Contexte de la plainte

1. Le plaignant est une organisation de la société civile qui, selon son site web, est une coalition de près de 200 groupes d’intérêt public, syndicats, universitaires et entreprises d’affaires publiques préoccupés par l’influence croissante exercée par les lobbyistes d’entreprises sur l’agenda politique en Europe et son impact sur l’élaboration des politiques dans l’UE.

2. Le 8 août 2008, une organisation faisant partie de la coalition qui constitue le plaignant a adressé des lettres ouvertes au président et au vice-président de la Commission européenne, dans lesquelles elle attirait l'attention de la Commission sur certaines questions relatives aux groupes d'experts. Ce faisant, elle s'est référée aux principes et lignes directrices de la Commission sur la collecte et l'utilisation de l'expertise [1] ainsi qu'aux normes minimales pour la consultation [2]. En substance, le plaignant a souligné que, dans un souci de transparence, il est important que le public sache qui est consulté et pourquoi et a demandé la publication des listes de membres des groupes d’experts qui conseillent la Commission. Elle a en outre fait valoir que certains groupes d’intérêts ont un accès privilégié à la Commission et que, contrairement aux communications susmentionnées de la Commission, les intérêts commerciaux forment une majorité absolue par rapport à tous les autres acteurs non gouvernementaux consultés. Le plaignant a demandé à la Commission d ' établir des critères cohérents de sélection des membres et d ' y inclure "une définition claire de ce que signifie une représentation égale, proportionnelle et participative de tous les groupes concernés et touchés dans la société ".

3. Par lettre du 19 septembre 2008, le secrétaire général de la Commission a répondu au nom de la Commission et a déclaré que la transparence avait été placée au premier rang du programme stratégique de la Commission par l'intermédiaire de l'initiative européenne en matière de transparence. La dernière évolution dans ce domaine a été la création d’un registre en ligne sur la représentation d’intérêts et d’un registre des groupes d’experts (y compris, depuis 2006, la publication des noms des membres des groupes d’experts). En outre, la Commission a adopté des règles horizontales sur les groupes d’experts [SEC(2005) 1004] qui doivent être suivies par tous ses services lors de la création d’un groupe d’experts, de la nomination de ses experts ou de l’organisation de ses réunions. Le secrétaire général de la Commission a expliqué que le rôle des groupes d’experts est de fournir une expertise technique de haut niveau aux services de la Commission et non une représentation d’intérêts. La base de la sélection des experts est donc leurs connaissances spécialisées, bien qu'ils puissent également représenter des intérêts spécifiques. Étant donné que la moitié des groupes d'experts sont composés d'experts des administrations nationales, les autres ont des compositions mixtes pour inclure des universitaires ou des scientifiques à titre personnel, des fonctionnaires, des ONG et le secteur des entreprises. Selon la Commission, la composition globale des groupes d’experts est équilibrée: Les ONG et les syndicats, ainsi que le secteur des entreprises, sont représentés dans 25% des groupes d'experts, les universitaires et les scientifiques dans 30% et les praticiens publics dans 70% des groupes d'experts.

4. En ce qui concerne les groupes spécifiques mentionnés dans les lettres du plaignant, le secrétaire général de la Commission a fourni une annexe intitulée "Informations techniques concernant certains groupes relevant de la DG [3] Entreprises et industrie, de la DG Environnement, de la DG Recherche, de la DG Transports et énergie et de la DG Santé et consommateurs". En ce qui concerne la composition de ces groupes d'experts, la Commission a invité le plaignant à tenir compte des facteurs suivants: (i) la composition dépend de l’objectif/du mandat particulier d’un groupe, (ii) les groupes d’experts ne prennent pas de décisions, (iii) plusieurs groupes pourraient être consultés pour toute proposition unique, et (iv) les groupes d’experts ne sont qu’un mode de collecte d’expériences ou de consultation des différentes parties prenantes, étant donné que la Commission utilise des moyens complémentaires ou alternatifs de collecte d’expertise et/ou de représentation d’intérêts, tels que des études, des agences européennes, des livres verts, des auditions, etc.

5. En ce qui concerne la publication des noms des membres des groupes d’experts, la Commission a réitéré son engagement à le faire, mais a expliqué que cela n’était prévisible que pour les personnes participant à titre personnel. Lorsqu'une organisation est représentée par des personnes à tour de rôle, c'est le nom de l'organisation qui sera publié. La Commission a rassuré le plaignant sur le fait que le processus de publication des noms des personnes serait achevé d'ici la fin de 2008. La Commission a également expliqué qu’elle procédait à une évaluation des règles horizontales applicables aux groupes d’experts afin de déterminer si de nouvelles améliorations pouvaient être apportées.

6. Dans une lettre ouverte datée du 16 décembre 2008, le plaignant s'est félicité des progrès accomplis dans la divulgation de l'appartenance à des groupes d'experts et a reconnu l'objectif de la Commission de publier tous les noms avant janvier 2009. Il a toutefois souligné que les informations de base manquaient encore pour les deux tiers des groupes. Le plaignant a demandé à la Commission de clarifier les points suivants soulevés dans sa lettre: Premièrement, le plaignant a fait valoir que l'appartenance à un groupe d'experts devrait être subordonnée à la divulgation du nom de l'expert et que, dans un souci de transparence, la confidentialité ne devrait s'appliquer qu'à titre exceptionnel. Deuxièmement, le plaignant a demandé confirmation que les normes minimales pour la communication en matière de consultation ainsi que les lignes directrices sur la collecte et l’utilisation de l’expertise s’appliquent aux groupes d’experts. Troisièmement, le plaignant a demandé l'avis de la Commission sur la question de savoir si certains groupes se conformaient aux communications susmentionnées [4]. Quatrièmement, le plaignant s ' est déclaré préoccupé par la déclaration de la Commission selon laquelle "la qualité de l ' expertise prévaut sur la représentation d ' intérêts" et que " le niveau et la qualité des experts individuels présentés à chaque réunion sont souvent plus importants que le nombre d ' experts représentant des intérêts différents " . Selon le plaignant, cela explique pourquoi la composition des groupes d ' experts n ' est pas suffisamment diversifiée pour garantir que les " différences d ' approche scientifique" sont représentées. "[D] si différents types d'expertise et différentes affiliations institutionnelles", telles que les universités et les organisations d'intérêt public, faisaient défaut, tandis que seules les entreprises ayant un intérêt financier direct dans certaines politiques de l'UE sont invitées à fournir une expertise pertinente à la Commission. Cinquièmement, le plaignant s'est dit préoccupé par la déclaration de la Commission selon laquelle le nombre d'organisations au sein d'un groupe d'experts n'affecte pas l'équilibre des intérêts et a expliqué que le nombre de fois qu'un point de vue spécifique est représenté peut influencer la prise de décision au sein d'un groupe. Enfin, le plaignant a exprimé son désaccord avec la proposition selon laquelle les règles horizontales relatives aux groupes d’experts garantissent la transparence. Il se réjouit donc d'apprendre que ces règles font l'objet d'une évaluation. En outre, le plaignant a exprimé la conviction que la Commission devrait mettre en place un processus ouvert, transparent et inclusif pour la sélection des membres du groupe d’experts.

7. Le 9 mars 2009, la Commission a informé le plaignant que, bien qu'elle n'ait pas reçu formellement sa lettre du 16 décembre 2008, cette lettre était annexée à la question parlementaire E-7074/08. La Commission a estimé que la réponse du président de la Commission à cette question, datée du 6 mars 2009, répondait à la plupart des questions soulevées dans la présente lettre. La Commission a également informé le plaignant que le registre public des groupes d'experts avait été achevé en janvier 2009.

8. La réponse de la Commission à la question parlementaire E-7074/08 est la suivante. En ce qui concerne la divulgation des noms des experts, la Commission a essentiellement déclaré que les membres qui s'opposent à la publication doivent fournir des motifs valables et que, s'ils ne le font pas, ces personnes ne peuvent plus être membres de groupes d'experts. En ce qui concerne l’applicabilité des normes minimales pour la communication sur la consultation, la Commission a confirmé qu’elles s’appliquaient aux groupes d’experts intervenant aux différentes étapes du cycle d’élaboration des politiques, mais qu’elles ne sont pas pertinentes lorsque les groupes d’experts traitent de questions purement techniques. En ce qui concerne la conformité des six groupes d'experts mentionnés par le plaignant dans sa lettre du 16 décembre 2008 avec les communications pertinentes, la Commission a indiqué que c'était le cas pour cinq d'entre eux, alors qu'un groupe ne s'était pas réuni depuis 2004. La Commission a rejeté l’argument selon lequel il existe un compromis entre la qualité de l’expertise et la diversité des points de vue. La Commission a défendu sa déclaration précédente selon laquelle "le nombre d ' organisations n ' est pas considéré comme une référence pour la balance des intérêts". Enfin, la Commission a indiqué qu’elle n’estimait pas nécessaire d’établir des critères généraux de sélection. La sélection des experts, lorsque la Commission cherche à obtenir la meilleure expertise disponible et à assurer une représentation équilibrée des intérêts en jeu, peut dépendre d’un certain nombre de facteurs, tels que le domaine concerné et le mandat du groupe. Lorsque des experts doivent être nommés au sein de ces groupes, les critères de sélection sont définis par la Commission dans l’appel à candidatures.

9. Par lettre du 31 juillet 2009, le plaignant a écrit à la Commission pour se plaindre du fait que "la Commission n ' assure pas une transparence suffisante sur la composition des groupes d ' experts et n ' a pas pris de mesures suffisantes pour remédier à la composition déséquilibrée de certains groupes d ' experts " . Plus précisément, le plaignant a contesté comme suit la position de la Commission exposée dans la correspondance précédente et la réponse de la Commission à la question parlementaire E-7074/08: i) La divulgation de la composition des groupes d ' experts n ' est pas complète; ii) les normes minimales pour la communication en matière de consultation s’appliquent aux groupes d’experts traitant de questions techniques; iii) certains groupes d’experts dominés par l’industrie ne respectent pas les communications pertinentes; iv) il est nécessaire d'adopter de nouveaux critères de sélection pour les groupes d'experts; v) les motifs pour lesquels les membres des groupes d’experts sont exclus de la divulgation devraient être publiés; et vi) les représentants d’entreprises et les lobbyistes ne peuvent pas participer à titre personnel. Le plaignant a demandé à la Commission de prendre des mesures conformément à son point de vue ci-dessus.

10. Par lettre du 23 octobre 2009, la Commission a répondu au plaignant, l’a remercié d’avoir rencontré la Commission le 22 septembre 2009 pour une discussion informelle et a répondu aux points soulevés par le plaignant dans sa lettre dans l’ordre dans lequel ils ont été formulés.

i) En ce qui concerne la divulgation de l’appartenance au registre des groupes d’experts, la Commission a défendu sa déclaration selon laquelle la divulgation complète est actuellement fournie. Plus précisément, la Commission a expliqué que 103 groupes avaient été identifiés dans la lettre du plaignant. En effet, 44 d’entre elles sont exclusivement composées d’autorités nationales et les experts participant aux réunions des groupes d’experts ne sont pas désignés de manière nominative. Dans ces cas, l'indication de l'autorité nationale suffit. En ce qui concerne 38 autres groupes, la Commission a remercié le plaignant d'avoir attiré son attention sur des erreurs factuelles dans le registre qui avaient depuis été corrigées. Il a attribué les erreurs à l'énorme quantité d'informations et aux ressources limitées disponibles et s'est engagé à améliorer l'information sur les groupes d'experts. Dans 20 cas, la Commission a estimé que les allégations du plaignant n ' étaient pas justifiées, soit parce que la liste est effectivement fournie, soit "parce que les informations contenues dans le registre ne permettent pas d ' indiquer que les membres représentent l ' industrie, de sorte qu ' il n ' y a pas de noms de membres de l ' industrie à indiquer " . En ce qui concerne le groupe restant, la Commission a admis qu ' une liste n ' y avait pas été fournie. Les informations concernant ce groupe avaient été retirées du Registre, "car il ne semblait pas s ' agir d ' un véritable groupe d ' experts mais plutôt d ' une série de réunions ponctuelles ".

ii) En ce qui concerne l’applicabilité de la communication sur les normes minimales pour la consultation, la Commission a déclaré qu’elle ne s’applique que lorsqu’elle souhaite susciter la contribution des parties intéressées à l’élaboration de la politique avant une décision de la Commission et lors de la consultation sur les grandes initiatives politiques. La communication pourrait s'appliquer aux "groupes d'experts traitant de questions qui ne font pas partie du cycle d'élaboration des politiques, à condition qu'ils soient adaptés aux tâches à accomplir".

iii) En ce qui concerne la composition des groupes d’experts, la Commission a déclaré que «[l]a composition des groupes d’experts est déterminée, tout d’abord, par le mandat/les tâches du groupe et l’expertise spécifique requise. Lorsque c’est la Commission qui nomme des experts à titre personnel, la sélection se fait, notamment, au moyen d’un ou de plusieurs appels à candidatures. Parfois, la composition des groupes d'experts est fixée par le législateur. En outre, les groupes d'experts ne sont qu'un moyen de recueillir l'expertise nécessaire pour recueillir les points de vue des parties prenantes. En effet, les travaux des groupes d'experts sont souvent complétés par d'autres instruments et processus, tels que des études, des consultations publiques, des agences européennes, des livres verts et des auditions. Par conséquent, le degré global de participation et d’implication des parties prenantes sur une question donnée devrait être évalué à la lumière de toutes les initiatives prises par la Commission, et non pas simplement en examinant la composition des différents groupes d’experts.»

iv) En ce qui concerne l’élaboration de critères généraux pour la sélection des membres des groupes d’experts, la Commission a souligné que «la sélection des experts dépend d’un certain nombre de facteurs différents, tels que le domaine concerné, le mandat du groupe, l’expertise spécifique requise, ainsi que d’éventuelles procédures de sélection qui peuvent être fixées par le législateur lors de la création des groupes d’experts. Lorsque c’est la Commission qui nomme des experts à titre personnel, nous cherchons toujours à organiser le processus de sélection de manière à garantir un niveau élevé d’expertise et, dans la mesure du possible, un équilibre géographique et entre les hommes et les femmes, tout en évitant tout conflit d’intérêts. Comme cela a déjà été souligné, la sélection se fait, entre autres, au moyen d’appels à candidatures.» La Commission a déclaré qu’elle était déterminée à renforcer la transparence et qu’elle envisagerait de nouvelles mesures en vue d’améliorer les procédures de sélection applicables lorsqu’elle mettrait à jour le cadre relatif aux groupes d’experts.

v) En ce qui concerne la publication au registre du nombre d'experts pour chaque groupe et les raisons pour lesquelles certains noms ne sont pas fournis, la Commission a expliqué qu'une dérogation à la publication ne peut être accordée que si la divulgation du nom de l'expert est susceptible de mettre en danger sa sécurité ou son intégrité ou de porter indûment atteinte à sa vie privée. Si le motif spécifique d'anonymat était publié dans le registre, la personne concernée courrait le risque d'être identifiée, ce qui serait susceptible d'enfreindre la vie privée et les données à caractère personnel de l'expert.

vi) En ce qui concerne la question de la participation de représentants de l’industrie à titre personnel, la Commission a souligné l’importance de l’expertise spécifique requise par un groupe d’experts, qui peut justifier la participation d’un membre de l’industrie. Lorsque ces experts sont nommés à titre personnel, "ils sont tenus de signer une déclaration écrite pour agir dans l'intérêt public, ainsi qu'une déclaration indiquant s'il existe un intérêt qui porterait atteinte à leur indépendance. Si les experts refusent de signer ces déclarations, ils sont exclus des groupes d’experts.» La Commission a ensuite analysé le rôle des groupes d’experts en tant qu’enceintes de discussion et de remue-méninges, dont la fonction principale est de fournir à la Commission une expertise de haut niveau. Elle a toutefois ajouté qu'elle restait totalement indépendante lorsqu'elle proposait une nouvelle politique ou mesure. En ce qui concerne la publication de toutes les déclarations d’intérêt public et de conflit d’intérêts, la Commission a expliqué que cela ne serait pas utile étant donné que, dans de nombreux cas, les documents pertinents ne sont que des déclarations types signées. Si un membre du public est intéressé par le contenu spécifique de ces déclarations, il peut présenter une demande d’accès aux documents au titre du règlement (CE) no 1049/2001.

11. Dans une annexe à sa lettre, la Commission a fourni des informations détaillées concernant les différents groupes d'experts mentionnés dans la lettre du plaignant. Il s'agit de six groupes gérés par la DG Entreprises, de deux groupes gérés par la DG Recherche, de deux groupes gérés par la DG Marché intérieur, d'un groupe géré par la DG Environnement, d'un groupe géré par la DG Société de l'information et d'un groupe géré par la DG Transports et énergie.

12. En novembre 2009, le plaignant a publié un rapport intitulé "A Captive Commission: le rôle du secteur financier dans l’élaboration de la réglementation de l’UE». En résumé, le rapport critique la composition des groupes d'experts qui conseillent la Commission dans le domaine de la réglementation financière. De l'avis du plaignant, les contributions prétendument unilatérales que la Commission a reçues de groupes d'experts dominés par le secteur financier «ont directement contribué à l'instabilité financière actuelle».

13. Dans une lettre du 18 février 2010 adressée au commissaire chargé du marché intérieur et des services, le plaignant a identifié huit groupes dont la composition favorisait le secteur des entreprises financières mentionné dans l'étude de novembre 2009 et a ajouté un groupe récemment créé, .. Le plaignant a réitéré son point de vue selon lequel ces groupes ne respectaient pas les lignes directrices pour la collecte et l’utilisation de l’expertise et la communication sur les normes minimales pour la consultation et a demandé une réunion pour discuter des mesures concrètes que la Commission entend prendre afin de garantir une représentation équilibrée.

14. Le 28 juillet 2010, le plaignant a déposé la présente plainte auprès du Médiateur.

L’objet de l’enquête

15. Dans sa plainte, le plaignant a présenté les allégations et allégations suivantes:

Allégations

(1) La Commission n’a pas fourni de registre complet des groupes d’experts.

À l'appui de cette allégation, le plaignant fait valoir que la composition d'un certain nombre de groupes d'experts demeure floue. En outre, il existe des groupes d'experts qui ne sont pas du tout inscrits au registre.

(2) La Commission n’a pas garanti une transparence adéquate dans le fonctionnement des groupes d’experts.

À l’appui de cette allégation, le plaignant fait valoir que i) la Commission ne fournit pas au public les informations nécessaires pour évaluer la participation et l’implication globales des parties prenantes sur une question donnée; ii) la Commission ne publie pas un aperçu complet des réunions et ne dispose pas d’une page web rassemblant toutes les activités de consultation et de recherche d’expertise pour les différentes initiatives politiques et législatives et iii) pour la grande majorité des groupes d’experts, les ordres du jour et les procès-verbaux ne sont pas disponibles en ligne via des liens depuis le registre des groupes d’experts vers les pages web de la DG concernée.

(3) La Commission n’a pas adopté de manière uniforme les meilleures pratiques concernant les représentants de l’industrie qui sont nommés à titre personnel dans des groupes d’experts.

À l’appui de cette allégation, le plaignant fait valoir que i) la Commission ne tient pas suffisamment compte du conflit d’intérêts potentiel des représentants de l’industrie agissant à titre personnel; ii) qu’un conflit d’intérêts (potentiel) ne peut être compensé par une déclaration d’engagement en faveur de l’intérêt public.

(4) La Commission n’a pas fourni de raisons convaincantes de ne pas élaborer de critères généraux pour la sélection des membres des groupes d’experts.

À l'appui de cette allégation, le plaignant soutient que le processus de sélection actuel est incompatible avec les Lignes directrices sur la collecte et l'utilisation de l'expertise et avec les Normes minimales pour la communication des consultations.

(5) La Commission n’a pas assuré une composition équilibrée des groupes d’experts.

À l’appui de cette allégation, le plaignant fait valoir que, dans la majorité des groupes d’experts identifiés par le plaignant, les représentants de l’industrie forment la majorité, tandis que toutes les autres parties prenantes, telles que les groupes de consommateurs, les universitaires et la société civile, sont sous-représentées.

Réclamations

(1) La Commission devrait compléter son registre des groupes d’experts en veillant à ce qu’il comprenne tous les experts et tous les groupes d’experts.

(2) La Commission devrait garantir une transparence appropriée dans les travaux des groupes d’experts en faisant connaître les réunions tenues et en fournissant des liens vers les ordres du jour, les procès-verbaux et d’autres informations pertinentes, telles que les déclarations d’intérêt public et de conflit d’intérêts.

(3) La Commission devrait appliquer de manière cohérente dans toutes les autres DG le principe énoncé dans les lignes directrices de la DG SANCO sur les conflits d'intérêts selon lequel une personne connue pour travailler pour une organisation ayant un intérêt direct dans une question politique particulière ne devrait pas être nommée pour donner des conseils à la Commission.

(4) La Commission devrait élaborer et diffuser des critères généraux pour la sélection des membres des groupes d'experts.

(5) La Commission devrait s'attaquer à la question de la composition déséquilibrée des groupes d'experts.

L'enquête

16. La plainte a été transmise au président de la Commission pour avis. L'avis de la Commission du 22 février 2011 a été transmis au plaignant avec une invitation à formuler des observations. Le plaignant a présenté ses observations le 31 mai 2011.

17. Le 27 juin 2013, la Médiatrice a présenté une proposition de solution à l'amiable à la Commission, à laquelle cette dernière a répondu le 30 octobre 2013. La réponse de la Commission a été transmise au plaignant avec une invitation à présenter des observations. À titre d’observations, le plaignant a présenté, le 6 novembre 2013, un rapport de novembre 2013 intitulé «Une année de promesses brisées – Les grandes entreprises sont toujours chargées des groupes d’experts de l’UE, malgré leur engagement en faveur de la réforme», dont le plaignant est l’un des coauteurs.

Analyse et conclusions du Médiateur

Remarques préliminaires

18. La présente enquête du Médiateur porte sur certains aspects de la composition, du fonctionnement et de la transparence des groupes d'experts de la Commission. L’article 2 des règles horizontales applicables aux groupes d’experts de la Commission [5] définit un groupe d’experts de la Commission comme suit:

"1)"groupe d'experts de la Commission" (ci-après dénommé "groupe d'experts"), une entité consultative créée par la Commission ou ses services dans le but de leur fournir des conseils et une expertise conformément à l'article 3, qui comprend au moins six membres et qui est prévue pour se réunir plus d'une fois.

(2) «groupe d'experts formel»: un groupe d'experts créé par une décision de la Commission.

3) "groupe d'experts informel", un groupe d'experts créé par un service de la Commission avec l'accord du secrétariat général."

En outre, l’article 2, paragraphe 4, des règles horizontales applicables aux groupes d’experts de la Commission prévoit la définition suivante d’autres entités similaires:

"(4) "Autre entité similaire": une entité consultative qui n'a pas été créée par la Commission ou ses services, dont le rôle est identique ou similaire à celui défini à la règle 3 et pour laquelle les services de la Commission assurent la gestion administrative et financière."

L’article 3 des règles horizontales applicables aux groupes d’experts de la Commission précise le rôle des groupes d’experts dans les termes suivants:

"Le rôle des groupes d'experts est de fournir des conseils et une expertise à la Commission et à ses services en ce qui concerne:

1) l'élaboration de propositions législatives et d'initiatives politiques dans le cadre du droit d'initiative de la Commission;

2) la préparation d'actes délégués;

(3) la mise en œuvre de la législation, des programmes et des politiques existants de l’Union, ainsi que la coordination et la coopération avec les États membres et les parties prenantes à cet égard.»

Aux fins de la présente enquête, le Médiateur considère que la référence aux "groupes d'experts" dans les allégations et réclamations présentées par le plaignant couvre les groupes d'experts formels et informels de la Commission, ainsi que d'autres entités similaires.

19. Dans ses observations sur l'avis de la Commission, le plaignant a estimé qu'il existait actuellement plus de 100 groupes d'experts déséquilibrés qui ont abouti à des politiques de l'UE servant un intérêt étroit plutôt que l'intérêt commun des citoyens de l'UE. Selon le plaignant, cela a été mis en évidence, par exemple, par l’insuffisance de la réglementation des marchés financiers et l’affaiblissement des politiques environnementales mettant en péril les moyens de subsistance des citoyens de l’Union et des pays tiers.

20. Afin d'éviter tout malentendu, la Médiatrice rappelle que la présente enquête porte sur certains aspects concernant la composition, le fonctionnement et la transparence des groupes d'experts de la Commission. En revanche, l’enquête ne porte pas sur le contenu des politiques de la Commission qui ont déjà été examinées par des groupes d’experts ou sur les conseils fournis à la Commission par des groupes d’experts. La Médiatrice n’est donc pas tenue de prendre en considération, dans son évaluation, les résultats des travaux des groupes d’experts.

21. Dans son avis, la Commission a souligné que tant les principes et lignes directrices relatifs à la collecte et à l’utilisation de l’expertise que la communication sur les normes minimales pour la consultation se réfèrent avant tout au cycle d’élaboration des politiques. Toutefois, conformément à sa correspondance précédente avec le plaignant, la Commission a confirmé que ces communications pouvaient également s’appliquer aux groupes d’experts traitant de questions qui ne font pas partie du cycle d’élaboration des politiques, «à condition qu’elles soient adaptées aux tâches à accomplir». Le Médiateur estime que cette dernière condition est singulièrement peu claire et laisse apparemment un pouvoir d'appréciation illimité à la Commission quant à l'applicabilité des communications dans certains domaines. Bien qu'elle n'ait pas soulevé spécifiquement cette question dans ses allégations, la plaignante y a fait référence à plusieurs reprises. Étant donné que la question de l’applicabilité desdites communications est intrinsèquement liée aux allégations et allégations à examiner en l’espèce, la Médiatrice a abordé cet aspect dans sa proposition de solution à l’amiable (voir point 144 ci-dessous).

Cadre juridique

22. En ce qui concerne les règles et principes relatifs à l'évaluation de la présente plainte par le Médiateur, il est fait référence aux dispositions suivantes.

23. L’article 9 du traité sur l’Union européenne (traité UE) est libellé comme suit:

"Dans toutes ses activités, l'Union respecte le principe de l'égalité de ses citoyens, qui bénéficient d'une attention égale de la part de ses institutions, organes et organismes. ...»

24. L’article 11 du traité UE est libellé comme suit:

«1. Les institutions donnent, par les moyens appropriés, aux citoyens et aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d'échanger publiquement leurs points de vue dans tous les domaines d'action de l'Union.

2. Les institutions entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile.

3. La Commission européenne procède à de larges consultations avec les parties concernées afin d’assurer la cohérence et la transparence des actions de l’Union.[...]»

25. L’article 6, paragraphe 2, du code européen de bonne conduite administrative [6] dispose que «[l]orsqu’il prend des décisions, le fonctionnaire respecte le juste équilibre entre les intérêts des personnes privées et l’intérêt public général».

26. L’article 9 du code européen de bonne conduite administrative dispose que «[l]orsqu’il prend des décisions, le fonctionnaire prend en considération les éléments pertinents et accorde à chacun d’eux le poids qui lui revient dans la décision, tout en excluant tout élément dénué de pertinence».

27. La communication de la Commission de 2005 intitulée "Cadre pour les groupes d'experts de la Commission: Règles horizontales et registre public"[7] (ci-après dénommé "cadre 2005") prévoit des "règles horizontales inimum"régissant, entre autres, la composition et la nomination des membres des groupes d'experts ainsi que leur fonctionnement. Il prévoit également le lancement d'un registre public des groupes d'experts.

28. La communication de la Commission de 2010 intitulée "Cadre pour les groupes d'experts de la Commission: Règles horizontales et registre public"[8] (ci-après dénommé "cadre 2010"), accompagné d'un document de travail des services de la Commission [9], vise à simplifier et à clarifier les dispositions introduites par le cadre 2005 et prévoit des "règles horizontales pour les groupes d'experts de la Commission". Le document de travail des services de la Commission qui l'accompagne contient:

- un aperçu des principales caractéristiques du registre des groupes d'experts de la Commission et d'autres entités similaires (annexe I);

- une décision type de la Commission instituant un groupe d'experts (annexe II);

- un appel à candidatures standard concernant la sélection des experts nommés à titre personnel (annexe III); et

- le règlement intérieur type d'un groupe d'experts (annexe IV).

29. La communication de la Commission de 2002 intitulée "Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue - Principes généraux et normes minimales pour la consultation des parties intéressées par la Commission"[10] (ci-après dénommée "communication sur les normes minimales pour la consultation") énonce un certain nombre de principes généraux qui devraient régir les relations de la Commission avec les parties intéressées et prévoit un ensemble de normes minimales pour le processus de consultation de la Commission.

30. La communication de la Commission de 2002 intitulée "Sur la collecte et l'utilisation de l'expertise par la Commission: Principes et lignes directrices [11] (les «lignes directrices pour la collecte et l'utilisation de l'expertise») vise à recenser et à promouvoir les bonnes pratiques en matière de collecte et d'utilisation de l'expertise à tous les stades de l'élaboration des politiques de la Commission.

31. L'initiative européenne en matière de transparence [12] prévoit le lancement de bases de données fournissant des informations sur les organes consultatifs et les groupes d'experts qui conseillent la Commission et vise à une large consultation des parties prenantes et à des analyses d'impact approfondies avant les propositions législatives.

32. Le livre blanc sur la gouvernance européenne [13] fixe comme priorité a) l'établissement et la publication de normes minimales pour la consultation sur la politique de l'UE; b) la création d'accords de partenariat allant au-delà des normes minimales dans certains domaines et c) l'engagement de la Commission à mener des consultations supplémentaires en échange de davantage de garanties quant à l'ouverture et à la représentativité des organisations consultées.

A. Allégation concernant le registre incomplet et la réclamation connexe

Arguments présentés au Médiateur

33. Le plaignant a allégué que la Commission n'avait pas fourni un registre complet des groupes d'experts. À l'appui de cette allégation, le plaignant a fait valoir que la composition d'un certain nombre de groupes d'experts n'était pas claire. En outre, il existe des groupes d'experts qui ne sont pas du tout inscrits au registre. Le plaignant a fait valoir que la Commission devrait compléter son registre des groupes d’experts en veillant à ce qu’il comprenne tous les experts et tous les groupes d’experts.

34. Dans son avis, la Commission fait référence aux efforts considérables qu'elle a déployés pour garantir la transparence en ce qui concerne les groupes d'experts. À la suite de l'adoption de son cadre de 2005, un registre public en ligne des groupes d'experts a été lancé en octobre 2005. Bien que le Registre soit régulièrement mis à jour, il n'a pas toujours été possible d'éviter des erreurs factuelles ou des retards dans sa mise à jour.

35. La Commission a déclaré que l'encadrement de 2010 constituait la base du lancement d'une nouvelle version plus précise du registre en décembre 2010. Depuis 2007, la Commission a progressivement publié les noms des membres des groupes d'experts. Bien que le Cadre de 2005 ne prévoie la publication que pour les groupes d'experts officiels, la Commission est allée au-delà de cet engagement en mettant également à disposition des informations pertinentes concernant les groupes informels. La Commission a poursuivi en indiquant que < < la divulgation de la composition des groupes d ' experts au Registre avait été achevée en janvier 2009. Ainsi, en principe, les noms de tous les membres des groupes d ' experts sont disponibles.< < Compte tenu de ces circonstances, la Commission a estimé que le Registre était complet et a déclaré qu ' elle était pleinement résolue à faire en sorte que tous les groupes d ' experts et tous les membres des groupes soient divulgués et que les informations pertinentes soient régulièrement mises à jour. La Commission a également déclaré que la nouvelle version du Registre avait amélioré la transparence et a souligné que < <le passage de l ' ancienne à la nouvelle version du Registre est toujours en cours, de sorte que certaines données doivent encore être validées; la transition devrait s ' achever au cours des prochains mois> >.

36. La Commission a ajouté que, comme elle l’avait expliqué dans sa correspondance précédente avec le plaignant, le type d’informations publiées dans le registre dépendait de l’appartenance au groupe. Ainsi, il a publié des noms individuels "lorsque les membres sont nommés de manière nominative". Toutefois, si les membres sont des organisations ou des États membres, ce sont les noms des organisations ou des États membres concernés qui doivent être publiés, étant donné que ceux-ci, et non les personnes qui les représentent, devaient être considérés comme membres du groupe. Néanmoins, la Commission a déclaré qu’elle allait parfois au-delà de cet arrangement et qu’elle publiait également les noms individuels des représentants. La Commission a en outre souligné que, dans le cas des États membres, elle publie souvent les noms des autorités des États membres concernés. La Commission a également fait référence à une annexe fournissant des informations spécifiques sur un certain nombre de groupes d’experts gérés par les directions générales suivantes: DG Entreprises, DG Agriculture, DG Marché intérieur et services, DG Recherche, DG Société de l'information, DG Santé et consommateurs, DG Mobilité et transports, DG Fiscalité et union douanière, DG Environnement, DG Énergie, DG Politique régionale, DG Eurostat et DG Affaires économiques et financières.

37. Dans ses observations, le plaignant a fait valoir que la Commission avait fait des déclarations contradictoires en ce qui concerne l'exhaustivité du registre. Si la Commission a déclaré qu’elle considérait le registre comme complet, elle a souligné, dans le même temps, que le passage de l’ancien au nouveau registre était en cours et nécessitait toujours la validation des données pertinentes pour être complet. Dans ce contexte, le plaignant a attiré l’attention sur un message apparaissant lors de l’accès au registre, qui se lit comme suit: "Le registre est en cours de reconstruction et ne comprend pas tous les groupes d ' experts de la Commission et d ' autres entités similaires pour le moment. "Dans ce contexte, le plaignant a fait valoir que la Commission ne devrait pas considérer son registre comme complet. Le plaignant a également fait référence à des déclarations faites lors d'une réunion avec le secrétariat général de la Commission, au cours de laquelle, selon le plaignant, il a été déclaré que le registre ne serait jamais complet à 100 %, compte tenu notamment des fluctuations observées dans la création et la fermeture de groupes. Toutefois, le plaignant a insisté sur le fait que les règles applicables exigeaient une transparence totale. Un registre qui ne serait pas complet à 100 % ou totalement fiable constituerait donc un cas de mauvaise administration.

38. Le plaignant a également déclaré qu'une annexe à l'avis de la Commission énumérait certains groupes d'experts (par exemple, CARS 21 et CESAME2) qui, à l'instar d'un certain nombre d'autres groupes, ne figuraient pas dans le registre. En outre, il ne ressortait pas clairement du registre si certains groupes, tels que, par exemple, le groupe consultatif sur la compétitivité dans le domaine des biotechnologies, avaient été dissous ou étaient simplement inactifs.

39. En outre, la composition du groupe d'experts intitulé "Propriété industrielle" n'a pas été divulguée du tout. En outre, les informations fournies dans le registre sur le nombre de membres des groupes d’experts gérés par la DG Agriculture ne correspondaient pas à la répartition des sièges prévue par la décision 2004/391/CE.

40. Le plaignant a également estimé que les informations contenues dans le registre sur la nature des entités dont proviennent les membres du groupe d’experts étaient trompeuses. Par exemple, le plaignant a déclaré que les groupes de pression étaient parfois qualifiés d'ONG ou d'organisations internationales, alors qu'une université était considérée comme relevant de la catégorie des «entreprises». Selon le plaignant, ces incohérences empêcheraient le public d’évaluer et de contrôler la composition des groupes d’experts. Le plaignant a donc fait valoir que la Commission devrait introduire une approche commune pour catégoriser les groupes d’intérêt.

41. Le plaignant rappelle que le secrétariat général de la Commission doit approuver la création de groupes d'experts. Elle a fait valoir que cette approbation ne devrait être considérée comme valable et que les membres devraient être autorisés à se réunir si toutes les informations pertinentes sur le groupe ont été téléchargées dans le registre dans un délai d’un mois à compter de la création du groupe. Selon le plaignant, il était clairement inacceptable qu'un groupe d'experts tel que CARS21 n'ait pas encore été inscrit au registre malgré le fait qu'il ait été créé il y a six mois. Le plaignant a également fait valoir que la Commission devrait clairement annoncer le moment où la transition des données est terminée et que «[l]e fait de ne pas inclure tous les groupes d’experts» dans le registre ne serait plus une excuse après ce moment. Le plaignant a également estimé que les moteurs de recherche du registre ne fonctionnaient pas correctement et a suggéré que toutes les informations disponibles soient placées dans une seule base de données plutôt que dans un grand nombre de bases de données différentes.

Évaluation préliminaire du Médiateur aboutissant à une proposition de solution à l’amiable

Remarque liminaire

42. Dans ses observations sur l'avis de la Commission, le plaignant a estimé que les déclarations de la Commission selon lesquelles le registre est complet sont incorrectes et devraient être considérées comme un cas de mauvaise administration. La Médiatrice a rappelé que l’allégation en l’espèce concerne la question de savoir si le registre est complet, mais pas si les déclarations faites par la Commission à cet égard sont correctes ou non. Le Médiateur devait donc analyser si l'allégation du plaignant selon laquelle la Commission n'a pas fourni un registre complet était fondée. Ce faisant, elle a dû prendre en considération les déclarations faites par la Commission au cours de l’enquête et, au moins implicitement, se prononcer sur celles-ci. Au-delà de cela, la Médiatrice a toutefois estimé qu’il ne serait pas utile d’inclure dans la présente enquête la question de savoir si la Commission a fait des déclarations correctes à cet égard.

43. Le plaignant a également soutenu que la composition de nombreux groupes n'est pas claire, étant donné que les affiliations des membres qui servent à titre personnel ne sont pas divulguées. C'est le cas, par exemple, du "Groupe d'experts en droit de l'insolvabilité" et du "Forum européen sur le gouvernement d'entreprise". Étant donné que le plaignant a présenté une allégation distincte concernant la nomination d’experts à titre personnel, le Médiateur a examiné cette question dans le cadre de l’examen de cette allégation.

Évaluation préliminaire du Médiateur

44. L’article 1er, paragraphe 2, du traité UE prévoit que les décisions doivent être prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et aussi près que possible des citoyens. Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le principe de transparence a reçu une nouvelle impulsion et, en vertu de l’article 11 du traité UE, qui impose notamment aux institutions de l’Union de maintenir un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile, il a reçu une reconnaissance supplémentaire en tant qu’ingrédient essentiel des principes démocratiques régissant les activités de l’Union. En outre, l’article 15, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) lie désormais explicitement ce qui est devenu un principe général du droit de l’Union aux travaux des institutions, organes et organismes de l’Union. En outre, elle associe la transparence au double objectif de promouvoir la bonne gouvernance et d'assurer la participation de la société civile.

45. Dans la communication sur les normes minimales pour la consultation adoptée en 2002, la Commission reconnaissait déjà que «... pour que le processus de consultation soit significatif et crédible, il est essentiel de préciser qui a participé à ces processus.». Il découle de cette communication que le processus de consultation devrait donc indiquer clairement qui est consulté et quels intérêts représentent les parties consultées, afin de permettre, entre autres, au public intéressé d’évaluer son caractère inclusif. Le cadre de 2005 a encore renforcé les obligations de transparence qui incombent à la Commission en établissant le registre et en exigeant une "transparence maximale" en ce qui concerne les groupes d ' experts officiels de la Commission. Le document de travail des services de la Commission [14] accompagnant le cadre de 2010 charge le secrétariat général de la Commission de continuer à gérer le registre sur la base des données encodées par les services de la Commission et en étroite collaboration avec eux. Ce document prévoit en outre ce qui suit : "Afin de garantir la transparence, il est essentiel que les informations mises à disposition dans le registre soient pleinement fiables. Tous les services devraient régulièrement mettre à jour les données.»

46. Il ressort de ce bref examen des communications de la Commission dans le contexte du principe de transparence que la Commission s'est engagée clairement et sans ambiguïté à fournir un registre à la fois complet et fiable. En conséquence, les citoyens peuvent légitimement s’attendre à ce que les informations mises à disposition dans le registre soient fiables et à ce que tout changement survenant au cours de l’existence et du fonctionnement d’un groupe d’experts soit enregistré dans le registre en temps utile.

47. Bien que le plaignant ait estimé que le registre contenait des lacunes en ce qui concerne certains groupes, mais aussi en ce qui concerne la composition des groupes déjà inscrits sur la liste, la Commission a estimé, dans son avis, que le registre était complet, mais a également maintenu que la transition était toujours en cours. Le Médiateur a estimé que les observations de la Commission sur l'état du registre au moment de la présentation de son avis n'étaient pas facilement conciliables. En fait, la nécessité déclarée d'une transition impliquant l'inscription de données supplémentaires dans le registre semble exclure la conclusion que le registre est complet. En tout état de cause, lus ensemble, il ressort des déclarations de la Commission que, au moment de la présentation de son avis, des travaux supplémentaires étaient encore nécessaires pour compléter le registre.

48. Il s'ensuit que l'opinion du plaignant selon laquelle le registre n'était pas complet a été corroborée par les propres déclarations de la Commission. Dans ce contexte, la Médiatrice a également attiré l’attention sur le fait que, dès le début de 2012, le formulaire de recherche du registre contenait la clause de non-responsabilité suivante: «Le registre est en cours de reconstruction et ne comprend pas tous les groupes d’experts de la Commission et autres entités similaires pour le moment.» Il ne fait donc aucun doute que, au moins aussi tard qu’au début de 2012, la Commission elle-même a considéré que le registre ne répertoriait pas tous les groupes d’experts de la Commission et autres entités similaires. Le Médiateur a en outre noté que, dans ses observations, le plaignant avait cité des exemples concrets suggérant que, contrairement aux engagements pris par la Commission, les informations fournies dans le registre n’étaient pas complètes.

49. Le Médiateur a estimé qu'il convenait de noter que i) au moment de la proposition de solution à l'amiable, la clause de non-responsabilité susmentionnée ne figurait plus sur le formulaire de recherche du registre. Le Médiateur a en outre noté que ii) certaines améliorations avaient été apportées entre-temps en ce qui concerne le degré d'information fourni dans le registre. Ainsi, par exemple, le plaignant a souligné qu'il n'était pas clair si le «groupe de la certitude juridique» était toujours actif, étant donné qu'il ne figurait pas dans le registre. Toutefois, au moment où le Médiateur a présenté une proposition de solution à l’amiable à la Commission, le registre enregistrait le «groupe sur la sécurité juridique» en tant que groupe d’experts fermé et, conformément au niveau de détail fourni en ce qui concerne les autres groupes, décrivait sa composition. De même, le plaignant a souligné l'absence des groupes «CARS 21» dans le registre. Toutefois, au moment de la proposition de solution à l'amiable, le «groupe de haut niveau CARS 21» figurait sur la liste des groupes d'experts en attente. Dans ce contexte, le Médiateur a noté avec satisfaction que le formulaire de recherche permet non seulement de rechercher des groupes actifs, mais aussi ceux qui sont «fermés» ou «en attente». En outre, le Médiateur a jugé raisonnable la décision de la Commission de publier, en ce qui concerne la composition des groupes, des noms individuels uniquement lorsque les membres sont nommés de manière nominative, mais pas dans le cas d'organisations ou d'États membres qui en sont membres.

50. Toutefois, il y avait encore des cas de groupes qui ne figuraient pas encore dans le Registre. À titre d’exemple, le «groupe consultatif sur la feuille de route Énergie 2050», auquel le plaignant a fait référence et qui semblait avoir achevé sa mission [15], n’était pas inscrit au registre. Il semble en être de même pour le « Groupe consultatif sur la compétitivité dans le domaine de la biotechnologie » qui était absent du Registre.

51. Le Médiateur a noté que, en particulier dans ses observations, le plaignant faisait référence à de nombreux autres groupes qui, selon lui, n'étaient pas inscrits au registre. Elle a estimé qu'il serait difficile pour le Médiateur d'entreprendre la tâche longue et laborieuse d'effectuer une vérification complète et systématique du registre afin d'en évaluer l'exhaustivité. En tout état de cause, une telle vérification ne serait toutefois pas utile en l’espèce, où les exemples examinés ci-dessus (i) révèlent, outre les progrès réalisés dans certains domaines, des lacunes manifestes en ce qui concerne l’exhaustivité du registre et (ii) suggèrent que le registre est également incomplet en ce qui concerne d’autres groupes. L'absence d'un registre complet, malgré les engagements de la Commission à cet égard, suggère un cas de mauvaise administration. Le Médiateur a donc abordé cet aspect dans la proposition de solution à l'amiable ci-dessous.

52. Le Médiateur a en outre pris note du point de vue du plaignant selon lequel la catégorisation par la Commission de certaines des entités dont proviennent les membres du groupe d'experts est trompeuse. Dans le même temps, elle s'est rendu compte qu'il peut être complexe pour la Commission de classer une organisation particulière. Par exemple, il ne semble pas impensable qu'une ONG soit en fait créée par une industrie dans le but de promouvoir un intérêt particulier. Cela pourrait évidemment soulever des questions de catégorisation appropriée. De même, il pourrait y avoir des doutes quant à la classification appropriée des centres de recherche gérés et financés par l'industrie. Malgré ces complexités, le Médiateur a jugé utile que la Commission envisage de définir des critères pour différentes catégories d'entités afin de garantir l'exactitude et l'adéquation des informations pertinentes figurant dans le registre. Étant donné qu’un registre complet et fiable doit s’appuyer sur une catégorisation appropriée des entités auxquelles les membres des groupes d’experts sont affiliés, le Médiateur a également abordé cet aspect dans la proposition de solution à l’amiable.

53. Dans ses observations, le plaignant a également estimé que les moteurs de recherche du registre ne fonctionnaient pas correctement et a suggéré que toutes les informations disponibles soient placées dans une seule base de données au lieu d'un grand nombre de bases de données différentes. S'il est apparu que le plaignant n'avait pas encore soulevé cet aspect auprès de la Commission, le Médiateur a invité celle-ci à en tenir compte lors de l'examen de la proposition de solution à l'amiable.

54. Enfin, le Médiateur a compris que, selon le plaignant, les groupes d’experts ne devraient être autorisés à se réunir que si et une fois que toutes les informations pertinentes ont été téléchargées dans le registre dans un délai d’un mois à compter de la création d’un groupe donné. Le Médiateur partage pleinement l’hypothèse sous-jacente du plaignant selon laquelle l’exhaustivité du registre exige également que les mises à jour concernant les nouveaux groupes ou groupes déjà en activité soient effectuées en temps utile. Dans le même temps, elle doutait que la mesure proposée par la plaignante réponde adéquatement au problème. En particulier, cela ne contribuerait pas à la rapidité des mises à jour par rapport aux groupes existants. En dehors de cela, la Médiatrice a toutefois relevé que l’article 4, paragraphe 4, des règles horizontales applicables aux groupes d’experts de la Commission, qui sont annexées à l’encadrement de 2010, dispose ce qui suit: "Un service de la Commission qui souhaite constituer un groupe informel d'experts soumet une demande au secrétariat général par l'intermédiaire du registre. Si toutes les informations pertinentes sont fournies, le secrétariat général autorise formellement la création du groupe d’experts [...]». Il est donc apparu que, dans les cas auxquels s’applique l’article 4, paragraphe 4, des règles horizontales applicables aux groupes d’experts de la Commission, le secrétariat général dispose de toutes les informations nécessaires pour être inscrit au registre avant l’approbation formelle de la création du groupe d’experts.

B. Allégation de manque de transparence et réclamation connexe

Arguments présentés au Médiateur

55. Le plaignant a allégué que la Commission n'avait pas garanti une transparence adéquate dans le fonctionnement des groupes d'experts. À l’appui de cette allégation, le plaignant a fait valoir que i) la Commission ne fournit pas au public les informations nécessaires pour évaluer la participation et l’implication globales des parties prenantes dans une affaire donnée; ii) la Commission ne publie pas un aperçu complet des réunions et ne dispose pas d’une page web rassemblant toutes les activités de consultation et de recherche d’expertise pour les différentes initiatives politiques et législatives et iii) pour la grande majorité des groupes d’experts, les ordres du jour et les procès-verbaux ne sont pas disponibles en ligne via des liens reliant le registre des groupes d’experts aux pages web de la DG concernée. Le plaignant a fait valoir que la Commission devrait garantir une transparence appropriée dans les travaux des groupes d’experts en faisant connaître les réunions tenues et en fournissant des liens vers les ordres du jour et les procès-verbaux, ainsi que d’autres informations pertinentes, telles que les déclarations d’intérêt public et de conflit d’intérêts.

56. Dans son avis, la Commission a indiqué que "dans de nombreux cas, les services compétents de la Commission ont fourni sur Internet, via des pages web dédiées, des informations pertinentes sur les activités des groupes d ' experts, y compris les ordres du jour, les procès-verbaux et les documents de discussion", ainsi que sur d ' autres initiatives complétant les travaux des groupes d ' experts. Dans une annexe à son avis, la Commission a fourni des informations complémentaires sur ses activités visant à garantir la transparence des activités des groupes d'experts.

57. La Commission a en outre fait valoir que l’encadrement de 2010 vise à renforcer la transparence en prévoyant, en particulier, que ses services veillent à ce que les informations concernant les activités menées par ces groupes soient rendues publiques directement dans le registre ou au moyen d’un lien dans le registre vers un site web spécifique. La Commission a souligné son engagement à garantir le respect correct de cette exigence par tous les services concernés.

58. La Commission a estimé que la publication dans le registre a) des déclarations écrites engageant les experts qui les signent à agir dans l’intérêt public, ainsi que b) des déclarations portant atteinte à leur indépendance n’apporterait pas d’informations précieuses, étant donné que les experts signent généralement des déclarations types. Compte tenu, en outre, du nombre élevé d’experts concernés et des ressources limitées disponibles, la publication de ces informations paraîtrait inutile et disproportionnée. La Commission a ajouté que l’encadrement de 2010 n’exige plus des experts qu’ils signent les déclarations susmentionnées. En revanche, la règle 9, paragraphe 1, de l’encadrement de 2010 prévoit que les services compétents de la Commission informent les experts nommés à titre personnel qu’en acceptant d’être membres du groupe, ils s’engagent à agir en toute indépendance et dans l’intérêt public. Les services de la Commission informent également ces experts qu'ils peuvent être exclus du groupe ou d'une réunion spécifique de celui-ci en cas de conflit d'intérêts. La Commission a souligné son engagement à veiller à ce que ces exigences soient respectées par tous les services concernés.

59. Dans ses observations, le plaignant a pris note de la position de la Commission en ce qui concerne la transparence des activités des groupes d'experts conformément à l'encadrement de 2010. Dans le même temps, le plaignant a soutenu qu'une vérification aléatoire dans le registre confirmait que, dans la plupart des cas, les hyperliens qu'il contenait ne fournissaient que des informations générales sur la politique respective, mais pas les procès-verbaux ou les ordres du jour des réunions des groupes d'experts. Le plaignant s ' est également dit préoccupé par le fait que, conformément à l ' encadrement de 2010, ces documents seraient fournis lorsque "il est possible", ce qui laissait à la Commission un pouvoir discrétionnaire illimité de ne pas les publier. De l ' avis du plaignant, cela allait en outre à l ' encontre des Lignes directrices pour la collecte et l ' utilisation de l ' expertise qui stipulent que " les principaux documents associés à l ' utilisation de l ' expertise sur une question politique, et en particulier sur les conseils eux-mêmes, devraient être mis à la disposition du public". Le plaignant a également fait référence au Livre blanc sur la gouvernance européenne, selon lequel «[l]’émocratie dépend de la possibilité pour les citoyens de prendre part au débat public. Pour ce faire, ils doivent avoir accès à des informations fiables sur les questions européennes et être en mesure d'examiner le processus politique à ses différentes étapes".

60. En outre, le plaignant a affirmé que le registre ne contenait pas de liens avec certains groupes, tels que le «groupe d’experts sur les infrastructures de marché». Selon le plaignant, la Commission n'a pas non plus expliqué comment elle assure la transparence en ce qui concerne les différents types de consultations qu'elle mène sur une question donnée.

61. En conclusion, le plaignant a estimé que la Commission ne donnait pas accès aux procès-verbaux et aux ordres du jour à la grande majorité des groupes d'experts, ce qui, selon le plaignant, constitue un cas de mauvaise administration. En ce qui concerne sa réclamation, le plaignant a fait valoir que les ordres du jour, les procès-verbaux et les contributions des membres des groupes d ' experts devraient être fournis au moyen de liens vers les sites Web des DG concernées figurant dans le registre, "sauf dans des circonstances particulières, comme le prévoit la législation (sécurité, etc.)". La Commission devrait également fournir des informations sur toutes les méthodes de consultation qu'elle utilise dans un domaine particulier.

Évaluation préliminaire du Médiateur aboutissant à une proposition de solution à l’amiable

62. La Médiatrice a rappelé d'emblée que la présente enquête porte sur la composition et le fonctionnement des groupes d'experts de la Commission. Dans son allégation à l'examen, le plaignant a allégué un manque de transparence concernant le fonctionnement des groupes d'experts de la Commission. Dans le même temps, cependant, le plaignant, dans certains de ses arguments à l'appui, semblait aller au-delà de la question de la transparence dans le fonctionnement de ces groupes. Ainsi, le plaignant a fait valoir, par exemple, qu’il existe un manque de transparence en ce qui concerne la participation et l’implication globales des parties prenantes sur des questions politiques données. Le plaignant a également mentionné ce qu'il considérait comme l'absence d'un aperçu complet des activités de consultation et de recherche d'expertise. Compte tenu de l'objet de l'enquête et de l'ampleur même de certains arguments avancés par le plaignant qui vont au-delà de ce qui est déjà une question vaste et complexe en soi, à savoir la transparence dans le fonctionnement des groupes d'experts de la Commission, le Médiateur n'a pris en considération que les arguments avancés à l'appui, qui correspondent à l'allégation du plaignant selon laquelle le fonctionnement des groupes d'experts de la Commission manque de transparence.

63. En conséquence, la Médiatrice devait examiner si la Commission avait mis à disposition, notamment par l’intermédiaire du registre, suffisamment d’informations sur i) la participation et la participation des parties prenantes aux groupes d’experts; et ii) les réunions tenues par des groupes d’experts, y compris les ordres du jour et les procès-verbaux.

64. La Médiatrice a noté que le livre blanc de la Commission sur la gouvernance européenne énumère parmi les mesures à prendre par la Commission la publication de "... lignes directrices sur la collecte et l'utilisation des avis d'experts au sein de la Commission afin de garantir la responsabilité, la pluralité et l'intégrité de l'utilisation de l'expertise. Cela devrait inclure la publication des conseils donnés. " [16]

65. Dans le cadre de la mise en œuvre de cet engagement, les lignes directrices de 2002 pour la collecte et l’utilisation de l’expertise définissent certains principes et lignes directrices fondamentaux qui s’appliquent «lorsque les services de la Commission recueillent et utilisent des avis d’experts extérieurs au service responsable». Selon la ligne directrice 13 de cette communication, «[l]es principaux documents liés à l’utilisation de l’expertise sur une question politique, et en particulier les conseils eux-mêmes, devraient être mis à la disposition du public le plus rapidement possible, sans exception au droit d’accès».

66. La Médiatrice a en outre rappelé que les règles horizontales applicables aux groupes d’experts de la Commission annexées au cadre de 2010 prévoient des règles détaillées en matière de transparence des groupes d’experts. Conformément à l ' article 17, paragraphe 1, tous les groupes d ' experts de la Commission et autres entités similaires "sont publiés dans le registre". Bien que la règle 17, paragraphe 2, ne prévoie que l ' obligation pour les services de la Commission de fournir "les informations requises dans le registre" sans définir ces informations, les informations à publier ne se limitent pas à la composition d ' un groupe d ' experts. Cela apparaît clairement lorsque l’article 17 des règles horizontales applicables aux groupes d’experts de la Commission est lu en combinaison avec l’article 18 de ces règles, qui prévoit spécifiquement la publication des noms des membres des groupes d’experts. La même conclusion ressort de la directive 13 précitée des Lignes directrices pour la collecte et l'utilisation de l'expertise, qui étend les exigences de publication aux principaux documents et aux conseils eux-mêmes. Le Médiateur a donc compris la référence aux "informations requises dans le Registre" de manière générale, comme englobant des informations sur la composition des groupes d ' experts, ainsi que sur leurs travaux, y compris le résultat de leurs délibérations. Cette interprétation a été corroborée par la pratique de la Commission, illustrée par le registre, qui prévoit, pour chacun des groupes énumérés, différents onglets portant les titres suivants: "Détails", "Informations supplémentaires", "Sous-groupes", "Statistiques" et "Membres".

67. En conclusion, et compte tenu en particulier de l’article 15, paragraphe 1, du TFUE, la Médiatrice a estimé que la Commission s’était engagée à fournir des informations détaillées sur i) la composition et ii) le fonctionnement des groupes d’experts. En ce qui concerne ce dernier type d ' information, l ' engagement de la Commission est subordonné à l ' absence d ' une "exception au droit d ' accès". Le Médiateur a compris que cela signifiait que la Commission devrait publier les informations pertinentes, à moins qu'il n'existe des raisons dûment justifiées de secret. Il semble utile d'ajouter que les exceptions à l'engagement général en faveur de la transparence doivent être interprétées de manière restrictive.

68. En appliquant les principes susmentionnés aux informations fournies par la Commission, le Médiateur a noté que, dans ses observations, le plaignant s'était référé, entre autres, au "groupe d'experts sur les infrastructures de marché" afin d'étayer son point de vue selon lequel le niveau d'information fourni par la Commission est insuffisant. Dans ce qui suit, le Médiateur a pris ce groupe comme exemple et a évalué les informations fournies à ce sujet avant de parvenir à des conclusions plus générales.

69. Le registre énumère le «groupe d’experts sur les infrastructures de marché» dans la catégorie des groupes d’experts fermés. Dans l'onglet "Détails", la Commission fournit, outre une description générale des membres, des informations de base sur la mission, la tâche et la date de début des activités de ce groupe. Sous l'onglet "Informations supplémentaires", des informations sur la sélection des membres et le règlement intérieur du groupe peuvent être consultées. En ce qui concerne les réunions tenues par ce groupe, il existe un hyperlien vers le site web de la DG Marché intérieur qui fournit d'autres hyperliens vers les ordres du jour, les listes de participants et les «rapports de synthèse» relatifs aux réunions tenues par le groupe. L’onglet «Sous-groupes» indique qu’aucun sous-groupe n’est attribué au groupe et l’onglet «Statistiques» fournit des informations statistiques générales, par exemple sur l’équilibre hommes-femmes des membres du groupe. Enfin, l'onglet "Membres" répertorie tous les membres nommés à titre personnel en indiquant leurs noms et affiliations, ainsi que les organisations jouissant du statut d'observateur.

70. La description ci-dessus a montré que le niveau d’information publié dans le registre en ce qui concerne le «groupe d’experts sur les infrastructures de marché» semblait globalement satisfaisant et conforme aux engagements pris par la Commission. Toutefois, deux aspects doivent faire l'objet d'observations supplémentaires.

71. Premièrement, en ce qui concerne les procès-verbaux des réunions de ce groupe, les «rapports de synthèse» publiés sur le site Internet de la DG Marché intérieur ne semblaient fournir qu'un aperçu très sommaire des travaux de ce groupe, ce qui ne permet pas à l'utilisateur de se familiariser suffisamment avec le travail réel de ce groupe. En revanche, la documentation des travaux d’autres groupes, tels que CESAME 2 (groupe d’experts sur le conseil et le suivi en matière de compensation et de règlement) ou FISCO (groupe sur la conformité fiscale), semblait beaucoup plus détaillée et permettait aux citoyens de se familiariser en profondeur avec les différents points de vue et positions échangés au cours d’une réunion donnée. La Médiatrice a estimé qu’elle n’avait pas besoin de procéder à une analyse complète et systématique des informations fournies dans le registre pour chaque groupe d’experts figurant sur la liste, afin de conclure que l’exemple du «groupe d’experts sur les infrastructures de marché» suggérait, de manière plus générale, que, contrairement aux engagements examinés ci-dessus, la Commission n’avait pas mis à disposition dans le registre un niveau de détail suffisant en ce qui concerne les procès-verbaux et/ou les rapports de réunions. Cela pourrait constituer un cas de mauvaise administration. Le Médiateur a donc abordé cet aspect dans la proposition de solution à l'amiable ci-dessous.

72. Deuxièmement, aucune déclaration d’intérêt public ou de conflit d’intérêts des membres du groupe n’est accessible par l’intermédiaire du registre. À cet égard, la Médiatrice a pris note de la position de la Commission selon laquelle le cadre de 2010 n'impose plus aux experts de signer de telles déclarations et que la publication de déclarations types serait inutile et disproportionnée. Si l’absence d’obligation de signer les déclarations au titre de l’encadrement de 2010 n’empêcherait pas la Commission de publier les déclarations qui lui ont été soumises conformément aux règles précédentes ou de souligner le fait qu’un membre en particulier a présenté une déclaration standard, la Médiatrice a estimé qu’une telle pratique de publication pourrait donner lieu à des malentendus quant aux exigences en matière de présentation de déclarations conformément aux règles actuelles. Elle estime donc que la position de la Commission est raisonnable.

C. Allégation de non-adoption des meilleures pratiques et réclamation connexe

Arguments présentés au Médiateur

73. Le plaignant a allégué que la Commission n'avait pas uniformément adopté les meilleures pratiques concernant les représentants de l'industrie qui sont nommés à titre personnel à des groupes d'experts. À l’appui de cette allégation, le plaignant a fait valoir que i) la Commission ne tient pas suffisamment compte du conflit d’intérêts potentiel des représentants de l’industrie agissant à titre personnel; et ii) un conflit d’intérêts (potentiel) ne peut être compensé par une déclaration d’engagement en faveur de l’intérêt public. Le plaignant a fait valoir que la Commission devrait appliquer systématiquement dans toutes les autres DG le principe contenu dans les lignes directrices de la DG SANCO sur les conflits d'intérêts, à savoir qu'une personne connue pour travailler pour une organisation ayant un intérêt direct dans une question politique particulière ne devrait pas être nommée à un groupe d'experts donnant des conseils à la Commission.

74. Dans son avis, la Commission a déclaré que les membres des groupes d ' experts "sont choisis principalement sur la base des compétences et de l ' expertise nécessaires pour s ' acquitter de la manière la plus efficace et efficiente possible du mandat du groupe en question. À cet égard, la participation de membres issus de l'industrie peut être recherchée par rapport à la tâche que le groupe doit accomplir. Les éventuels conflits d’intérêts sont abordés soit au cours de la phase de sélection par une analyse approfondie de l’expérience professionnelle passée des candidats, y compris la conduite éthique, et/ou lors de la nomination par la divulgation obligatoire de tout intérêt susceptible de porter atteinte à l’indépendance de l’expert et à l’engagement formel d’agir dans l’intérêt public. La Commission a en outre fait valoir qu’elle prête attention à tout conflit d’intérêts éventuel qui pourrait survenir au cours du fonctionnement d’un groupe et qui «pourrait contaminer» ses objectifs et compromettre son efficacité et son efficience.

75. La Commission rappelle que le cadre de 2010 prévoit des règles horizontales plus claires et plus strictes, applicables à tous les groupes d’experts, sur la manière de gérer les conflits d’intérêts. La Commission indique ensuite que la DG SANCO a élaboré un document de réflexion sur la manière de mettre en œuvre la politique susmentionnée dans le domaine spécifique relevant de sa compétence. Toutefois, contrairement à ce qui avait été suggéré par le plaignant, le document pertinent de la DG SANCO n’établissait aucune ligne directrice de cette DG sur les conflits d’intérêts, mais était plutôt un document de discussion élaboré par le «groupe de dialogue des parties prenantes» en avril 2008. Le document en question n’impliquait aucun suivi particulier et n’était pas une déclaration formelle de la politique de la DG SANCO en matière de conflits d’intérêts.

76. Dans ses observations, commentant la nomination d’experts à titre personnel, le plaignant a rappelé que, conformément au cadre de 2010, la sélection des experts doit être effectuée de manière à éviter tout conflit d’intérêts. Le cadre de 2010 prévoit en outre qu’en acceptant d’être membres du groupe, les experts nommés à titre personnel s’engagent à agir en toute indépendance et dans l’intérêt public. Ils peuvent être exclus du groupe ou d'une réunion spécifique de celui-ci en cas de conflit d'intérêts. Dans ce contexte, le plaignant a estimé que l'encadrement de 2010 contredisait les déclarations faites dans l'avis de la Commission ainsi que lors de contacts antérieurs avec le plaignant.

77. Plus précisément, le plaignant a déclaré que les membres du personnel de la Commission avaient, lors de réunions avec le plaignant, fait valoir que l’exclusion des personnes travaillant pour l’industrie de la nomination à titre personnel rendrait difficile la recherche d’experts possédant l’expertise technique nécessaire. Dans le même temps, les membres du personnel de la Commission avaient également reconnu que les employés des sociétés étaient tenus de soutenir les intérêts de leur société et qu'il n'était pas logique de supposer que les membres du personnel des sociétés mettraient les intérêts de leurs sociétés de côté lorsqu'ils participeraient à un groupe d'experts. Le plaignant a trouvé confirmation de ce dernier point dans une étude scientifique. Selon le plaignant, il était parfaitement légitime et logique que la Commission s'appuie sur l'expertise technique de personnes employées par l'industrie. Toutefois, la Commission devrait reconnaître que, contrairement à ce que suppose l’encadrement de 2010, il est tout à fait impossible que ces personnes agissent «de manière indépendante et dans l’intérêt public». En conséquence, la Commission ne devrait jamais nommer d’experts du secteur à titre personnel, mais plutôt en tant qu’experts et parties prenantes, en gardant à l’esprit la nécessité de maintenir un équilibre entre les différents types d’intérêts. Il y avait donc une contradiction entre la prévention des conflits d’intérêts, comme l’exige l’encadrement de 2010, et la pratique de la Commission consistant à nommer des représentants de l’industrie en tant que membres indépendants.

78. Se référant à la définition de l'OCDE d'un conflit d'intérêts, le plaignant a déclaré que les représentants d'entreprises nommés à titre personnel étaient confrontés à un conflit d'intérêts, étant donné qu'ils pouvaient exploiter leur adhésion au profit de leur industrie.

79. Le plaignant a noté que, dans ses contacts avant de déposer la présente plainte, la Commission avait déclaré que les experts nommés à titre personnel devaient signer des déclarations écrites selon lesquelles a) ils agiraient dans l’intérêt public, b) aucun intérêt qu’ils détiennent ne porterait atteinte à leur indépendance et c) la violation de ces conditions pourrait entraîner leur exclusion du groupe. Toutefois, cette approche n'a jamais été mise en œuvre. Le plaignant a expliqué qu’à la suite d’une demande d’accès à des documents, il avait obtenu l’accès aux déclarations pertinentes des membres de huit groupes d’experts gérés par la DG MARKT. Bien qu'il n'y ait pas eu de déclarations pertinentes de nombreux experts, ces derniers n'ont pas été exclus du groupe.

80. Le plaignant a en outre souligné que, selon la Commission, l’encadrement de 2010 n’exige plus des membres des groupes d’experts qu’ils signent des déclarations pertinentes. Au lieu de cela, la Commission a déclaré que les éventuels conflits d’intérêts sont abordés au cours de la phase de sélection et au moment de la nomination des experts au moyen d’une divulgation obligatoire de tout intérêt préjudiciable. En ce qui concerne ces aspects, le plaignant a souligné que i) le cadre de 2010 ne fait aucune mention d’une «divulgation obligatoire de tout intérêt». En tout état de cause, les règles devraient prévoir cette divulgation obligatoire pour toutes les activités professionnelles et pro bono qui devraient être accessibles au public. Le plaignant a en outre souligné ii) la participation d'une ONG particulière à deux groupes d'experts. Le processus de sélection relatif à cette ONG a comporté une analyse approfondie de l’expérience professionnelle passée du candidat au cours d’une série d’entretiens. Il n'était toutefois pas clair si la procédure de sélection était aussi rigoureuse pour tous les candidats. Selon le plaignant, la Commission n’avait fourni aucune indication quant à un processus sérieux d’évaluation des conflits d’intérêts potentiels des experts nommés à titre personnel avant de décider de la composition d’un groupe d’experts. Enfin, la Commission aurait dû iii) exclure des groupes d’experts les experts qui n’avaient pas signé de déclarations pertinentes.

81. Le requérant a également déclaré qu ' il était tout à fait normal que les experts ne veuillent pas signer "une déclaration irrationnelle et fausse selon laquelle ils sont indépendants alors qu ' il est si clair qu ' ils ne le sont pas". Selon le plaignant, il s'agissait là d'un argument de plus pour que la Commission cesse de nommer des experts affiliés à l'industrie à titre personnel. Dans ce contexte, le plaignant a souligné que le secrétariat général de la Commission avait fait preuve d'une certaine ouverture en ce qui concerne la position du plaignant selon laquelle "les sociétés membres de groupes d'experts devraient soit être enregistrées au nom de la société pour laquelle elles travaillent, soit représenter un certain secteur". Selon le plaignant, un membre du personnel du secrétariat général de la Commission avait déclaré que la Commission n'approuverait pas les groupes dont les antécédents ne sont pas clairement mentionnés. Toutefois, pour les groupes existants, la situation est plus complexe et il faudra un certain temps pour la modifier. Le plaignant a souligné qu'il n'accepterait pas un «changement progressif» sur cette question, étant donné que la pratique actuelle de la Commission n'avait aucun fondement dans les règles applicables et était trompeuse pour le public. Le plaignant a également attiré l'attention sur le fait que la pratique de la Commission avait fait l'objet de critiques de la part de certains députés au Parlement européen lors d'un débat en plénière tenu en février 2011. En outre, dans une lettre récente adressée à deux commissaires, un groupe de députés européens avait demandé à la Commission d’élaborer des procédures afin de ne pas permettre aux personnes ayant des intérêts particuliers de participer à des groupes d’experts à titre personnel.

82. Le plaignant a finalement fourni une liste de 19 groupes d'experts dans le cas desquels "les règles actuelles en matière de conflits d'intérêts sont clairement violées, les représentants de l'industrie étant nommés "à titre personnel"." Le plaignant a ajouté que c'était probablement aussi le cas pour de nombreux autres groupes d'experts.

83. Commentant les déclarations de la Commission concernant le document émanant de la DG SANCO, le plaignant a accepté les explications de la Commission selon lesquelles ce document n'était qu'un document de discussion. Dans le même temps, le plaignant a estimé que les principes contenus dans ce document "vont dans la bonne direction", soulignant que ce point de vue avait également été approuvé par les députés susmentionnés. Ainsi, les personnes" travaillant pour des sociétés et des groupes de pression" ne devraient jamais être nommées à titre personnel, mais seulement en tant que parties prenantes. Le plaignant est d’avis que les dispositions du cadre de 2010 relatives aux conflits d’intérêts devraient être clarifiées et renforcées. Au lieu de mentionner la nécessité d ' éviter les conflits d ' intérêts dans la sélection des experts, ils devraient indiquer que "lors de la sélection des experts, les risques de conflits d ' intérêts potentiels devraient être soigneusement évalués et les experts présentant des risques élevés devraient être exclus". En outre, au lieu de prévoir la possibilité d ' exclure les experts nommés à titre personnel en cas de conflit d ' intérêts, les règles devraient prévoir que les experts "seront exclus des groupes s ' ils ont un conflit d ' intérêts". Enfin, les déclarations d’activités professionnelles des experts agissant à titre personnel devraient être accessibles par l’intermédiaire du registre et les règles applicables devraient le prévoir.

Évaluation du Médiateur

84. L'Ombudsman a noté que l'allégation du plaignant concerne la nomination à titre personnel de représentants affiliés à une industrie à des groupes d'experts. Compte tenu du fait que l'allégation du plaignant relative à cette allégation se réfère à des personnes affiliées à des organisations ayant un intérêt direct, le Médiateur, dans l'évaluation à suivre, a procédé sur la base de cette dernière notion, étant entendu qu'une organisation ayant un intérêt direct dans une politique donnée n'est pas nécessairement une société ou une société commerciale.

85. L'article 4, paragraphe 2, du modèle de décision de la Commission annexé au document de travail des services de la Commission [17] (ci-après dénommé «modèle de décision») prévoit explicitement une distinction entre les membres des groupes d'experts nommés à titre personnel et les membres désignés pour représenter un intérêt. En ce qui concerne l’ancienne catégorie de membres, l’article 4, paragraphe 7, du modèle de décision prévoit qu’ils agissent en toute indépendance et dans l’intérêt public. En outre, l’article 4, paragraphe 8, de la décision type exige que leurs noms soient publiés dans le registre.

86. Les Lignes directrices pour la collecte et l'utilisation de l'expertise contiennent la déclaration suivante: "C'est un truisme que personne n'est entièrement "indépendant" ... Néanmoins, dans la mesure du possible, les experts devraient être tenus d'agir de manière indépendante. Les experts peuvent, bien sûr, toujours apporter à la table des connaissances qu'ils détiennent en raison de leur affiliation ou de leur nationalité: en effet, des experts peuvent parfois être sélectionnés pour cette raison même. Néanmoins, l ' objectif est de réduire au minimum le risque que des intérêts particuliers faussent les conseils prodigués en établissant des pratiques qui favorisent l ' intégrité, en rendant les dépendances explicites et en reconnaissant que certaines dépendances - variant d ' une question à l ' autre - pourraient empiéter sur le processus politique plus que d' autres. "[18] Selon la directive 12, les experts devraient déclarer immédiatement tout intérêt direct ou indirect dans la question en question, ainsi que tout changement pertinent après le début des travaux.

87. L’article 9 des règles horizontales applicables aux groupes d’experts de la Commission annexées au cadre de 2010 contient des règles détaillées concernant la sélection et la nomination des membres des groupes d’experts à nommer à titre personnel. Il vaut la peine de les citer dans leur intégralité:

"Processus de sélection et nomination des membres

Lorsque les membres du groupe d'experts sont nommés par la Commission ou ses services, les dispositions suivantes s'appliquent:

(1) Lorsque des experts individuels sont nommés à titre personnel, ils sont choisis selon une procédure de sélection qui garantit un niveau élevé d’expertise et, dans la mesure du possible, un équilibre géographique et entre les hommes et les femmes, en tenant compte des tâches spécifiques du groupe d’experts et du type d’expertise requis. En outre, la sélection des experts est effectuée de manière à éviter tout conflit d'intérêts.

Sans préjudice des procédures de sélection spécifiques prévues par les décisions de la Commission instituant des groupes d'experts, les appels publics à candidatures sont utilisés dans la mesure du possible. À cette fin, les services de la Commission utilisent le modèle standard d’appel à candidatures pour la sélection d’experts nommés à titre personnel établi par le secrétariat général. Les services peuvent s’écarter du modèle ou le compléter, lorsque des exigences spécifiques le justifient.

Lorsqu’un appel à candidatures n’est pas raisonnablement réalisable (par exemple lorsqu’une expertise très spécifique est requise), le choix des experts est effectué sur la base de critères objectivement vérifiables.

Les services de la Commission concernés informent les experts nommés à titre personnel qu'en acceptant d'être membres du groupe, ils s'engagent à agir en toute indépendance et dans l'intérêt public. Les services de la Commission informent également ces experts qu’ils peuvent être exclus du groupe ou d’une réunion spécifique de celui-ci en cas de conflit d’intérêts.»

88. Le modèle «Appel à candidatures pour la sélection d'experts nommés à titre personnel» annexé au document de travail des services de la Commission [19] contient les dispositions suivantes: "Les membres donnent à la Commission un avis indépendant, libre de toute influence extérieure..." Le modèle d'appel à candidatures contient également les dispositions suivantes: «Ils s’engagent à agir en toute indépendance et dans l’intérêt public.»

89. En outre, l’article 11, paragraphe 1, du règlement intérieur type annexé au même document de travail des services de la Commission dispose que, en cas de conflit d’intérêts concernant un expert, les services de la Commission peuvent exclure cet expert du groupe ou d’une réunion particulière de celui-ci. À titre subsidiaire, ils peuvent décider que l'expert en question s'abstient d'examiner les points de l'ordre du jour concernés et de procéder à tout vote sur ces points.

90. C'est dans le contexte de ces règles que le Médiateur a dû évaluer l'allégation du plaignant en l'espèce.

91. Comme point de départ, elle a fait observer que la nomination à titre personnel à un groupe d'experts est distincte de la nomination pour représenter un intérêt. En outre, la nomination d’experts à titre personnel n’est pas limitée aux personnes issues de l’industrie, mais est ouverte à toute personne remplissant, entre autres, les exigences de l’article 9, paragraphe 1, des règles horizontales applicables aux groupes d’experts de la Commission. Il s’ensuit que les règles applicables reposent apparemment sur l’hypothèse que des conseils objectifs servant l’intérêt public peuvent en principe être obtenus auprès d’experts indépendamment de leur affiliation à des organisations ayant un intérêt direct, pour autant que certaines garanties soient respectées.

92. Dans son avis, la Commission a fait référence aux compétences et à l'expérience apportées au groupe par des membres nommés à titre personnel. Le Médiateur a estimé que les déclarations de la Commission à cet égard étaient plausibles. Le plaignant n'a pas contesté l'utilité de l'expérience et de l'expertise apportées aux groupes par des membres nommés à titre personnel. Le plaignant a toutefois fait valoir que la Commission ne devrait jamais nommer des experts de l’industrie à titre personnel, mais plutôt en tant qu’experts et parties prenantes. Le Médiateur a estimé que le fait d'approuver la position du plaignant selon laquelle un membre nommé à titre personnel représenterait par définition les intérêts de l'association à laquelle il est affilié exclurait en fait la nomination de tout expert à titre personnel, étant entendu qu'il n'existe pas de définition ou de seuil convenu quant à ce qu'une organisation agissant exclusivement dans l'intérêt public constituerait. Néanmoins, la Médiatrice s’est félicitée de la future réflexion sur cette question et a estimé que le document émanant de la DG SANCO constituait une contribution importante à cet égard.

93. Cela étant dit, le Médiateur a estimé qu'il était évident que la nomination d'une personne affiliée à une organisation ayant un intérêt direct pouvait donner lieu à des conflits d'intérêts. Il était donc tout aussi clair qu’une prudence particulière est recommandée, i) en particulier lorsqu’il s’agit de décider de la nomination de membres à titre personnel, afin de réduire au minimum le risque de conflits d’intérêts. En outre, ii) pendant la durée du mandat des membres nommés à titre personnel, le risque de conflits d’intérêts doit également être géré par des moyens appropriés.

94. En ce qui concerne le premier aspect, le Médiateur a estimé qu'il était essentiel que les appels publics à candidatures soient utilisés dans toute la mesure du possible et que, dans les cas où les appels publics ne seraient pas utiles, la sélection soit fondée sur des critères objectifs. La Médiatrice a noté avec satisfaction que l’article 9 des règles horizontales applicables aux groupes d’experts de la Commission contient des dispositions explicites à cet effet. L’article 9, paragraphe 1, prévoit également que les conflits d’intérêts doivent être évités lors de la sélection des experts et permet donc d’aborder la question des conflits d’intérêts au stade crucial de la sélection des membres nommés à titre personnel. L’argument de la Commission selon lequel les conflits d’intérêts potentiels sont évalués au cours de la phase de sélection et/ou au moment de la nomination a donc été confirmé par les règles susmentionnées.

95. En ce qui concerne le deuxième aspect, les règles susmentionnées prévoient que les membres nommés à titre personnel doivent s’engager à agir en toute indépendance et dans l’intérêt public. Le Médiateur partageait les doutes du plaignant quant à l’efficacité d’une déclaration formelle visant à garantir l’indépendance et l’engagement d’agir dans l’intérêt public. Dans le même temps, elle rappelle que l’article 9, paragraphe 1, des règles horizontales applicables aux groupes d’experts de la Commission autorise l’exclusion d’un membre du groupe ou d’une réunion spécifique de celui-ci et prévoit donc des sanctions spécifiques en cas de conflit d’intérêts. Alors que le plaignant semblait faire valoir qu’un conflit d’intérêts devrait entraîner l’exclusion automatique du membre du groupe concerné, le Médiateur a estimé que le plaignant n’avait pas démontré pourquoi une telle règle ne prévoyant aucune marge pour tenir compte des spécificités d’un conflit d’intérêts donné serait nécessaire.

96. Il ne fait aucun doute que les sanctions prévues ne peuvent être efficaces que si un conflit d'intérêts est détecté en premier lieu. L'efficacité de ces sanctions dépend donc i) de la volonté du membre concerné de déclarer un tel conflit et/ou ii) des possibilités de détecter un tel conflit par d'autres moyens. La Médiatrice a estimé que, même en l’absence d’un membre déclarant un conflit d’intérêts, l’existence de conflits réels ou potentiels peut être établie si des informations sur i) les membres des groupes d’experts, y compris sur l’affiliation des membres nommés à titre personnel et ii) les délibérations des groupes d’experts, y compris les ordres du jour des réunions, les procès-verbaux des réunions et les rapports découlant des activités des groupes, sont disponibles dans le registre de la Commission.

97. Étant donné que le Médiateur a fait une proposition de solution à l'amiable en ce qui concerne le registre de la Commission ci-dessous, il n'était pas nécessaire que le Médiateur prenne de nouvelles mesures concernant la troisième allégation et réclamation du plaignant.

D. Allégation de ne pas avoir fourni de raisons convaincantes de ne pas avoir élaboré de critères de sélection uniformes et de réclamation connexe

Arguments présentés au Médiateur

98. Le plaignant a allégué que la Commission n'avait pas fourni de raisons convaincantes de ne pas élaborer de critères généraux pour la sélection des membres des groupes d'experts. À l'appui de cette allégation, le plaignant a soutenu que le processus de sélection actuel est incompatible avec les Lignes directrices sur la collecte et l'utilisation de l'expertise et les Normes minimales pour la communication des consultations. Le plaignant a fait valoir que la Commission devrait élaborer et diffuser des critères généraux pour la sélection des membres des groupes d'experts.

99. Dans son avis, la Commission a expliqué qu’elle mettait en place des groupes d’experts lorsqu’elle devait rassembler une expertise externe afin de s’acquitter de ses tâches. En conséquence, "la sélection des experts se fait au cas par cas en fonction de leurs connaissances spécialisées dans un domaine donné et en tenant compte du type de travail à effectuer, qui peut varier dans une large mesure". La Commission a souligné la technicité des questions traitées par certains groupes et la différence de leur portée. Elle a donné des exemples de questions liées à la mise en œuvre de la législation existante ou à la préparation de nouvelles initiatives politiques. En ce qui concerne la nomination d'experts à titre personnel, la Commission a souligné que la sélection était fondée sur les compétences d'un expert relatives à la politique concernée, telles que déterminées, entre autres, dans le cadre d'appels à candidatures. En ce qui concerne la composition des pouvoirs publics et/ou des organisations, la Commission a indiqué qu’il leur appartenait normalement d’identifier leurs représentants et de garantir un niveau élevé d’expertise.

100. Contrairement à ce qu’allègue le plaignant, la Commission a considéré que sa pratique susmentionnée était «parfaitement conforme aux communications sur la collecte et l’utilisation de l’expertise et sur les normes minimales de consultation». Selon l'ancienne communication, "les modalités de collecte et d'utilisation de l'expertise devraient être conçues en fonction de la tâche à accomplir, en tenant compte du secteur concerné, de la question en question et de l'étape du cycle politique". En outre, conformément à la communication sur les normes minimales pour la consultation, le "principe de proportionnalité... doit régir la pratique administrative de la Commission ", et " la Commission doit évaluer ses besoins en matière de consultation au cas par cas conformément à son droit d ' initiative " . La Commission s ' est également référée à la communication sur la réglementation intelligente [20], selon laquelle " l 'engagement de la Commission avec la société civile doit être considéré dans le contexte de l ' ensemble des possibilités dont disposent les citoyens et les autres parties prenantes pour contribuer au processus d ' élaboration des politiques". Dans ce contexte, la Commission a fait valoir qu’elle avait établi un «dialogue régulier avec les parties prenantes sous différentes formes», les groupes d’experts n’étant que l’un d’entre eux. Selon la Commission, ces formats tiennent compte de sa politique de longue date d’ouverture et d’inclusion et reflètent de grandes différences dans les domaines d’action, ainsi que la diversité des parties prenantes.

101. Compte tenu de la diversité des circonstances susmentionnées, la Commission a déclaré qu’elle n’était pas convaincue de la valeur ajoutée potentielle d’une réglementation plus stricte de son interaction avec la société civile. Elle a donc déclaré qu'elle ne jugeait pas approprié d'établir des critères généraux pour la sélection des membres du groupe d'experts.

102. La Commission a également déclaré qu’elle s’engageait pleinement à assurer la mise en œuvre des dispositions contenues dans le cadre de 2010, notamment que les experts nommés à titre personnel soient choisis selon une procédure de sélection qui garantisse un niveau élevé d’expertise et évite tout conflit d’intérêts. La Commission a également souligné que, conformément à l'encadrement de 2010, les appels publics à candidatures doivent être utilisés dans la mesure du possible et, lorsque ce n'est pas le cas, le choix des experts doit se faire sur la base de critères objectivement vérifiables. La Commission s'est également engagée à renforcer encore la transparence des procédures de sélection en incluant des informations sur les procédures de sélection susmentionnées dans la nouvelle version du registre, comme indiqué dans le cadre de 2010.

103. Dans ses observations et après avoir pris note de la référence de la Commission aux lignes directrices pour la collecte et l'utilisation de l'expertise, le plaignant a estimé que, étant donné qu'elles sont utilisées comme moyen d'interaction avec la Commission et de collecte de l'expertise, les groupes d'experts devaient être considérés comme liés par la communication sur les normes minimales pour la consultation. Selon le plaignant, cela avait été accepté par la Commission. Le plaignant a souligné que la communication sur les normes minimales pour la consultation exige que la Commission veille à la cohérence et à la transparence de la manière dont ses services gèrent leurs processus de consultation. Le plaignant a estimé que la lecture de ce principe ainsi que des principes d'une composition pluraliste et diversifiée des groupes d'experts visant à éviter que des groupes particuliers ne bénéficient d'un accès privilégié, tels qu'ils ressortent des communications de la Commission, "devrait conduire la Commission à établir des critères communs dans la composition des groupes d'experts". Selon le plaignant, ce serait le seul moyen sûr de mettre en œuvre le principe selon lequel les services de la Commission doivent, dans la mesure du possible, assurer une représentation équilibrée.

104. D'autre part, "[l]es critères de sélection communs, les codes de conduite de la Commission ... et les nouvelles règles relatives aux groupes d'experts sont violés". Selon le plaignant, l'interprétation actuelle des règles applicables par la Commission lui permet de défendre toute composition aussi déséquilibrée soit-elle, en mettant l'accent sur "l'efficacité". Étant donné que l ' encadrement de 2010 n ' exige qu ' une composition équilibrée "dans la mesure du possible", la Commission n ' a pas expliqué pourquoi une composition équilibrée n ' est pas possible dans certains cas. Selon le plaignant, seule la Commission peut actuellement juger si un équilibre suffisant a été atteint entre une représentation égale des parties prenantes et l’efficacité. Le plaignant a également exprimé des critiques à l'égard de la compréhension par la Commission de l'"efficacité" qui semblait être interprétée "à court terme et de manière administrative, alors que l'efficacité réelle consiste à élaborer des politiques et des législations qui profitent à la société dans son ensemble".

105. De l ' avis du requérant, les critères généraux de sélection "devraient prévoir des garanties contre la domination des groupes d ' experts par des intérêts particuliers et des intérêts corporatifs en particulier". En outre, la création de groupes d ' experts devrait être annoncée publiquement et les parties intéressées devraient être invitées publiquement à poser leur candidature " lorsque les groupes doivent être composés d ' experts agissant à titre personnel et lorsque les experts sont également des représentants d ' intérêts".

106. Le plaignant a conclu en affirmant qu 'un " équilibre minimal dans les groupes d ' intérêts consultés" par la Commission contribuerait à un processus décisionnel plus équilibré, conformément à l ' article 9 du TUE. Le requérant a convenu que des critères de sélection différenciés au cas par cas pourraient être maintenus, mais a fait valoir qu ' il devrait y avoir "une règle générale prévoyant des garanties contre la domination de groupes d ' experts par des intérêts spécifiques". À moins que les experts ne soient «indépendants de tout intérêt, ils sont également des représentants d'intérêts, même si leur tâche peut être «technique». Un équilibre doit donc toujours être maintenu et pas seulement "dans la mesure du possible".

Évaluation du Médiateur

107. La Médiatrice a fait observer que l’allégation en l’espèce concerne l’absence alléguée de raisons convaincantes de ne pas élaborer de critères généraux pour la sélection des membres du groupe d’experts. Alors que, dans ses observations, le plaignant a évoqué à plusieurs reprises la question de la représentation équilibrée au sein des groupes d’experts de la Commission, le Médiateur a rappelé que cette dernière question faisait partie d’une allégation distincte et serait analysée sous cette rubrique. L’évaluation suivante n’a donc abordé la question de la représentativité que dans la mesure où elle est directement liée à la prétendue absence de bonnes pratiques concernant les critères généraux de nomination des experts.

108. La directive 8 des Lignes directrices pour la collecte et l ' utilisation de l ' expertise stipule que, lorsqu ' ils identifient et sélectionnent des experts, les départements "devraient lancer leurs filets aussi largement que possible en recherchant l ' expertise appropriée. Dans la mesure du possible, de nouvelles idées et idées devraient être recherchées en incluant des personnes extérieures au cercle habituel de contacts du ministère. Les ministères devraient également s ' efforcer de veiller à ce que les groupes soient composés d ' au moins 40 % de chaque sexe.> > La directive 9 exige en outre que les opinions générales et divergentes soient prises en considération. Une annexe aux lignes directrices détaille certaines «questions pratiques» qui peuvent se poser dans leur application ainsi que des «conseils pratiques» en réponse à ces questions. L’intitulé «Identification et sélection des experts» contient les déclarations suivantes: «Les appels à candidatures ouverts devraient-ils être publiés lorsqu’il s’agit de solliciter l’expertise de groupes d’experts? Ces appels ont-ils fait l'objet d'une publicité aussi large que possible, y compris par voie électronique? Les appels ouverts peuvent être particulièrement appropriés lorsqu ' il s ' agit de questions sensibles et lorsque des groupes sont susceptibles de se tenir debout pendant une période raisonnable.> >[21]

109. Selon la communication sur les normes minimales pour la consultation, "les processus de consultation gérés par la Commission doivent être transparents, tant pour ceux qui sont directement concernés que pour le grand public". Selon cette communication, il doit être clair, entre autres, "qui est consulté et pourquoi"[22].

110. Le point 3.2 de l’encadrement de 2005 prévoit que «[l]es braises sont sélectionnées de manière transparente, sur la base de critères objectifs clairement définis. Les membres nommés à titre personnel sont sélectionnés, dans la mesure du possible, au moyen d’un appel à candidatures.»

111. La règle 9, paragraphe 1, de l’encadrement de 2010 dispose ce qui suit :

«Lorsque des experts individuels sont nommés à titre personnel, ils sont choisis selon une procédure de sélection qui garantit un niveau élevé d’expertise et, dans la mesure du possible, un équilibre géographique et entre les hommes et les femmes, en tenant compte des tâches spécifiques du groupe d’experts et du type d’expertise requis. ...

Sans préjudice des procédures de sélection spécifiques prévues par les décisions de la Commission instituant des groupes d'experts, les appels publics à candidatures sont utilisés dans la mesure du possible. À cette fin, les services de la Commission utilisent le modèle standard d’appel à candidatures pour la sélection d’experts nommés à titre personnel établi par le secrétariat général. Les services peuvent s’écarter du modèle ou le compléter, lorsque des exigences spécifiques le justifient.

Lorsqu ' un appel à candidatures n ' est pas raisonnablement réalisable (par exemple lorsqu ' une expertise très spécifique est requise), le choix des experts se fait sur la base de critères objectivement vérifiables.>> [23]

112. Conformément au point 8 du document de travail des services de la Commission [24], dans un souci de transparence, les informations pertinentes sur la procédure de sélection utilisée seront publiées dans le registre. Le modèle «Appel à candidatures pour la sélection d’experts nommés à titre personnel» annexé au document de travail des services de la Commission énumère les critères à prendre en considération lors de l’évaluation des candidatures. Il s’agit notamment de compétences et d’expériences avérées dans des domaines pertinents; la nécessité de trouver un équilibre au sein du groupe en termes de représentativité des demandeurs; ainsi que le sexe et l’origine géographique.

113. La Médiatrice a noté que, dans son avis, la Commission a fait référence à une analyse au cas par cas qu’elle doit effectuer lorsqu’elle décide de l’expertise que doivent fournir les membres des groupes d’experts. Compte tenu du fait que les groupes d'experts sont actifs dans tous les domaines de la politique de l'UE et que l'éventail des compétences recherchées est donc large et exige que la Commission, qui est du côté des destinataires, dispose d'un pouvoir d'appréciation suffisant, le Médiateur a estimé que la position de la Commission était raisonnable. En particulier, elle n'a pas pu partager le point de vue de la plaignante selon lequel la position de la Commission est incompatible avec les règles applicables examinées ci-dessus qui, au contraire, semblaient reconnaître le pouvoir d'appréciation de la Commission, tout en fixant certaines limites à ce pouvoir d'appréciation. Ainsi, par exemple, la règle 9, paragraphe 1, de l’encadrement de 2010 impose à la Commission, en ce qui concerne les experts individuels nommés à titre personnel, de recourir à une procédure de sélection garantissant un niveau élevé d’expertise et, dans la mesure du possible, un équilibre géographique et entre les hommes et les femmes, en tenant compte des tâches spécifiques du groupe d’experts et du type d’expertise requis. À première vue, il semble difficile de définir d'autres critères généraux applicables à tous les groupes d'experts. En revanche, dans la mesure où le plaignant se réfère à un critère de représentation, cet aspect sera examiné dans le cadre de sa cinquième allégation.

114. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur a estimé que la Commission avait mis en place des critères généraux pour la sélection des membres des groupes d'experts. Elle considère en outre que la position de la Commission selon laquelle il ne serait pas utile d'adopter des règles générales plus strictes est convaincante. Dans le même temps, elle a noté et salué l'engagement de la Commission à renforcer encore la transparence des procédures de sélection en incluant les informations pertinentes dans le registre. Le Médiateur a donc conclu qu'il n'y avait pas lieu de poursuivre l'enquête sur la présente allégation.

E. Allégation selon laquelle il n ' aurait pas été possible d ' assurer une composition équilibrée et réclamation connexe

Arguments présentés au Médiateur

115. Le plaignant a allégué que la Commission n'avait pas assuré une composition équilibrée des groupes d'experts. À l'appui de cette allégation, le plaignant a soutenu que, dans la majorité des groupes d'experts qu'il a identifiés, les représentants de l'industrie forment la majorité, tandis que tous les autres intervenants, tels que les groupes de consommateurs, les universitaires et la société civile, sont sous-représentés. Le plaignant a fait valoir que la Commission devrait s'attaquer à la question de la composition déséquilibrée des groupes d'experts.

116. Dans son avis, la Commission a souligné que, contrairement à ce qu’a déclaré le plaignant, elle respecte la lettre et l’esprit des lignes directrices pour la collecte et l’utilisation de l’expertise, qui identifient l’excellence, la mesure dans laquelle les experts agissent de manière indépendante et le pluralisme comme déterminants de la qualité des conseils. La Commission a déclaré que, lors de la sélection des membres des groupes d’experts, elle s’efforce toujours de trouver un équilibre entre les trois critères susmentionnés. La Commission a également fait valoir que, comme l ' avait indiqué le plaignant dans sa correspondance précédente avec la Commission, elle lui avait fourni à plusieurs reprises "des informations pertinentes et détaillées sur la manière dont cela était effectivement assuré pour un certain nombre de groupes d ' experts".

117. Pour obtenir des informations détaillées et actualisées sur la raison d'être de la composition de nombreux groupes d'experts, la Commission renvoie à une annexe de son avis. Selon la Commission, les informations fournies montraient que l ' allégation du plaignant était "largement dénuée de fondement ou inexacte". Dans le même temps, la Commission a souligné que, pour des raisons d'efficacité, elle n'était pas en mesure d'entreprendre le travail coûteux et long consistant à fournir des informations détaillées sur chacun des 111 groupes d'experts mentionnés dans la plainte du plaignant.

118. La Commission a en outre déclaré que le cadre de 2010 prévoit que ses services compétents "visent à assurer une représentation équilibrée des domaines d ' expertise et des domaines d ' intérêt pertinents, tout en tenant compte des travaux à effectuer et de l ' expertise spécifique requise". La Commission a souligné qu ' elle était pleinement déterminée à appliquer ces dispositions et s ' est déclarée prête" à examiner les moyens d ' améliorer l ' équilibre dans la composition des groupes d ' experts existants, si nécessaire". À titre d’exemple de son engagement, la Commission a fait référence à la «communication relative à un acte sur le marché unique», qui prévoit une consultation et un dialogue accrus avec la société civile. En particulier, lorsque cela est possible et approprié, les groupes d'experts seraient élargis au-delà des représentants des entreprises pour intégrer les points de vue des consommateurs, des ONG et des syndicats, entre autres.

119. La Commission a également rappelé que, dans une lettre adressée au plaignant, le commissaire Barnier a pleinement reconnu qu'un juste équilibre de la représentation des parties prenantes non sectorielles dans les processus de consultation devrait encore être atteint. La Commission a souligné qu ' elle s ' était engagée à " rechercher une présence adéquate de représentants de la société civile dans ses groupes d ' experts" dans le domaine du marché intérieur, tant en ce qui concerne les groupes existants que les groupes nouvellement créés. La Commission a toutefois souligné qu'un certain degré de flexibilité était nécessaire, compte tenu de la nature «technique» de certains groupes, pour lesquels il pourrait ne pas être optimal d'avoir une majorité de représentants de la société civile. À titre d’exemple, la Commission a fait référence à des groupes d’experts dans les domaines des services de gros et des paiements.

120. La Commission a en outre déclaré que, également dans le domaine de la société de l’information, des efforts étaient déployés en vue d’assurer une représentation plus équilibrée des parties prenantes concernées, ainsi qu’un équilibre géographique et hommes-femmes dans tous les groupes. La sélection des membres des groupes d'experts dans ce domaine se fera sur la base d'appels publics.

121. Dans ses observations, le plaignant a estimé que la Commission n'avait pas fait valoir qu'elle cherchait à assurer une composition équilibrée des groupes d'experts, mais seulement qu'elle s'efforçait de trouver un équilibre entre l'excellence, l'indépendance et le pluralisme. Selon le plaignant, il n'était pas clair ce que la Commission entendait par «excellence». Le plaignant a également souligné qu'une référence à «l'excellence» pourrait, dans la pratique, rendre toute composition défendable. En revanche, le requérant a déclaré qu'il avait lui-même donné une définition claire de ce qu'il entendait par «équilibre» et «pluralisme», à savoir que «pas plus de la moitié des acteurs non gouvernementaux ne devraient provenir d'un seul type d'intérêt (en particulier des grandes entreprises)». La raison d ' être de ce principe, qui devrait s ' appliquer à chaque groupe d ' experts et qui est conforme à l ' article 6 du Code européen de bonne conduite administrative, est qu ' il devrait y avoir un équilibre entre les intérêts économiques particuliers et" l ' intérêt public ou général". De l ' avis du plaignant, " les experts de divers horizons représentant différents aspects de l ' intérêt public (environnemental, social, etc.) ainsi que de larges couches de la population (travail, PME, professionnels) et les universitaires indépendants devraient toujours être collectivement plus nombreux que les représentants des grandes entreprises". Dans le cas contraire, il y aurait discrimination en faveur des intérêts commerciaux en tant que catégorie spéciale d'intérêts.

122. Compte tenu de ce qui précède, trouver un équilibre entre "excellence" et "pluralisme" ne saurait justifier qu'un groupe d'experts soit dominé par les intérêts des entreprises. Le fait qu'un expert travaillant pour le secteur des entreprises puisse être qualifié d'excellent ne saurait avoir d'incidence sur la conclusion selon laquelle l'avis de cet expert ne saurait être dissocié des intérêts économiques du secteur concerné. L’inclusion d’experts du secteur des entreprises a donc nécessité de contrebalancer leur inclusion avec celle d’experts liés à d’autres types d’intérêts. Le fait que tous les experts issus du secteur des entreprises n’auraient pas le même intérêt ne garantissait pas que l’intérêt public, qui ne doit pas être égalé à la somme des différents intérêts commerciaux, serait dûment pris en compte. De l'avis du plaignant, le fait que des experts examinent un problème principalement d'un point de vue commercial pourrait sérieusement fausser la compréhension qu'a la Commission d'un problème particulier.

123. Commentant les informations fournies par la Commission sur la composition des différents groupes d'experts, le plaignant, parlant apparemment du passé, a estimé que la déclaration de la Commission selon laquelle elle lui avait fourni des informations pertinentes et détaillées sur la manière dont un équilibre est assuré était dénuée de fondement. Elle a souligné que la Commission n'avait jamais essayé auparavant d'expliquer comment un tel équilibre serait atteint. Dans son avis, cependant, "nous voyons - dans certains cas - ses premiers efforts pour le faire, mais ces explications sont insuffisantes". De façon générale, le plaignant a déclaré que les renseignements fournis sur la justification de la composition de certains groupes étaient très généraux et abstraits. En outre, elle a souligné que, dans plusieurs cas, la Commission avait adopté des " approches problématiques" faisant clairement preuve de partialité à l ' égard des intérêts commerciaux.

124. Le plaignant a ensuite formulé des observations détaillées concernant les groupes d'experts spécifiques auxquels la Commission a fait référence dans l'annexe de son avis. Les informations sur les problèmes perçus par le plaignant en rapport avec l’évaluation de l’allégation et de la demande faisant l’objet du présent réexamen peuvent être résumées comme suit:

-En ce qui concerne le groupe "CARS 21", la Commission a fait valoir qu'il était plus équilibré qu'auparavant et qu'il existait désormais un meilleur équilibre entre les fabricants et les fournisseurs. Le plaignant a donc estimé que l'approche de la Commission était qu'il n'y aurait pas de problèmes quant à la composition de ce groupe tant qu'il y aurait un équilibre entre les différents secteurs industriels. Le plaignant a estimé que cette approche était erronée.

En ce qui concerne le "groupe de haut niveau sur la compétitivité de l'industrie chimique", la Commission a déclaré qu'elle avait encouragé à plusieurs reprises les ONG à accroître leur participation, mais qu'elle n'avait eu que peu de succès à cet égard. Le plaignant a estimé que, dans ces circonstances, la Commission aurait dû réduire le nombre de participants de l'industrie afin de parvenir à une composition équilibrée.

En ce qui concerne le «groupe consultatif sur la compétitivité dans le domaine de la biotechnologie», le plaignant a souligné qu’il était très risqué d’examiner la compétitivité de la biotechnologie sans tenir compte des implications éthiques, sociétales et en matière de sécurité.

-Le plaignant a fait observer que le "conseil consultatif stratégique pour la compétitivité et l'innovation"devrait, d'une part, être composé de représentants de l'industrie et des associations professionnelles, tandis que, d'autre part, les membres sont nommés à titre personnel et conseillent la Commission indépendamment de toute influence extérieure. Selon le plaignant, il était irrationnel d'exiger des membres qu'ils représentent des associations professionnelles et, en même temps, qu'ils soient indépendants.

En ce qui concerne le"groupe de haut niveau sur la compétitivité, l'énergie et l'environnement"(dissous), le plaignant a estimé que la Commission n'avait même pas essayé d'expliquer comment le groupe pouvait être considéré comme "équilibré". Quoi qu ' il en soit, étant donné que ce groupe se composait de 13 membres de l ' industrie et de seulement quatre "participants non gouvernementaux", il était impossible d ' affirmer que ce groupe était équilibré.

Commentant les groupes d'experts gérés par la DG AGRI (Agriculture), le plaignant a souligné que la décision 2004/391 [25] impose à la Commission de "demander l'avis des secteurs socio-économiques et des consommateurs"sur certaines questions. Toutefois, aucun soin n'a été pris pour s'assurer que les points de vue des différentes parties prenantes étaient recherchés de manière équilibrée. Dans ce contexte, le plaignant a déclaré que la décision 2004/391 place les travailleurs, les consommateurs et les écologistes dans une seule catégorie, tandis que les agriculteurs et les entreprises sont classés dans trois catégories. En effet, une organisation spécifique représentait 48 % de l’ensemble des sièges dans les groupes consultatifs gérés par la DG AGRI.

En ce qui concerne les groupes d'experts gérés par la DG MARKT, le plaignant a jugé surprenant que la Commission fasse référence à une "allégation de surreprésentation des intérêts de l'industrie"alors que, par exemple, le commissaire Barnier avait reconnu la nécessité de rééquilibrer les groupes d'experts. En outre, la Commission s’est fondée sur la nature technique des questions en cause afin de tenir compte du fait que les parties prenantes non sectorielles et les consommateurs sont moins nombreux au sein de ces groupes d’experts. Selon le plaignant, il s'agissait d'une approche erronée qui contredisait la reconnaissance par la Commission de la nécessité d'un rééquilibrage des groupes d'experts. Le plaignant a ensuite commenté en détail la composition d'un certain nombre de groupes d'experts afin de démontrer qu'ils sont déséquilibrés en faveur des grandes entreprises et a déclaré que la Commission n'avait pas commenté la composition de deux groupes.

-En ce qui concerne les groupes d’experts traitant de la réglementation financière, le plaignant a conclu qu’ils demeuraient très déséquilibrés, malgré la reconnaissance par la Commission de la nécessité d’une représentation adéquate et équilibrée. Le plaignant a souligné que 11 des 20 groupes qui s'occupent de la réglementation financière comptent des membres non gouvernementaux, dont sept sont dominés par des représentants d'entreprises. Le plaignant reconnaît que le pourcentage de conseillers d’entreprise de la DG MARKT dans ce domaine est passé de 84 % (en 2009) à 73 %. Cependant, le changement à ce rythme ne pouvait faire aucune différence pour les politiques unilatérales. Le plaignant a également fait observer que, selon les fonctionnaires de la DG MARKT, leur approche en matière de rééquilibrage consistait à remplacer les membres qui qui quittaient un groupe par des personnes appartenant à différentes catégories d’intérêts, ce qui, il est vrai, a conduit à des progrès trop lents. Le plaignant a souligné la nécessité de progresser plus rapidement et a affirmé qu'une méthode simple à envisager par la Commission consisterait à dissoudre les groupes dominés par les entreprises.

-Le plaignant a fait valoir qu’en ce qui concerne également les groupes d’experts non financiers, de nombreux groupes posaient problème. Elle a souligné que la composition de certains de ces groupes n'était pas divulguée.

-En passant aux groupes d’experts gérés par la DG Recherche, le plaignant a observé que, selon la Commission, certains des groupes considérés par le plaignant comme dominés par les grandes entreprises surveillent les projets en cours couverts par des conventions de subvention, ce qui signifie que leurs procès-verbaux et leurs procédures exactes ne devraient pas figurer sur un site web accessible au public. Le plaignant a estimé que la Commission devrait toujours être en mesure de fournir davantage d'informations sans mettre en péril les projets en cours. Le plaignant a également fait valoir que la surveillance ne devrait pas être confiée à des experts corporatifs, car il y avait un risque de conflits d'intérêts.

En ce qui concerne la composition des «groupes techniques du charbon et de l’acier», le plaignant a critiqué l’approche de la Commission comme étant erronée en ne reconnaissant pas que les experts provenant du secteur des entreprises sont également des représentants d’intérêts. Ces experts devraient donc être exclus des groupes techniques ou, à tout le moins, n'avoir qu'une minorité de membres, laissant les tâches de suivi aux acteurs qui n'ont pas d'intérêt direct dans le financement de la recherche.

-Le plaignant a également noté que la Commission n’était pas d’accord avec les chiffres mentionnés par le plaignant en ce qui concerne le «groupe consultatif sur les transports du 7e PC». Bien que le plaignant n'ait pas exclu qu'il ait commis une erreur, les différences entre lui et la Commission ont mis en évidence des problèmes de fiabilité du registre. Les représentants des entreprises ne devraient pas être admis en tant qu'experts à titre personnel.

En ce qui concerne trois groupes gérés par DF INFSO et commentés par la Commission, le plaignant a contesté l'hypothèse de la Commission selon laquelle les personnes travaillant pour des entreprises n'agissent pas comme de purs représentants d'intérêts en leur qualité de membres du groupe. Le plaignant a soutenu qu'à tout le moins, ils agissaient également en tant que représentants d'intérêts. Le plaignant a ajouté que le fait que la Commission ait qualifié certains laboratoires de recherche d’«universitaires» ne tenait pas compte du fait que de nombreux laboratoires font partie de sociétés ou sont eux-mêmes des sociétés ayant des intérêts particuliers.

En ce qui concerne le « groupe consultatif industriel sur les systèmes de fabrication intelligents », la Commission a explicitement indiqué que seules les entreprises étaient représentées dans ce groupe. Selon le plaignant, il n'existe pas d'autres structures consultatives donnant la parole aux autres parties. En ce qui concerne le groupe «eSafety», le plaignant a souligné que la Commission ne contestait pas le point de vue du plaignant selon lequel il était dominé par le secteur des entreprises, mais expliquait que le groupe de pilotage de ce groupe décidait des nominations. Selon le plaignant, la Commission devrait contrôler la composition des groupes et ne pas déléguer ce pouvoir à des tiers.

-En ce qui concerne les groupes d’experts gérés par la DG SANCO, le plaignant a souligné que, de l’avis de la Commission, cette DG a déclaré que «lors de la sélection des membres des groupes …, l’équilibre entre l’industrie et les organisations de la société civile est central». Selon le plaignant, ce principe devrait être suivi par la Commission dans son ensemble.

Commentant des groupes spécifiques gérés par la DG SANCO, le plaignant a noté qu’en ce qui concerne le «groupe consultatif sur la chaîne alimentaire et la santé animale et végétale», la Commission avait lancé, en 2010, un appel public «pour combler les créneaux vides, en particulier pour inclure les secteurs non représentés». Bien que le processus n'ait pas encore été achevé au début de 2011, le plaignant a souligné qu'il s'agissait de la bonne approche pour remédier à la composition déséquilibrée d'un groupe. Dans le même temps, le plaignant a critiqué le fait que le groupe en cause restait déséquilibré.

Selon le plaignant, le «groupe Santé animale et bien-être animal» n’était plus disponible dans le registre, mais il existait un déséquilibre compte tenu du fait que les «grandes entreprises de leur secteur collectivement» dominent. En ce qui concerne le «Forum européen sur l’alcool et la santé», les grandes entreprises constituent la majorité de sa composition. Enfin, le «groupe de travail sur l’investigation et l’évaluation cliniques» ne comprend que des gouvernements et des groupes d’entreprises, mais devrait également inclure des organisations de la société civile.

En ce qui concerne les groupes d’experts gérés par la DG MOVE, le plaignant a noté avec satisfaction que le «groupe dominé par les entreprises»«Télépéages» avait été dissous. Le «groupe d’experts sur le transport par voies navigables intérieures» semble désormais équilibré. Toutefois, les «groupes d’experts sur l’intermodalité et la logistique» sont restés déséquilibrés, les associations professionnelles représentant la majorité des acteurs non gouvernementaux.

En ce qui concerne les groupes gérés par la DG TAXUD (Fiscalité et union douanière), le plaignant a considéré le «groupe de contact commercial» comme un exemple d’approche erronée, étant donné que «toute association internationale qui demande à être membre et prouve sa participation à des activités douanières est acceptée». Il était donc essentiellement impossible pour la Commission d'éviter une surreprésentation de l'industrie. Un sous-groupe de ce groupe n'était pas disponible dans le Registre.

En ce qui concerne le «groupe de contact sur les accises», le plaignant n’était pas d’accord avec l’avis de la Commission selon lequel il serait difficile de déterminer quelles parties prenantes autres que les associations professionnelles seraient intéressées à participer à ce groupe. Dans ce contexte, le plaignant a fait valoir que ce groupe devrait intéresser les consommateurs, étant donné que le prix final des produits pourrait être influencé par les accises. Le «groupe d’experts sur la fiscalité et l’épargne» ne compte que des membres issus du secteur financier, tandis que les groupes de consommateurs et autres devraient également être représentés. Enfin, le « forum conjoint sur les prix de transfert » était «un autre cas scandaleux de position dominante de l’industrie sur une question sensible».

-Le plaignant souligne à nouveau le déséquilibre caractérisant la composition de certains groupes gérés par la DG ENV (Environnement). En ce qui concerne le «forum d’échange d’informations sur les meilleures techniques disponibles dans le cadre de la législation sur les émissions industrielles», elle a estimé que le fait que la directive GIEC [26] ne fasse référence qu’à la participation de l’industrie est un exemple typique d’approche erronée.

-En ce qui concerne les groupes gérés par la DG ENER (Énergie), le plaignant a contesté le point de vue de la Commission selon lequel, conformément à l'article 11 des statuts de l'Agence d'approvisionnement d'Euratom [27], les membres du comité consultatif de l'Agence d'approvisionnement de l'Euratom sont choisis par les États membres parmi les organismes publics, les industriels et les utilisateurs. Le plaignant a souligné que l'article 11 ne prévoit pas que des membres supplémentaires doivent provenir de l'industrie. En tout état de cause, les représentants des entreprises ne sont pas inscrits au registre en tant que représentants des gouvernements, ce que la Commission devrait préciser. Dans ce contexte, le plaignant a également fait valoir que le «groupe consultatif ad hoc sur la feuille de route pour l’énergie à l’horizon 2050» récemment créé ne figurait pas dans le registre.

-En ce qui concerne la DG ECFIN, le plaignant a souligné que le secteur des entreprises est surreprésenté dans le «groupe des utilisateurs d’euros en espèces». Cela n’a pas été contredit par la Commission, qui a seulement insisté sur le fait que ce groupe n’était pas impliqué dans l’élaboration de la législation, mais dans l’information et l’échange de vues. Selon le plaignant, la Commission ne devrait pas exercer de discrimination à l’encontre de groupes spécifiques lorsqu’elle fournit des informations et/ou procède à des échanges de vues.

S’exprimant au sujet du groupe «Information des partenaires sociaux sur les activités des Fonds structurels» géré par la DG REGIO, le plaignant a noté que la Commission faisait référence à une surreprésentation apparente de l’industrie, due au fait que les particularités des différentes organisations d’employeurs étaient moins concentrées que les organisations de travailleurs. Selon le plaignant, la solution à ce problème était simple, c'est-à-dire que la Commission devrait inviter davantage de représentants syndicaux à s'y joindre.

Enfin, en ce qui concerne la DG ESTAT, le plaignant a souligné la composition déséquilibrée de «FEBI-FEBS-BUSINESSEUROPE-EUROCHAMBRES-INS-EUROSTAT». La Commission a souligné que ce groupe est ouvert à toute fédération qui manifeste un intérêt à participer à ses réunions d'information et qui compte des représentants de tous les secteurs de l'économie. Selon le plaignant, cela était clairement discriminatoire, étant donné que les syndicats et les consommateurs sont également des «acteurs de l’économie» et devraient être invités.

125. Le plaignant a fait valoir que les affaires susmentionnées «ainsi que de nombreux groupes auxquels la Commission n’a pas répondu» montrent que la Commission n’a pas réussi à assurer une composition équilibrée de bon nombre de ses groupes d’experts. Les problèmes liés à l'approche de la Commission ressortent également de sa communication sur la réglementation intelligente, qui repose sur l'idée que les citoyens et les entreprises bénéficient d'une importance égale en tant qu'interlocuteurs des institutions de l'UE. Selon le plaignant, la composition déséquilibrée d’un grand nombre de groupes d’experts viole la communication de la Commission sur les normes minimales pour la consultation, les lignes directrices pour la collecte et l’utilisation de l’expertise, le livre blanc sur la gouvernance européenne, le code européen de bonne conduite administrative et l’article 9 du traité UE.

126. En ce qui concerne plus particulièrement son allégation, le plaignant a estimé que la pratique de la DG SANCO semblait être la meilleure pour parvenir à un pourcentage relativement faible de groupes d’experts dominés par les entreprises. En conséquence, le plaignant a fait valoir que le principe formulé par la DG SANCO selon lequel «lors de la sélection des membres des groupes …, l'équilibre entre l'industrie et les organisations de la société civile est central», devrait être adopté par la Commission dans son ensemble.

127. Le plaignant a souligné que le «groupe de dialogue informel sur le marché unique» géré par la DG MARKT est un bon exemple de groupe équilibré. D'autre part, l'appartenance à des groupes dans lesquels plus de la moitié des membres non gouvernementaux proviennent d'un seul type d'intérêt, et en particulier des grandes entreprises, devrait être réexaminée afin de créer un équilibre entre les intérêts économiques particuliers et l'intérêt public. La Commission devrait dissoudre les groupes d'experts dominés par des intérêts particuliers, ou encore accroître la participation de la société civile ou réduire la participation des entreprises. L'absence d'un intérêt unique détenant la majorité absolue dans un groupe donné devrait être une condition essentielle pour que les DG créent ou maintiennent des groupes d'experts.

Évaluation préliminaire du Médiateur aboutissant à une proposition de solution à l’amiable

Remarques préliminaires

128. Dans ses observations, le plaignant a fait observer que la Commission n'avait formulé que des observations sur la composition de certains des groupes d'experts mentionnés dans sa plainte. Se référant en particulier aux groupes d’experts gérés par la DG ENTR, le plaignant a interprété le fait que la Commission n’a pas formulé d’observations sur tous les groupes comme indiquant une incapacité à justifier leur composition. Le Médiateur a rappelé que la Commission, dans son avis, a déclaré que, pour des raisons d'efficacité, elle n'était pas en mesure de fournir des informations détaillées sur chacun des 111 groupes d'experts mentionnés dans la plainte du plaignant. Bien qu'il puisse y avoir des doutes quant à la position de la Commission en ce qui concerne l'effort administratif nécessaire pour fournir des informations pertinentes, le Médiateur a estimé que, compte tenu des explications de la Commission, la conclusion du plaignant n'était pas convaincante.

129. Dans ses observations, le plaignant, lorsqu'il a donné son avis sur la composition des groupes d'experts, a également réitéré certaines des questions couvertes par ses autres allégations. Par conséquent, le plaignant a contesté l’exhaustivité et la fiabilité du registre en ce qui concerne certains groupes d’experts et a réitéré son point de vue selon lequel les experts affiliés à l’industrie ne devraient pas être nommés en tant que membres à titre personnel. Étant donné que ces questions ont été abordées par le Médiateur sous l'intitulé des autres allégations du plaignant, il n'était pas nécessaire de les aborder à nouveau lors de l'évaluation de la présente allégation du plaignant.

130. Dans ses observations, le plaignant a également fait valoir que la Commission devrait expliquer si elle a examiné le risque de conflit d’intérêts concernant le président du groupe consultatif ad hoc «Feuille de route pour l’énergie à l’horizon 2050». L’article 2, paragraphe 4, du statut du Médiateur européen exige que les plaintes soient précédées de démarches administratives appropriées auprès de l’institution concernée. Il ne semble pas que le plaignant ait déjà contacté la Commission à cet égard et le Médiateur n'était donc pas habilité à traiter cet aspect. Quoi qu'il en soit, elle a fait remarquer que, compte tenu de l'objet de sa présente enquête, il ne semble pas utile d'inclure cette question dans l'enquête. Elle a néanmoins expliqué que la plaignante restait libre de déposer une nouvelle plainte après avoir adressé des démarches administratives appropriées à la Commission.

131. La plainte du plaignant concerne un grand nombre de groupes d'experts, y compris certains groupes dont la composition est définie dans la législation de l'Union. Le plaignant, par exemple, a critiqué le fait que la directive GIEC [28] ne prévoie que la participation de l'industrie à des groupes d'experts dans certains domaines. La Médiatrice a rappelé qu’elle est chargée d’enquêter sur les cas de mauvaise administration dans les activités des institutions, organes et organismes de l’Union (article 228 du TFUE). Toutefois, elle n’est pas en droit d’examiner le bien-fondé d’une législation adoptée par les institutions politiques de l’Union. L’évaluation de la Médiatrice n’a donc pas pu inclure la composition des groupes d’experts, comme le prévoit la législation de l’Union.

Évaluation

132. Comme point de départ, le Médiateur a noté que, sur le plan des principes, les parties conviennent que la Commission est tenue de rechercher une composition équilibrée des groupes d'experts. La Médiatrice a en outre estimé que l’idée selon laquelle les institutions devraient bénéficier d’une contribution pluraliste est bien ancrée dans le traité UE ainsi que dans les communications de la Commission contenant des règles relatives aux consultations avec les citoyens et dans le livre blanc sur la gouvernance européenne, qui relie la qualité de la politique de l’UE à la garantie d’une large participation tout au long de la chaîne politique. Ce qui est en litige entre les parties, c'est l'étendue et le contenu précis de l'obligation de la Commission.

133. La Médiatrice avait déjà eu l’occasion de déclarer que l’amélioration de l’étendue et de l’intensité de la participation des citoyens de l’Union aux travaux des institutions, organes et organismes de l’Union renforce le caractère démocratique de l’Union. La démocratie participative, fondée sur les principes d'égalité et de transparence, renforce la confiance des citoyens dans l'UE et son administration. Le renforcement de la confiance dans l’UE et l’administration de l’UE est un élément essentiel pour accroître l’efficacité de l’UE et de son administration [29].

134. L’article 11, paragraphe 1, TUE dispose que les institutions donnent, par les moyens appropriés, aux citoyens et aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d’échanger publiquement leurs points de vue dans tous les domaines d’action de l’Union. Les institutions sont en outre tenues de maintenir un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile (article 11, paragraphe 2, du traité UE). La Commission procède à de larges consultations avec les parties concernées afin de garantir la cohérence et la transparence des actions de l'Union (article 11, paragraphe 3, du TUE). L’article 11, paragraphe 1, TUE impose donc aux institutions de déterminer par quels moyens appropriés les citoyens et les associations représentatives ont la possibilité de faire connaître et d’échanger publiquement leurs points de vue. La même considération devait être considérée comme s’appliquant à l’article 11, paragraphes 2 et 2, TUE.

135. Le Médiateur a ensuite fait valoir que la manière précise, c’est-à-dire les moyens appropriés, par lesquels la démocratie participative est rendue effective dans une circonstance donnée dépendra de la nature spécifique de l’action de l’Union en question. Il s’agit également de déterminer quand et comment la participation est appropriée dans un processus particulier [30]. Les institutions de l’Union disposent nécessairement d’une marge d’appréciation pour décider de la manière précise dont la démocratie participative est rendue efficace. Cela est d'autant plus vrai dans les domaines techniquement complexes. Toutefois, ils devraient toujours veiller à pouvoir justifier objectivement la manière dont ils ont exercé cette marge d’appréciation [31].

136. En ce qui concerne plus particulièrement la collecte d ' expertise qui devrait être comprise comme un moyen de rendre effectif le principe de démocratie participative consacré à l ' article 11 du TUE, les Lignes directrices pour la collecte et l ' utilisation de l ' expertise stipulent que la manière dont les experts sont impliqués "devrait être déterminée par l ' urgence, la complexité et la sensibilité de la question politique " (ligne directrice 3). À titre d’exemple, aux côtés des groupes d’experts, la ligne directrice 3 énumère les experts en interne, ainsi qu’au moyen de conseils et de conférences. Il convient en outre de noter que, conformément à l’encadrement de 2010, la Commission peut compter sur des instruments et des processus autres que des groupes d’experts, tels que des études, des agences, des livres verts et des auditions, afin d’obtenir l’ensemble des points de vue et de l’expertise sur une question donnée.

137. Il s’ensuit que, bien qu’indubitablement d’une grande importance, le recours à des groupes d’experts n’est qu’une facette du dialogue entre les citoyens et les institutions de l’Union prévu à l’article 11 TUE. La Médiatrice n’a donc eu aucun problème à accepter que «le degré global de participation et de représentation des parties prenantes devrait être évalué à la lumière de toutes les initiatives prises par la Commission»[32]. En conséquence, la Médiatrice a estimé que l’évaluation du caractère équilibré et suffisamment pluraliste du dialogue prévu à l’article 11 du TUE ne saurait être assimilée à un simple exercice d’arithmétique. Ainsi, le fait qu’un groupe d’experts dans un domaine donné ne contienne pas de représentants d’un intérêt particulier pourrait être compensé par la participation de ces parties prenantes par d’autres moyens. Étant donné que le choix de l’expertise requise ainsi que des moyens de l’obtenir relève du pouvoir d’appréciation de la Commission, il semble en principe suffisant, aux fins de l’article 11 TUE, que les citoyens et les associations représentatives possédant l’expertise requise aient la possibilité d’être consultés par des moyens leur permettant de faire connaître utilement leur point de vue. Dans ce contexte, le Médiateur a noté que les Lignes directrices pour la collecte et l ' utilisation de l ' expertise désignent la pluralité comme l ' un des déterminants de la qualité des conseils et reconnaissent qu ' une diversité de points de vue "peut résulter de différences dans l ' approche scientifique, de différents types d ' expertise, de différentes affiliations institutionnelles ou d ' opinions divergentes sur les hypothèses fondamentales qui sous-tendent la question "[33].

138. Il est vrai que l’article 9, paragraphe 2, du cadre de 2010 prévoit des exigences spécifiques supplémentaires pour les groupes dans lesquels des experts individuels sont nommés pour représenter un intérêt ou lorsque des organisations sont nommées en tant que membres de groupes. Dans ces cas, la Commission assure, "dans la mesure du possible", une représentation équilibrée des parties prenantes concernées, "en tenant compte des tâches spécifiques du groupe d ' experts et du type d ' expertise requis ". En outre, la communication de la Commission indique également que " [l]orsqu' elle définit la composition des groupes d ' experts, la Commission et ses services s ' efforcent d ' assurer une représentation équilibrée des domaines d ' expertise et des domaines d ' intérêt pertinents, ainsi qu ' une représentation équilibrée du sexe et de l ' origine géographique, tout en tenant compte des tâches spécifiques de chaque groupe d ' experts et du type d ' expertise requis".

139. De l ' avis du Médiateur, il convient de noter que l ' exigence d ' une "représentation équilibrée" va de pair avec la condition supplémentaire selon laquelle la Commission doit tenir compte, outre des considérations de sexe et d ' origine géographique, des tâches spécifiques d ' un groupe, du type d ' expertise requis, ainsi que des domaines d ' expertise et d ' intérêt pertinents. Encore une fois, cela suggère fortement qu'évaluer si un groupe bénéficie d'une représentation équilibrée n'est pas simplement un exercice d'arithmétique, étant entendu que les groupes d'experts ne sont pas des entités qui décident d'une question de politique en votant. Au lieu de cela, à la lumière des différents aspects que la Commission doit prendre en compte lors de la constitution d’un groupe d’experts, une évaluation visant à déterminer si la composition d’un groupe se traduit par une représentation équilibrée ne pourrait être effectuée qu’au cas par cas. Cette analyse doit également tenir compte des différences réelles dans l'organisation des différents groupes d'intérêt. Dans ce contexte, le Médiateur a pris note de la référence faite par la Commission, dans le cadre du groupe "Informations des partenaires sociaux sur les activités des Fonds structurels", à différents niveaux de concentration des organisations patronales et syndicales. Le point de vue de la Commission selon lequel, en raison de cette différence factuelle, le nombre de membres venant de chaque côté diffère, n'a pas semblé déraisonnable à première vue. Pour les mêmes raisons, l'opinion de la plaignante selon laquelle ce qu'elle a appelé les représentants de l'intérêt public devraient collectivement toujours être plus nombreux que les représentants de l'industrie n'était pas convaincante.

140. Cela étant dit, le Médiateur a eu du mal à accepter la position du plaignant selon laquelle le fait de se fonder sur un critère d'excellence entraînerait nécessairement une surreprésentation de l'industrie. Premièrement, cet argument repose sur l’hypothèse que l’excellence ne pouvait être trouvée dans ce secteur qu’à l’exclusion, par exemple, du monde universitaire, ce que le Médiateur a jugé difficile à accepter. D’autre part, elle méconnaît le fait que, selon les lignes directrices pour la collecte et l’utilisation de l’expertise, l’excellence n’est qu’un critère qui doit être mis en balance avec la pluralité, sans prendre de prédominance automatique sur ce dernier critère. En tout état de cause, si l'exercice de mise en balance relève du pouvoir d'appréciation de la Commission, celle-ci doit pouvoir justifier objectivement ses décisions relatives à la nomination d'experts (voir point 135 ci-dessus).

141. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur a estimé qu'à première vue, la Commission disposait de règles appropriées pour assurer une représentation équilibrée des différents intérêts au sein de ses groupes d'experts et s'est félicité de son engagement à respecter ces règles.

142. Dans le même temps, le Médiateur s’est rendu compte qu’en ce qui concerne la mise en œuvre effective de ces règles, le plaignant a cité un certain nombre d’exemples de groupes d’experts dans lesquels il semblait difficile d’affirmer que leur composition correspondait à une quelconque notion de représentation équilibrée. C'est le cas, par exemple, du «Euro Cash User Group», un groupe actif fonctionnant de manière permanente. Selon les informations figurant dans le registre, ce groupe comprend 27 membres, dont 24 sont inscrits dans la catégorie des «sociétés». Quant au groupe "Intermodalité et logistique", pour prendre un autre exemple, il pourrait au moins y avoir des doutes quant à sa composition équilibrée, avec apparemment une grande majorité de membres issus du secteur des transports. D'autre part, il existe des groupes qui, du point de vue de leur composition, semblaient pleinement conformes aux règles de la Commission exposées ci-dessus. Par exemple, sur les 37 membres du groupe d’experts «Cars 2020», 21 sont des membres institutionnels représentant la Commission, le Comité des régions et le Comité économique et social européen, ainsi que les États membres. En ce qui concerne les 16 sièges restants, il semble y avoir une parité exacte entre i) les membres représentant l'industrie (tels que les associations de constructeurs automobiles et de motocycles) et ii) les membres des syndicats, des ONG et des associations de consommateurs, chacune de ces deux catégories détenant huit sièges.

143. Dans son avis, la Commission a souligné à plusieurs reprises la nécessité de renforcer encore l'équilibre dans certains domaines. Elle a en outre indiqué que, dans d'autres domaines, des efforts étaient déjà en cours. Dans ses observations, le plaignant a reconnu que des progrès avaient été réalisés en ce qui concerne certains groupes, tout en maintenant son allégation et en se référant à des cas spécifiques de groupes d’experts déséquilibrés. Le Médiateur a estimé que les exemples examinés ci-dessus étaient suffisants pour suggérer qu'il subsistait des problèmes en ce qui concerne la mise en œuvre des règles de la Commission relatives à la composition des groupes d'experts. Bien que la Médiatrice comprenne que la Commission est consciente du problème de la composition des groupes d’experts ainsi que de la nécessité de poursuivre les progrès en ce qui concerne certains groupes afin d’assurer une composition plus équilibrée, elle a néanmoins inclus cet aspect dans la proposition de solution à l’amiable ci-dessous.

F. Proposition de solution à l ' amiable

144. Sur la base des considérations qui précèdent, le Médiateur a présenté à la Commission la proposition de solution à l'amiable suivante:

«Compte tenu des conclusions de la Médiatrice, la Commission pourrait envisager:

(1) Clarifier le champ d'application i) de la communication intitulée "Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue - Principes généraux et normes minimales applicables à la consultation des parties intéressées par la Commission" et ii) de la communication intitulée "Sur la collecte et l'utilisation de l'expertise par la Commission: Principes et lignes directrices";

(2) définir des critères pour la catégorisation des différentes entités représentées dans des groupes (industrie, universités, etc.) afin de garantir l’exactitude et l’adéquation des informations pertinentes figurant dans le registre;

(3) Compléter son registre des groupes d'experts en veillant à ce qu'il comprenne tous les experts et tous les groupes d'experts et fournisse un niveau de détail suffisant en ce qui concerne les procès-verbaux et/ou les rapports des réunions;

(4) b) Examen de la convivialité et de l ' accessibilité des informations présentées dans le Registre;

(5) prendre de nouvelles mesures en vue d’assurer, conformément aux communications pertinentes, une représentation équilibrée des domaines d’expertise et d’intérêt pertinents au sein des groupes d’experts.»

G. En ce qui concerne la première branche de la proposition du Médiateur (« clarification du champ d’application »)

Les arguments présentés au Médiateur après la proposition de solution à l’amiable

145. La Commission a rappelé que, ainsi qu'il ressort de leur contenu, les deux communications se rapportent en premier lieu au cycle d'élaboration des politiques. La Commission a précisé que les lignes directrices sur la collecte et l’utilisation de l’expertise précisent qu’elles «sont pertinentes pour la participation de l’expertise à toutes les étapes du cycle d’élaboration des politiques». Dans le même ordre d’idées, la communication sur les normes minimales pour la consultation définit les « consultations » comme «les processus par lesquels la Commission souhaite susciter la contribution de parties intéressées extérieures pour l’élaboration de la politique avant une décision de la Commission».

146. La Commission a ajouté qu'elle pouvait appliquer les principes et lignes directrices contenus dans les deux communications également en ce qui concerne les groupes d'experts traitant de questions qui ne font pas partie du cycle d'élaboration des politiques. Lorsqu’elle examine différentes options de consultation à cet égard, la Commission est guidée par le principe de proportionnalité. Cela se traduit par une évaluation des besoins de la Commission en matière de consultation au cas par cas et par la conception d’arrangements pertinents proportionnels à la tâche à accomplir, en tenant compte, par exemple, du secteur concerné et de la question en question. La Commission a conclu en déclarant que « l’esprit de ces dispositions» est également pertinent pour les groupes d’experts opérant en dehors du cycle d’élaboration des politiques, nonobstant le fait que les considérations de proportionnalité qui y sont énoncées ne s’appliquent formellement qu’au cycle d’élaboration des politiques.

147. Dans ses observations sur la réponse de la Commission à la proposition de solution à l’amiable, le plaignant n’a pas formulé d’observations spécifiques sur cette question.

Évaluation du Médiateur après la proposition de solution à l’amiable

148. Le Médiateur estime que la Commission a fourni des éclaircissements en ce qui concerne l'applicabilité des communications susmentionnées. Ainsi, elle a expliqué i) qu’ils sont tous deux adaptés au cycle d’élaboration des politiques; ii) leur esprit peut néanmoins s’appliquer à des groupes d’experts en dehors du cycle d’élaboration des politiques; et iii) l’étendue de leur application à des groupes en dehors du cycle d’élaboration des politiques est soumise au principe de proportionnalité. Elle conclut donc que la Commission a accepté la première partie de la proposition de solution à l'amiable.

H. En ce qui concerne la deuxième branche de la proposition de la Médiatrice (« Définition des critères de catégorisation des différentes entités »)

Les arguments présentés au Médiateur après la proposition de solution à l’amiable

149. La Commission a fait valoir que ses règles relatives aux groupes d’experts établissent quatre types différents de membres des groupes: (i) les personnes nommées à titre personnel, (ii) les personnes représentant un intérêt commun, (iii) les organisations au sens large du terme et (iv) les autorités des États membres. La Commission a déclaré qu ' en vue d ' apporter de nouvelles précisions au grand public sur les différences entre les types de membres, elle avait modifié le texte explicatif disponible dans le Registre en juillet 2013.

150. Au printemps 2012, la Commission a chargé ses services de procéder à un examen des groupes comprenant des membres nommés à titre personnel, afin de s'assurer que les règles sont pleinement respectées. À la suite de cet examen, il est apparu qu’un certain nombre d’experts étaient inscrits au registre en tant qu’experts nommés à titre personnel, alors qu’ils étaient en réalité des représentants des parties prenantes ou des États membres. Cela a été corrigé au cours de l'été 2012.

151. La Commission a également renvoyé à une annexe de sa réplique. L’annexe est intitulée «État des lieux concernant les conditions fixées par le Parlement européen pour lever la réserve dans le budget 2012 en ce qui concerne les groupes d’experts (2 millions d’EUR)» et date du 6 septembre 2012. L’une des conditions fixées par le Parlement pour lever la réserve était d’interdire aux lobbyistes et aux dirigeants d’entreprise de siéger dans des groupes d’experts à titre «personnel». Parmi les mesures de suivi prises par la Commission à cet égard, l'annexe indique que la Commission a entrepris un examen des groupes d'experts relevant de sa responsabilité en vue de s'assurer que les règles relatives aux conflits d'intérêts sont respectées. En outre, l’examen a révélé que certains ou l’ensemble des experts de 31 groupes sont en réalité des représentants des parties prenantes et, dans certains cas, des États membres, mais pas des experts nommés à titre personnel. Selon l'annexe, pour apporter les modifications nécessaires, il faudra modifier les décisions de la Commission qui instituent les groupes concernés.

152. La Commission a ajouté que, depuis l'été 2012, ses services ont pris des mesures supplémentaires en ce qui concerne d'autres affaires problématiques, notamment en réponse aux demandes de plusieurs parties prenantes, dont le plaignant. À cet égard, la Commission a fait référence à deux autres annexes rendant compte de l'état d'avancement des travaux en février et juin 2013, respectivement, et à une autre annexe contenant les réponses des différents services de la Commission aux observations des parties prenantes sur des groupes d'experts spécifiques. La Commission a ajouté que les demandes des parties prenantes lui avaient été transmises soit directement, soit par l'intermédiaire d'un groupe de députés aux vues similaires avec lequel elle avait établi, en 2012, un dialogue informel sur les groupes d'experts.

153. La Commission a conclu qu’à la lumière de ce qui précède, elle n’estime pas nécessaire de définir d’autres critères spécifiques pour la catégorisation des différentes entités représentées dans des groupes. La catégorisation des membres devrait plutôt se faire au cas par cas, dans le respect des règles existantes et à la lumière des informations détenues par les services compétents de la Commission en ce qui concerne les membres individuels. Cette approche devrait également s’appliquer à la catégorisation des organisations (entreprises, ONG, universités, etc.). La Commission a souligné son engagement à veiller à ce que cette approche soit appliquée de manière cohérente dans toutes les DG et à ce que les noms des membres des groupes d’experts soient affichés de manière appropriée dans le registre. Elle a également déclaré que, ce faisant, elle continuerait d’assurer la liaison avec les parties prenantes et le Parlement.

154. Dans sa réponse, la Commission a également joint une annexe intitulée "Groupes dont la composition a été précisée dans le Registre". L'annexe fait état d'éclaircissements concernant un total de 31 groupes d'experts.

155. Dans ses observations, le plaignant a déclaré que la majorité de toutes les organisations qui ne sont pas considérées comme représentant les intérêts des entreprises ont été classées dans la catégorie des «associations». Toutefois, selon le plaignant, cette désignation imprécise couvrant les ONG, les syndicats, les agriculteurs et les coopératives ne donne aucune indication sur l'intérêt que l'organisation en question peut représenter. Le plaignant a également fait valoir que l’«organisation internationale» est un autre label vague et global permettant de couvrir les intérêts des entreprises.

Évaluation du Médiateur après la proposition de solution à l’amiable

156. Le Médiateur prend note de l'avis de la Commission selon lequel il n'est pas nécessaire de définir d'autres critères spécifiques pour la catégorisation des différentes entités représentées dans les groupes d'experts. Elle reconnaît également que la Commission a souligné que les règles actuelles prévoient déjà une distinction entre les différentes entités. À cet égard, elle relève en outre que le registre de la Commission prévoit désormais un lien intitulé «Expert Groups explained», qui explique, entre autres, les types de membres du groupe et, ce faisant, renvoie aux quatre catégories d'entités auxquelles la Commission s'est référée dans sa réponse à la proposition de solution à l'amiable (voir point 149 ci-dessus).

157. En ce qui concerne la catégorie des «organisations», le registre fournit les explications suivantes: "Les organisations au sens large du terme, y compris les entreprises, les associations, les ONG, les syndicats, les universités, les instituts de recherche, les organes de l'UE et les organisations internationales. Ces organisations nomment des personnes en tant que représentants permanents au sein du groupe ou nomment des représentants sur une base ad hoc en fonction de l ' ordre du jour de la réunion." Il est donc clairement correct de soutenir que les membres classés comme organisations peuvent en fait être de nature très différente et peuvent donc être, par exemple, des membres d ' entreprises, d ' ONG ou d ' instituts de recherche. Toutefois, cela ne suscite pas d'inquiétude tant que le nom de l'organisation est énuméré et permet ainsi d'avoir une idée précise du domaine d'activité d'un membre particulier du groupe.

158. Toutefois, la Médiatrice rappelle également que le registre ne fait pas simplement référence aux membres institutionnels des groupes d’experts en tant qu’«organisations», mais explique plutôt, sous la rubrique «catégorie», si une organisation est une ONG, une association ou un syndicat, par exemple. Comme indiqué dans la proposition de solution à l'amiable, il peut être complexe d'étiqueter une organisation particulière comme une association ou une ONG, par exemple.

159. Bien que la Médiatrice continue de penser qu'il pourrait être utile que la Commission envisage de donner des orientations à son personnel en ce qui concerne sa compréhension précise de notions telles que «ONG» ou «association», elle considère également que même si de telles orientations étaient en place, comme l'a correctement indiqué la Commission, une décision quant à la catégorisation appropriée d'un membre particulier doit finalement être prise au cas par cas.

160. Il convient en outre de noter que, tant le nom de l'organisation que la catégorie à laquelle elle appartient étant publics par l'intermédiaire du registre, toute décision de ce type est soumise à l'examen du public. Étant donné que la Commission a clairement indiqué à plusieurs reprises qu'elle était disposée à corriger les erreurs éventuelles et qu'au cours de la présente enquête, elle a effectivement procédé à un certain nombre de corrections de ce type, le Médiateur estime qu'il n'est pas nécessaire de poursuivre cette question à l'heure actuelle.

I. En ce qui concerne la troisième branche de la proposition du Médiateur («Compléter son registre»)

Les arguments présentés au Médiateur après la proposition de solution à l’amiable

161. La Commission a réaffirmé sa conviction qu'avec la mise en place du nouveau registre en décembre 2010, la transparence dans le domaine des groupes d'experts a été effectivement renforcée à bien des égards. La Commission a admis que, compte tenu de l'énorme quantité d'informations à traiter, le passage de l'ancienne à la nouvelle version du registre a pris plus de temps que prévu et n'a été achevé qu'au début de 2012. Dans le même temps, il souligne que le registre est un instrument «vivant», qui comprend des informations sur des centaines de groupes placés sous la responsabilité de dizaines de services différents de la Commission. Le registre fait l’objet de modifications quotidiennes, à la lumière des informations encodées par les services compétents et validées par le secrétariat général conformément à la réglementation applicable. La Commission a fait valoir que, dans ce contexte, des lacunes ou des inexactitudes ne sont parfois pas entièrement évitables.

162. La Commission regrette que les informations relatives au «groupe consultatif sur la feuille de route pour l’énergie à l’horizon 2050» n’aient pas été publiées dans le registre. Compte tenu du fait que les travaux ont été réalisés en quelques mois, de mai à septembre 2011, au cours desquels seulement trois réunions ont eu lieu, ce groupe a été considéré comme une série de réunions ad hoc plutôt que comme un véritable groupe d’experts de la Commission. Toutefois, une transparence totale a été assurée par l’intermédiaire d’un site web spécifique [34].

163. La Commission a toutefois insisté sur le fait que d’éventuelles incohérences détectées un jour donné ne devraient pas laisser entendre que le registre en tant que tel est incomplet ou n’assure pas une transparence adéquate. Elle a également fait valoir qu’un certain nombre d’observations présentées par le plaignant ne sont pas justifiées ou ne tiennent pas compte des développements plus récents ou des circonstances spécifiques dans lesquelles certains groupes ont fonctionné. La Commission a ensuite formulé des observations sur un certain nombre de groupes pour lesquels, selon le plaignant, des informations n'ont pas été publiées dans le registre.

164. Selon les archives de la Commission, des informations sur le «groupe d’experts consultatif et de suivi en matière de compensation et de règlement (CESAME 2)» ont été publiées dans le registre en octobre 2008 et étaient donc visibles au moment du dépôt de la plainte. Ce groupe a été fermé en décembre 2010, ce qui explique pourquoi il n’était plus inscrit au registre lorsque le plaignant a présenté ses observations au Médiateur en juin 2011. À cet égard, la Commission a expliqué que le registre était initialement conçu comme une base de données accueillant uniquement des groupes actifs. Depuis avril 2013, ce groupe est inscrit au registre en tant que groupe fermé, ce qui est le résultat des améliorations apportées par la Commission au moteur de recherche, qui permettent de rechercher non seulement les groupes actifs, mais aussi les groupes en attente et les groupes fermés.

165. La Commission a insisté sur le fait que les informations sur «CARS 21» étaient déjà publiées dans le registre au moment où le plaignant a présenté ses observations au Médiateur en juin 2011, étant donné que la publication de ces informations a eu lieu au début du mois de mai 2011. Ce groupe a été mis en attente en février 2013 puis fermé en juin 2013. La Commission a affirmé qu’il en allait de même pour le « Legal Certainty Group », qui a été fermé en décembre 2010 et n’est donc pas visible dans le registre avant avril 2013. Enfin, le groupe consultatif «Compétitivité dans le domaine de la biotechnologie» a été inscrit sous ce nom au registre en juin 2006. En 2008, le nom de ce groupe est devenu «groupe consultatif ad hoc pour les bioproduits», ce qui explique pourquoi il n’a pas pu être trouvé dans le registre sous son nom initial lorsque le plaignant a présenté ses observations au Médiateur en juin 2011.

167. La Commission a déclaré qu’elle restait déterminée à veiller à ce que le registre assure une transparence totale sur les groupes d’experts et a souligné qu’elle était disposée à corriger les incohérences et les erreurs factuelles portées à son attention. Elle a rappelé qu’elle avait pris des mesures à plusieurs reprises à cet égard, également en réponse à des observations et demandes spécifiques formulées par un certain nombre de parties prenantes, y compris par le plaignant.

168. La Commission a également fait valoir qu'en mars 2012, comme l'avait demandé le Parlement et conformément à la proposition de la Médiatrice, elle s'était engagée à accroître encore la transparence concernant les travaux effectués par les groupes d'experts, en publiant tous les documents pertinents (tels que les ordres du jour, les procès-verbaux et les contributions des participants) soit dans le registre, soit au moyen d'un lien du registre vers un site web spécifique. La Commission a fait valoir que cet engagement, qui concerne les documents produits à partir du 1er avril 2012, répondait favorablement à la proposition du Médiateur et était conforme aux lignes directrices sur la collecte et l’utilisation de l’expertise. La Commission a confirmé son engagement et souligné qu'elle s'efforce de veiller à ce que tous les documents pertinents soient effectivement publiés.

169. La Commission a exprimé sa conviction que, bien que le niveau de détail des rapports de réunions dépende d'un certain nombre de facteurs et ne puisse donc pas être entièrement normalisé au niveau de la Commission, la publication de différents documents pertinents devrait permettre au grand public d'être correctement informé en ce qui concerne les travaux des groupes d'experts. Elle a ajouté que des exceptions à la publication sont possibles lorsque la divulgation d’un document porterait atteinte à la protection d’un intérêt public ou privé tel que défini à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001 [35]. La Commission a finalement convenu avec le Médiateur que les conflits d'intérêts peuvent être plus facilement détectés si des informations adéquates sur les membres des groupes d'experts et sur les activités menées par les groupes sont disponibles dans le registre.

170. Dans ses observations, le plaignant a fait valoir que la création du registre et son amélioration progressive ont permis au public de mieux comprendre les groupes d'experts. Le plaignant a également noté que les pressions exercées par la société civile et les députés européens avaient incité la Commission à télécharger tous les documents pertinents dans le registre, y compris les ordres du jour, les procès-verbaux et les contributions lors des réunions. Dans le même temps, le plaignant a estimé qu'en ce qui concerne les nouveaux groupes d'experts, il n'était pas encore possible d'évaluer si la Commission avait tenu ses promesses. Tout en reconnaissant des «améliorations définitives», le plaignant a également souligné qu’il était difficile de déterminer depuis combien de temps les groupes étaient actifs.

Évaluation du Médiateur après la proposition de solution à l’amiable

171. La Médiatrice prend note de l'observation de la Commission selon laquelle le registre a été achevé au début de 2012 et salue la décision de la Commission d'assurer la transparence également en ce qui concerne les groupes fermés.

172. Comme le souligne la proposition de solution à l'amiable, il est essentiel que les informations mises à disposition dans le registre soient complètes et fiables. Cela signifie que le registre devrait également fournir des informations concernant les groupes qui mettent à disposition des informations sur leurs travaux sur des sites web individuels. Cela signifie en outre que tout changement intervenu au cours de l'existence et du fonctionnement d'un groupe d'experts sera consigné dans le registre en temps utile.

173. Dans ce contexte, la Médiatrice note avec satisfaction les engagements renouvelés de la Commission de maintenir le registre complet et à jour et de mettre à disposition, dans le registre, le contenu des travaux des groupes d'experts, y compris les ordres du jour, les procès-verbaux et les contributions des participants.

174. Considérant également que le plaignant, dans ses observations, a reconnu que des améliorations avaient été apportées, le Médiateur conclut que la Commission a accepté la troisième branche de la proposition de solution à l'amiable. Le Médiateur prend note de la préoccupation du plaignant concernant l'indisponibilité d'informations sur la date à laquelle les groupes ont commencé leurs activités et invite la Commission à en tenir compte. En outre, en ce qui concerne les groupes qui, au cours de leur existence, ont changé de nom, le Médiateur estime qu'il est utile d'inscrire l'ancien et le nouveau nom dans le registre afin de permettre la possibilité de retrouver des groupes dans le registre lors de la recherche de l'un ou l'autre de ces noms.

175. Enfin, le Médiateur relève que, dans ses observations, le plaignant a fait référence à des groupes créés après le 20 septembre 2012 et, en ce qui concerne ces groupes, a fait valoir qu’il n’était pas encore possible d’évaluer si la Commission avait respecté ses engagements. Bien que la Médiatrice considère que ce fait n'affecte pas la conclusion ci-dessus, elle se réserve le droit d'inclure cet aspect dans son enquête d'initiative concernant les groupes d'experts qui est envisagée pour 2014 (voir point 194 ci-dessous).

J. En ce qui concerne la quatrième branche de la proposition du Médiateur («Réexamen de la convivialité et de l’accessibilité»)

Les arguments présentés au Médiateur après la proposition de solution à l’amiable

176. Dans sa réponse à la proposition de solution à l’amiable de la Médiatrice, la Commission a fait valoir qu’au cours des dernières années, elle avait considérablement amélioré à la fois la convivialité et l’accessibilité des informations figurant dans le registre. Plus précisément, la Commission a souligné que:

i) l’exactitude et la lisibilité des données encodées ont été constamment améliorées;

ii) en août 2012, une «section des informations» a été introduite dans le registre, qui prévoit, entre autres, un point d'accès unique aux informations relatives aux nouveaux appels à candidatures concernant des groupes inscrits ou à inscrire dans le registre, ce qui facilite, entre autres, l'accès du grand public et des experts intéressés à devenir membres de groupes;

iii) le moteur de recherche a été amélioré et, depuis avril 2013, permet de rechercher des groupes fermés, alors que les informations sur les groupes fermés étaient auparavant supprimées du registre; et

iv) depuis avril 2013, toutes les données sont téléchargeables à partir du registre dans un format lisible par machine.

177. Dans ses observations, le plaignant n'est pas revenu spécifiquement sur cette question.

Évaluation du Médiateur après la proposition de solution à l’amiable

178. Le Médiateur estime que la Commission a réalisé des progrès importants dans ce domaine à plusieurs niveaux et attache une importance particulière au fait que le registre permet désormais de manière cohérente de récupérer des informations également en ce qui concerne les groupes fermés. Elle conclut donc que la Commission a accepté la quatrième branche de sa proposition de solution à l’amiable.

K. En ce qui concerne la cinquième branche de la proposition du Médiateur («assurer à … une représentation équilibrée»)

Les arguments présentés au Médiateur après la proposition de solution à l’amiable

179. Dans sa réponse à la proposition de solution à l’amiable de la Médiatrice, la Commission a pris note avec satisfaction du point de vue de la Médiatrice selon lequel elle a mis en place des règles appropriées afin de garantir une représentation équilibrée des différents intérêts au sein de ses groupes d’experts. La Commission a en outre estimé qu'il convenait avec le Médiateur que le degré global de participation et de représentation des parties prenantes devrait être évalué à la lumière de toutes les initiatives prises par la Commission et que le fait d'assurer un dialogue équilibré et pluraliste ne saurait être assimilé à un exercice d'arithmétique.

180. En ce qui concerne la mise en œuvre des règles existantes relatives à la composition des groupes d’experts, la Commission a déclaré qu’elle attachait une grande importance à l’invitation de la Médiatrice à traiter les cas problématiques. La Commission a affirmé qu’en fait, au cours des dernières années, elle avait déjà pris des mesures importantes pour remédier à d’éventuels déséquilibres. En particulier, au printemps 2012, les services de la Commission ont procédé à un examen global des groupes d’experts qui ne sont pas exclusivement composés d’autorités publiques. L’examen de la Commission a conduit à modifier ou à modifier la composition d’un certain nombre de groupes mentionnés par le plaignant. La Commission a ajouté que ces mesures avaient également été prises en réponse aux demandes des parties prenantes, qu’elles aient été envoyées directement à la Commission ou par l’intermédiaire du groupe de députés aux vues similaires susmentionné.

181. Pour des informations plus détaillées, la Commission a renvoyé aux annexes susmentionnées (voir points 151 et 152 ci-dessus).

182. La Commission a ensuite expliqué que, dans plusieurs cas, malgré les appels à candidatures et les invitations directes des services de la Commission, il n'était pas possible de nommer un nombre suffisant de nouveaux membres. Dans certains cas, il n'a pas été possible de nommer de nouveaux membres. Cela était souvent dû au nombre limité de demandes reçues et au fait que bon nombre d'entre elles n'étaient pas adaptées au travail à effectuer. La Commission a ajouté qu’elle avait informé à plusieurs reprises les parties prenantes et les députés européens que ses services étaient prêts à examiner des demandes supplémentaires émanant d’ONG ou de la société civile intéressées, afin de trouver un meilleur équilibre pour les groupes pour lesquels l’équilibre n’est toujours pas optimal.

183. Pour plus de détails, la Commission a renvoyé aux annexes susmentionnées (voir points 151 et 152 ci-dessus).

184. Dans ses observations, le plaignant a reconnu qu’à la suite de campagnes publiques et de pressions de la part de certains députés européens, certaines DG ont pris des mesures qui ont abouti à la suppression de certains groupes d’experts dominés par les entreprises ou à la soumission de nouvelles séries d’appels à candidatures. Le plaignant a également pris note de l’acceptation par la Commission du fait que les intérêts des entreprises ne devraient pas être autorisés à dominer les groupes d’experts.

185. Toutefois, le plaignant a poursuivi en faisant valoir que, en ce qui concerne les groupes créés entre le 20 septembre 2012 et le 20 septembre 2013 (ci-après dénommés «nouveaux groupes d’experts»), le dialogue informel de la Commission avec les députés européens s’était révélé infructueux, la Commission semblant «avoir rompu sa promesse». Plus précisément, le plaignant a fait valoir que les intérêts des entreprises continuent de dominer les nouveaux groupes d’experts hébergés par les principales DG de la Commission, telles que la DG Fiscalité et union douanière, la DG Entreprises et le secrétariat général de la Commission. Selon le plaignant, dans l’ensemble de la Commission, «il y a plus de représentants d’entreprises siégeant dans de nouveaux groupes d’experts (52 %) que toutes les autres parties prenantes réunies, les PME et les syndicats ne représentant que 3 % des sièges chacun ». Le plaignant a fourni des chiffres détaillés à l’appui de son point de vue et, par exemple, en ce qui concerne le groupe « CARS 2020 », a fait valoir qu’il «dispose toujours de 10 places sur 16 occupées par des intérêts d’entreprises».

Évaluation du Médiateur après la proposition de solution à l’amiable

186. Dans sa proposition de solution à l'amiable, la Médiatrice a demandé à la Commission de prendre des mesures supplémentaires pour assurer une représentation équilibrée des domaines d'expertise et d'intérêt pertinents au sein des groupes d'experts.

187. Il ressort des informations communiquées par la Commission, et notamment des annexes à sa réponse contenant des informations détaillées sur les mesures prises, que la Commission a accompli des progrès importants en vue d'un rééquilibrage des groupes d'experts. Ainsi, par exemple, les trois rapports concernant l’état d’avancement de l’examen par la Commission des groupes existants montrent que la Commission s’est engagée à rééquilibrer la composition de plus de cinquante groupes. Concrètement, le rapport de la Commission de février 2013 sur l'état d'avancement des travaux indique que treize groupes au sein de la DG ENTR ont été rééquilibrés sur la base d'un seul appel à manifestation d'intérêt. En outre, le même rapport indique qu’un certain nombre de groupes pour lesquels une composition déséquilibrée était alléguée ont été fermés. En ce qui concerne spécifiquement le groupe «CARS 2020», auquel le plaignant a fait référence dans ses observations et qui a succédé à «CARS21», le même rapport montre que la Commission a invité deux autres membres non industriels à la première réunion du nouveau groupe en février 2013 en vue d’améliorer l’équilibre des intérêts. La Commission a ajouté qu’«une audition publique est prévue pour ce groupe au début de l’été, de sorte que toutes les parties intéressées auront la possibilité d’exprimer leurs points de vue et leurs opinions sur les sujets traités par le groupe ».

188. Certes, le tableau n'est pas parfait et la Commission elle-même a signalé des problèmes dans sa quête d'une représentation équilibrée. En particulier, la Commission a fait référence au nombre de groupes concernés, à la complexité des processus de modification et aux contraintes institutionnelles, ce qui a nécessité un certain temps pour mettre pleinement en œuvre son engagement politique ferme visant à assurer une composition équilibrée de ces groupes. La Commission a également indiqué qu’en dépit des appels à candidatures et des invitations directes des services de la Commission, il n’était pas possible de nommer un nombre suffisant de nouveaux membres dans certains groupes, par exemple dans un certain nombre de groupes hébergés par la DG ENTR. Néanmoins, la Médiatrice note que la DG ENTR, dans son rapport sur l’état d’avancement des travaux de juin 2013, a confirmé qu’elle était prête « à examiner les demandes supplémentaires émanant d’ONG ou de la société civile intéressées, afin de trouver un meilleur équilibre pour les groupes dont le résultat final n’est toujours pas optimal ».

189. Dans ses observations, le plaignant a reconnu que des progrès avaient été réalisés par rapport aux groupes existants. En dehors de cela, le plaignant a évoqué des problèmes avec de nouveaux groupes d’experts, à savoir ceux qui ont été mis en place entre le 20 septembre 2012 et le 20 septembre 2013.

190. En ce qui concerne ces nouveaux groupes d'experts, la Médiatrice rappelle que la présente plainte a été déposée en 2010 et faisait référence à un grand nombre de groupes d'experts existant à l'époque. Par conséquent, la proposition de solution à l’amiable du Médiateur et la réponse de la Commission à celle-ci concernaient les groupes que le plaignant avait inclus dans sa plainte.

191. Si la Médiatrice pourrait en principe étendre son enquête afin d’examiner les nouveaux groupes d’experts auxquels la plaignante a fait référence dans ses observations et qui ont été créés au cours de l’enquête, elle estime qu’il n’est pas approprié de le faire, compte tenu de l’intérêt de l’économie de procédure.

192. Compte tenu des nettes améliorations apportées par la Commission en ce qui concerne les groupes d’experts mentionnés dans la plainte du plaignant, la Médiatrice conclut donc que la Commission a accepté la cinquième branche de la proposition de solution à l’amiable.

193. Nonobstant cette constatation, les informations fournies dans les observations du plaignant suscitent des préoccupations en ce qui concerne les nouveaux groupes d’experts. Le Médiateur estime donc qu'il est impératif de surveiller attentivement la situation.

194. Plus précisément, la Médiatrice envisage d'ouvrir une enquête d'initiative sur la question de la composition des groupes d'experts de la Commission en 2014. Cela lui permettra non seulement d’examiner de près toute évolution ultérieure de la pratique de la Commission, en particulier en ce qui concerne les groupes créés à partir de septembre 2012. Le lancement d’une telle enquête d’initiative donnera également à toutes les parties prenantes intéressées par la question l’occasion de faire connaître leur point de vue, ce qui permettra au Médiateur de tenir compte de ces points de vue.

L. Conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, la Médiatrice clôt celle-ci avec les conclusions suivantes:

La Commission a accepté les première et troisième à cinquième branches de la proposition de solution à l’amiable du Médiateur.

En ce qui concerne la deuxième branche, il n'y a pas lieu, à l'heure actuelle, de prendre de nouvelles mesures de la part du Médiateur.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

 

Emily O'Reilly

Fait à Strasbourg, le 19 décembre 2013

---

[1] En ce qui concerne la collecte et l’utilisation de l’expertise par la Commission: Principes et lignes directrices, «Améliorer la base de connaissances pour de meilleures politiques», COM(2002) 713 final, Bruxelles, 11.12.2002.

[2] Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue - Principes généraux et normes minimales pour la consultation des parties intéressées par la Commission, COM(2002)704, Bruxelles, 11.12.2002.

[3] DG signifie direction générale.

[4] "- Le Groupe Consultatif sur la Compétitivité en Biotechnologie (GCCB)

- Le groupe de haut niveau sur la compétitivité de l'industrie chimique européenne

- Le conseil consultatif européen pour la recherche en matière de sécurité

- Le groupe de haut niveau sur la compétitivité, l'énergie et l'environnement

- Surveillance de la moyenne des émissions spécifiques de CO2 dues aux véhicules particuliers neufs

- Combustion du charbon, technologies propres et efficaces du charbon, captage du CO2".

[5] C(2010) 7649 final du 10 novembre 2010.

[6] Le code est disponible sur le site web du Médiateur: http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces#/page/1

[7] C(2005) 2817 du 27 juillet 2005.

[8] Voir note de bas de page 5 ci-dessus.

[9] SEC(2010) 1360 final.

[10] Voir note de bas de page 3 ci-dessus.

[11] Voir la note de bas de page 2 ci-dessus.

[12] Livre vert, L'initiative européenne en matière de transparence, COM(2006) 194 final, 3 mai 2006.

[13] Livre blanc sur la gouvernance européenne, COM(2001) 428 final, Bruxelles, 25 juillet 2001.

[14] Voir note de bas de page 11 ci-dessus.

[15] Voir: http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/doc/sec_2011_1569_1.pdf

[16] p. 19. C’est nous qui soulignons.

[17] Voir la note de bas de page 8 ci-dessus.

[18] C'est nous qui soulignons.

[19] Voir la note de bas de page 10 ci-dessus.

[20] COM(2010) 543 final.

[21] C'est nous qui soulignons.

[22] C'est nous qui soulignons.

[23] C'est nous qui soulignons.

[24] Voir la note de bas de page 8 ci-dessus.

[25] Décision 2004/391/CE de la Commission du 23 avril 2004 relative aux groupes consultatifs dans le domaine de la politique agricole commune (JO L 120, p. 20).

[26] Directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (version codifiée), JO L 24, p. 8.

[27] Décision 2008/114/CE du Conseil du 12 février 2008 établissant les statuts de l’Agence d’approvisionnement d’Euratom (JO 2008, L 41, p. 15).

[28] Voir la note de bas de page 25 ci-dessus.

[29] Décision clôturant l'enquête du Médiateur sur la plainte 2558/2009(TN)DK, paragraphes 8 et 9.

[30] Décision clôturant l'enquête du Médiateur sur la plainte 2558/2009(TN)DK, paragraphe 12; Décision clôturant l'enquête de la Médiatrice sur la plainte 2097/2011/RA, point 32; Projet de recommandation dans la plainte 1151/2008/ANA, paragraphe 70.

[31] Décision clôturant l'enquête du Médiateur sur la plainte 2558/2009(TN)DK, paragraphe 13; Décision clôturant l'enquête de la Médiatrice sur la plainte 2097/2011/RA, point 33; Projet de recommandation dans la plainte 1151/2008/ANA, paragraphe 70.

[32] C(2010) 7649 final du 10 novembre 2010, section II.2.

[33] p. 9.

[34] http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/index_en.htm.

[35] Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).