Contexte de la plainte

1. Le 12 août 2011, le plaignant a présenté une demande d'accès à des documents à la Banque centrale européenne (BCE). Le plaignant a demandé l’accès à une lettre que la BCE a envoyée début août 2011 au gouvernement italien dans le cadre de la crise de la dette souveraine touchant certains pays de la zone euro (ci-après la «lettre»).

2. Le 7 septembre 2011, la BCE a rejeté la demande du plaignant. Elle a indiqué que, conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième tiret, de la décision de la BCE concernant l’accès du public aux documents [1], l’accès à la lettre devait être refusé, étant donné que sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique monétaire et économique de l’Union ou d’un État membre. En particulier, la divulgation de la lettre porterait atteinte à l’efficacité des messages de la BCE aux États membres en tant qu’outil favorisant un environnement propice au rétablissement de la confiance des investisseurs dans les marchés financiers. La BCE a souligné que cette question est de la plus haute importance pour la bonne conduite de la politique monétaire. Elle a également informé le plaignant qu'il pouvait présenter une demande confirmative à son conseil exécutif.

3. Le 28 septembre 2011, le plaignant a présenté une demande confirmative au directoire de la BCE. Le lendemain, il a de nouveau contacté la BCE, observant que la lettre avait été publiée dans un grand journal italien.

4. Le 20 octobre 2011, la BCE a rejeté la demande confirmative, estimant que l’exception précédemment invoquée était applicable. La BCE a estimé que la divulgation de la lettre «pourrait affecter l’efficacité des messages que la BCE peut adresser» aux États membres afin de promouvoir des conditions favorables à la bonne conduite de la politique monétaire. La BCE a en outre souligné qu’elle doit être en mesure de transmettre des messages pertinents et francs aux autorités nationales et européennes de la manière qu’elle juge la plus efficace afin de servir l’intérêt public en ce qui concerne la politique monétaire. En particulier, les circonstances peuvent nécessiter des communications informelles et confidentielles. En l’espèce, la communication confidentielle visait à favoriser un environnement propice au rétablissement de la confiance des investisseurs dans les marchés financiers. La BCE a informé le plaignant des voies de recours dont il disposait, conformément aux articles 228 et 263 TFUE [2].

5. Le plaignant s'est adressé au Médiateur européen le 26 octobre 2011.

L’objet de l’enquête

6. Le Médiateur a ouvert une enquête sur les allégations et allégations suivantes.

Allégation :

La BCE a illégalement refusé au plaignant l’accès au document demandé.

Revendication :

La BCE devrait accorder l’accès au document demandé et/ou fournir au plaignant une motivation adéquate de sa décision.

L'enquête

7. Le 30 novembre 2011, le Médiateur a transmis la plainte au président de la BCE, en l’invitant à présenter un avis sur l’allégation et la demande susmentionnées. À cette occasion, le Médiateur a également informé le président de la BCE qu'il souhaitait examiner le dossier de la Banque concernant la plainte.

8. Le 1er février 2012, les services du Médiateur ont examiné les dossiers de la BCE concernant la plainte. Le rapport de contrôle a été transmis à la plainte pour observations éventuelles. Aucune observation sur le rapport n'a été reçue du plaignant.

9. La BCE a rendu son avis sur la plainte le 28 février 2012. Le Médiateur a transmis l’avis au plaignant pour observations éventuelles, qu’il a envoyées le 10 mai 2012.

Analyse et conclusions du Médiateur

A. Allégation selon laquelle la BCE a illégalement refusé au plaignant l’accès au document demandé et à la demande y afférente

Arguments présentés au Médiateur

10. Dans sa plainte, le plaignant s’est référé à la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal relative à l’accès aux documents pour faire valoir que la BCE ne justifiait pas valablement sa décision de refuser l’accès à la lettre. Le plaignant a également souligné qu’à la suite de la publication de la lettre par un journal, les motifs invoqués par la BCE pour refuser l’accès et, en particulier, la protection de l’efficacité de ses messages aux États membres, n’étaient plus applicables.

11. Dans son avis, la BCE a expliqué que la lettre avait été envoyée au gouvernement italien en août 2011. Il s’agit d’une communication strictement confidentielle adressée par le président de la BCE au Premier ministre italien, dans laquelle celui-ci exprime les préoccupations de la BCE au sujet de la situation alors extrêmement grave et difficile de l’économie italienne et de ses répercussions sur la stabilité de la zone euro et invite le gouvernement italien à prendre de manière décisive et rapide les mesures nécessaires pour renforcer le potentiel de croissance et assurer l’assainissement budgétaire. Ces mesures devraient renforcer la croissance potentielle, garantir la viabilité des finances publiques et améliorer l'efficacité de l'administration. L ' objectif de la BCE était de protéger "l ' intégrité et l ' efficacité de sa politique monétaire dans le meilleur intérêt des citoyens de la zone euro".

12. La BCE a considéré que la divulgation de la lettre porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique monétaire de l’Union. En outre, la BCE a déclaré que, pour elle-même, il est «d’une importance cruciale d’être en mesure de transmettre des messages pertinents et francs aux autorités européennes et nationales de la zone euro de la manière jugée la plus efficace pour servir l’intérêt public en ce qui concerne l’accomplissement de son mandat». Cela inclut, si nécessaire, la possibilité d'envoyer des messages informels ou confidentiels.

13. La BCE a ajouté que le fait que la lettre ait été publiée dans un grand journal italien était dénué de pertinence, étant donné que la banque elle-même n’avait ni mis à la disposition du public ni autorisé la publication de la lettre, qui avait été obtenue sans l’autorisation de la BCE. La BCE a souligné que si elle était tenue d’accorder l’accès du public à un document confidentiel qui a été divulgué illégalement par un tiers, elle serait contrainte d’approuver ex post la divulgation illégale du document ; cela aurait pour résultat d’encourager les tiers à publier des documents confidentiels sans autorisation, puis à demander leur approbation au moyen des règles relatives à l’accès aux documents. La BCE a également rappelé que sa position sur ce point était conforme à la jurisprudence du Tribunal [3].

14. En ce qui concerne les motifs exposés dans sa déclaration rejetant les demandes initiales et confirmatives du plaignant, la BCE a estimé qu'ils étaient adéquats. Elle s’est référée à la jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal, selon laquelle la motivation doit être appréciée au cas par cas «au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée»[4]. Il n’est pas nécessaire que le raisonnement approfondisse tous les éléments de fait et de droit pertinents. Dans ses lettres au plaignant, la BCE n’aurait pas pu donner plus de raisons pour lesquelles la divulgation aurait porté atteinte à l’intérêt protégé, étant donné que cela aurait entraîné la « divulgation (partielle)» du contenu de la lettre.

15. Enfin, la BCE s’est référée à la jurisprudence de la Cour de justice concernant le large pouvoir d’appréciation dont disposent les institutions de l’Union lorsqu’elles évaluent si la divulgation de documents porterait atteinte aux intérêts protégés par l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement no 1049/2001 [5]. Il devrait en aller de même pour la BCE dans son évaluation des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, point a), de la décision BCE/2004/3. La BCE a considéré qu’elle «a respecté les règles de procédure applicables, y compris l’obligation de motivation, et que son appréciation de l’intérêt public n’est entachée ni d’une erreur manifeste d’appréciation ni d’un détournement de pouvoir ».

16. Dans ses observations, le plaignant a déclaré qu'il avait déjà avancé ses arguments et qu'il avait confiance dans la décision du Médiateur.

Évaluation du Médiateur

17. L’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième tiret, de la décision concernant l’accès du public aux documents de la BCE énonce : «[l]a BCE refuse l’accès à un document lorsque sa divulgation porterait atteinte à la protection: a) l'intérêt public en ce qui concerne: ... - la politique financière, monétaire ou économique de la Communauté ou d'un État membre". Cette exception à la règle générale de l’accès du public aux documents est identique à celle consacrée à l’article 4, paragraphe 1, point a), quatrième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

18. Il convient donc d’apprécier si, au moment où elle a rejeté la demande confirmative, la BCE i) était en droit de considérer que l’exception relative à la protection de la politique économique et monétaire prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), deuxième tiret, de sa décision était applicable ; et ii) a dûment communiqué son point de vue au plaignant au moyen d’une motivation appropriée.

19. En ce qui concerne l’applicabilité de l’exception invoquée par la BCE, le Médiateur rappelle la jurisprudence constante de la Cour de justice concernant l’application des exceptions matérielles relatives à l’intérêt public, prévues à l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001:  « [l]’institution doit se voir reconnaître un large pouvoir d’appréciation aux fins de déterminer si la divulgation de documents relevant des domaines couverts par ces exceptions pourrait porter atteinte à l’intérêt public», étant donné qu’«une telle décision de refus présente un caractère complexe et délicat nécessitant une attention particulière et que les critères énoncés à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1049/2001 sont très généraux»[6].

20. Après avoir examiné la lettre, le Médiateur peut confirmer que la BCE a correctement décrit son contenu dans son avis. Il est en outre d’avis que la lettre contenait des informations qui semblaient être de nature très sensible, soulignant plusieurs faiblesses graves de l’économie italienne et de leurs conséquences potentielles; identifier ses zones les plus vulnérables; et en suggérant des mesures qui pourraient être envisagées pour éliminer ces faiblesses.

21. La situation économique et commerciale difficile qui prévalait en Italie à l’époque pertinente (c’est-à-dire la date du refus de la demande confirmative) est une question de notoriété publique. Sur la base de son examen de la lettre, le Médiateur estime que la divulgation de l'analyse détaillée par la BCE des difficultés de l'économie italienne à l'époque concernée aurait pu mettre en péril les intérêts de ce pays (et de ses citoyens) en l'exposant à des menaces spéculatives sur les marchés financiers, sapant ainsi sa politique économique.

22. En outre, le Médiateur reconnaît l’importance d’une communication franche entre la BCE et le gouvernement d’un État membre, ce que la Banque elle-même a souligné. Bien que cet intérêt ne soit pas, en soi, suffisant pour exclure, de manière générale et en tout état de cause, de telles communications de la connaissance du public, il s’agit néanmoins d’un élément à prendre en compte lors de l’appréciation concrète d’une communication afin de déterminer si sa divulgation porterait effectivement atteinte aux intérêts légitimes protégés par la décision de la BCE relative à l’accès du public aux documents [7].

23. Dans ces circonstances, le Médiateur admet qu’il n’était pas déraisonnable de considérer, comme la BCE l’a fait au moment où elle a rejeté la demande confirmative du plaignant, que la divulgation de la lettre, même partielle, aurait pu porter gravement atteinte aux intérêts protégés par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, point a), de la décision de la BCE relative à l’accès du public aux documents.

24. Le Médiateur souligne que cette conclusion ne saurait être remise en cause par le fait que la lettre a été publiée dans un grand journal italien peu de temps après que le plaignant a présenté sa demande d'accès. Il estime que la jurisprudence citée par la BCE dans son avis (point 13 ci-dessus) n’apparaît pas directement pertinente en l’espèce, dès lors qu’elle traite de l’intérêt des particuliers à former un recours en annulation contre une décision de refus d’accès à des documents et, en particulier, exclut que la publication du document demandé par un tiers puisse affecter un tel intérêt. Toutefois, la BCE a également fait valoir que, si elle était tenue d’accorder l’accès du public à un document confidentiel qui a été divulgué illégalement par un tiers, elle serait contrainte d’approuver la divulgation illégale ex post . Cela encouragerait les tiers à publier des documents confidentiels sans autorisation. Le Médiateur estime que cette position est raisonnable.

25. Contrairement à l’article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001, l’article 4, paragraphe 1, ne prévoit pas la possibilité d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Selon les termes de la Cour [8], «il ressort du libellé de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001 que [...] le refus d’accès de l’institution est obligatoire lorsque la divulgation d’un document au public porterait atteinte aux intérêts que cette disposition protège, sans qu’il soit nécessaire, dans un tel cas [...] de mettre en balance les exigences liées à la protection de ces intérêts et celles qui découlent d’autres intérêts»(soulignement ajouté). Cette jurisprudence est pleinement applicable, par analogie, à l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision de la BCE relative à l’accès du public aux documents, dont le contenu est identique à celui de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement. Par conséquent, ni le règlement 1049/2001 ni la décision de la BCE relative à l’accès aux documents ne prévoient que l’intérêt démocratique légitime des citoyens soit informé des mesures que la BCE a suggérées à l’Italie, dans le but de passer outre la nécessité de protéger les intérêts énoncés à l’article 4, paragraphe 1, point a), deuxième tiret, de ladite décision.

26. En ce qui concerne la motivation que la BCE a fournie au plaignant lors du rejet de sa demande initiale et de sa demande confirmative, c’est à juste titre qu’elle affirme que « [l]’exigence de motivation doit être satisfaite en fonction des circonstances de l’espèce» et que la motivation doit éviter de porter atteinte aux intérêts sensibles protégés par l’exception même appliquée. Toutefois, en l’espèce, le Médiateur estime qu’une simple référence aux intérêts qui seraient menacés, sans explication liant un éventuel préjudice à ces intérêts au contenu spécifique du document, n’était pas suffisante pour satisfaire au niveau de motivation requis.

27. Le Médiateur note toutefois que, lors de son enquête sur cette plainte, la BCE a réexaminé la position qu’elle avait adoptée en réponse aux demandes initiale et confirmative et a aligné sa motivation initiale sur le niveau requis. En effet, dans son avis, la BCE a procédé à une évaluation concrète du contenu de la lettre et l’a décrite de manière suffisamment détaillée pour donner une idée de la sensibilité de ce contenu. La BCE a également expliqué à la fois les raisons de l’envoi de la lettre aux autorités italiennes et les intentions qui la sous-tendent. La BCE a également expliqué pourquoi le fait qu’une copie alléguée de la lettre avait déjà été publiée ne signifiait pas que la banque était tenue de divulguer le document pertinent. Ces informations, combinées à l'évaluation des risques que la divulgation engendrerait pour les intérêts protégés, contenues dans les réponses initiales de la Banque au plaignant, permettent objectivement au plaignant de déterminer pourquoi la divulgation a été refusée en l'espèce.

28. Dans le cadre d’une procédure juridictionnelle contre une décision de refus d’accès à un document, la question qui se pose au Tribunal est celle de savoir s’il y a lieu ou non d’annuler la décision en cause. Dans ce contexte, le Tribunal a jugé que « [s]i une décision contient une motivation quelconque [...] cette motivation ne peut être développée et expliquée pour la première fois a posteriori » devant la Cour, sauf dans des circonstances exceptionnelles [9]. Étant donné que le Médiateur n’a pas le pouvoir d’annuler une décision, la procédure du Médiateur répond à des critères différents de la procédure juridictionnelle et n’a pas nécessairement le même objectif que celle-ci. En l'espèce, le Médiateur estime qu'il ne serait pas utile de critiquer la motivation initiale de la BCE pour sa décision de rejeter la demande confirmative. Toutefois, le Médiateur formulera une remarque supplémentaire ci-dessous, encourageant la BCE à se concentrer sur la qualité de son raisonnement lorsqu’elle répondra aux demandes d’accès.

29. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime qu'il n'y a pas lieu de poursuivre l'enquête sur l'affaire.

B. Conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

Il n'y a pas lieu de poursuivre l'enquête sur l'affaire.

Le plaignant et la BCE seront informés de cette décision.

Remarque complémentaire

Le Médiateur encourage la Banque centrale européenne à continuer de considérer la divulgation de documents au public et la motivation des décisions refusant la divulgation, non seulement comme des obligations légales, mais aussi comme des occasions de démontrer son attachement au principe de transparence et, partant, de renforcer sa légitimité aux yeux des citoyens.

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg, le 19 décembre 2012

[1] Décision 2004/258/CE de la Banque centrale européenne du 4 mars 2004 relative à l’accès du public aux documents de la Banque centrale européenne (JO 2004, L 80, p. 42).

[2] L’article 228 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne habilite le Médiateur européen à recevoir des plaintes de citoyens européens concernant des cas de mauvaise administration dans les activités des institutions, organes ou organismes de l’Union. L’article 263 TFUE prévoit le droit des particuliers d’introduire, sous certaines conditions, un recours en annulation contre les actes des institutions de l’Union réputés contraires au droit de l’Union.

[3] La BCE s’est référée à l’affaire T-233/09, Access Info Europe/Conseil, Rec. 2011, p. II-1073, point 36, et à l’affaire T-174/95, Svenska Journalistförbundet/Conseil, Rec. 1998, p. II-2289, point 69, toutes deux confirmant qu’une demande d’accès du public n’est pas affectée par le fait que le document a été publié par un tiers.

[4] La BCE a cité les affaires suivantes : affaire C-122/94, Commission/Conseil, Rec. 1996, p. I-881, point 29; affaire C-41/00 P, Interporc/Commission, Rec. 2003, p. I-2125, point 55; affaire T-188/98, Kuijer/Conseil, Rec. 2000, p. II-1959, point 36; et affaires jointes T-355/04 et T-466/04, Co-Frutta/Commission, Rec. 2010, p. II-1, point 100.

[5] Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

[6] affaires C‑266/05 P, Sison/Conseil, Rec. 2007, p. I‑1233, points 34 à 36; et T‑362/08, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH/Commission, arrêt du 13 janvier 2011, non encore publié au Recueil, point 104, entre autres.

[7] En effet, la Cour de justice de l’Union européenne a clairement jugé que, lors du traitement d’une demande d’accès à des documents, les institutions doivent procéder à un examen spécifique de chaque document concerné. Le seul fait qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne suffit pas, en soi, à justifier l’application de cette exception. Au contraire, l’institution en cause doit, en principe, expliquer en quoi la divulgation du document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception invoquée. En outre, le risque d’atteinte aux intérêts protégés doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. affaire C-506/08 P, Suède/MyTravel et Commission, arrêt du 21 juillet 2011, non encore publié au Recueil, point 76; affaire T‑250/08, Bachelor/Commission, arrêt du 24 mai 2011, non encore publié au Recueil, point 78; Affaire T-166/05, Borax Europe/Commission, arrêt du 11 mars 2009, non encore publié au Recueil, point 88; affaires jointes C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, Suède e.a./API et Commission, Rec. 2010, p. I-8533, point 72; affaires jointes C‑39/05 P et C‑52/05 P, Suède et Turco/Conseil, Rec. 2008, p. I-4723, point 43; affaire T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commission, Rec. 2005, p. II-1121, point 69; Arrêt Sison/Conseil, précité à la note 6, point 75.

[8] Arrêt Sison/Conseil, précité à la note 6, point 46; Affaires jointes T-3/00 et T-337/04, Pitsiorlas/Conseil et BCE, Rec. 2007, p. II-4779, point 227.

[9] Voir arrêt Pitsiorlas/Conseil et BCE, précité note 8, point 278.