Contexte de la plainte

1. La présente enquête d'initiative est fondée sur une plainte déposée par une organisation non gouvernementale (ONG) islandaise [1] qui a signé un contrat de subvention (le «contrat») avec la Commission européenne. Le contrat est entré en vigueur le 22 juin 2012 et sa période d’exécution devait prendre fin au moment où la Commission effectuerait le paiement final et, en tout état de cause, au plus tard 18 mois après la fin de la période de mise en œuvre (qui devait s’étendre du 1er septembre 2012 au 31 août 2015). L’objectif du contrat était de mettre en œuvre une action visant à accroître l’employabilité des travailleurs peu qualifiés. L'action devait être financée en partie par l'instrument d'aide de préadhésion (IAP)[2]. Les règles de coopération concernant l'aide financière de l'UE à l'Islande au titre de l'IAP sont définies dans l'accord-cadre signé entre l'UE et l'Islande [3]. La Commission s’est engagée à financer un montant maximal de 1 875 000 EUR, soit 75 % du total des coûts éligibles possibles. Le 17 juillet 2012, la Commission a versé au plaignant une première tranche de 419 980,66 EUR.

2. En décembre 2013, la Commission a informé le plaignant qu'en raison de la décision de l'Islande de suspendre [4] les négociations d'adhésion avec l'UE, aucune aide au titre de l'IAP ne serait accordée à ce pays et que le contrat serait donc résilié. La Commission a invité le plaignant à participer à une procédure de consultation conformément au contrat. Le plaignant s'est opposé à la résiliation, faisant valoir qu'elle serait illégale et que le contrat était indépendant des décisions politiques du gouvernement islandais. En outre, il a soutenu que la soi-disant consultation de la Commission était un processus "dicté par une partie" et visait simplement à consulter le plaignant sur la suppression progressive du projet, alors que le plaignant avait été disposé à parvenir à une solution équitable avec la Commission. Elle a déclaré qu'elle avait agi en partant de l'hypothèse que le contrat était un instrument pleinement efficace et contraignant. Cela signifiait, par exemple, qu’elle avait contracté d’importantes obligations financières afin de s’acquitter avec diligence des obligations qui lui incombaient en vertu du contrat. En outre, il a assumé des obligations sociales. Il y est indiqué que < < des attentes ont été formulées dans les centres d ' enseignement et de formation tout au long de la vie, dans les conseils d ' emploi, dans le système scolaire formel et parmi les conseillers d ' orientation en exercice, sous l ' égide des partenaires sociaux. Plus important encore, certaines personnes attendent que leurs compétences acquises sur le marché du travail soient officiellement reconnues.»

3. La Commission a résilié le contrat avec effet à compter d’avril 2014 et a informé le plaignant qu’elle rembourserait toutes les dépenses éligibles exposées jusqu’alors. Toutefois, le plaignant a accusé la Commission de retenir les paiements pour les projets réalisés avant la lettre de résiliation. À la suite de la résiliation du contrat, le plaignant a maintenu le projet en cours malgré le manque de financement de la Commission. Le plaignant a reçu de la Commission 419 980,66 EUR sur le montant maximal de 1 875 000 EUR auquel il aurait eu droit en vertu du contrat si celui-ci avait été entièrement exécuté.

4. Le Médiateur a ouvert une enquête d'initiative sur l'allégation selon laquelle la Commission aurait résilié à tort le contrat sur la base de la décision des autorités islandaises de suspendre les négociations d'adhésion, tout en ne recourant pas à la procédure de règlement à l'amiable prévue dans le contrat. L’allégation selon laquelle la Commission devrait recommencer à verser les contributions financières dues au plaignant au titre du contrat ^[5] est liée à cette allégation.

Allégation de résiliation abusive et de non-utilisation de la procédure de règlement amiable, et réclamation connexe

Proposition de solution du Médiateur

5. Le 5 novembre 2014, le Médiateur a présenté une proposition de solution. Lorsqu'il a proposé la solution, le Médiateur a tenu compte des arguments et des avis avancés par les parties.

6. Le Médiateur a soigneusement analysé le contrat et a estimé que rien dans celui-ci ne suggérait que sa mise en œuvre soit subordonnée à la poursuite ou à l'issue des négociations d'adhésion. Le Médiateur a ajouté que même si le contrat devait être interprété à la lumière du contexte plus large dans lequel il a été signé, la position de la Commission n'est pas justifiée pour au moins deux raisons.

7. Premièrement, l’aide au titre de l’IAP vise à aider les pays candidats et candidats potentiels en vue de leur adhésion. Par conséquent, l’objectif de devenir effectivement membre de l’UE n’a pas besoin d’être immédiat ou totalement certain. Par conséquent, le contrat pourrait continuer à être mis en œuvre.

8. Deuxièmement, l ' accord-cadre prévoit qu ' en cas de résiliation du contrat, "toute assistance encore en cours d ' exécution sera exécutée jusqu ' à son achèvement". La Commission a fait valoir que cet article ne devrait pas être invoqué étant donné que l’accord-cadre est toujours en vigueur. Toutefois, le Médiateur a rejeté cet argument comme étant fallacieux. Elle a déclaré que si les obligations d'assistance de la Commission subsistent malgré la résiliation de l'accord-cadre, la Commission est d'autant plus tenue de maintenir l'assistance financière tant que cet accord est encore en vigueur. Par conséquent, la Commission ne pouvait pas renoncer unilatéralement à ses obligations de financement envers le plaignant.

9. Le Médiateur a également rejeté l'argument de la Commission selon lequel le plaignant n'avait pas coopéré de bonne foi avec elle dans la recherche d'une solution à l'impasse par le biais de consultations. Elle a estimé qu'il était douteux qu'une «consultation» ait effectivement eu lieu aux fins du contrat, étant donné que, lors des discussions de consultation, la Commission n'envisageait aucune solution autre que la suppression progressive du projet en cours et ne laissait donc aucune marge de manœuvre pour convenir si les parties pouvaient effectivement mettre en œuvre le contrat.

10. En outre, le Médiateur a estimé que le contrat avait créé non seulement des obligations juridiques, mais aussi des obligations morales et sociales qui empêchaient la Commission d'agir comme elle l'a fait. Il était injuste, voire abusif, de faire porter toute la charge de l'incertitude du processus d'adhésion sur les épaules d'une ONG. Il était également injuste de s'attendre à ce que les coûts financiers de l'impasse politique dans les négociations soient supportés par les bénéficiaires finals visés qui, avec les partenaires sociaux du plaignant et ses employés, avaient une confiance légitime dans l'achèvement du projet.

11. Le Médiateur a conclu que le comportement de la Commission constituait un cas de mauvaise administration et a proposé la solution suivante:

"Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur propose que la Commission reconsidère sa position en vue de verser toutes les contributions financières qui sont dues aux termes du contrat jusqu'à son achèvement."

12. Le Médiateur a également demandé à la Commission de prendre position sur la déclaration du plaignant selon laquelle la Commission ne lui avait pas versé les montants dus pour les actions menées avant la résiliation présumée. Elle a ajouté qu'elle s'attendait à ce que la Commission prenne des mesures immédiates afin de régler les montants impayés si la déclaration du plaignant était exacte.

13. Dans sa réponse à la proposition de solution du Médiateur, la Commission a indiqué qu'elle n'était pas en mesure de l'accepter pour un certain nombre de raisons.

14. Premièrement, elle a soutenu qu’elle était en droit de résilier le contrat dans les conditions qui y étaient énoncées [6]. Elle a insisté sur le fait que le contrat doit être interprété à la lumière du contexte plus large dans lequel il a été signé, à savoir le contexte de l’adhésion à l’UE, auquel l’annexe I du contrat contient plusieurs références [7]. En outre, le plaignant était parfaitement conscient du contexte plus large dans lequel le contrat a été signé, dans lequel le gouvernement islandais a joué un rôle important [8] et dans lequel la pertinence de l'action financée pour le processus d'adhésion à l'UE était de la plus haute importance. La Commission a fait valoir que, sans ce contexte, l’action ne pourrait plus être menée de manière efficace et appropriée.

15. Deuxièmement, la Commission a soutenu que, l’Islande ayant cessé de poursuivre l’objectif d’adhésion à l’Union de sa propre volonté, la décision de la Commission de résilier le contrat n’était pas «inopportune et dépourvue de fondement factuel», comme l’avait fait valoir le gouvernement islandais. La Commission a réaffirmé qu'étant donné que l'objectif du financement de l'IAP visant à aider l'Islande dans ses efforts pour se conformer à l'acquis de l'UE [9] en vue de l'adhésion ne pouvait plus être atteint, la Commission n'exercerait pas correctement sa responsabilité d'assurer la bonne gestion financière du budget de l'UE si elle acceptait la proposition du Médiateur. En outre, la Commission a nié avoir donné l’impression qu’elle serait disposée à continuer à financer des projets en cours.

16. Troisièmement, la Commission a maintenu son point de vue selon lequel elle n’était pas tenue de suivre la procédure de règlement amiable prévue à l’article 13 des conditions générales du contrat, étant donné que cette procédure doit être suivie avant de soumettre un litige aux tribunaux de Bruxelles, et non avant la résiliation du contrat sur le fondement de l’article 12.1 des conditions générales. La Commission a rappelé qu'elle avait dûment consulté le plaignant avant de résilier le contrat. Elle a insisté sur le fait qu ' elle "faisait preuve de souplesse et proposait des solutions de remplacement pour parvenir à une solution mutuellement convenue" et que la consultation n ' était pas sans objet. La Commission a ajouté qu’elle avait présenté oralement au plaignant, par l’intermédiaire du ministère islandais des affaires étrangères, une proposition concernant la suppression progressive du contrat, mais que le plaignant avait rejeté son offre.

17. En ce qui concerne les paiements impayés demandés par le plaignant, la Commission a indiqué qu'elle lui avait expliqué dans la lettre de résiliation qu'elle rembourserait tous les coûts éligibles encourus jusqu'à la date de résiliation anticipée (c'est-à-dire le 11 avril 2014), pour autant qu'elle reçoive une demande de paiement et un rapport final conformément à l'article 2 des conditions générales du contrat. Elle a constaté que le rapport envoyé par le plaignant en juin 2014 n'était pas conforme aux exigences contractuelles. La Commission avait écrit au plaignant pour lui expliquer qu'un rapport final sous la forme correcte était dû, mais le plaignant a refusé d'envoyer un tel rapport.

18. La Commission a ajouté qu'en raison du défaut de présentation par le plaignant d'un rapport final couvrant la période allant du 1er septembre 2012 au 11 avril 2014, ce dernier n'a pas représenté 148 670,38 EUR (qui avaient été versés au plaignant dans le cadre d'une première tranche en juillet 2012). La Commission a déclaré qu'à moins que le plaignant ne comptabilise cette somme, il pourrait être amené à la recouvrer afin de protéger les intérêts financiers de l'UE.

19. La Commission a néanmoins déclaré que, bien qu'elle ne soit pas disposée à accepter la proposition de solution à l'amiable du Médiateur pour les raisons exposées ci-dessus, elle restait ouverte aux suggestions du Médiateur sur la manière dont la Commission et le plaignant pourraient trouver une solution alternative.

20. Le plaignant a déclaré que la Commission s'était contentée de réitérer les points de vue et les arguments qu'elle avait déjà avancés et qui reposent sur la prémisse erronée selon laquelle une décision politique de suspendre les négociations d'adhésion devrait automatiquement entraîner la nullité des contrats privés. Le plaignant a soutenu que le contrat n'était pas subordonné à la condition que l'Islande devienne un État membre de l'UE ou à la poursuite des négociations d'adhésion. Elle a indiqué que, dans la mesure où la Commission n'avait pas avancé de nouveaux arguments qui n'avaient pas déjà été rejetés, il n'était pas constructif de poursuivre la discussion. Le plaignant a exprimé l'espoir que le Médiateur sera en mesure de régler l'affaire de la manière déjà suggérée.

21. En ce qui concerne les factures impayées, le plaignant a rejeté "l'insinuation hautement inappropriée de faute professionnelle ... en ce qui concerne les fonds déjà distribués par la Commission". Le plaignant a fait valoir que, puisqu'il a toujours contesté la résiliation illégale du contrat par la Commission, l'envoi d'un rapport final contredirait son argument selon lequel la résiliation est illégale et équivaudrait à l'accepter. Le rapport de situation qu’il a transmis à la Commission le 10 juillet 2014 contenait toutes les informations financières requises et constitue une forme appropriée de rapport tant que le différend n’a pas été résolu. Il a ajouté que «[l]'émission de menaces, comme le fait la Commission, en termes de récupération de fonds, dont ils savent parfaitement qu'ils ont été distribués, reçus et utilisés de manière appropriée, est un coup en dessous de la ceinture, qui ne convient pas à la Commission européenne. Toutefois, cela démontre parfaitement la pression insurmontable que la Commission a exercée sur [le plaignant] en l’espèce.»

Évaluation du Médiateur après la proposition de solution

22. La Médiatrice regrette que, comme la plaignante l'a indiqué à juste titre, la Commission se soit contentée de réitérer la position qu'elle avait adoptée dans l'avis qu'elle lui avait soumis avant de présenter sa proposition de solution. Il n'est pas nécessaire que la Médiatrice répète toutes les considérations qu'elle a formulées dans cette proposition. Elle a déjà expliqué pourquoi, selon elle, la Commission n’était pas en droit de considérer que le contrat ne pouvait plus être exécuté de manière effective ou appropriée, même en tenant compte du contexte plus large dans lequel il a été signé.

23. En ce qui concerne l'argument de la Commission relatif au rôle joué par le gouvernement islandais dans la signature du contrat, le Médiateur souligne qu'il n'en demeure pas moins que le gouvernement islandais n'était pas partie au contrat et que ses intentions ou actions ne devraient pas être considérées comme constituant des motifs valables de résiliation du contrat, en l'absence d'une disposition spécifique à cet égard dans le contrat lui-même.

24. En ce qui concerne l’affirmation de la Commission selon laquelle elle a dûment consulté le plaignant avant de résilier le contrat, la Commission a reconnu dans le même temps que ses «consultations» visaient à trouver «une solution mutuellement convenue pour la suppression progressive des activités prévues par le contrat»(soulignement ajouté). Il est clair que la Commission avait déjà décidé de résilier le contrat et que la consultation portait uniquement sur les détails de cette résiliation. Dans ce contexte, il convient de tenir compte du fait que (i) la clause en question qui prévoit une telle consultation accorde à la Commission une marge de manœuvre importante quant au moment où elle doit être invoquée, et (ii) c’est la Commission qui a imposé la clause au plaignant au moyen des conditions générales standard.

25. Par conséquent, la Médiatrice maintient la conclusion formulée dans sa proposition de solution selon laquelle le comportement de la Commission constituait un cas de mauvaise administration.

26. La Médiatrice note que, dans sa réponse à sa proposition, la Commission a fait valoir qu’elle avait démontré son intention de trouver une solution alternative avec la plaignante et que, à cet égard, elle restait ouverte aux suggestions de la Médiatrice. Toutefois, la Commission a également indiqué clairement qu'elle n'acceptait pas la proposition du Médiateur. La Médiatrice ne voit donc pas quelles autres suggestions elle pourrait faire que la Commission jugerait acceptables. En tout état de cause, l'écart entre les points de vue avancés par la Commission, d'une part, et par le plaignant, d'autre part, est tel qu'il ne semble pas exister de solution de compromis mutuellement acceptable.

27. Dans ces circonstances, le Médiateur estime qu'il ne serait pas approprié de poursuivre cette enquête en formulant une recommandation à la Commission. Elle clôt donc l'affaire par deux remarques critiques ci-dessous.

Conclusion

Sur la base de son enquête sur cette plainte, la Médiatrice clôt celle-ci en formulant les conclusions et remarques critiques suivantes:

La résiliation anticipée du contrat par la Commission, au motif que le gouvernement islandais avait suspendu les négociations d'adhésion, constituait un grave cas de mauvaise administration.

Remarques critiques

La Commission a agi à tort et de mauvaise foi en l’espèce. Compte tenu de son rôle de gardienne des traités et du droit à une bonne administration reconnu à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, on peut s’attendre à ce que les actions de la Commission soient de la plus grande convenance et intégrité. En effet, dans ses relations avec les États adhérents et avec d'autres parties au sein des États adhérents, on peut raisonnablement s'attendre à ce que la Commission soit un exemple de bonne administration, fixant des normes à suivre par les États adhérents en temps utile. Le fait qu'un État adhérent ait, comme en l'espèce, suspendu ses négociations d'adhésion ne libère pas la Commission de son obligation d'agir de manière exemplaire.

Les actions de la Commission en l’espèce sont tout à fait inacceptables et ont pour conséquence de porter atteinte à la réputation, non seulement de la Commission, mais aussi de l’ensemble de l’Union européenne. Il demeure dans l’intérêt de la Commission, de l’Union européenne et du plaignant que la Commission corrige son comportement fautif, même à ce stade tardif.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly
Strasbourg, 15/6/2015

[1] Étant donné que le plaignant ne réside pas dans l’Union européenne, le Médiateur n’a pas pu traiter la plainte directement. Elle a toutefois décidé d’enquêter sur les préoccupations soulevées dans cette affaire au moyen d’une enquête d’initiative.

[2] Règlement (CE) no 1085/2006 du Conseil du 17 juillet 2006 établissant un instrument d’aide de préadhésion (IAP), JO 2006, L 210, p. 82.

[3] Accord-cadre entre le gouvernement islandais et la Commission européenne relatif aux règles de coopération concernant l'aide financière de l'UE à l'Islande dans le cadre de la mise en œuvre de l'aide au titre de l'instrument d'aide de préadhésion (IAP), signé le 8 juillet 2011.

[4] Par la suite, en mars 2015, le gouvernement islandais a demandé que « l'Islande ne soit pas considérée comme un pays candidat à l'adhésion à l'UE ».

[5] Pour de plus amples informations sur le contexte de la plainte, les arguments des parties et l'enquête du Médiateur, veuillez consulter le texte intégral de la proposition de solution à l'amiable du Médiateur disponible à l'adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/60402/html.bookmark

[6] Article 12.1 des conditions générales: "Si une partie estime que le contrat ne peut plus être exécuté de manière effective ou appropriée, elle consulte l'autre partie. À défaut d’accord sur une solution, l’une ou l’autre des parties peut résilier le contrat moyennant un préavis écrit de deux mois, sans être tenue de verser une indemnité.»

[7] La Commission a cité le point 5.4 de l’annexe I à titre d’exemple. Il est ainsi libellé: «Ce projet soutient le développement de l’emploi et des ressources humaines, ce qui préparerait l’Islande à participer aux politiques communes de l’UE et à mettre en œuvre les fonds de l’UE, en particulier le Fonds social européen (FSE)»(soulignement ajouté par la Commission).

[8] La Commission a expliqué que le gouvernement islandais avait sous-traité certaines de ses fonctions dans le cadre d'un contrat de service avec le plaignant et qu'il avait participé avec ce dernier à la négociation du contrat avec la Commission.

[9] Le terme "acquis" de l ' UE désigne l ' ensemble du droit de l ' Union européenne applicable dans l ' UE (c ' est-à-dire tous les traités, la législation de l ' UE, les accords internationaux, les normes, les verdicts des tribunaux, les dispositions relatives aux droits fondamentaux et les principes horizontaux énoncés dans les traités, tels que l ' égalité et la non-discrimination). Tous les pays candidats doivent accepter l'intégralité de l'acquis pour devenir membres de l'Union européenne.