Le contexte

1. Le plaignant, citoyen luxembourgeois, a posé sa candidature au poste de «consultant» annoncé par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR). Le candidat retenu devait être un représentant du HCR et exercer les fonctions de juge non président à la Cour nationale française de l'asile. Il devait participer à une « formation » du tribunal et évaluer les recours introduits par les demandeurs d'asile contre les décisions de première instance. La demande de la requérante a été rejetée par le HCR car elle n'était pas de nationalité française.

2. Le 2 novembre 2012, le plaignant a contacté la Commission européenne afin de lui demander si l’exigence de nationalité française pour le poste en question était conforme au droit de l’Union. Dans sa réponse du 12 mars 2013, la Commission a indiqué que l’article 45, paragraphe 4, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE») prévoit une exception au droit des citoyens de l’Union de travailler dans d’autres États membres de l’Union en cas d’emploi dans la fonction publique. Elle a ajouté que la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE») a jugé que l’article 45, paragraphe 4, TFUE couvre les «emplois qui impliquent une participation directe ou indirecte à l’exercice des compétences conférées par le droit public et des fonctions visant à sauvegarder les intérêts généraux de l’État ou d’autres autorités publiques». De tels postes supposent en effet, de la part de ceux qui les occupent, l ' existence d ' un rapport spécial d ' allégeance à l ' État et de réciprocité des droits et des devoirs qui constituent le fondement du lien de nationalité"^[1]. La Commission a noté que le respect de ces critères doit être évalué au cas par cas. Elle a considéré que cette exception couvrait la fonction de magistrat, mais que seule une appréciation concrète de la nature des tâches et responsabilités à accomplir par le juge de la Cour française de l’asile pouvait établir si les conditions de l’article 45, paragraphe 4, TFUE étaient remplies. En l’espèce, la Commission a indiqué que son appréciation était que l’exception prévue à l’article 45, paragraphe 4, s’appliquait.

3. Dans sa réponse du 15 mars 2013, la plaignante se demandait pourquoi la Commission n'avait pas demandé aux autorités françaises de fournir une description détaillée de la nature du poste en question. Elle a soutenu que la Commission n’avait pas procédé à une évaluation individuelle approfondie du poste.

4. N'ayant reçu aucune réponse, le plaignant a écrit au secrétariat général de la Commission le 5 avril 2013. Elle soutient qu'il n'est guère justifiable que la tâche d'assurer le respect par la France des obligations internationales en matière d'asile soit confiée à une personne qui devrait être loyale à la France et préserver ses intérêts. En outre, la situation en cause ne concernait pas le secteur public d’un État membre, mais une organisation internationale.

5. Le 4 juin 2013, la Commission a répondu au plaignant. La Commission a notamment observé que la jurisprudence de la CJUE reconnaît que la sauvegarde des intérêts généraux d’un État membre n’est pas mise en péril dans des situations où des droits, en vertu de pouvoirs conférés par le droit public, sont exercés de manière sporadique ou exceptionnelle par des ressortissants d’autres États membres. Toutefois, après s'être référée à l'explication du HCR selon laquelle le juge non président exercerait des activités judiciaires devant une juridiction française, la Commission a estimé que ces activités impliquaient une participation directe ou indirecte à l'exercice des pouvoirs conférés par le droit public et des devoirs visant à sauvegarder les intérêts généraux de l'État. L’exercice des pouvoirs conférés par le droit public se ferait de manière régulière et ne représenterait pas une partie très mineure des activités. Par conséquent, la Commission a considéré que la condition de nationalité française en l’espèce ne violait pas les dispositions du droit de l’Union relatives à la libre circulation des travailleurs.

6. Le plaignant a contacté le Médiateur qui a ouvert une enquête sur 1) l'allégation selon laquelle la Commission n'avait pas examiné de manière approfondie la plainte pour infraction déposée par le plaignant et 2) l'allégation selon laquelle la Commission devrait revoir son évaluation quant au fond de la plainte pour infraction déposée par le plaignant. La Médiatrice a informé la Commission qu'elle avait relevé un certain nombre de lacunes procédurales dans le traitement de la correspondance de la plaignante et de sa plainte pour infraction [2]. Dans son avis sur la plainte, la Commission a reconnu les lacunes procédurales constatées et s’est déclarée disposée à présenter des excuses à cet égard. Le Médiateur a donc estimé qu'aucune enquête supplémentaire sur cet aspect de la plainte n'était justifiée. Par conséquent, la présente décision ne concerne que l’allégation et l’allégation susmentionnées.

7. Lors de l’enquête, le Médiateur a tenu compte des arguments et des avis avancés par les parties.

Prétendue absence d’examen approfondi de la plainte pour infraction du plaignant et de l’allégation correspondante

Proposition de solution du Médiateur

8. Sur la base de son évaluation initiale, la Médiatrice a proposé à la Commission une solution dans cette affaire. Selon l'évaluation initiale du Médiateur, la Commission n'avait pas examiné la plainte pour infraction de manière approfondie et n'avait pas fondé ses conclusions sur des motifs suffisants et convaincants.

9. Le Médiateur a formulé la proposition de solution suivante:

"À la lumière de ses conclusions, la Médiatrice propose à la Commission de réexaminer son évaluation de la plainte pour infraction. La Commission pourrait tenir compte des considérations exposées par le Médiateur et, en particulier, des caractéristiques très spécifiques du poste en question. Le Médiateur suggère que, dans un premier temps, la Commission prenne contact avec les autorités françaises à ce sujet."

10. Dans sa réponse à la proposition du Médiateur, la Commission a maintenu sa position selon laquelle elle avait, en fait, évalué l'affaire sur une base spécifique et individuelle et qu'elle disposait de suffisamment d'informations pour décider de l'application de l'exception prévue à l'article 45, paragraphe 4, du TFUE. Dans cette réponse, la Commission a précisé les explications qu’elle avait fournies dans sa première réponse à la plainte.

11. La Commission a déclaré qu'elle avait considéré que deux facteurs étaient importants lors de la formulation de sa position. Premièrement, le tribunal français de l'asile statue sur les recours contre les décisions de l'OFPRA (Office français de protection des réfugiés et des apatrides), accordant ou refusant le bénéfice de l'asile (statut de réfugié), mettant fin à la jouissance de l'asile et statuant sur les demandes de réexamen de décisions antérieures. La Commission a déclaré que ces décisions constituaient clairement "l ' exercice de pouvoirs conférés par le droit public et de fonctions visant à sauvegarder les intérêts généraux de l ' État ou des autres autorités publiques". Deuxièmement, le tribunal français de l'asile rend des décisions dans des cas individuels par sections composées de trois membres, l'un des membres étant désigné par le HCR. Il est appelé "assesseur", est membre de la section dans chaque cas individuel et est désigné comme spécialiste qualifié par le HCR avec l'assentiment du vice-président du Conseil d'Etat. La participation à la prise de décisions judiciaires est donc une fonction essentielle du représentant du HCR. Ce représentant/"assesseur" du HCR a le droit de vote égal à celui des deux autres membres de la formation judiciaire.

12. La Commission a noté que toutes ces considérations concernaient des caractéristiques spécifiques du poste en question. Elle a donc soutenu qu'il ne faisait aucun doute que la Commission avait procédé à son analyse «au cas par cas». Elle a également indiqué qu’elle avait fondé sa décision sur des informations suffisantes.

13. En réponse à l’argument selon lequel la Commission n’aurait pas dûment tenu compte de la spécificité du poste en cause, la Commission a indiqué qu’en tant que membre à part entière de la juridiction nationale, le titulaire du poste participe directement à l’exercice de la souveraineté de la France et de sa compétence à l’égard des réfugiés et des demandeurs d’asile, déterminant directement les droits et obligations des particuliers en vertu du droit français et international.

14. En ce qui concerne l’argument selon lequel la France ne juge pas nécessaire de réserver le poste d’autres membres de la Cour française du droit d’asile aux ressortissants français, la Commission a indiqué que, tant que les conditions de l’article 45, paragraphe 4, sont remplies, les États membres disposent d’une marge d’appréciation pour déterminer à quels postes ils appliquent l’exception. Différentes raisons pratiques peuvent être à l'origine d'une décision concernant les postes à réserver aux ressortissants nationaux et celles qui ne le sont pas, mais il n'appartient pas à la Commission d'interpréter les choix des États membres à cet égard.

15. En réponse à l’argument selon lequel l’exigence de nationalité n’avait pas été imposée depuis une cinquantaine d’années avant 2004, la Commission a maintenu sa position selon laquelle rien dans la jurisprudence pertinente n’empêche un État membre d’appliquer l’exigence de nationalité dans des situations où une telle exigence n’existait pas dans le passé, pour autant que le poste concerné remplisse les conditions de l’article 45, paragraphe 4, TFUE.

16. Dans l'ensemble, la Commission a soutenu que son analyse avait examiné en détail les arguments du plaignant et que sa décision était fondée sur des éléments de preuve suffisants. Elle n'a donc pas jugé nécessaire de s'adresser aux autorités françaises et n'a donc pas été en mesure d'accepter la proposition du Médiateur de réexaminer son évaluation de la plainte pour infraction.

17. Dans ses observations sur la réponse de la Commission à la proposition de solution du Médiateur, la plaignante a maintenu sa plainte.

Évaluation du Médiateur après la proposition de solution

18. Dans le cours normal des choses, le Médiateur réexamine son évaluation initiale dans une affaire à la lumière de toute réponse reçue de l’institution en question. Sur la base des points soulevés par la Commission dans sa réponse à sa proposition - qui a développé les points soulevés précédemment - le Médiateur admet qu'aucun objectif utile ne serait désormais atteint si la Commission contactait les autorités françaises.

19. La Commission a manifestement raison de considérer qu’il est logique de supposer que l’exercice des fonctions de juge au sein d’une juridiction nationale implique une participation directe ou indirecte à l’exercice de prérogatives de puissance publique et qu’un État membre est donc en droit, sur le fondement de l’article 45, paragraphe 4, TFUE, de décider que les personnes occupant de tels postes devraient être des ressortissants de cet État membre.

20. Si la Commission avait contacté les autorités françaises dans le cadre de son appréciation de la plainte pour infraction, elle aurait disposé d’une base plus complète pour fonder sa décision sur l’application de l’exception prévue à l’article 45, paragraphe 4, TFUE. Toutefois, le Médiateur admet que les éléments dont disposait la Commission et sur lesquels elle a fondé sa décision étaient suffisants pour satisfaire au critère consistant à avoir procédé à une évaluation au cas par cas de la plainte pour infraction en question.

Conclusion

Sur la base de son enquête sur cette plainte, la Médiatrice clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

Le Médiateur estime qu'il n'y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission dans le traitement de la plainte pour infraction déposée par le plaignant.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly
Strasbourg, 25/09/15

[1] Arrêt de la Cour de justice du 17 décembre 1980, Commission/Belgique, 149/79, ECLI:EU:C:1980:297, point 10.

[2] Pour de plus amples informations sur le contexte de la plainte, les arguments des parties et l'enquête du Médiateur, veuillez consulter le texte intégral de la proposition de solution du Médiateur disponible à l'adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/60983/html.bookmark