# Décision de la Médiatrice européenne clôturant l'enquête sur la plainte 2093/2012/EIS contre la Commission européenne
- Auteur: Médiateur européen
- Date: 2015-07-14T10:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/fr/60508)
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> L'affaire concernait le traitement par la Commission européenne d'une plainte pour infraction relative aux droits des passagers aériens. Le vol du plaignant de Londres à Sofia a été annulé en raison de fortes chutes de neige et il a été réacheminé via Munich. Cependant, son vol arrivait tard à Munich et il a raté son vol de correspondance. Le plaignant a donc dû y passer la nuit et son transporteur ne lui a pas offert de chambre d'hôtel. À la suite de contacts avec les autorités du Royaume-Uni et de l'Allemagne, il a déposé une plainte pour infraction auprès de la Commission, alléguant que les autorités britanniques agissaient en violation des règles pertinentes de l'Union en matière de droits des passagers aériens.
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> La Commission a fait valoir que les problèmes étaient causés par des \<\<circonstances extraordinaires\>\>, ce qui signifiait que, conformément au règlement de l'UE applicable, le plaignant n'avait pas droit à une indemnisation en espèces. Par la suite, il a également interrompu la correspondance avec le plaignant.
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> Le Médiateur a accepté la position de la Commission en ce qui concerne l'existence de \<\<circonstances extraordinaires\>\> liées aux chutes de neige. Par conséquent, le plaignant n'avait pas droit à une indemnisation en espèces. Toutefois, le plaignant avait un \<\< droit aux soins \>\> et aurait dû se voir offrir un hébergement à l'hôtel par le transporteur. Étant donné que le transporteur n'a pas fourni d'hébergement à l'hôtel, l'Ombudsman a estimé qu'il y avait eu violation de l'obligation de diligence. Pour cette raison, le Médiateur a estimé que le point de vue de la Commission, selon lequel il n'y avait pas eu de violation du devoir de sollicitude, n'était pas convaincant.
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> Le Médiateur a recommandé à la Commission de tenir dûment compte du devoir de sollicitude du transporteur à l'égard des passagers aériens lorsqu'elle traitera à l'avenir de telles plaintes pour infraction. En ce qui concerne sa décision d'interrompre la correspondance avec le plaignant, le Médiateur n'était pas d'accord avec l'avis de la Commission selon lequel sa correspondance était "inappropriée" et a adressé une autre recommandation à la Commission à cet égard.
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> La Commission a accepté en principe la deuxième recommandation du Médiateur. Bien que la Commission n'ait pas rejeté la première recommandation du Médiateur, il ressort clairement de sa réponse qu'elle ne partage pas le point de vue du Médiateur quant à l'étendue du devoir de sollicitude d'un transporteur à l'égard d'un passager. En clôturant son enquête, ,, la Médiatrice a formulé une remarque critique à ce sujet. Elle a également transmis sa décision aux commissions compétentes du Parlement, ainsi qu'aux médiateurs nationaux, pour information.
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Le contexte
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**1.**En décembre 2010, le plaignant s'est rendu à l'aéroport d'Heathrow à Londres pour se rendre à Sofia (Bulgarie) avec un transporteur britannique. Cependant, son vol, avec beaucoup d'autres, a été annulé en raison de fortes chutes de neige.

**2.** Le plaignant a été réacheminé vers Sofia via Munich (Allemagne). L'avion pour Munich est parti en retard, cependant, et il a manqué son vol de correspondance. Finalement, il a été réservé sur un autre vol pour Sofia qui devait partir le lendemain matin. Le plaignant s'est vu offrir de la nourriture et des rafraîchissements, mais pas de chambre d'hôtel gratuite à Munich. Il a donc dû dormir sur le plancher de l'aéroport.

**3.** Le plaignant a demandé des excuses et une indemnisation appropriée à son transporteur. Toutefois, aucune indemnité n'a été versée. Les efforts déployés par le plaignant pour résoudre l'affaire avec les organismes nationaux de contrôle du Royaume-Uni et de l'Allemagne se sont révélés infructueux. Par conséquent, il a contacté la Commission européenne, affirmant que le Royaume-Uni avait enfreint le règlement sur les droits des passagers aériens[\[1\]](#_ftn1){#_ftnref1} (ci-après le \<\<règlement 261/2004\>\>).

**4.** La Commission a estimé qu'il n'y avait pas eu violation du règlement (CE) n° 261/2004. Le plaignant a demandé en vain à la Commission de reconsidérer sa position. Il s'est ensuite adressé au Médiateur européen[\[2\]](#_ftn2){#_ftnref2}.

**5.** La Médiatrice a ouvert une enquête sur la plainte et a identifié les allégations et allégations suivantes:

1) La Commission n'a pas traité correctement la plainte pour infraction déposée par le plaignant.

2) La Commission devrait traiter correctement la plainte d'infraction du plaignant.

**6.** Le Médiateur a invité la Commission à commenter les arguments du plaignant selon lesquels elle: i) n'a pas tenu compte du fait que les conditions météorologiques n'étaient pas des circonstances extraordinaires; ii) n'a pas tenu compte du fait qu'il n'avait pas bénéficié d'une assistance suffisante lorsqu'il s'est avéré qu'il devait passer une nuit à l'aéroport de Munich et que, en particulier, on ne lui avait pas offert de chambre d'hôtel pour cette nuit; et iii) a décidé à tort et de manière irrespectueuse de cesser toute correspondance avec lui à ce sujet.

**7.** Outre l'allégation et l'allégation susmentionnées, le Médiateur a invité la Commission à indiquer si elle considérait qu'elle avait donné des conseils utiles au plaignant lorsqu'elle lui a suggéré de s'adresser à l'ONA compétent, étant donné que l'ONA britannique n'était pas utile et que son homologue allemand a déclaré qu'il n'était pas compétent pour traiter l'affaire.

Prétendue incapacité à traiter correctement la plainte pour infraction déposée par le plaignant
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### Recommandations du Médiateur

**8.** Le 20 juin 2014, après avoir examiné de manière approfondie les arguments et les avis avancés par les parties, la Médiatrice est parvenue à la conclusion que la position de la Commission n'était pas conforme aux principes de bonne administration.

**9.** Dans son analyse de l'affaire, la Médiatrice a accepté l'argument de la Commission selon lequel il y avait eu des \<\<circonstances extraordinaires\>\> liées aux chutes de neige et que, conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 261/2004, aucune indemnisation n'était donc due en vertu de l'article 7 du règlement en ce qui concerne l'annulation ou le retard du vol de la plaignante. Elle convient également qu'il appartient aux ONA et, en dernier ressort, aux juridictions nationales de décider de l'existence de circonstances extraordinaires dans un cas particulier. Toutefois, le règlement (CE) no 261/2004 prévoit, tant en cas d'annulation d'un vol qu'en cas de retard important, que les passagers doivent se voir proposer l'assistance prévue à l'article 9, paragraphe 1, point a), dudit règlement. Selon cette disposition, les passagers*" se voient offrir gratuitement " un hébergement à l* ' hôtel "*lorsqu ' un séjour d ' une ou plusieurs nuits devient nécessaire*". Le Médiateur a noté que le libellé de l'article 9, paragraphe 1, du règlement ne laisse aucun doute sur le fait qu'il appartient au transporteur concerné de prendre l'initiative et d'offrir une assistance au passager aérien affecté par une annulation ou un retard. Il est vrai que le plaignant s'est vu offrir de la nourriture et des rafraîchissements à l'aéroport de Munich. Cependant, on ne lui a pas offert d'hébergement à l'hôtel, même s'il n'est pas contesté qu'un séjour d'une nuit à Munich est devenu nécessaire. Par conséquent, le point de vue de la Commission selon lequel il n'y a pas eu de violation du devoir de sollicitude n'est pas convaincant.

**10.** La Médiatrice a reconnu que la Commission elle-même ne peut pas traiter les demandes de citoyens individuels fondées sur le règlement (CE) n° 261/2004. On ne peut pas non plus attendre de la Commission qu'elle prenne des mesures dans tous les cas où les citoyens allèguent qu'ils n'ont pas reçu suffisamment d'aide de la part des ONA. Toutefois, dans son rôle de gardienne des traités, la Commission doit s'efforcer de veiller à ce que les États membres et leurs autorités appliquent correctement le droit de l'Union. En l'espèce, il est apparu que la Commission avait fondé sa décision de clore la plainte pour infraction du plaignant sur une interprétation du droit de l'Union qui n'était pas plausible. Il s'agissait d'un cas de mauvaise administration.

**11.** Alors que l'affaire du plaignant concernait un incident survenu en 2010, le Médiateur craignait que la position de la Commission concernant le droit du plaignant à des soins ne soit manifestement contraire au règlement (CE) n° 261/2004 et qu'il soit probable que la Commission adopte le même point de vue dans des affaires similaires à l'avenir.

**12.** En ce qui concerne la décision de la Commission de mettre fin à la correspondance avec le plaignant, le Médiateur a estimé qu'une telle mesure ne devrait pas être prise à la légère et ne peut être prise que si le caractère répétitif de la correspondance pertinente est évident. Le Médiateur a en outre estimé qu'il était clair que l'interruption de la correspondance avec un citoyen n'est conforme aux règles de bonne administration que si l'institution concernée a déjà fourni au citoyen une réponse adéquate à ses demandes ou à ses questions. En ce qui concerne cette affaire, toutefois, il est apparu au Médiateur que l'appréciation au fond du plaignant par la Commission était inadéquate.

**13.** À la lumière de ce qui précède, le Médiateur a adressé les recommandations suivantes à la Commission:

**"La** *Commission devrait, à l'avenir, lorsqu'elle traitera des plaintes pour infraction au règlement (CE) n° 261/2004, tenir dûment compte de l'obligation des transporteurs de fournir une assistance aux passagers aériens en vertu de l'article 9 dudit règlement.*

*La Commission ne devrait décider d'interrompre la correspondance avec un citoyen, en raison de ce qu'elle considère être le caractère répétitif de sa correspondance, que i) si le caractère répétitif de la correspondance pertinente est effectivement évident, et ii) si elle a déjà fourni au citoyen une réponse adéquate à ses demandes ou à ses questions.* **\>\>**

**14.** Le 16 octobre 2014, la Commission a répondu aux recommandations. Elle a fait valoir, en ce qui concerne les violations des droits des passagers aériens, qu'elle ne disposait d'aucun pouvoir de recours ou d'enquête et qu'elle ne pouvait pas apprécier le bien-fondé d'un cas individuel. Selon la Commission, s'il était impliqué dans des cas individuels, il s'agirait d'un non-respect de la répartition des tâches (entre la Commission elle-même, les ONA et les juridictions nationales) prévue par le règlement (CE) no 261/2004 en ce qui concerne les litiges privés entre un passager et son transporteur.

**15.** La Commission a en outre indiqué que les ONA prennent position sur chaque affaire qui leur est soumise en prenant des mesures correctives à l'encontre du transporteur aérien, le cas échéant, tandis que les juridictions nationales, lorsqu'elles statuent sur les affaires dont elles sont saisies, tiennent compte de la position des ONA. Cela implique également que la Commission ne peut pas annuler une décision prise par un ONA ou obliger un ONA à sanctionner une compagnie aérienne. Dans ce dispositif de recours mis en place par le législateur, la Commission se contente de contrôler l'application du règlement en engageant une procédure d'infraction à l'encontre d'un État membre lorsque son ONA n'applique pas correctement le règlement.

**16.** La Commission a ajouté que, si un transporteur aérien ne s'est pas conformé à son obligation de fournir des soins sur place, le passager est en droit de demander une indemnisation en demandant le remboursement des frais engagés pour les soins. Elle a ajouté que l'obligation de prise en charge s'appliquait également en cas de circonstances extraordinaires et a souligné qu'elle n'avait jamais affirmé le contraire. Il est également d'accord avec l'interprétation de l'article 9 du règlement (CE) n° 261/2004 par le Médiateur selon laquelle l'initiative de fournir des soins et une assistance doit émaner du transporteur. La Commission a toutefois souligné qu'il y avait des cas où le transporteur n'offrait pas une telle assistance aux passagers, en particulier lorsque de nombreuses perturbations se produisaient au cours de la même période. Il a ajouté que, dans de tels cas, " les*chambres d ' hôtel peuvent ne pas être disponibles* ". La Commission a fait observer qu'elle-même et l'ONA du Royaume-Uni avaient invité le plaignant à présenter des reçus de paiement à l'ONA ou au transporteur, s'il avait engagé des dépenses liées au droit de prise en charge au titre du règlement (CE) no 261/2004. De l'avis de la Commission, cette approche est conforme à la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l'Union européenne (ci-après la \<\<CJUE\>\>)[\[3\].](#_ftn3){#_ftnref3} La Commission a donc conclu qu'en invitant le plaignant à fournir des reçus de paiement pour les frais encourus alors qu'il était bloqué à l'aéroport de Munich, les autorités compétentes avaient correctement traité le cas du plaignant et qu'aucune mesure ne pouvait être prise à l'encontre du Royaume-Uni pour violation alléguée du règlement.

**17.** En ce qui concerne sa communication avec le plaignant, la Commission a indiqué qu'elle lui avait déjà fourni des réponses sur le fond. Étant donné que le plaignant n'a présenté aucun nouvel élément de preuve d'une éventuelle violation du droit de l'Union, les autres courriels du plaignant pouvaient effectivement être considérés comme répétitifs. Toutefois, la Commission a reconnu que "*le style de l ' interruption* \[de la correspondance\] *aurait pu être moins simple*".

**18.** La Commission a toutefois ajouté qu'elle acceptait la recommandation du Médiateur selon laquelle elle ne devrait décider d'interrompre la correspondance avec un citoyen, en raison de ce qu'elle considère être le caractère répétitif de sa correspondance, que (i) si le caractère répétitif de la correspondance pertinente est effectivement évident, et (ii) si elle a déjà fourni au citoyen une réponse adéquate à ses demandes ou à ses questions.

**19.**Dans ses observations sur la réponse de la Commission, le plaignant a estimé que la Commission avait ignoré la loi et n'avait donc pas respecté son rôle statutaire de gardienne des traités.

### Évaluation du Médiateur après les recommandations

**20.** En formulant ses recommandations, la Médiatrice a noté qu'il est clair que la Commission elle-même ne peut pas traiter les réclamations de citoyens individuels contre leurs transporteurs sur la base du règlement (CE) n° 261/2004. On ne peut pas non plus attendre de la Commission qu'elle prenne des mesures dans tous les cas où les citoyens allèguent qu'ils n'ont pas reçu suffisamment d'aide de la part des ONA. Toutefois, dans son rôle de gardienne des traités, la Commission doit faire tout ce qui est en son pouvoir pour veiller à ce que les États membres et leurs autorités, telles que les ONA, appliquent correctement le droit de l'Union.

**21.** Le Médiateur souligne que l'article 9, paragraphe 1, du règlement (CE) no 261/2004 dispose que \<\<\[l\]orsqu'il*est fait référence au présent article, les passagers **se voient proposer** gratuitement *\[...\] un hébergement à l'hôtel* lorsqu'un séjour d'une ou de plusieurs nuits devient nécessaire ou lorsqu'un séjour supplémentaire à celui prévu par le passager devient nécessaire\>\>*(soulignement ajouté). Dans sa réponse à ses recommandations, la Commission a souscrit à l'interprétation du Médiateur de cette disposition selon laquelle l'initiative de prise en charge des passagers doit émaner du transporteur.

**22.** Le Médiateur convient que dans les cas où le transporteur ne respecte pas son obligation d'offrir l'assistance nécessaire, le passager lui-même peut procéder à l'acquisition de la nourriture, du logement ou de toute autre assistance nécessaire, puis demander au transporteur de rembourser ces coûts, sur la base des reçus de paiement correspondants. Cela est confirmé par la jurisprudence de la CJUE à laquelle la Commission s'est référée.

**23.** Toutefois, la Commission semble ignorer le fait qu'il ne s'agissait pas de la situation dans laquelle se trouvait le plaignant. Le plaignant fait valoir, sans être contredit par la Commission, que le transporteur ne lui a pas offert d'hébergement et qu'il n'a pas été en mesure de trouver lui-même un logement. Étant donné que le plaignant semble avoir dormi à l'aéroport la nuit en question, il n'était manifestement pas en mesure de présenter à son transporteur des reçus de paiement relatifs à cet \<\<hébergement\>\> et de demander un remboursement. Il était donc totalement inutile et fallacieux de suggérer au plaignant de présenter ses reçus dans des circonstances où l'on savait qu'il n'avait pas de reçus à présenter.

**24.** En résumé, la position défendue par la Commission signifie que les passagers qui sont eux-mêmes en mesure de trouver un logement seront remboursés, tandis que les passagers qui ne peuvent pas le faire devront passer la nuit sur le plancher de l'aéroport (ou, s'ils ont de la chance, sur n'importe quel siège qu'ils peuvent trouver à l'aéroport). Le Médiateur a du mal à croire que le législateur avait l'intention d'autoriser une indemnisation dans le premier cas, mais pas dans le second. Elle ne peut pas non plus croire que la conclusion défendue par la Commission soit la conséquence inévitable de la jurisprudence pertinente de la CJUE. Dans les deux arrêts visés par la Commission, les passagers concernés avaient réussi à obtenir l'assistance dont ils avaient besoin et avaient demandé le remboursement des frais qu'ils avaient exposés. Toutefois, ces arrêts n'excluent pas la possibilité qu'une indemnisation soit également due lorsqu'un passager n'est pas en mesure d'obtenir une telle assistance.

**25.** Dans sa réponse aux recommandations du Médiateur, la Commission a en outre fait valoir que, dans des situations comme celle dans laquelle se trouvait le plaignant, " il*se peut que des chambres d ' hôtel ne soient pas disponibles*". C'est une considération surprenante. Il est du devoir du transporteur de fournir aux passagers aériens l'assistance dont ils ont besoin en cas d'annulation ou de retard important de leurs vols. Il s'agit notamment de fournir un hébergement, le cas échéant. Dans une situation où, en fait, aucune chambre d'hôtel n'est disponible, il appartient au transporteur de s'efforcer de rechercher des alternatives aussi confortables que possible dans de telles circonstances. Il ressort clairement de la correspondance du plaignant avec les ONA concernés et la Commission que la question de savoir s'il était effectivement impossible pour le transporteur de lui fournir un hébergement à l'hôtel n'a jamais été examinée. Rien n'indique que, dans ce cas particulier, le transporteur n'aurait pas été en mesure de trouver un logement à l'hôtel pour le plaignant s'il avait essayé de trouver un tel logement. Le Médiateur ne comprend pas comment, dans ces circonstances, la Commission a pu conclure à l'absence de violation du règlement.

**26.** De l'avis de la Commission, lorsqu'un transporteur ne propose pas d'hébergement à l'hôtel (ou d'autres soins appropriés) et que le passager n'est pas en mesure de trouver un hébergement à l'hôtel, le règlement (CE) n° 261/2004 n'exige pas le paiement d'une indemnisation au passager. L'approche de la Commission a pour conséquence que les transporteurs sont incités à éviter de trouver un hébergement à l'hôtel dans de tels cas dans l'espoir que le passager ne puisse pas trouver son hébergement et, dans de tels cas, le transporteur évite d'encourir des coûts. L'intention du législateur ne pouvait guère être que la justification du droit du passager à la prise en charge, en vertu de l'article 9 du règlement, soit laissée à la discrétion du transporteur.

**27.** La Commission n'a pas directement rejeté la recommandation du Médiateur concernant le traitement de ces plaintes pour infraction à l'avenir. Mais il est clair que la Commission ne partage pas l'approche qui sous-tend la recommandation du Médiateur. Vraisemblablement, si une plainte pour infraction similaire devait être déposée maintenant auprès de la Commission, elle maintiendrait son point de vue selon lequel un transporteur n'est pas responsable dans les circonstances où il ne propose pas d'hébergement et où le passager n'a pas été en mesure, pour quelque raison que ce soit, de trouver un hébergement. Le Médiateur traite cette question ci-dessous à titre de remarque critique. Étant donné que la question revêt une importance générale pour les citoyens européens et peut avoir une incidence sur les décisions d'autres ONA dans des affaires similaires, la Médiatrice transmettra sa décision aux commissions des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures et des transports et du tourisme du Parlement européen, ainsi qu'à ses collègues médiateurs nationaux, pour information.

**28.** En ce qui concerne la deuxième recommandation du Médiateur, le Médiateur estime que la Commission l'a acceptée en principe, même si elle continue de croire qu'elle a agi correctement dans le cas du plaignant. Bien que cette dernière conclusion soit manifestement erronée au vu de ce qui a été dit ci-dessus, le Médiateur conclut qu'il n'y a pas lieu de prendre d'autres mesures en ce qui concerne cet aspect de l'affaire.

Conclusion
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Sur la base de l'enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en formulant la remarque critique suivante:

**{#CR13_2015}Conformément à l'article 9, paragraphe 1, du règlement (CE) no 261/2004, les transporteurs aériens doivent offrir gratuitement aux passagers aériens dont les vols sont annulés ou ont subi un retard important des repas et des rafraîchissements et/ou un hébergement à l'hôtel. En l'espèce, la Commission a estimé que tout manquement à cette obligation n'entraîne une indemnisation du passager concerné que si celui-ci parvient lui-même à trouver un logement. Cette interprétation est inutilement restrictive, n'est pas favorable aux citoyens et, par conséquent, est intenable. Il s'agit d'une mauvaise administration.**

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly


Strasbourg, 09/07/2015

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Règlement (CE) no 261/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 établissant des règles communes en matière d'indemnisation et d'assistance des passagers en cas de refus d'embarquement et d'annulation ou de retard important d'un vol, et abrogeant le règlement (CEE) no 295/91 (JO 2004, L 46, p. 1).

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Pour de plus amples informations sur le contexte de la plainte, les arguments des parties et l'enquête du Médiateur, veuillez consulter le texte intégral du projet de recommandation du Médiateur disponible à [l'adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/fr/54553/html.bookmark](/cases/draftrecommendation.faces/en/54553/html.bookmark).

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Affaires C-83/10, *Sousa Rodríguez e.a.,* Rec. 2011, p. I-9469, point 44, et C-12/11, *McDonagh/Ryanair,* arrêt du 31 janvier 2013, non encore publié au Recueil, point 21.