Le contexte des plaintes

1. Les plaintes concernent des refus de la Commission de donner suite à des demandes d’accès public à des documents. Étant donné que les deux plaintes sont étroitement liées, puisqu'elles concernent la même demande initiale, la Médiatrice les examinera ensemble dans la présente décision.

2. Le 14 novembre 2011, le plaignant, un citoyen belge, a demandé à la Commission à avoir accès à certains documents[1]. Les documents demandés avaient été rédigés dans le cadre de la préparation de propositions législatives de la Commission concernant les autorités européennes de surveillance[2], les agences de notation[3], et les procès-verbaux de réunions des chefs de cabinet de la Commission sur le sujet.

3. Le même jour, la Commission a indiqué au plaignant qu'elle prenait acte de sa demande, qui portait sur des documents concernant des consultations interservices, sur des avis du service juridique, sur des procès-verbaux des réunions spéciales hebdomadaires des chefs de cabinet, sur tous les documents rédigés après l'adoption des actes législatifs concernés ainsi que sur les documents transmis par des tiers à la Commission et sur les réponses qu'elle y avait apportées.

4. La Commission a ensuite enregistré la demande du plaignant sous trois numéros de référence différents: Gestdem 5763/2011 pour les propositions de règlements de la Commission concernant les autorités européennes de surveillance, Gestdem 5764/2011 pour les propositions de règlements de la Commission concernant les agences de notation et Gestdem 5774/2011 pour les procès-verbaux des réunions spéciales des chefs de cabinet.

5. La Commission a également ajouté qu'étant donné le nombre de documents demandés et la nécessité d'effectuer des recherches et de mener des consultations internes et externes, elle se voyait contrainte de prolonger le délai de réponse de quinze jours ouvrables.

6. Le 25 novembre 2011, le secrétariat général de la Commission a répondu à la demande du plaignant 5774/2011 concernant l'accès aux procès-verbaux des réunions spéciales des chefs de cabinet des commissaires. Le plaignant n'a pas contesté la validité de cette réponse.

7. Le 6 décembre 2011, la Commission a donné l'accès aux documents de sa direction générale du marché intérieur et des services (DG Marché intérieur) qui faisaient l'objet de la demande 5763/2011 du plaignant relative aux autorités européennes de surveillance.

8. Le 10 janvier 2012, faute de décision explicite de la Commission sur sa demande 5764/2011, le plaignant a redemandé à la Commission de lui donner accès aux documents qu'il demandait.

9. Le 27 janvier 2012, le service juridique de la Commission a donné l'accès au plaignant à trois documents supplémentaires visés dans sa demande 5763/2011.

10. Le 31 janvier 2012, la Commission a prolongé de quinze jours ouvrables son délai de réponse à la demande confirmative du plaignant relative à sa demande d'accès 5764/2011.

11. Le 13 février 2012, le plaignant a introduit une demande confirmative concernant sa demande d'accès 5763/2011.

12. Le 5 mars 2012, la Commission a prolongé de quinze jours ouvrables son délai de réponse à la demande confirmative du plaignant relative à sa demande d'accès 5763/2011.

13. Le 20 mars 2012, le plaignant a déposé plainte auprès du Médiateur européen au motif que, selon lui, la Commission n'aurait pas traité correctement sa demande d'accès aux documents 5764/2011.

14. Le 26 mars 2012, la Commission a informé le plaignant des difficultés qu'elle rencontrait dans le traitement de sa demande 5763/2011 ainsi que du retard supplémentaire qui en découlait.

15. Le 4 mai 2012, le Médiateur a ouvert une enquête (plainte 636/2012/DK) concernant le traitement que la Commission avait réservé à la demande d'accès aux documents 5764/2011 déposée par le plaignant.

16. La 10 mai 2012, estimant que la réponse de la Commission du 26 mars 2011 constituait un refus d'accès implicite, le plaignant a adressé une nouvelle plainte au Médiateur concernant le refus de la Commission de traiter sa demande d'accès aux documents 5763/2011.

17. Le 21 juin 2012, le Médiateur a ouvert une enquête (plainte 1076/2012/DK) concernant le traitement que la Commission avait réservé à la demande d'accès aux documents 5763/2011 déposée par le plaignant.

Le sujet des enquêtes

18. Concernant les plaintes 636/2012/DK et 1076/2012/DK, le Médiateur a ouvert des enquêtes sur les allégations et demandes identiques suivantes:

Allégations

La Commission n'a pas donné accès au plaignant aux documents qu'il demandait.

Demandes

La Commission devrait réserver une suite favorable aux demandes d’accès public à des documents déposées par le plaignant.

Les enquêtes

Plainte 636/2012/DK concernant la demande d'accès du plaignant 5764/2011

19. Le 4 mai 2012, le Médiateur a demandé à la Commission de rendre un avis concernant la plainte. La Commission a transmis son avis au Médiateur le 17 juillet 2012. L’avis a été transmis au plaignant, qui a fait part de ses observations le 8 septembre 2012.

Plainte 1076/2012/DK concernant la demande d'accès du plaignant 5763/2011

20. Le 21 juin 2012, le Médiateur a demandé à la Commission de rendre un avis concernant la plainte. La Commission a transmis son avis au Médiateur le 25 octobre 2012. L’avis a été transmis au plaignant, qui a fait part de ses observations le 29 novembre 2012. Le 16 avril 2013, le plaignant a communiqué des observations supplémentaires après avoir reçu la réponse de la Commission à sa demande confirmative.

L'examen et les conclusions de la Médiatrice

Les remarques préliminaires

21. Le 23 juillet 2012 et le 3 avril 2013, soit après l'ouverture des enquêtes du Médiateur, la Commission a accordé l'accès aux documents concernés. Elle estime par conséquent qu'elle a à présent accordé l'accès public à l'ensemble des documents demandés. Toutefois, le plaignant conteste que la Commission ait réellement cerné tous les documents qu'il demandait et lui ait donc permis l'accès à ces documents, en particulier ceux visés dans sa plainte 636/2012/DK.

22. La Médiatrice fait observer que le droit d'accès du public aux documents s'applique uniquement aux documents détenus par une institution et qu'une déclaration d'une institution affirmant qu'un document n'existe pas bénéficie d'une présomption de légalité.

23. Le plaignant affirme que certains documents doivent logiquement et nécessairement exister. Il fait allusion aux avis écrits que, selon lui, diverses directions générales de la Commission ont forcément dû exprimer quant aux propositions législatives en cause. La Médiatrice signale cependant que les directions générales en question n'ont aucune obligation légale de remettre des avis par écrit sur ces propositions.

24. Par conséquent, la Médiatrice ne voit pas de raison de mettre en doute l'assertion de la Commission selon laquelle celle-ci a accordé au plaignant l'accès à tous les documents qu'il demandait.

25. Le plaignant affirme également que sa plainte porte aussi sur des aspects de procédure du traitement de ses demandes par la Commission. Dès lors que ces aspects de procédure du traitement des demandes du plaignant par la Commission ont débouché sur le refus d'octroyer l'accès public à certains documents pendant plus d'un an après la demande initiale, la Médiatrice estime opportun d'en déduire que l'allégation du plaignant englobe ces aspects de procédure.

26. Toutefois, en réponse à l'assertion du plaignant qui affirme que la Commission a eu tort de scinder sa demande initiale en plusieurs demandes, la Médiatrice estime qu'il s'agissait d'une mesure administrative raisonnable dans toutes les circonstances envisagées.

27. Par ailleurs, en ce qui concerne l'argument du plaignant selon lequel la Commission lui a erronément répondu en anglais à une demande d'accès aux documents qu'il avait rédigée en français, la Médiatrice fait observer ce qui suit. Les principes de bonne administration commandent que les institutions veillent à ce que les citoyens qui s'adressent à l'une d'elles dans une des langues du traité reçoivent une réponse dans cette même langue[4]. En l'occurrence, la Commission a failli à cette obligation en rédigeant sa lettre du 5 décembre 2011 en anglais. La Médiatrice constate néanmoins qu'elle a réagi rapidement pour corriger cette erreur. En effet, dès le lendemain du jour où le plaignant lui a fait part de son mécontentement face à la réponse qu'il avait reçue en anglais, la Commission lui a adressé un courriel en français pour s'en excuser. Dans ces circonstances, et compte tenu en particulier des excuses de la Commission pour cette erreur, la Médiatrice estime qu'il n'y pas lieu de poursuivre l'enquête sur cet aspect de la plainte.

A. L'allégation faisant valoir que la Commission n'aurait pas donné accès au plaignant aux documents qu'il demandait

Les arguments présentés au Médiateur

Concernant la plainte 636/2012/DK: demande d'accès 5764/2011

28. Dans son avis du 17 juillet 2012, la Commission reconnaît qu'elle n'a pas pris de décision confirmative concernant la demande du plaignant dans le délai prescrit. Toutefois, la Commission affirme qu'elle a tenu le plaignant informé des difficultés qu'elle rencontrait pour répondre à sa demande. Elle souligne en effet que l'ampleur de la demande du plaignant est considérable et que tant la recherche que l'analyse des documents en cause prennent beaucoup de temps et nécessitent la participation de plusieurs de ses services. Elle ajoute qu'au moment de la rédaction de son avis en réponse à la présente plainte, elle était toujours occupée à finaliser sa réponse concernant les documents élaborés en préparation à sa proposition sur les agences de notation. La Commission conclut son avis en déclarant qu'elle comptait envoyer sa réponse au plaignant au début juillet 2012[5].

29. Dans ses observations, le plaignant fait observer que, suite à la propre initiative de la Commission de diviser sa demande initiale en plusieurs demandes, les dossiers ont été gérés par des unités différentes de la Commission. Toutefois, la Commission a omis de suivre le raisonnement sous-tendant sa propre décision en examinant également, dans son avis sur la présente plainte, les deux autres demandes d'accès qui ne faisaient pas partie de l'enquête du Médiateur en l'espèce.

30. Concernant le fond de l'affaire, le plaignant fait observer que les délais prévus par le règlement 1049/2001 sont des échéances de procédure auxquelles ni le demandeur ni l'institution ne peuvent déroger. Il attire expressément l'attention sur le fait que l'article 7 du règlement 1049/2001 établit clairement que dans un délai de quinze jours ouvrables, l'institution soit octroie l'accès au document demandé, soit communique les motifs de son refus total ou partiel. L'absence de réponse est assimilée à un refus implicite de la demande d'accès et habilite le demandeur à demander à l'institution de réviser sa position.

31. Le plaignant fait valoir que la Commission ne peut se prévaloir de l'article 6, paragraphe 3, du règlement 1049/2001[6] pour proroger le délai de réponse. Il fait observer que l'article 6, paragraphe 3, ne s'applique qu'aux demandes portant sur des documents très longs ou sur un très grand nombre de documents. Il note toutefois que la Commission n'a jamais indiqué que ce cas de figure s'appliquait à sa demande.

32. À la lumière des observations qui précèdent, le plaignant conteste la thèse de la Commission selon laquelle il aurait rejeté sa proposition d'arrangement équitable: en fait, il insiste sur le fait que la Commission n'était pas fondée à formuler une telle proposition et qu'elle ne l'a, en tout état de cause, pas consulté avant de faire une telle proposition.

33. Concernant le temps qu'a pris la Commission pour traiter sa demande, le plaignant fait observer qu'il n'a reçu les documents demandés que huit mois après sa demande initiale. Il constate malheureusement que l'avis de la Commission n'apporte pas de réponse susceptible d'expliquer ce retard.

34. Le plaignant poursuit en faisant observer que la Commission estimait que sa demande portait sur un grand nombre de documents. Il note cependant que la Commission lui a finalement permis d'accéder à seulement 20 documents. Le plaignant a du mal à comprendre comment la Commission peut invoquer le fait que sa demande porte sur un très grand nombre de documents alors qu'elle n'en concerne uniquement que 20. Le plaignant envisage une autre hypothèse: que la Commission ne lui ait pas permis d'accéder à l'ensemble des documents demandés.

35. En ce qui concerne l'argument de la Commission invoquant la nécessité d'effectuer des recherches particulières pour trouver les documents concernés, le plaignant fait observer que ces documents devraient faire partie du dossier détenu par le fonctionnaire de la Commission en charge de l'affaire. En toute hypothèse, ces documents devraient être archivés de manière électronique. Dans ces conditions, le plaignant ne comprend pas que la Commission ait pris autant de temps pour identifier les 20 documents. S'agissant de l'argument de la Commission faisant valoir que le traitement de sa demande exigeait l'intervention de plusieurs unités internes de la Commission, le plaignant fait observer que tous les documents qu'il a finalement reçus émanaient de la DG Marché intérieur. Il s'interroge donc sur la nécessité de procéder à des consultations internes et externes.

36. Enfin, le plaignant note qu'il a pu avoir accès au procès-verbal de la réunion interservices du 21 mai 2010 et que ce document ne fait pas état des réponses apportées par les différentes directions générales de la Commission consultées durant cette réunion, alors que ce sont des éléments qui font partie intégrante de ce type de consultation. Le plaignant se demande donc si la Commission lui a donné accès à la totalité des documents concernés.

Concernant la plainte 1076/2012/DK: demande d'accès 5763/2011

37. Dans son avis du 25 octobre 2012, la Commission reconnaît une nouvelle fois qu'elle n'a pas pris dans le délai prescrit de décision confirmative concernant la demande du plaignant. La Commission constate toutefois qu'elle a expliqué en quoi le traitement de la demande d'accès du plaignant demandait plus de temps que ne le prévoit le règlement (CE) no 1049/2001. En effet, l'ampleur de la demande du plaignant est considérable et tant la recherche que l'analyse des documents en cause prennent beaucoup de temps. La Commission fait observer qu'elle a accordé l'accès à 11 documents dans sa lettre du 6 décembre 2011 ainsi qu'à 3 autres dans sa lettre du 27 janvier 2012. Concernant la demande confirmative du plaignant, la Commission indique qu'elle était sur le point de finaliser l'analyse des documents concernés et qu'il était probable que la décision définitive serait prise dans le courant d'octobre 2012[7].

38. Dans ses observations sur l'avis de la Commission, le plaignant dénonce le fait qu'il n'a toujours pas, plus d'un an après avoir adressé sa demande d'accès, reçu les documents demandés.

L'analyse de la Médiatrice

39. Sachant que le plaignant s'est dorénavant vu octroyer l'accès aux documents demandés, la Médiatrice circonscrit le champ de son enquête au temps qu'a pris la Commission pour traiter les demandes d'accès.

40. Le règlement 1049/2001 fixe des délais pour le traitement des demandes d'accès aux documents.

41. L'article 7 du règlement 1049/2001 est libellé comme suit:

"Les demandes d'accès aux documents sont traitées avec promptitude. Un accusé de réception est envoyé au demandeur. Dans un délai de quinze jours ouvrables à partir de l'enregistrement de la demande, l'institution soit octroie l'accès au document demandé et le fournit dans le même délai conformément à l'article 10, soit communique, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel… L'absence de réponse de l'institution dans le délai requis habilite le demandeur à présenter une demande confirmative."

42. L'article 8, paragraphe 1, du règlement 1049/2001 est libellé comme suit:

"Les demandes confirmatives sont traitées avec promptitude. Dans un délai de quinze jours ouvrables à partir de l'enregistrement de la demande, l'institution soit octroie l'accès au document demandé et le fournit dans le même délai (…), soit communique, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel. Si elle refuse totalement ou partiellement l'accès, l'institution informe le demandeur des voies de recours dont il dispose, à savoir former un recours juridictionnel contre l'institution et/ou présenter une plainte au médiateur (…)."

43. L'article 7, paragraphe 3, et l'article 8, paragraphe 2, du règlement 1049/2001 sont libellés comme suit:

"À titre exceptionnel, par exemple lorsque la demande porte sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, le délai prévu au paragraphe 1 peut, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée, être prolongé de quinze jours ouvrables."

44. Le plaignant a introduit une seule demande d'accès à des documents le 14 novembre 2011. L'accès à l'ensemble des documents demandés ne lui a pas été octroyé avant le 3 avril 2013, soit 506 jours calendrier plus tard.

45. La Commission a motivé les prolongations du délai de réponse initial en invoquant le nombre de documents demandés et la nécessité de procéder à des recherches et à des consultations. Indépendamment de savoir si cette analyse est correcte ou non, et la Médiatrice prend, à cet égard, acte des arguments raisonnables du plaignant s'interrogeant sur le nombre limité de documents qu'il a, en fin de compte, reçus, il est difficile d'accepter l'hypothèse selon laquelle l'ampleur de la demande du plaignant aurait été telle qu'il aurait fallu 506 jours calendrier pour y apporter une réponse.

46. La Médiatrice estime donc que, dans les cas des deux demandes d'accès visées par cette affaire, la Commission a manifestement omis de respecter les délais prévus par le règlement 1049/2001.

47. La Médiatrice est d'avis que si la Commission n'est pas en mesure de satisfaire à une demande dans les délais fixés par le règlement 1049/2001, elle devrait toujours justifier de manière circonstanciée la prolongation des délais. Des explications générales – faisant par exemple valoir que la Commission devait procéder à des recherches ainsi qu'à des consultations internes et externes, ou qu'elle n'était toujours pas en possession de l'ensemble des éléments nécessaires pour apporter une réponse définitive – ne sont pas de nature à se conformer à cette exigence, notamment quand le délai fixé dans le règlement 1049/2001 est manifestement dépassé. De telles déclarations ne renferment pas suffisamment d'informations pour permettre d'évaluer, en l'espèce, le caractère pertinent d'une prolongation. C'est ainsi qu'elles n'expliquent pas notamment pourquoi la Commission n'était pas en mesure d'obtenir les informations nécessaires au traitement de la demande.

48. L'article 6, paragraphe 3, du règlement 1049/2001 dispose que "l'institution concernée peut se concerter avec le demandeur de manière informelle afin de trouver un arrangement équitable". Il est possible que cet arrangement équitable prévoie un accord visant à prolonger le délai fixé dans le règlement 1049/2001. Quoi qu'il en soit, il n'est pas possible d'interpréter l'article 6, paragraphe 3, en ce sens qu'il permettrait éventuellement à une institution d'imposer unilatéralement ce qu'elle considérerait constituer un "arrangement équitable".

49. En l'espèce, la Commission a toutefois imposé unilatéralement le délai supplémentaire. Concernant le délai finalement nécessaire pour traiter complètement la demande, la Commission n'a, en fait, même pas essayé d'arriver à un accord avec le plaignant.

50. En conclusion, la Médiatrice prend acte du fait que la Commission a pris plus de vingt mois pour traiter la demande d'accès 5763/2011 du plaignant et sept mois pour traiter la demande 5764/2011. La Médiatrice estime qu'il s'agit d'une violation flagrante du droit d'accès et que ce retard ne saurait être justifié.

51. Eu égard aux observations qui précèdent, la Médiatrice estime que la Commission n'a manifestement pas respecté les dispositions du règlement 1049/2001 en ce qui concerne le délai de traitement de la demande d'accès aux documents présentée par le plaignant. Cette pratique constitue un cas de mauvaise administration et la Médiatrice entend formuler un commentaire critique à cet égard.

B. Les conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, la Médiatrice clôture le dossier en formulant le commentaire critique suivant:

La Commission n'a manifestement pas respecté les dispositions du règlement 1049/2001 en ce qui concerne le délai de traitement de la demande d'accès aux documents présentée par le plaignant.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

 

Emily O' Reilly

Fait à Strasbourg le 29 janvier 2014

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[1] Le plaignant fondait sa demande sur le règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, JO L 145 du 31.5.2001, p. 43.

[2] À savoir l'Autorité bancaire européenne, l'Autorité européenne des marchés financiers et l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles.

[3] En novembre 2011, la Commission a déposé des propositions visant à renforcer le cadre réglementaire applicable aux agences de notation de crédit. Ces propositions ont abouti, en 2013, au règlement (UE) n° 462/2013 et à la directive 2013/14/UE.

[4] Article 13 du Code européen de bonne conduite administrative: "Le fonctionnaire veille à ce que chaque citoyen de l'Union ou membre du public qui écrit à l'institution dans une des langues du traité reçoive une réponse dans la même langue. Dans la mesure du possible, la présente disposition s'applique également aux personnes morales, telles que les associations (ONG) et les entreprises."

[5] En réalité, la Commission a envoyé sa réponse à la demande confirmative du plaignant le 23 juillet 2012.

[6] L'article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) n^o 1049/2001 prévoit qu'"en cas de demande portant sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, l'institution concernée peut se concerter avec le demandeur de manière informelle afin de trouver un arrangement équitable."

[7] La Commission a envoyé sa réponse définitive au plaignant le 3 avril 2013.