Contexte de l'enquête

1. Fin octobre 2014, un procureur travaillant pour EULEX a attiré l'attention du Médiateur sur des allégations de corruption, à savoir la prise de pots-de-vin, impliquant certains membres du personnel d'EULEX. Des rapports sur ces allégations ont également été publiés dans les médias. Des doutes subsistent quant à la question de savoir si EULEX et le SEAE ont dûment enquêté sur cette affaire.

2. Compte tenu de la gravité des allégations, l'Ombudsman a estimé qu'il était de son devoir de devenir active. En fait, l’indépendance et l’impartialité de l’administration publique de l’UE, y compris de ses missions, sont essentielles pour instaurer la confiance des citoyens. La confiance des citoyens dans l'UE est au cœur d'une démocratie qui fonctionne bien.

3. La Médiatrice a estimé que la question de savoir si EULEX et le SEAE avaient dûment enquêté sur les allégations susmentionnées constituait un sujet de grande préoccupation pour le public. Elle a donc décidé d'ouvrir une enquête d'initiative [1] à l'égard du SEAE [2] afin d'évaluer si EULEX et le SEAE ont dûment enquêté ou enquêtent correctement sur les allégations d'irrégularités graves.

4. Lors de l’ouverture de son enquête, la Médiatrice a clairement indiqué que l’objectif de cette enquête était de déterminer si la manière dont EULEX et le SEAE ont traité les irrégularités alléguées était conforme aux principes de bonne administration. L’enquête est donc axée sur les aspects systémiques et procéduraux et n’aborde pas la question de savoir si les irrégularités alléguées ont eu lieu ou non.

L'enquête

Contrôle du dossier

5. Afin de déterminer les mesures qu'elle devait prendre, la Médiatrice a demandé à consulter le dossier d'EULEX/SEAE à ce sujet. Le SEAE a répondu rapidement et positivement à cette demande.

6. Le 18 novembre 2014, les représentants du Médiateur ont examiné le dossier EULEX/SEAE concerné, qui contenait des documents montrant comment les irrégularités alléguées avaient été traitées. Dans les jours qui ont suivi, les représentants du Médiateur ont demandé des informations et des documents complémentaires au SEAE. Les représentants du SEAE se sont dûment conformés à ces demandes et ont fourni des copies d'autres documents aux représentants du Médiateur.

Réunion avec l'expert externe désigné par le haut représentant de l'UE

7. Le 1er décembre 2014, les représentants de la Médiatrice ont rencontré l'expert externe nommé par le haut représentant de l'UE, qui s'est vu confier le mandat de réexaminer le mandat d'EULEX en mettant particulièrement l'accent sur les irrégularités présumées. L'objectif de la réunion était de permettre au Médiateur de mieux comprendre le mandat de l'expert.

Prétendu défaut d’enquête en bonne et due forme sur les allégations d’irrégularités graves

Faits relatifs à l’affaire

8. Les faits essentiels suivants sont ressortis de l'inspection des documents effectuée par les représentants du Médiateur [3] et de la réunion avec l'expert externe.

9. Les allégations pertinentes d ' irrégularités au sein d ' EULEX semblent avoir été exposées en premier lieu dans un rapport soumis à EULEX en 2012 par un procureur d ' EULEX. Ni EULEX ni le SEAE ne sont en possession de ce rapport. On ne sait pas ce qu'il en est advenu.

10. En mai 2013, EULEX a ouvert une enquête interne préliminaire sur les irrégularités présumées, principalement auprès d ' un juge d ' EULEX.

11. Le code de conduite et de discipline d'EULEX prévoit une procédure à suivre dans les cas où des irrégularités graves impliquant des membres du personnel d'EULEX sont portées à l'attention d'EULEX. Selon cette procédure, le Groupe des enquêtes internes d ' EULEX est chargé d ' examiner ces allégations. Cette procédure n’a pas été suivie en l’espèce. Au lieu de cela, EULEX a mis en place une task force ad hoc d'enquête interne (ci-après dénommée "task force") dirigée par le chef de la division exécutive, qui rendait directement compte au chef de la mission.

12. La task force a présenté les résultats de son examen dans un rapport (qui semble dater de fin novembre ou de début décembre 2013) adressé au chef de mission. Dans ce rapport, l'Équipe spéciale a proposé le recrutement et la nomination d'un procureur externe chargé de mener une enquête pénale préliminaire.

13. L'arrangement spécial qui a conduit à la décision de recruter le procureur externe a été approuvé par de hauts fonctionnaires d'EULEX ayant des antécédents en matière de poursuites, avant d'être approuvé par le chef de la mission. La tâche de mener l'enquête pénale préliminaire devait être menée conjointement par le procureur indépendant et un procureur nommé par les autorités kosovares.

14. Il ne ressort pas clairement des documents examinés combien de candidats ont été pris en considération pour le poste de procureur externe. Trois personnes ayant des antécédents en matière de poursuites et de ressources humaines ont mené la procédure de sélection, dont deux avaient également été membres de l’équipe spéciale. Le comité de sélection était présidé par le chef de la division exécutive.

15. Les déclarations de conflit d’intérêts pertinentes indiquent qu’aucun conflit n’existait en ce qui concerne cette procédure.

16. Les CV des personnes concernées indiquent que nombre d'entre elles possédaient une vaste expérience des missions relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'UE. Certains d'entre eux ont servi ensemble dans la même mission au cours de la même période.

17. En mars 2014, une enquête pénale formelle préalable au procès, menée conjointement par le procureur externe désigné par EULEX et un procureur kosovar, a été ouverte sur les irrégularités présumées.

18. À la mi-2014, la procédure de levée de l ' immunité d ' un ancien fonctionnaire d ' EULEX a été engagée, puis partiellement accordée, afin de mener l ' enquête pénale préliminaire.

19. Sur la base des documents examinés, il n’a pas été possible de déterminer la portée exacte de l’enquête pénale préliminaire menée par l’équipe commune des procureurs.

20. Le 10 novembre 2014, le haut représentant de l'UE a nommé un expert externe indépendant et expérimenté chargé d'examiner la mise en œuvre de son mandat par EULEX, en se concentrant en particulier sur le traitement par cette dernière des allégations de corruption.

21. Lors de sa rencontre avec les services du Médiateur, l'expert a déclaré qu'il avait l'intention d'identifier toutes les allégations concernant le mauvais fonctionnement de la mission EULEX, y compris celles publiées dans les médias concernant des allégations de corruption, puis d'évaluer la manière dont EULEX a répondu à ces allégations.

22. Selon l'expert, son mandat l'ordonne d'identifier les lacunes systémiques dans les opérations de la mission EULEX et de proposer des améliorations. Il n'enquêtera pas sur le bien-fondé des irrégularités alléguées, mais sur la question de savoir si elles ont été correctement traitées par EULEX.

23. L'expert a déclaré qu'il avait l'intention de se rendre trois fois au Kosovo, avec l'intention d'interroger les personnes concernées.

24. L'expert a également déclaré qu'il prévoyait de présenter un rapport préliminaire au Parlement européen, ou du moins d'avoir un échange de vues sur ses conclusions préliminaires, en janvier 2015.

Évaluation du Médiateur

25. Lorsqu’il évalue si EULEX et le SEAE ont dûment enquêté ou enquêtent correctement sur les irrégularités présumées au sein d’EULEX, telles que la prise de pots-de-vin par le personnel d’EULEX, le Médiateur se concentre sur la portée des enquêtes menées jusqu’à présent par EULEX et le SEAE, sur les procédures utilisées pour mener ces enquêtes et sur la question de savoir si les enquêtes ont été menées de manière indépendante et impartiale.

26. Premièrement, s’agissant de la portée des enquêtes menées jusqu’à présent, le Médiateur n’est pas en mesure de vérifier si les préoccupations soulevées par l’un des procureurs d’EULEX dans le rapport de 2012 à EULEX concernant les irrégularités ont été pleinement couvertes par l’enquête préliminaire menée par la task force EULEX. Pour répondre à cette question, il serait nécessaire d'examiner ce rapport. Cependant, et comme mentionné ci-dessus, ce rapport semble avoir disparu. En outre, étant donné que l’enquête pénale préliminaire en cours est manifestement confidentielle, la portée de cette enquête est également inconnue à l’heure actuelle.

27. Le Médiateur conclut néanmoins que le fait que l'immunité d'un ancien membre d'EULEX ait été levée donne à penser que l'enquête pénale préliminaire couvre les allégations formulées à l'encontre de cette personne. Il se peut également que d'autres personnes fassent l'objet d'une enquête dans le cadre de l'enquête pénale préliminaire.  

28. Le fait que le rapport de 2012 sur les irrégularités dans EULEX ne puisse plus être localisé est évidemment un sujet de grande préoccupation en soi. Le Médiateur note toutefois que l'expert désigné par le haut représentant de l'UE a clairement indiqué qu'il examinerait plus en détail la manière dont EULEX a réagi aux irrégularités signalées. La Médiatrice espère que la question de savoir comment un document aussi important pourrait disparaître et si EULEX a déjà contacté son auteur afin d'obtenir une autre copie du rapport sera examinée par l'expert externe lors de l'examen d'éventuelles lacunes systémiques dans les opérations d'EULEX.

29. Deuxièmement, en ce qui concerne les procédures d'examen de l'affaire, le Médiateur note qu'EULEX n'a pas suivi sa procédure standard de traitement des irrégularités signalées. Le code de conduite et de discipline d'EULEX prévoit que les allégations d'irrégularités graves doivent être traitées par l'unité des enquêtes internes. En l'espèce, EULEX a plutôt décidé de créer une task force ad hoc dirigée par le chef de la division exécutive. Le Médiateur comprend que cette mesure a été prise en raison du caractère sensible des allégations et de leur nature potentiellement criminelle. Il n'en demeure pas moins qu'EULEX n'a pas suivi sa procédure standard.

30. La Médiatrice reconnaît toutefois qu'EULEX et le SEAE ont pris des mesures pour enquêter sur les irrégularités présumées et ont bien coopéré avec la Médiatrice en ce qui concerne son enquête. En outre, le haut représentant de l'UE a nommé un expert externe doté d'un large mandat pour examiner et identifier les lacunes des opérations d'EULEX. Le Médiateur se félicite de cette nomination. Elle espère que cet expert sera également en mesure d'examiner la question de procédure susmentionnée.

31. Troisièmement, en ce qui concerne l’indépendance et l’impartialité des enquêtes, la Médiatrice note que le code de conduite et de discipline d’EULEX ne prévoit aucune sorte de canal de signalement externe qui permettrait aux personnes qui souhaitent signaler d’éventuelles irrégularités au sein d’EULEX de s’adresser à une personne ou à une autorité en dehors d’EULEX elle-même [4]. Une telle possibilité permettrait de résoudre le dilemme évident selon lequel un lanceur d'alerte potentiel ou des citoyens en général pourraient ne pas être convaincus que les allégations d'irrégularités graves concernant EULEX font l'objet d'un examen approprié et indépendant.

32. En ce qui concerne la question de savoir si les enquêtes menées jusqu’à présent ont été menées de manière indépendante et impartiale, après avoir examiné tous les documents pertinents du dossier, le Médiateur n’a aucune raison de douter de l’intégrité professionnelle ou du comportement des personnes qui ont mené ou qui mènent actuellement des enquêtes en la matière. Leurs CV montrent qu'ils sont des professionnels possédant des qualifications plus que suffisantes pour les tâches qui leur sont assignées.  

33. Néanmoins, la question du recrutement du procureur externe mérite un examen plus approfondi, notamment du point de vue de la perception du public. Il ressort du dossier examiné par les représentants du Médiateur que deux des trois membres du comité de sélection compétent, qui était chargé de sélectionner un procureur externe indépendant, étaient également membres de l'équipe spéciale qui avait mené l'enquête interne, y compris le chef de la division exécutive. Ce dernier semble également avoir été, du moins d'un point de vue administratif, le supérieur hiérarchique direct de certaines personnes d'EULEX auxquelles des allégations de corruption ont été adressées. Qui plus est, le groupe de personnes travaillant pour les missions de la PESC semble relativement petit, avec des personnes qui croisent régulièrement les chemins professionnels de l'autre. Il ressort des CV pertinents examinés que deux des membres du jury de sélection ont travaillé ensemble dans une autre mission au cours de la même période que le procureur externe sélectionné.

34. Comme la Médiatrice l’a déjà souligné, il est important d’éviter non seulement les conflits d’intérêts réels ou potentiels, mais aussi les conflits d’intérêts apparents. À cet égard, le Médiateur souligne à nouveau que la confiance du public dans le système administratif est essentielle au bon fonctionnement d’une démocratie.

35. Les personnes concernées ont déclaré qu’il n’y avait pas de conflits d’intérêts en ce qui concerne le recrutement du procureur externe. Le Médiateur ne voit aucune raison de douter de ces déclarations. Néanmoins, sans vouloir en aucune manière laisser entendre qu'il y a eu de tels conflits d'intérêts dans le traitement de l'affaire par EULEX, le Médiateur estime qu'il serait clairement préférable qu'une décision, telle que le recrutement d'un procureur indépendant chargé d'enquêter sur les allégations d'irrégularités graves au sein d'EULEX, soit prise par une personne extérieure à EULEX, par exemple par le SEAE. Là encore, il s’agit d’une question qui devrait être abordée par l’expert externe désigné par le haut représentant de l’UE.

36. En résumé, étant donné que l’enquête pénale préliminaire menée par l’équipe judiciaire commune est en cours, que l’expert externe désigné par le haut représentant de l’UE est sur le point de lancer sa propre enquête, que cet expert a clairement indiqué que cette enquête portera sur les allégations d’irrégularités graves chez EULEX et que le Médiateur n’a aucune raison de douter que cet expert procédera à un examen à la fois approfondi et rapide, le Médiateur estime qu’il est trop tôt pour qu’elle parvienne à une conclusion finale sur la question de savoir si le SEAE et/ou EULEX ont dûment enquêté/enquêtent correctement sur les allégations d’irrégularités graves affectant EULEX. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur se limite actuellement à formuler les observations ci-dessus. Toutefois, elle se réserve le droit de réexaminer la question une fois que l’enquête pénale et/ou l’expert expérimenté auront présenté leurs conclusions.

37. La Médiatrice est néanmoins convaincue que son enquête a contribué à la fois à contribuer aux efforts visant à examiner les allégations pertinentes et à informer le public du contexte de cette affaire.

Conclusion

Après avoir mené son enquête d'initiative, la Médiatrice clôt celle-ci en formulant les conclusions suivantes:

Étant donné que l'enquête pénale préliminaire menée par l'équipe judiciaire conjointe, ainsi que l'examen effectué par l'expert externe désigné par le haut représentant de l'UE, sont toujours en cours, il est trop tôt pour que le Médiateur parvienne à une conclusion définitive quant à la question de savoir si le SEAE et/ou EULEX ont dûment enquêté/enquêtent correctement sur les allégations d'irrégularités graves affectant EULEX.

Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur se limite actuellement à formuler les observations ci-dessus. Toutefois, elle se réserve le droit de réexaminer la question une fois que l’enquête pénale préliminaire et/ou l’expert expérimenté auront présenté leurs conclusions.

Le SEAE sera informé de cette décision.

Emily O'Reilly