Contexte de la plainte

1. En 2008, un médecin qualifié allemand, alors qu'il travaillait sur un contrat à court terme avec une société de services médicaux britannique, a donné à un homme britannique âgé une surdose mortelle d'un puissant analgésique. Les autorités britanniques ont émis un mandat d’arrêt européen à l’encontre du médecin.

2. Lorsque la famille du défunt a appris que des problèmes s'étaient posés en ce qui concerne la mise en œuvre du mandat d'arrêt européen, l'un de ses fils a demandé à Eurojust l'accès du public au procès-verbal d'une réunion qui s'était tenue à Eurojust pour discuter de ces problèmes. Eurojust a refusé de rendre le procès-verbal public.

3. Le fils du défunt s'est alors tourné vers l'Ombudsman pour obtenir de l'aide.

L’objet de l’enquête

4. Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant alléguait qu'Eurojust avait refusé à tort l'accès au procès-verbal de la réunion tenue à La Haye le 1er juillet 2009 à 10 h 30 entre des avocats de la police et des procureurs de Grande-Bretagne et d'Allemagne.

5. Le plaignant a demandé qu'Eurojust lui fournisse tous les documents concernés, y compris le procès-verbal de la réunion.

L'enquête

6. Le Médiateur a demandé à Eurojust de présenter un avis sur la plainte avant le 29 février 2012. Eurojust a rendu son avis le 27 février 2012. L'avis a été transmis au plaignant avec une invitation à formuler des observations. Le plaignant a présenté ses observations le 25 avril 2012, et des informations complémentaires ont été fournies en mai, août et septembre 2012.

7. Les services du Médiateur se sont rendus à Eurojust le 19 septembre 2012 pour examiner ses dossiers. Le rapport d’inspection a été envoyé au plaignant avec une invitation à formuler des observations. Le Médiateur a également écrit à Eurojust pour lui demander de plus amples informations. Le Médiateur a reçu les observations du plaignant sur le rapport d'inspection le 3 janvier 2013. Dans ses observations, le plaignant a déclaré qu'il avait demandé séparément aux autorités britanniques de lui donner accès au procès-verbal de la réunion. Il a déclaré qu ' ils lui avaient refusé l ' accès au procès-verbal de la réunion parce qu ' Eurojust "ne veut pas que [le plaignant] les voie". Le Médiateur a donc demandé à Eurojust des informations complémentaires sur la question de savoir si elle avait ou non demandé aux autorités britanniques de ne pas divulguer les copies des procès-verbaux en question qui sont en leur possession.

8. Eurojust a répondu aux demandes d'informations complémentaires du Médiateur le 28 février 2013. Les informations complémentaires fournies par Eurojust ont été transmises au plaignant, qui a présenté ses observations le 28 avril 2013.

Analyse et conclusions du Médiateur

A. Allégation d’avoir refusé à tort l’accès aux documents

Arguments présentés au Médiateur

9. Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant a expliqué qu’il était profondément contrarié qu’Eurojust lui retienne les notes d’une réunion dont l’objectif était de discuter de questions relatives à l’application d’un mandat d’arrêt européen à la personne responsable du décès de son père.

10. Dans son avis adressé au Médiateur, Eurojust a fait valoir que la demande du plaignant avait été traitée conformément aux règles énoncées dans la décision relative à l'accès aux documents d'Eurojust [1].

11. Eurojust a en outre fait valoir qu ' elle avait satisfait à l ' obligation de motiver le refus d ' accorder l ' accès en informant le plaignant que la divulgation du procès-verbal "porterait atteinte à la protection de ... l ' intérêt public en ce qui concerne ... les enquêtes et poursuites nationales auxquelles Eurojust assiste" et serait en contradiction avec "le respect des règles applicables en matière de secret professionnel".

12. Eurojust a indiqué que sa structure distinctive exige que, pour se conformer à la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 2, de la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust, les membres nationaux concernés soient invités à indiquer, par écrit, si l’une des exceptions prévues à l’article 4 de ladite décision s’applique aux documents relatifs à l’affaire. Les députés nationaux sont en contact permanent avec leurs autorités nationales respectives et peuvent donc discuter directement, et recevoir des contributions et des explications, de la question de savoir si des exceptions sont applicables en ce qui concerne une demande d’accès à des documents relatifs à une affaire. Les autorités nationales britanniques avaient expliqué au plaignant pourquoi les documents ne pouvaient pas être divulgués.

13. Eurojust a indiqué que, dans une note conjointe du 8 janvier 2010, les membres nationaux du Royaume-Uni et de l’Allemagne ont exposé, à l’issue d’un véritable dialogue avec leurs autorités nationales, les raisons pour lesquelles plusieurs des exceptions prévues à l’article 4 de la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust s’appliquaient. Selon Eurojust, son régime juridique en matière d’accès du public, en particulier l’article 8, paragraphe 1, et l’article 7, paragraphe 2, de la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust, ne l’oblige pas à procéder à un réexamen au fond des décisions prises par les États membres de divulguer ou non des documents liés à l’affaire.

14. Selon Eurojust, étant donné que les documents relatifs aux affaires concernent en fin de compte des affaires judiciaires nationales, la décision d'Eurojust quant à la question de savoir si la divulgation au public porterait atteinte à la protection de l'intérêt public ne peut être prise isolément, mais doit tenir compte du point de vue des autorités nationales compétentes impliquées dans l'affaire. C’est la raison pour laquelle l’article 4, paragraphe 5, de la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust prévoit que les documents relatifs à une affaire ne sont divulgués qu’avec le consentement écrit de tous les membres nationaux concernés, compte tenu de l’avis de leurs autorités nationales.

15. Eurojust a estimé qu’elle avait satisfait à l’obligation de motivation du refus d’accès, en informant le plaignant de ces motifs, et qu’elle l’avait fait d’une manière qui évitait de porter atteinte à la protection de l’intérêt public telle que protégée par l’exception à l’accès prévue à l’article 4, paragraphe 1, de la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust. En ce qui concerne le niveau de détail des motifs, Eurojust a considéré qu’elle avait appliqué les normes établies par la jurisprudence, telles que l’affaire C-266/05 P [2], dans laquelle la Cour de justice a déclaré que «la brièveté de cette motivation est acceptable compte tenu du fait que la mention d’informations supplémentaires, notamment en faisant référence au contenu des documents concernés, nuirait à la finalité des exceptions invoquées».

16. Le plaignant a fait valoir que la véritable raison de la non-divulgation des documents était de cacher le fait que les autorités allemandes avaient agi de manière inappropriée et illégale. Le requérant a notamment fait valoir que les autorités allemandes avaient refusé d'honorer les obligations qui leur incombaient en vertu du mandat d'arrêt européen. Le plaignant est très préoccupé par le fait qu'Eurojust accepte de conserver des preuves secrètes dont il est convaincu qu'elles démontreraient la mauvaise gestion de l'affaire par les autorités allemandes.

17. En ce qui concerne la déclaration d'Eurojust selon laquelle elle ne s'estimait pas habilitée à procéder à un réexamen au fond de la décision des États membres de s'opposer à l'accès du public, le plaignant a déclaré qu'aucun des «États membres» concernés n'avait pris une telle décision de s'opposer à l'accès du public. Seuls les "membres nationaux" se sont opposés à l'accès et seul Eurojust a pris une décision refusant l'accès. Toute "note" des membres nationaux demandant que le procès-verbal de la réunion soit tenu secret a été faite au mépris du gouvernement britannique, a-t-il déclaré. Le plaignant a déclaré, à cet égard, que les autorités britanniques lui avaient clairement indiqué qu'elles ne s'opposaient pas à l'accès. Dans une lettre datée du 29 mars 2010, le ministre d'État du gouvernement britannique a écrit qu'il incombait à Eurojust de déterminer s'il pouvait publier le procès-verbal et qu'il lui serait demandé de le faire.

Évaluation du Médiateur

Règles de l’UE en matière d’accès aux documents

18. L’article 15, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) dispose que «[t]out citoyen de l’Union, ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre, a un droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union, quel que soit leur support, sous réserve des principes et des conditions à définir conformément au présent paragraphe». De même, l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dispose que «[t]out citoyen de l’Union, ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre, a un droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union, quel que soit leur support».

19. Le droit d’accès aux documents énoncé ci-dessus est mis en œuvre par le droit dérivé, tel que le règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Le règlement (CE) no 1049/2001 prévoit un large droit d’accès du public aux documents détenus par les institutions auxquelles s’applique le règlement (CE) no 1049/2001.

20. Bon nombre des règles relatives à l’accès du public aux documents détenus par d’autres institutions de l’UE et par les organes et organismes de l’UE (ci-après les «institutions de l’UE») sont explicitement fondées sur le règlement (CE) no 1049/2001 [3]. Par conséquent, le large niveau d’accès du public aux documents garanti par le règlement (CE) no 1049/2001 s’applique également à ces institutions de l’Union.

21. Toutefois, certaines institutions de l’Union sont régies par des règles relatives à l’accès du public aux documents qui prévoient un accès public moins étendu que celui prévu par le règlement (CE) no 1049/2001. La raison pour laquelle ces institutions de l'UE disposent de règles moins étendues est qu'elles sont chargées d'accomplir des tâches particulièrement sensibles.

22. En ce qui concerne Eurojust, la décision relative à l'accès aux documents d'Eurojust définit les modalités particulières et les exceptions relatives à l'octroi de l'accès du public aux documents qu'elle détient. Le préambule de la décision relative à l'accès aux documents d'Eurojust prévoit que, en principe, tous les documents doivent être accessibles au public [4]. Toutefois, il prévoit également que les règles relatives à l'accès du public doivent refléter les exigences spécifiques d'Eurojust en tant qu'organe de coopération judiciaire en matière pénale, en tenant pleinement compte des opérations sensibles menées par Eurojust, en particulier en ce qui concerne les enquêtes et les poursuites pénales [5].

23. Les déclarations figurant dans le préambule de la décision relative à l'accès aux documents d'Eurojust se reflètent dans les limitations d'accès plus restrictives énoncées dans le corps de la décision, qui ont été spécifiquement conçues pour tenir compte de la nature spécifique des missions d'Eurojust en tant qu'organe de coopération judiciaire en matière pénale.

Article 4, paragraphe 5, de la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust

24. La Médiatrice note que l’article 4, paragraphe 5, de la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust dispose ce qui suit:

"Eurojust ne divulgue aucun document relatif à une affaire si l'un des membres nationaux concernés décide que l'une des conditions décrites au paragraphe 1 ou 2 du présent article s'applique."[6]

25. En résumé, l’article 4, paragraphe 5, de la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust confère aux membres nationaux un droit très exceptionnel, en vertu des règles de l’UE en matière d’accès aux documents. Ce droit est le droit de décider, à la place d’Eurojust, si l’une des exceptions à l’accès énoncées à l’article 4, paragraphes 1 et 2, s’applique à un document relatif à une affaire détenu par Eurojust.

26. Plus précisément, la Médiatrice note que la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust distingue clairement le rôle des États membres dans le traitement des demandes d’accès aux documents liés à l’affaire [7] de leur rôle dans le traitement des demandes d’accès à d’autres documents, émanant d’eux. L’article 4, paragraphe 5, autorise, en ce qui concerne les documents relatifs à une affaire, tout membre national (qui est le représentant des États membres travaillant avec Eurojust) à opposer son veto à la divulgation de documents relatifs à une affaire si les représentants des États membres décident que l’une des exceptions à l’accès du public s’applique.

27. L'article 7, paragraphe 2, de la décision relative à l'accès aux documents d'Eurojust dispose que si une demande d'accès du public concerne un "document lié à une affaire", le chef du service juridique d'Eurojust demande aux membres nationaux concernés "si l'une des exceptions prévues à l'article 4 s'applique. La partie requise indique par écrit si les documents peuvent être divulgués et, en cas de refus, le motif du refus.> >[8]

28. L’article 7, paragraphe 3, de la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust dispose que si une demande d’accès est refusée, le chef du service juridique d’Eurojust fournit au demandeur une réponse écrite exposant les raisons du refus total ou partiel.

29. Le Médiateur note, en ce qui concerne l'obligation pour Eurojust de motiver ses décisions de refus d'accès aux documents, que les motifs invoqués par ce membre national et communiqués à la personne demandant l'accès doivent être de nature à permettre à celle-ci de comprendre l'origine et les motifs du refus de sa demande et à la juridiction compétente d'exercer, le cas échéant, son contrôle [9].

30. Le Médiateur est donc d’avis que l’obligation de motivation n’est pas satisfaite simplement en indiquant qu’une exception à l’accès du public s’applique. Au contraire, l’obligation de motivation imposée à Eurojust exige que le ou les membres nationaux fournissent une explication suffisante des raisons pour lesquelles l’exception s’applique. Le Médiateur partage toutefois la position d'Eurojust selon laquelle une telle motivation peut être brève, compte tenu du caractère particulièrement sensible des documents concernés [10]. L'obligation de motivation ne devrait certainement pas être suffisamment étendue pour exiger la divulgation de toute information qui porterait atteinte aux intérêts que les exceptions à l'accès du public visent à protéger.

31. Sur la base de ce qui précède, le Médiateur estime en outre que, dans sa décision de refus d’accès, Eurojust aurait dû: i) a indiqué si les documents étaient liés à l’affaire et que l’article 4, paragraphe 5, de la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust s’appliquait donc; ii) a indiqué quel membre national s'opposait à l'accès; iii) fait référence à la ou aux exceptions pertinentes à l’accès proposées par le ou les membres nationaux; et iv) a expliqué les raisons avancées par le ou les députés nationaux pour appliquer une exception particulière à l’accès [11].

32. En ce qui concerne la question de savoir si Eurojust satisfaisait à l’exigence énoncée ci-dessus, le Médiateur note que, dans ses lettres au plaignant refusant l’accès au document, Eurojust a fait référence à l’article 4, paragraphe 4, de la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust, plutôt qu’à l’article 4, paragraphe 5, de la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust. Il s'agissait d'un oubli de la part d'Eurojust. Toutefois, étant donné que la présente enquête a précisé qu’Eurojust fonde le refus d’accorder l’accès sur l’article 4, paragraphe 5, de la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust, le Médiateur ne voit aucune raison de poursuivre cette surveillance.

33. Le Médiateur note qu'Eurojust a indiqué, dans ses lettres au plaignant, que tant les membres nationaux britanniques que les membres nationaux allemands avaient, dans leur note conjointe du 8 janvier 2010, informé Eurojust qu'elle devait refuser l'accès au document. Eurojust était donc légalement tenue de refuser l’accès au document.

34. Le Médiateur note également qu’Eurojust a fait référence, dans ses lettres au plaignant refusant l’accès, aux exceptions invoquées par les membres nationaux lorsqu’ils ont informé Eurojust qu’elle devait refuser l’accès au document. Il s’agissait de l’article 4, paragraphe 1, point a), 6e et 7e tirets, de la décision relative à l’accès aux documents d’Eurojust, qui porte sur la nécessité de protéger les enquêtes et poursuites nationales auxquelles Eurojust assiste et sur la nécessité de respecter les règles applicables en matière de secret professionnel.

35. Toutefois, le Médiateur note que les lettres d'Eurojust au plaignant ne contiennent aucune explication quant aux raisons avancées par les membres nationaux pour appliquer ces exceptions à l'accès du public.

36. Sur la base de ce qui précède, le Médiateur estime donc qu’Eurojust, bien qu’elle ait été informée des raisons pour lesquelles les membres nationaux souhaitaient que l’accès soit refusé, n’a pas exposé, dans sa décision refusant l’accès au procès-verbal, les raisons pour lesquelles les membres nationaux considéraient que les exceptions pertinentes à l’accès s’appliquaient.

37. Le Médiateur note que, dans sa réponse à sa demande d'informations complémentaires, Eurojust a déclaré, pour la première fois, que le procès-verbal de la réunion du 1er juillet 2009 est "lié à une affaire", c'est-à-dire qu'il concerne des enquêtes ou des poursuites dans lesquelles Eurojust est impliqué.[12] Étant donné que le document se rapporte à une réunion tenue à Eurojust pour discuter de la mise en œuvre d'un mandat d'arrêt européen à l'égard d'une personne spécifique, le Médiateur ne voit aucune raison de remettre en question la déclaration d'Eurojust selon laquelle les documents peuvent être qualifiés de "liés à une affaire".

38. Les services du Médiateur ont été autorisés à prendre connaissance de la note conjointe du 8 janvier 2010 lorsqu'ils ont examiné le dossier d'Eurojust. Le Médiateur est donc conscient que la raison invoquée par les membres nationaux pour s’opposer à l’accès était simplement que le procès-verbal de la réunion du 1er juillet 2009 était lié à l’affaire, c’est-à-dire qu’il concernait des enquêtes ou des poursuites dans lesquelles Eurojust est impliqué. Cela est exactement identique aux informations fournies au Médiateur par Eurojust lorsqu’elle a présenté son avis dans le cadre de la présente enquête. Ces informations ont également été transmises au plaignant pour observations.

39. Le Médiateur estime donc qu’Eurojust a remédié à l’absence de motivation de la décision d’Eurojust refusant l’accès aux documents au cours de la présente enquête. Il n'y a donc pas d'intérêt à poursuivre la question de la communication de ces motifs au plaignant par Eurojust. Le Médiateur fera toutefois une remarque supplémentaire pour encourager Eurojust à fournir aux candidats, à l'avenir, les raisons avancées par les membres nationaux.

40. Le Médiateur souligne que si Eurojust aurait dû fournir au plaignant les raisons pour lesquelles les membres nationaux considèrent que les exceptions pertinentes à l’accès s’appliquent, Eurojust n’est pas habilitée à remettre en cause ces raisons (voir points 25 et 26 ci-dessus). Dans ce type de cas, l'obligation d'Eurojust, en vertu de la décision relative à l'accès aux documents d'Eurojust, ne s'étend qu'à la communication au demandeur des motifs avancés par les membres nationaux pour refuser l'accès au document.

41. Il est également important de noter que le rôle du Médiateur européen, en tant qu’organe visant à garantir que les institutions de l’Union ne commettent pas de cas de mauvaise administration, ne s’étend, à cet égard, qu’à la vérification qu’Eurojust a fourni au requérant les motifs avancés par les membres nationaux pour refuser l’accès au document.

42. Étant donné que les membres nationaux sont les représentants des États membres, le Médiateur européen n’est pas habilité à évaluer si les membres nationaux ont commis une erreur en estimant qu’Eurojust devrait refuser l’accès du public au document.

43. À la lumière de ce qui précède, il importe de souligner qu’une éventuelle insuffisance matérielle dans la motivation avancée par les membres nationaux pour refuser l’accès du public à un document relatif à une affaire ne saurait, pour autant qu’une motivation soit communiquée par Eurojust à un demandeur, constituer un cas de mauvaise administration de la part d’Eurojust.

44. Le Médiateur apprécie la dimension sociale particulièrement tragique et importante de cette affaire, qui concerne les efforts d'un fils pour savoir comment la mort de son père a été traitée par les autorités publiques. Le Médiateur comprend parfaitement qu'en déposant la présente plainte, le plaignant cherche à obtenir l'accès au procès-verbal d'une réunion portant sur une question d'une grande importance pour lui, à savoir l'application d'un mandat d'arrêt européen à la personne associée au décès de son père. Le Médiateur reconnaît pleinement que le plaignant n’est pas simplement intéressé par les raisons pour lesquelles les députés nationaux souhaitaient que l’accès aux documents lui soit refusé.

45. Le Médiateur note que si le plaignant estime que les raisons fournies par les membres nationaux sont insuffisantes, il aura, à une date ultérieure, la possibilité de former un recours en justice à ce sujet. À partir du 1er décembre 2014, les juridictions de l'UE seront compétentes pour connaître des activités d'Eurojust [13]. Le plaignant pourra à ce stade, s'il le souhaite, présenter une nouvelle demande d'accès au document. Si les mêmes motifs devaient être invoqués pour refuser l’accès, et s’il estimait que ces motifs étaient insuffisants, il pourrait envisager la possibilité d’introduire un recours en annulation de cette décision devant le Tribunal de l’Union européenne. À ce stade, le Tribunal de l’Union européenne, qui sera pleinement compétent pour contrôler la légalité de cette décision.

B. Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

Aucune autre enquête n'est justifiée par le Médiateur.

Le plaignant et Eurojust seront informés de cette décision.

Remarque complémentaire

Lorsqu’Eurojust ne peut pas accorder l’accès du public aux documents relatifs à l’affaire en raison du refus d’un ou de plusieurs membres nationaux d’autoriser cet accès, Eurojust est tenue de communiquer au demandeur le ou les motifs avancés par le ou les membres nationaux pour ce refus.

 

Emily O'Reilly

Fait à Strasbourg, le 27 janvier 2014

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[1] Décision du collège d'Eurojust d'adopter des règles concernant l'accès du public aux documents d'Eurojust (adoptée le 13 juillet 2004), disponible à l'adresse suivante:

http://eurojust.europa.eu/doclibrary/Eurojust-framework/ejlegalframework/Access%20to%20Eurojust%20Documents/Access-to-Eurojust-Documents-2004-07-13-EN.pdf

[2] Affaire C-266/05 P, Sison/Conseil, Rec. 2007, p. I-1233, point 17.

[3] Voir, par exemple, le préambule de la décision n° 12-2005 de la Cour des comptes des Communautés européennes du 10 mars 2005 et les modalités d'application du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès aux documents de l'EMEA (dont certaines ont été révisées ultérieurement).

[4] Préambule 6 de la décision relative à l'accès aux documents d'Eurojust.

[5] Préambule 7 de la décision relative à l'accès aux documents d'Eurojust.

[6] L'accent mis par le Médiateur.

[7] En effet, la raison même pour laquelle le requérant souhaite avoir accès au procès-verbal est qu'il porte sur le cas de la personne responsable du décès de son père.

[8] L'accent mis par le Médiateur.

[9] Voir, par analogie, le point 89 de l’arrêt dans l’affaire C-64/05 P, Suède/Commission e.a., Rec. 2007, p. I-11389.

[10] Affaire C-266/05 P, Sison/Conseil, Rec. 2007, p. I-1233, point 62.

[11] Article 7, paragraphe 3, de la décision relative à l'accès aux documents d'Eurojust.

[13] Les juridictions de l'UE deviennent compétentes pour réexaminer la décision d'Eurojust cinq ans après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne (voir protocole 36, article 10 du traité de Lisbonne), c'est-à-dire en décembre 2014.