la Commission cherche à servir l’intérêt public en abordant cette question sensible avec les autorités britanniques. Toutefois, elle est fermement convaincue que les citoyens européens ont le droit de savoir de quelle manière l’Union cherche à faire respecter leurs droits fondamentaux. Il est très probable que la Commission puisse s'attendre à un large soutien du public dans sa recherche transparente de la question.

23. Sur la base de ce qui précède, la Médiatrice maintient donc sa conclusion selon laquelle la Commission n’a pas fourni de motifs valables pour ne pas accorder l’accès du public aux plaintes des citoyens et à ses lettres aux autorités britanniques. Il s’agit d’une mauvaise administration et, en fait, d’une mauvaise administration grave, compte tenu de la grande importance de la question pour les citoyens de l’Union en général.

24. Étant donné que le plaignant n'a pas présenté d'observations contestant la réponse de la Commission à la recommandation du Médiateur, celui-ci estime qu'il n'est pas justifié de poursuivre l'examen de cette question. Elle clôturera donc l’affaire par un commentaire critique concernant la décision de la Commission de ne pas accorder l’accès du public aux plaintes des citoyens et ses lettres aux autorités britanniques.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur clôture celle-ci en formulant les conclusions suivantes:

Recommandation acceptée

En divulguant la lettre qu'elle avait reçue du ministre britannique des affaires étrangères concernant le sujet sensible de la surveillance de l'internet par les services de renseignement britanniques, la Commission a accepté la première partie de la recommandation du Médiateur.

Remarque critique

La Commission n'a pas fourni de raisons valables pour ne pas accorder au public l'accès aux plaintes des citoyens et aux lettres qu'elle a adressées aux autorités britanniques. Il s’agit d’un cas de mauvaise administration, qui est particulièrement grave compte tenu de l’importance de l’objet sous-jacent.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Strasbourg, le 6 novembre 2015

[1] Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145 du 31.5.2001, p. 43).

[2] Principalement le service de renseignement «Government Communications Headquarters», connu sous le nom de «GCHQ».

[3] Article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[4] Affaire T-191/99, Petrie/Commission, Rec. 2001, p. II-3677, point 68; arrêt dans l’affaire C-139/07 P, Technische Glaswerke Ilmenau/Commission, Rec. 2010, p. I-5885, point 58; et T-29/08, LPN/Commission, Rec. 2011, p. II-6021.

[5] Arrêt dans l’affaire T-111/11, Client Earth/Commission, point 80.

[6] Conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte.

[7] Pour de plus amples informations sur le contexte de la plainte, les arguments des parties et l’enquête du Médiateur, veuillez consulter la recommandation du Médiateur disponible à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/fr/57367/html.bookmark

[8] Affaire T-29/08, LPN/Commission, Rec. 2011, p. II-6021, point 127.

[9] Affaire T-29/08, LPN/Commission, Rec. 2011, p. II-6021, point 128, et affaire C-139/07 P, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, Rec. 2010, p. I-5885, point 62.

[10] Affaire C-612/13 P, Client Earth/Commission, non encore publiée au Recueil, point 79.

[11] En ce qui concerne les lettres des citoyens qui ont conduit la Commission à contacter les autorités britanniques, le Médiateur estime que ces lettres peuvent être divulguées à condition qu'elles puissent être anonymisées pour protéger l'identité des citoyens concernés.