LE CONTEXTE DE LA PLAINTE

1. La présente plainte a été déposée par une association de pêcheurs basée en Écosse. Au moment de la présentation de la plainte, l'association comptait 68 membres, tous propriétaires de navires de pêche et dont la majorité sont basés dans le sud-ouest de l'Écosse.

2. En décembre 2002, le Conseil a adopté, dans le cadre du plan de pêche annuel de l'UE pour 2003, un sous-plan dont l'objectif était de rétablir des stocks de cabillaud sains et durables dans des zones telles que l'ouest de l'Écosse et la mer du Nord. Ce sous-plan s’intitulait «Plan de reconstitution du cabillaud» (CRP) et visait à réduire le nombre de jours de pêche attribués à certains groupes de navires. Les limitations de l'activité de pêche sont réexaminées chaque année par le Conseil, sur la base d'une proposition présentée par la Commission. Les zones de pêche de l'ouest de l'Écosse sont soumises à de telles limitations depuis 2003.

3. La catégorie visée par le présent grief concerne les navires de pêche qui utilisent un type d’engin de pêche appelé chalut démersal. Le maillage opérationnel du filet utilisé pour un tel chalut est compris entre 70 et 90 mm. Selon les antécédents de pêche communiqués en 2002, ces navires avaient une capture dans laquelle le cabillaud, la plie et la sole représentaient moins de 5 % du total des débarquements. Dans les documents officiels, cette catégorie de navires est appelée «4.a.ii/8.1.d».

4. Pour l'année 2006, le tableau I («Nombre maximal de jours pendant lesquels un navire peut être présent en 2006 dans une zone par engin de pêche») de l'annexe II A du règlement (CE) no 51/2006 du Conseil [1] a attribué 280 jours de pêche à cette catégorie de navires opérant soit dans l'ouest de l'Écosse, soit dans la mer du Nord. Dans le tableau correspondant, l’allocation pour l’ouest de l’Écosse figure dans la colonne 2.d, tandis que l’allocation équivalente pour la mer du Nord figure dans la colonne 2.b-2. Pour l'année 2007, l'annexe II A du règlement (CE) no 41/2007 du Conseil [2] a réduit les jours de pêche pour cette catégorie de navires à 252 jours (10 % de moins qu'en 2006) en ce qui concerne l'ouest de l'Écosse. En revanche, le nombre de jours de pêche pour la mer du Nord est resté à 280 jours.

5. La Commission avait initialement proposé une réduction de 25 % des jours de pêche. Cette proposition était fondée sur une évaluation du nombre de captures de cabillaud déclarées par chaque État membre. Cette évaluation a été réalisée par le comité scientifique, technique et économique de la pêche (CSTEP).

6. Le 23 novembre 2006, lors d'une réunion du groupe de travail du Conseil consacré à la pêche, la Commission a informé les États membres du projet de proposition qu'elle soumettrait au Conseil pour adoption lors de sa session de décembre. La Commission a énuméré les catégories d'engins de pêche qui seraient concernées, y compris la catégorie 4.a.ii/8.1.d.

7. Le 30 novembre 2006, lors d'une nouvelle réunion du groupe de travail du Conseil consacré à la pêche, la Commission a présenté le document officieux n° 3, un document de discussion qui a été considéré comme un point de départ pour la poursuite des négociations avec les États membres. L’objectif des calculs figurant dans le document officieux était d’identifier les engins de pêche qui représentaient les proportions les plus élevées de cabillaud capturé chaque année. L'examen a été divisé en deux parties. Le premier a identifié les dispositifs qui ont capturé plus d'un tonnage spécifique de cabillaud (par exemple, plus de 500 tonnes pour la mer du Nord). La seconde portait uniquement sur la mer du Nord et le Skagerrak et examinait le nombre d'individus de cabillaud capturés. Le document officieux comprenait un tableau qui ne précisait pas le nombre maximal de jours de pêche, mais indiquait les catégories qui seraient touchées par la réduction du nombre de jours de pêche. Les cases correspondantes ont été mises en évidence en gris dans le tableau.

8. En ce qui concerne la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d, et en accord avec la Commission, le document 16991/06 du Conseil a été soumis aux États membres pour discussion concernant un premier compromis. Cela prévoyait de limiter l'activité de pêche dans l'ouest de l'Écosse à 210 jours de pêche, soit 25 % de moins qu'en 2006. Dans ce document, le nombre de 210 jours de pêche figurait dans l'encadré qui était grisé dans le tableau figurant à la page 12 du document officieux n° 3 de la Commission et correspondant à l'ouest de l'Écosse. En ce qui concerne l'encadré correspondant à la mer du Nord, qui n'était pas grisé dans le même tableau, le document 16991/06 ne proposait aucune réduction du nombre de jours de pêche par rapport à 2006, qui était de 280. En ce qui concerne plusieurs autres catégories de navires, d'autres cases du document 16991/06 du Conseil, correspondant aux cases surlignées en gris dans le document officieux n° 3 de la Commission, prévoyaient également des réductions, quoique à des taux différents, pour une ou plusieurs zones géographiques. Dans le cadre d'un deuxième compromis, la Commission est convenue de limiter la réduction proposée des jours de pêche pour les navires correspondant à la catégorie 4.a.ii/8.1.d dans l'ouest de l'Écosse à 12 %, à savoir 246 jours de pêche.

9. Enfin, dans le cadre d'un troisième compromis, la Commission a accepté d'appliquer un taux de réduction de seulement 10 % aux dispositifs relevant de la catégorie 4.a.ii/8.1.d. En conséquence, il a été envisagé dans le document 17046/06 du Conseil de limiter l'activité de pêche des navires relevant de cette catégorie à 252 jours de pêche. Ce chiffre figure dans le tableau 1 de l'annexe II A du règlement (CE) n° 41/2007, adopté par le Conseil le 21 décembre 2006. En janvier 2007, l'administration écossaise a informé le plaignant des résultats de la réunion du Conseil. Toutefois, aucune précision n'a été apportée en ce qui concerne la réduction des jours de pêche pour la catégorie 4.a.ii/8.1.d.

10. Le plaignant, mécontent de ce changement, a écrit à l'administration écossaise en janvier 2007. Ce dernier a répondu en fournissant au plaignant une copie du document officieux n° 3 de la Commission. S’agissant du calcul contenu dans ce document, l’administration écossaise a estimé qu’une erreur avait été commise. Plus particulièrement, il a souligné que les chiffres relatifs à la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d figurant dans les colonnes 2.b (à savoir 280 jours de pêche) et 2.d (252 jours de pêche) du tableau I de l'annexe II A du règlement (CE) n° 41/2007 auraient dû être échangés et que cette erreur n'avait pas été constatée lors des négociations finales lors de la réunion du Conseil en décembre 2006. L’administration écossaise a en outre souligné que la même erreur s’était produite en ce qui concerne la catégorie de navires 4.a.v/8.1.d, dans laquelle les informations figurant dans les deux colonnes étaient également échangées. Étant donné que l'erreur était administrative plutôt que politique, l'administration a estimé qu'elle devait être corrigée par une action administrative plutôt que par une intervention politique.

11. Tout au long de 2007, les discussions se sont poursuivies avec la Commission sur cette question. Toutefois, les services de la Commission ont refusé d'admettre qu'une erreur avait été commise. En novembre 2007, le plaignant a écrit aux ministres du Royaume-Uni, au commissaire Borg (Pêche et affaires maritimes) et au directeur général de la Commission chargé de la pêche et des affaires maritimes, pour leur demander de l'aide afin de remédier à l'injustice alléguée.

12. Dans leurs réponses au plaignant des 10 et 21 janvier 2008, le Commissaire et le Directeur général ont souligné que la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d avait contribué de manière substantielle aux captures de cabillaud juvénile dans l'ouest de l'Écosse et qu'elle pouvait donc faire l'objet d'une réduction de l'activité de pêche. Selon eux, cela avait été discuté et approuvé par les États membres lors de la session du Conseil de décembre 2006. Le commissaire a également souligné que les chiffres avaient été vérifiés à nouveau et qu'il semblait qu'aucune erreur n'avait été commise.

L'OBJET DE L'ENQUÊTE

13. Selon le plaignant, la Commission a fondé sa réponse sur les conclusions contenues dans son document officieux n° 3 pour démontrer que la réduction des jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d dans l'ouest de l'Écosse était correcte. Toutefois, ces conclusions ne concernaient pas l'ouest de l'Écosse, mais la mer du Nord. Le plaignant a fait référence à des messages envoyés par la Commission à la représentation permanente du Royaume-Uni, qui ont été transmis à l’administration écossaise. En ce qui concerne le critère relatif au nombre d’individus de cabillaud capturés (sur la base de la mortalité des jeunes poissons), le plaignant a fait valoir qu’il n’était pas appliqué à l’ouest de l’Écosse, mais plutôt à la mer du Nord/Skagerrak.

14. Le 25 mars 2008, le plaignant s'est adressé au Médiateur. L'allégation et la demande du plaignant étaient les suivantes:

1. Le plaignant a allégué - et a fait valoir que la Commission devrait l'accepter - qu'elle avait commis une erreur administrative, c'est-à-dire qu'elle avait utilisé les mauvais chiffres dans deux colonnes, lorsqu'elle a recommandé au Conseil de réduire, pour l'année 2007, le nombre de jours de pêche pour les navires de la catégorie "4.a.ii/8.1.d" de 280 à 252 pour l'ouest de l'Écosse.
2. Le plaignant a fait valoir que la Commission devrait prendre les mesures appropriées pour rectifier l'erreur qu'elle avait commise.

L'ENQUÊTE

15. La plainte a été transmise à la Commission pour avis. La Commission a transmis son avis le 27 juin 2008. L’avis a été transmis au plaignant, qui a transmis ses observations le 18 août 2008.

16. Le 16 février 2009, le Médiateur a adressé un projet de recommandation à la Commission. La Commission a envoyé son avis circonstancié le 18 juin 2009. L’avis circonstancié a été transmis au plaignant, qui a transmis ses observations le 20 juillet 2009.

ANALYSE ET CONCLUSIONS DE L'OMBUDSMAN

Remarques préliminaires

17. Dans sa lettre à la Commission du 9 avril 2008 ouvrant l'enquête, le Médiateur a souligné que la présente plainte concernait une prétendue erreur administrative relative à une proposition de la Commission, qui constituait la base d'un règlement adopté ultérieurement par le Conseil. Conformément à l'ex-article 195 du traité CE (devenu article 228 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne), le Médiateur ne peut enquêter que sur les cas de mauvaise administration. Il n'est donc pas en droit d'examiner le bien-fondé de la législation communautaire. Toutefois, le plaignant a fait valoir que la présente affaire concernait une erreur administrative dans la proposition de la Commission. Le Médiateur a donc estimé que, à première vue, il serait possible de distinguer entre le règlement en tant que tel et la production de certaines données qui ont finalement été incluses dans le règlement. Dans ces circonstances, le Médiateur a jugé approprié d’ouvrir une enquête afin de clarifier la question. Dans ses lettres à la Commission et au plaignant, le Médiateur a indiqué qu'il ne prendrait donc pas sa décision finale sur la question de savoir si la présente plainte relevait de son mandat tant qu'il n'aurait pas reçu l'avis de la Commission.

18. Dans son avis, la Commission n’a pas formulé d’observations sur ce qui précède ni remis en question la recevabilité de la plainte [3]. Dans ces circonstances, le Médiateur estime que la présente plainte relève effectivement de son mandat.

A. Allégation d’erreur administrative et réclamation correspondante

Arguments présentés au Médiateur

19. Le plaignant a allégué que la Commission avait commis une erreur administrative, c'est-à-dire qu'elle avait utilisé des chiffres erronés dans deux colonnes, lorsqu'elle avait recommandé au Conseil de réduire, pour l'année 2007, le nombre de jours de pêche pour les navires de la catégorie 4.a.ii/8.1.d de 280 à 252 pour l'ouest de l'Écosse. Elle a demandé à la Commission de prendre les mesures appropriées pour rectifier l’erreur qu’elle avait commise.

20. Dans son avis, la Commission a indiqué qu’au cours du processus de révision de l’annexe II, l’évolution du nombre de jours de pêche pour les navires relevant de la catégorie 4.a.ii/8.1.d était fondée sur des critères étayés par des preuves scientifiques et techniques. Selon les données fournies par les États membres et analysées par le CSTEP, les navires appartenant à la catégorie 4.a.ii/8.1.d ont capturé plus de 50 tonnes de cabillaud dans l’ouest de l’Écosse. Parmi ces cabillauds, plus de 10 000 individus étaient âgés de 1 [4] et plus de 4 000 individus étaient âgés de 2 ans en 2005, année de référence. Au cours de la même année, les cabillauds âgés de 1 et 2 représentaient plus de 95 % de l'ensemble des individus de cabillaud capturés dans l'ouest de l'Écosse par les navires visés aux points 4.a.ii/8.1.d. Tant avant les réunions du groupe de travail du Conseil que lors des discussions tenues au sein du groupe de travail du Conseil, du Coreper et de la session plénière du Conseil, tous les éléments ont été soumis aux États membres à différents stades de la négociation. La réduction du nombre de jours de pêche pour les navires appartenant à la catégorie 4.a.ii/8.1.d dans l’ouest de l’Écosse a été effectuée conformément aux taux de réduction convenus au cours de ces étapes de la négociation. Au terme du processus, le troisième compromis a été adopté par les États membres.

21. La Commission a conclu que la décision adoptée par le Conseil en décembre 2006 était le résultat d'une discussion approfondie entre les États membres et la Commission, étayée par les dernières données scientifiques et techniques disponibles. Il n'était donc pas d'accord avec l'allégation du plaignant selon laquelle une erreur administrative s'était produite, que ce soit en ce qui concerne la proposition de la Commission ou au cours du processus d'adoption. En conséquence, la Commission a demandé au Médiateur de clore l'affaire.

22. Dans ses observations, le plaignant a admis que le tableau figurant dans le document officieux no 3 contenait la case correspondante surlignée en gris. Le plaignant a également admis que les premier, deuxième et troisième compromis proposaient des réductions dans la catégorie concernée. Il a toutefois souligné que la table et les compromis n'avaient été mis à sa disposition que récemment. Ni ces documents, ni le document officieux no 3, n’ont été mis à sa disposition avant l’adoption du règlement (CE) no 41/2007.

23. De l'avis du plaignant, la Commission ne pouvait ignorer ce qui figurait dans son propre document officieux n° 3. La Commission n’a fourni aucune explication quant aux raisons pour lesquelles le texte du document officieux ne faisait pas référence à la catégorie 4.a.ii/8.1.d concernant l’ouest de l’Écosse. Le plaignant a demandé si la Commission aurait pu confondre, en ce qui concerne l'ouest de l'Écosse, la catégorie 4.a.ii/8.1.d avec la catégorie 4.a. iv/8.1.d, identifiée à la page trois dudit document officieux. Un exercice relatif aux individus de cabillaud capturés y a effectivement été mentionné, mais il s'agissait de la mer du Nord. Dans le cadre de cet exercice, la catégorie 4.a.ii/8.1.d a été identifiée comme capturant plus de 400 000 individus de cabillaud en mer du Nord. Le document officieux suggère donc de réduire le nombre de jours de pêche en mer du Nord pour les navires relevant de la catégorie 4.a.ii/8.1.d. Nonobstant cette recommandation, l'encadré correspondant à ladite catégorie n'était pas grisé dans le tableau figurant à la page 12 du document officieux n° 3, et une telle réduction n'était pas non plus envisagée dans les compromis discutés lors des sessions du Conseil. En ce qui concerne la mer du Nord, le règlement (CE) n° 41/2007 ne prévoyait aucune réduction pour 2007 du nombre de jours de pêche attribués à la catégorie 4.a.ii/8.1.d, comme cela avait été fait en 2006.

24. Le plaignant a fait valoir que la Commission avait clairement indiqué que des réductions étaient justifiées dans le texte du document officieux n° 3. Elle a toutefois ajouté qu'aucune référence à la catégorie 4.a.ii/8.1.d ne pouvait être trouvée dans ce texte en ce qui concerne l'ouest de l'Écosse. Si, comme l’a fait valoir la Commission, les données relatives à la pêche au cabillaud dans l’ouest de l’Écosse étaient fournies par les États membres et analysées par le CSTEP et si, par conséquent, une proposition de réduction du nombre de jours de pêche était nécessaire, cette proposition aurait dû être présentée dans le document officieux no 3. Le plaignant a souligné que la Commission n'avait pas expliqué pourquoi une telle proposition n'avait pas été faite dans le document officieux en ce qui concerne l'ouest de l'Écosse. En revanche, le document officieux contenait une référence claire à la catégorie pertinente en ce qui concerne la mer du Nord, avec une recommandation de réduction tout aussi claire. Celle-ci n'a toutefois pas été adoptée par la suite.

25. Le plaignant a fait valoir que le fait que les États membres en général, et le Royaume-Uni en particulier, n'aient pas remarqué qu'une erreur avait été commise, n'excusait pas l'erreur administrative de la Commission. Il convient avec la Commission que les réductions proposées doivent être fondées sur des preuves scientifiques. Le plaignant a ajouté que, si d’autres éléments de preuve étaient nécessaires pour étayer son allégation selon laquelle une erreur administrative s’était produite à la suite d’une confusion entre les catégories et entre les domaines, ils étaient fournis par le fait que la même erreur avait été répétée pour la catégorie 4.a.v/8.1.d. Le plaignant a conclu en invitant le Médiateur à demander à la Commission de prendre des mesures pour inverser l’effet de l’erreur.

Évaluation du Médiateur aboutissant à un projet de recommandation

26. Le Médiateur a noté que les 252 jours de pêche attribués aux navires relevant de la catégorie 4.a.ii/8.1.d pour l'ouest de l'Écosse à l'annexe II A du règlement (CE) n° 41/2007 (contre 280 jours pour 2006) étaient le résultat d'une proposition de la Commission, qui a ensuite été adoptée par le Conseil. Le document pertinent de la Commission à cet égard est le document officieux n° 3 de la Commission du 30 novembre 2006, qui a été examiné par le groupe de travail du Conseil le même jour et qui a servi de base à de nouvelles discussions entre les États membres.

27. Le document officieux énumère les principales modifications suggérées par la Commission en ce qui concerne les annexes II A, II B et II C du règlement (CE) n° 51/2006. Les parties pertinentes pour la présente enquête sont les pages 2 à 4 du document officieux, ainsi que la page 12, qui contient le projet de tableau indiquant les jours de pêche maximaux prévus en 2007 pour les différentes catégories de navires dans les quatre zones géographiques suivantes: (1) Kattegat; 2) la mer du Nord, subdivisée en trois sous-colonnes (y compris le Skagerrak); 3) la mer d'Irlande; et 4) l'ouest de l'Écosse. Le tableau figurant dans le document officieux ne contenait pas encore les chiffres exacts pour les jours de pêche maximaux, étant donné que le taux de réduction faisait toujours l’objet d’une consultation interministérielle. Toutefois, les cases concernant les catégories et zones pour lesquelles une réduction du nombre de jours de pêche avait déjà été proposée par la Commission sont grisées. En ce qui concerne la catégorie 4.a.ii/8.1.d, la case correspondant à l’ouest de l’Écosse était grise, ce qui signifie qu’une réduction a été proposée par rapport au chiffre de 280 jours en mer fixé pour 2006.

28. Selon le document officieux, la réduction des jours de pêche résultant de l’interprétation du PRC serait plus efficace si elle était appliquée uniquement aux flottes représentant la majorité de la mortalité des poissons. Sur cette base, les flottes qui comptabilisent les captures de cabillaud (en tonnes) au-delà d'un seuil donné ont été sélectionnées. Les seuils eux-mêmes dépendaient de la quantité totale de cabillaud capturée dans les quatre zones concernées. Sur la base des données recueillies par le STEC, quatre tableaux géographiques ont été établis correspondant aux quatre zones géographiques et énumérant les catégories de navires ayant dépassé les seuils en tonnes (pages 2 à 3 du document officieux). En ce qui concerne l'ouest de l'Écosse (pour lequel le seuil fixé était de 50 tonnes de cabillaud), la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d ne figurait pas dans ce tableau. Cela signifiait qu'il ne faisait pas partie des catégories de navires capturant plus de 50 tonnes de cabillaud et ne serait donc pas pris en considération pour une éventuelle réduction des jours de pêche.

29. Les quatre tableaux géographiques du document officieux ont été suivis d'un cinquième tableau (page 4). Ce tableau ne concernait que la mer du Nord et le Skagerrak, pour lesquels un deuxième exercice a été effectué afin de sélectionner des dispositifs de pêche capturant plus de 400 000 individus de cabillaud. Une telle approche a également permis d'inclure un critère basé sur la mortalité des jeunes poissons. Dans ce tableau, les catégories de navires 4.a.ii/8.1.d et 4.a.v/8.1.d ont été mises en évidence en caractères gras, ce qui signifie qu’une réduction du nombre de jours de pêche leur serait proposée. Le document officieux concluait comme suit:

«Il a donc été suggéré que les engins susmentionnés tiennent compte de la réduction préconisée par les services [de la Commission], tandis que les autres engins resteraient au même niveau qu’en 2006. Les chiffres nets correspondants pour les jours passés en mer ne figurent pas encore dans le tableau 1 du chapitre suivant, étant donné que le taux de réduction fait toujours l'objet d'une consultation interservices.»

30. Sur la base de ce qui précède, il est apparu que la réduction du nombre de jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d proposée par la Commission ne concernait que la mer du Nord et le Skagerrak. Toutefois, dans le tableau indiquant le nombre maximal de jours de pêche prévus à la page 12 du document officieux, la case grisée correspondait à la colonne marquée d) pour l’ouest de l’Écosse et non à la colonne marquée b) pour la mer du Nord et le Skagerrak. Il est donc apparu que, en ce qui concerne la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d, le tableau figurant à la page 12 du document officieux reflétait à tort les conclusions de la Commission figurant aux pages 3 et 4 du document officieux. Le Médiateur a donc conclu qu'une erreur administrative s'était effectivement produite. La même erreur semble s'être produite en ce qui concerne la catégorie de navires 4.a.v/8.1.d. Bien que le tableau figurant à la page 4 du document officieux ait identifié cette catégorie de navires dans la mer du Nord et le Skagerrak comme potentiellement affectée par la réduction, le tableau figurant à la page 12 ne la mettait pas en évidence en gris, mais indiquait plutôt que les navires de cette catégorie dans l’ouest de l’Écosse pourraient être potentiellement affectés par la réduction. C'est la raison pour laquelle le plaignant a considéré que les deux colonnes relatives à l'ouest de l'Écosse et à la mer du Nord et au Skagerrak semblaient avoir été échangées.

31. Dans son avis, la Commission a indiqué qu'elle suggérait une diminution de 25 % du nombre de jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d et a ensuite accepté de ramener la réduction proposée à 12 %, puis à 10 %. Toutefois, la Commission n’a, selon elle, pas formulé d’observations sur l’éventuelle inversion des deux colonnes. Elle s’est contentée d’indiquer que sa proposition de réduction des jours de pêche pour les navires appartenant à la catégorie 4.a.ii/8.1.d à l’ouest de l’Écosse était fondée sur des critères étayés par des preuves scientifiques et techniques relatives aux données fournies par les États membres et analysées par le CSTEP. Elle n’a pas abordé la question de savoir pourquoi cela n’était pas mentionné dans son document officieux no 3. La Commission n’a pas non plus fourni d’explications quant aux raisons pour lesquelles la flotte de cette catégorie de navires en mer du Nord, qu’elle a identifiée dans le tableau figurant à la page 3 du document officieux, n’a pas été indiquée au cours des négociations et dans le règlement final comme potentiellement affectée par la réduction du tableau figurant à la page 12.

32. Il ressort en outre des documents 16991/06 et 17046/06 du Conseil, qui ont servi de base aux différentes négociations au sein du Conseil, que des réductions ultérieures ont également été appliquées à d'autres catégories de navires pour lesquelles les cases étaient grisées dans le document officieux n° 3 de la Commission, mais à des taux différents de ceux appliqués à la catégorie de navires 4.a.ii./8.1.d. Il est apparu que la réduction du nombre de jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d, figurant dans les documents du Conseil nos 16991/06 et 17046/06 et dans le tableau figurant à l'annexe II A du règlement (CE) n° 41/2007 du Conseil, reflétait simplement les propositions présentées par la Commission aux stades pertinents de la procédure, dans le cadre des trois compromis.

33. Sur la base de ce qui précède, il est apparu que l'erreur commise par la Commission dans le tableau de son document officieux n° 3 avait été répétée dans les documents du Conseil. Bien que la Commission ait fait valoir que la décision finale adoptée par le Conseil était le résultat d'une discussion approfondie entre les États membres, rien n'indiquait que cette discussion concernait la base de l'ensemble de la proposition, c'est-à-dire la question de savoir quelles zones devraient être couvertes par la réduction proposée des jours de pêche pour les navires de cette catégorie. Si le Conseil avait examiné cette question, il serait très difficile d'expliquer comment l'erreur de la Commission aurait pu être négligée. En fait, cette erreur était tout à fait évidente. Cela a été mis en évidence par la contradiction flagrante entre les indications figurant aux pages 3 et 4 du document officieux n° 3 de la Commission proposant la couverture de la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d en mer du Nord et non à l'ouest de l'Écosse et le tableau figurant à la page 12 du document officieux (et les documents ultérieurs du Conseil reflétant ces indications), où les zones concernées étaient exactement le contraire, à savoir l'ouest de l'Écosse et non la mer du Nord.

34. Sur la base des considérations qui précèdent, le Médiateur a adressé à la Commission le projet de recommandation suivant:

"La Commission devrait reconnaître qu'elle a commis une erreur administrative en suggérant, dans l'encadré figurant à la page 12 de son document officieux n° 3, que le nombre de jours de pêche pour les navires relevant de la catégorie 4.a.ii/8.1.d devrait être réduit en ce qui concerne l'ouest de l'Écosse, même si les considérations de fond exposées dans ce document officieux montrent que la Commission n'a pas estimé qu'une telle réduction était nécessaire.

La Commission devrait, dans la mesure du possible, prendre les mesures appropriées pour rectifier ladite erreur."

Les arguments présentés au Médiateur après son projet de recommandation

35. Dans son avis circonstancié, la Commission a indiqué que les règles juridiques régissant le processus législatif pour l'adoption du règlement annuel limitant l'activité de pêche sont énoncées dans le règlement (CE) no 2371/2002 du Conseil (ci-après dénommé «règlement de base»)[5]. Il a souligné que, en particulier, l'article 20 du règlement de base instaure une procédure spécifique par laquelle le Conseil, sur proposition de la Commission, décide des limites de capture et/ou de l'effort de pêche et de la répartition des possibilités de pêche entre les États membres. L’article 4 du règlement de base exige que toutes les mesures régissant l’accès aux eaux et aux ressources et l’exercice durable des activités de pêche soient établies en tenant compte, en particulier, des rapports du CSTEP. Parallèlement, pour les stocks situés en dehors des limites biologiques de sécurité, l’article 5 du règlement de base impose au Conseil d’adopter des mesures prioritaires sous la forme de plans de reconstitution. Les dispositions du règlement (CE) no 423/2004 du Conseil [6] concernant le RIC ont soumis, entre autres, le stock de cabillaud de l'ouest de l'Écosse à un plan de reconstitution.

36. Le 20 octobre 2006, le rapport du Comité consultatif pour la gestion des pêches (CCGP) du Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM) est devenu disponible. Il a décrit le cabillaud dans l'ouest de l'Écosse comme étant dans un état critique et a indiqué qu'aucune pêche sur ce stock de cabillaud ne devrait avoir lieu en 2007. Le sous-groupe du CSTEP sur la gestion de l'effort de pêche s'est réuni du 5 au 9 juin 2006 et du 9 au 13 octobre 2006 afin d'analyser les données fournies par les États membres. Ce faisant, elle a également évalué, à la lumière des informations disponibles sur l'état des différents stocks halieutiques, l'incidence des différentes catégories de navires sur les stocks soumis au PRC et les implications qui en découlent pour les limitations de l'effort envisagées pour 2007. Le CSTEP a communiqué ses conclusions et ses conseils à la Commission lors d'une réunion qui s'est tenue en novembre 2006 [7]. Cela montre, entre autres, que la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d à l'ouest de l'Écosse serait clairement candidate à une réduction de l'effort de pêche pour 2007.

37. Au cours du processus législatif qui a abouti à l'adoption du règlement (CE) n° 41/2007 par le Conseil le 21 décembre 2006, des discussions préliminaires ont eu lieu au sein du groupe "Politique intérieure de la pêche" du Conseil. La question des limitations de l'effort, y compris celles de la catégorie 4.a.ii/8.1.d, a été examinée à deux sessions du Groupe de travail, les 23 et 30 novembre 2006. Les débats de cette dernière session se sont déroulés sur la base du document officieux no 3, que les services de la Commission avaient préparé à cette fin. Ce document contenait des calculs concernant l'incidence des différentes catégories de navires sur les stocks de cabillaud soumis au PRC et des indications sur les catégories qui pourraient justifier une réduction du nombre de jours de pêche pour 2007.

38. Le 5 décembre 2006, la Commission a présenté sa proposition législative pour ce qui allait devenir le règlement (CE) n° 41/2007. Cela a marqué le début officiel des délibérations et des négociations au sein du Conseil. La proposition de la Commission visait à réduire de 25 % le nombre de jours de pêche pour la catégorie 4.a.ii/8.1.d des navires opérant dans l'ouest de l'Écosse, soit de 280 jours en 2006 à 210 jours en 2007. En revanche, la proposition de la Commission prévoyait que le nombre de jours de pêche pour la même catégorie de navires en mer du Nord (280 jours) devrait rester inchangé.

39. Au cours de la suite du processus législatif, la proposition de réduction du nombre de jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d dans l’ouest de l’Écosse a fait l’objet de certaines modifications. Dans le premier compromis, la réduction est restée à 25 %. Dans le deuxième compromis, la Commission a accepté une réduction de 12 % (soit 246 jours). Dans le compromis final, qui a été adopté en tant qu'«accord global», la Commission a accepté un taux de réduction de 10 %. Le Conseil a donc fixé le nombre maximal de jours de pêche pour cette catégorie de navires dans l'ouest de l'Écosse à 252 jours pour la période de gestion 2007 (du 1er février 2007 au 31 janvier 2008).

40. La Commission a ajouté que, lorsque le plaignant s'est interrogé sur la réduction des jours de pêche dans l'ouest de l'Écosse, l'administration écossaise lui a fourni une copie du document officieux n° 3 et a supposé que la Commission avait commis une erreur administrative en proposant la réduction de l'effort de pêche en question. L’administration écossaise a vu ce qui est considéré comme une erreur dans le fait que le document officieux no 3 indiquait, à la page 12, une réduction du nombre de jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d pour l’ouest de l’Écosse. Toutefois, à la page 4, le document officieux plaidait en faveur d'une réduction de l'effort de pêche pour la même catégorie de navires - non pas à l'ouest de l'Écosse, mais en mer du Nord.

41. La Commission a fait valoir que le raisonnement développé tant dans la plainte que dans le projet de recommandation du Médiateur se concentrait exclusivement sur le document officieux n° 3, que ses services ont mis à la disposition des États membres représentés au Conseil au début du processus législatif. Selon la Commission, c’est à tort que le Médiateur a qualifié le document officieux de document de la Commission pertinent pour le processus législatif. En fait, le document pertinent n’était pas le document officieux, mais la proposition législative formelle que la Commission a adoptée et transmise au Conseil le 5 décembre 2006. La Commission a estimé que le document officieux n’avait absolument aucun statut dans le processus législatif. Il a souligné qu'un document officieux est un moyen très informel de transmettre des informations écrites. Dans la pratique internationale, les Non-Papiers sont largement utilisés comme mémoire d'aide pour les points qui ont été faits ou seront faits. Ils ne sont pas destinés à être cités ou attribués parce qu'ils ne représentent pas une déclaration faisant autorité qui engagerait le pays de la délégation d'origine de quelque manière que ce soit. Dans la pratique de la Commission, les documents officieux sont souvent utilisés dans des processus législatifs complexes comme moyen officieux ou non officiel de: a) i) familiariser les États Membres avec des sujets complexes et sensibles dès que possible; ii) étudier les voies possibles avec les États membres à ce stade; et iii) faciliter à la fois l'élaboration de la proposition législative de la Commission et les délibérations et négociations ultérieures au sein du Conseil. De l'avis de la Commission, en raison de leur caractère totalement officieux, les documents officieux et les discussions menées sur cette base n'ont pas pu être retenus contre elle. En outre, elles ne pourraient en aucun cas limiter la marge d’appréciation dont elle dispose lorsqu’elle choisit entre les options possibles pour ses propositions législatives formelles.

42. La Commission a également fait valoir que, dans la mesure où les documents officieux n’étaient que des documents de travail créés par ses services et compris comme tels par toutes les parties impliquées dans le processus législatif, ces documents ne reflétaient que l’état d’avancement à un moment donné. Par conséquent, ils peuvent ne pas être complets et peuvent également contenir des incohérences. Considéré isolément des autres éléments du processus législatif en question, le document officieux no 3 semblait effectivement contenir de telles contradictions. En fait, l’incohérence mentionnée par le plaignant en l’espèce, à savoir l’absence de considérations détaillées, dans le corps du document officieux, concernant la réduction du nombre de jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d à l’ouest de l’Écosse, n’était pas la seule contenue dans le document officieux no 3. Il y avait un écart similaire entre les chiffres de la page 2, suggérant une réduction des jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.iii/8.1.a lors de la pêche dans le Kattegat, et le tableau de la page 11, qui proposait plutôt une réduction pour la catégorie de navires 4.a.iv/8.1.a. La Commission a toutefois soutenu que les incohérences contenues dans le document officieux n° 3 n'auraient pu affecter le plaignant de quelque manière que ce soit. Non seulement parce que le document officieux n’avait pas de statut juridique, mais aussi parce qu’il a cessé d’exister après l’adoption et la présentation de la proposition législative formelle de la Commission du 5 décembre 2006. À partir de ce moment, le document officieux no 3 est devenu dépourvu de tout effet. Ni la proposition législative, ni le règlement lui-même ne reflètent simplement le document officieux n° 3 ou, d'ailleurs, aucun des documents utilisés pour leur élaboration. Contrairement à ce que le plaignant a fait valoir et à ce que le Médiateur a accepté comme démontré, les services de la Commission ont minutieusement vérifié et, le cas échéant, corrigé les chiffres contenus dans les documents préparatoires avant de les inclure dans la proposition législative formelle de règlement (CE) n° 41/2007. Dans ce contexte, la Commission a souligné que l’inversion dans le document officieux no 3 entre les catégories 4.a.iii/8.1.a et 4.a.iv/8.1.a en ce qui concerne la pêche dans le Kattegat avait été corrigée dans sa proposition formelle.

43. La Commission souligne que sa proposition de réduction des jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d dans l’ouest de l’Écosse a été faite délibérément sur la base des avis scientifiques reçus du CIEM et des avis scientifiques, techniques et économiques élaborés par le CSTEP. Les conditions économiques et sociales complexes entourant la pêche en question ont également été dûment prises en considération. En ce qui concerne le règlement lui-même, les discussions au Conseil sur cette proposition législative ont abordé à plusieurs reprises ce point et, au fur et à mesure que les négociations progressaient, le pourcentage de réduction initialement proposé par la Commission a été ramené de 25 % à 10 %.

44. La Commission a rejeté l'argument du plaignant selon lequel la seule explication logique de la proposition de la Commission de réduire les jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d à l'ouest de l'Écosse était qu'elle avait par inadvertance inversé les deux colonnes correspondant à la mer du Nord et à l'ouest de l'Écosse dans le tableau de la page 12 du document officieux n° 3. Cela s’explique par le fait que, aux pages 3 et 4 dudit document officieux, l’argument en faveur d’une réduction n’a été avancé qu’en ce qui concerne la mer du Nord. La Commission a réfuté la "théorie de l ' inversion" pour plusieurs raisons. Une telle confusion entre les deux zones géographiques était inconcevable pour tous ceux qui connaissaient les questions relatives à la gestion des pêches. En fait, cette question concernait deux stocks halieutiques très distincts et les ensembles pertinents de données et d’avis scientifiques étaient différents. Tant les services de la Commission que les États membres représentés au Conseil connaissaient ces sujets. En outre, la Commission a tenu à souligner que la discussion dans le document officieux n° 3 d’une éventuelle réduction en mer du Nord n’a fait que montrer que, au moment de cette analyse, ses services envisageaient également la mer du Nord comme un objectif potentiel pour la mesure en cause. L’absence dans le document officieux no 3 d’un examen détaillé du nombre d’individus de cabillaud capturés par la catégorie de navires de pêche 4.a.ii/8.1.d dans l’ouest de l’Écosse ne saurait être interprétée comme une preuve que la Commission n’a pas agi intentionnellement et sur la base d’un choix fondé de réduire l’effort de pêche pour cette catégorie particulière de navires dans l’ouest de l’Écosse. En fait, le rapport du sous-groupe du CSTEP sur la gestion de l’effort de pêche a clairement montré que cette catégorie de navires avait le deuxième impact le plus important sur la mortalité des juvéniles de cabillaud âgés de 1 et 2 ans après la catégorie 4.a.v/aucune, qui a également été proposée pour la réduction [8].

45. La Commission a souligné que les avis scientifiques défavorables pour le stock de cabillaud dans l'ouest de l'Écosse faisaient de la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d dans cette zone géographique un candidat clair pour une réduction de l'effort de pêche pour 2007. Ces conseils ont été connus de toutes les personnes impliquées dans le processus législatif, même à ses débuts en novembre 2006. Les conclusions du sous-groupe du CSTEP sur la gestion de l’effort de pêche concernant ladite catégorie de navires dans l’ouest de l’Écosse étaient également notoires. Par conséquent, il n’y avait aucune raison d’étayer les indications figurant à la page 12 du document officieux no 3 concernant l’éventuelle réduction des jours de pêche pour cette catégorie de navires par des tableaux et des arguments distincts dans le corps du document.

46. En ce qui concerne le traitement de la même catégorie de navires en mer du Nord, la Commission a attiré l'attention sur le fait que l'avis scientifique du CSTEP pour 2007 en ce qui concerne les pêcheries mixtes donnait une évaluation très pessimiste des deux stocks de cabillaud, mais était clairement plus strict pour l'ouest de l'Écosse que pour la mer du Nord. L’avis scientifique recommandait, pour l’ouest de l’Écosse, «l’absence de captures et de rejets de cabillaud dans la sous-zone VI», tandis que la recommandation pour la mer du Nord était «des captures accessoires ou des rejets minimaux de cabillaud»(soulignement ajouté par la Commission)[9]. Cette différence dans les avis scientifiques respectifs a été un facteur décisif pour expliquer pourquoi, en fin de compte, et en prévision du large pouvoir d’appréciation du législateur lors de l’évaluation d’une question complexe dans le domaine de la politique de la pêche, la Commission n’a pas proposé de réduction des jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d pour la mer du Nord.

47. En ce qui concerne la recommandation du Médiateur selon laquelle la Commission devrait prendre des mesures correctives appropriées "dans la mesure où cela est encore possible", ce dernier a déclaré que la réparation serait en tout état de cause impossible. Selon la Commission, l’impossibilité de recours ne résultait pas seulement du fait, comme l’a déjà souligné le Médiateur, que «l’année 2007, qui fait l’objet de la réduction contestée des jours de pêche, s’est déjà écoulée». Toute réparation ou rectification nécessiterait avant tout une modification du règlement (CE) n° 41/2007, que le Conseil a adopté le 21 décembre 2006. Toutefois, la Commission n’avait pas le pouvoir de modifier ce règlement.

48. Le seul moyen de recours laissé à la Commission serait de présenter une proposition législative en vue d'une modification correspondante du règlement (CE) n° 41/2007. Toutefois, et pour les raisons de fond exposées ci-dessus, la Commission n’a trouvé aucune base pour une telle proposition législative. La Commission a ajouté que, si elle devait faire une telle proposition, il serait très incertain qu'elle obtienne la majorité requise au Conseil. De l'avis de la Commission, cela montrait clairement que cette affaire relevait du domaine politique et ne pouvait donc pas être traitée au moyen de considérations et de mécanismes administratifs.

49. La Commission a rejeté l'avis du plaignant selon lequel les réductions de l'effort de pêche en un an pourraient avoir des répercussions sur les allocations futures. Selon la Commission, les seules orientations objectives en matière de gestion de la pêche dans la Communauté étaient les avis scientifiques, techniques et économiques évaluant l’état des stocks et recommandant des mesures visant à assurer leur exploitation durable. C'est le mauvais état du stock de cabillaud dans la zone de l'ouest de l'Écosse qui a conduit au maintien de la même limitation de l'effort de pêche en 2008 et non à des répercussions à partir de 2007. Dans ces circonstances, il était peu probable, sinon exclu, que le Conseil soit un jour prêt à modifier les mesures prises pour 2007 à ce stade.

50. Enfin, la Commission a attiré l’attention sur le fait que, même si une réparation par un recours de sa part était possible, cela ne serait pas nécessaire en l’espèce. Selon la Commission, les données en sa possession montraient que le nombre moyen de jours de pêche des 136 navires britanniques opérant dans l’ouest de l’Écosse en 2007 était de 118,79. Ce nombre était nettement inférieur aux 252 jours de pêche autorisés en vertu du règlement (CE) n° 41/2007. Par conséquent, le plaignant n'a subi aucun dommage réel en raison de la réduction du nombre de jours de pêche pour 2007.

51. La Commission a conclu en déclarant qu’elle n’avait méconnu aucune règle ou aucun principe qui lui incombait en l’espèce et qui justifierait la constatation d’un cas de mauvaise administration. Par conséquent, elle ne pouvait ni accepter le projet de recommandation du Médiateur, ni reconnaître qu'elle avait commis une erreur administrative en l'espèce. En conséquence, la Commission a conclu au rejet de la plainte comme étant non fondée.

52. Dans ses observations, le plaignant a souligné que, s'il était largement connu que le stock de cabillaud suscitait de graves préoccupations, rien n'indiquait que la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d contribuait à la mauvaise situation du stock de cabillaud. Le plaignant a précisé que les autorités écossaises n'avaient pas supposé que la Commission avait commis une erreur administrative. Ce n’est qu’après que les incohérences du document officieux ont été portées à leur attention qu’elles ont été contraintes de parvenir à la même conclusion que le plaignant et, plus tard, le Médiateur.

53. Le plaignant a fait valoir que l'argument de la Commission selon lequel le document officieux n° 3 n'avait pas qualité pour agir était dénué de pertinence, étant donné que, dans son avis du 27 juin 2008, la Commission s'est fondée sur ce qu'elle avait alors compris que le document officieux contenait comme base pour inviter le Médiateur à rejeter la plainte. Bien que le document officieux ait pu être remplacé dans le processus législatif, la Commission ne pouvait prétendre qu’il contenait une justification pour une réduction du nombre de jours à appliquer à la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d à l’ouest de l’Écosse. De même, elle ne pouvait ignorer le fait que le document officieux contenait une justification d’une réduction de la même combinaison d’engins en mer du Nord/Skagerrak, qui n’a pas été proposée par la suite. Le plaignant a souligné qu'il ne se plaignait pas de l'absence de considérations détaillées dans le corps du document officieux n° 3 concernant la réduction du nombre de jours de pêche pour cette catégorie dans l'ouest de l'Écosse. En revanche, elle se plaignait de l’absence de telles considérations.

54. Le plaignant a fait valoir que la question à examiner par le Médiateur n'était pas de savoir si le document officieux avait un effet juridique, mais si le passage pertinent du règlement (CE) n° 41/2007 résultait d'une erreur administrative. Pour juger si tel était le cas ou non, il fallait se référer au document officieux, à moins qu’une autre solution plausible ne soit fournie. Toutefois, aucune alternative plausible de ce type n’a été indiquée. Le fait qu'une autre erreur ait été découverte ne permettait pas de considérer qu'une erreur ne s'était pas produite dans ce cas. Le plaignant a souligné que la Commission n'avait fourni aucun des éléments de preuve auxquels elle se référait pour justifier la réduction du nombre de jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d à l'ouest de l'Écosse. Il était donc impossible de parvenir à une conclusion concernant cette catégorie, et encore moins de faire une proposition.

55. Le plaignant a fait valoir que la Commission voulait à la fois lui-même, c'est-à-dire le plaignant, et le Médiateur, croire qu'une erreur administrative n'aurait pas pu se produire parce qu'une confusion entre les zones géographiques concernées était inconcevable. Cependant, il était relativement simple et courant d'insérer des points saillants et des chiffres dans une colonne incorrecte. Le Médiateur doit décider s'il peut accepter la suggestion selon laquelle le résultat était néanmoins justifié sur la base des connaissances dont disposait la Commission mais qui n'apparaissaient pas dans le document officieux. Le même document contenait bien sûr un argument bien argumenté en faveur d'une réduction dans la même catégorie en mer du Nord. Dans ce contexte, suggérer qu’une réduction en mer du Nord n’a pas été poursuivie, au motif que le nombre de jours disponibles pour pêcher était en quelque sorte pertinent pour les rejets de cabillaud, «a étendu les limites de l’incrédulité au point de rupture».

56. Le plaignant a déclaré que la Commission devrait faire preuve de plus de prudence lorsqu'elle impute des connaissances à d'autres parties. Dans son avis circonstancié, la Commission a suggéré que les avis scientifiques défavorables auxquels elle faisait référence "étaient connus de toutes les personnes impliquées dans le processus législatif, même à un stade précoce, en novembre 2006". Le plaignant a souligné qu'il ignorait totalement pourquoi la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d était un candidat justifié à une réduction des jours de pêche dans l'ouest de l'Écosse. Elle a ajouté que ni les fonctionnaires des autorités écossaises, ni ceux des administrations britanniques n’avaient tenté de justifier la réduction autrement que par référence au document officieux.

57. Le plaignant a conclu que la Commission n'avait pas abordé le fond du projet de recommandation. Elle a toutefois admis qu'il était désormais impossible de rembourser les navires concernés, non seulement en raison de l'écoulement du temps, mais aussi parce que la base sur laquelle l'effort de pêche était géré avait été radicalement modifiée. Toutefois, selon elle, l’honneur pourrait être sauvé si la Commission reconnaissait qu’elle aurait procédé à un tel remboursement si elle avait été en mesure de le faire. Le plaignant a donc demandé au Médiateur de rejeter les autres observations de la Commission et de confirmer son projet de recommandation.

Évaluation du Médiateur après son projet de recommandation

58. Le projet de recommandation du Médiateur était fondé sur la constatation que le document officieux no 3 contenait une erreur. Il est vrai que ce document officieux n'était qu'un document préparatoire et qu'il a été remplacé par la proposition formelle ultérieure de règlement du Conseil présentée par la Commission le 5 décembre 2006. De l'avis du Médiateur, cela ne signifie toutefois pas qu'il n'est plus nécessaire ni possible d'examiner d'éventuels cas de mauvaise administration concernant le document officieux. Le Médiateur note que le document officieux pertinent proposait, à la page 12, une réduction du nombre de jours de pêche pour la catégorie concernée dans l'ouest de l'Écosse. Même si l'ampleur de la réduction proposée a fait l'objet d'un certain nombre de modifications au cours du processus législatif suivant, le principe de la réduction en tant que tel n'a pas été affecté par ces modifications. Néanmoins, ce principe avait été énoncé dans le document officieux. L'argument de la Commission selon lequel les éventuelles incohérences contenues dans le document officieux n° 3 n'auraient pas pu affecter le plaignant, car ce document a cessé d'exister après l'adoption et la présentation de la proposition législative formelle de la Commission du 5 décembre 2006, n'est donc pas convaincant.

59. En ce qui concerne l'argument de la Commission selon lequel le document officieux en question n'avait aucun statut dans le processus législatif et qu'il s'agissait d'un simple document de discussion informel et non officiel, le Médiateur reconnaît que les documents officieux ne constituent pas des documents formels. Il estime toutefois que le caractère informel des documents officieux ne signifie pas que les erreurs administratives qu’ils contiennent devraient être considérées comme dénuées de pertinence. En l’espèce, le document officieux pertinent a clairement servi de base aux discussions au sein du Conseil. La Commission l’a confirmé dans son avis du 27 juin 2008, dans lequel elle a indiqué que, le 30 novembre 2006, elle avait soumis le document officieux aux États membres et que ce document était «considéré comme un point de départ pour de nouvelles discussions avec les États membres».

60. Dans son avis circonstancié sur le projet de recommandation, la Commission a admis qu'il y avait ce qu'elle a qualifié d'incohérence dans le document officieux n° 3, étant donné que le corps principal du document officieux (à savoir ses pages 3 et 4) ne contenait aucune considération détaillée en ce qui concerne la réduction du nombre de jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d pour l'ouest de l'Écosse, mentionnée dans le tableau de la page 12. La Commission a ajouté que le document officieux contenait une autre incohérence concernant une autre question et a souligné que cette autre incohérence avait été corrigée dans sa proposition législative du 5 décembre 2006. Il semble donc que la Commission ait voulu faire valoir que le fait que la réduction pour l’ouest de l’Écosse proposée à la page 12 du document officieux n’ait pas été modifiée dans la proposition législative montrait que la proposition en question avait été faite délibérément. Cet argument n'est pas dénué de fondement. Le Médiateur note toutefois que la correction de l’autre incohérence en tant que telle ne fait que prouver que la question concernée par cette incohérence a été réexaminée. En l’absence d’autres indications à cet effet, cette correction ne prouve pas que l’indication concernant la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d pour l’ouest de l’Écosse à la page 12 du document officieux était délibérée.

61. L'argument de la Commission selon lequel les discussions au sein du Conseil concernant sa proposition législative ont porté à plusieurs reprises sur la proposition de réduction des jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.ii./8.1.d dans l'ouest de l'Écosse. À mesure que les négociations progressaient, le pourcentage de réduction initialement proposé par la Commission a été ramené de 25 % à 10 %. Le Médiateur relève dans les documents du Conseil 16991/06 et 17046/06 que le Conseil a effectivement examiné les pourcentages des réductions pour les différentes catégories de navires pour lesquelles des cases avaient été mises en évidence en gris dans le document officieux n° 3 de la Commission. Il note également que, selon la catégorie de navires, les pourcentages de réduction ont changé à des taux différents de ceux qui ont été appliqués à la catégorie de navires 4.a.ii./8.1.d à l'ouest de l'Écosse. Il semblerait donc que le Conseil ait discuté des réductions par catégorie et que, en ce qui concerne la catégorie 4.a.ii./8.1.d des navires dans l'ouest de l'Écosse, il ait estimé que la réduction initiale de 25 % devrait être ramenée à 10 %. Le Médiateur tient toutefois à souligner que le fait que le Conseil ait estimé qu'une réduction était nécessaire en ce qui concerne la catégorie de navires 4.a.ii./8.1.d dans l'ouest de l'Écosse ne signifie pas que le document officieux n° 3 de la Commission, qui a servi de base à la proposition de l'institution à cet effet, n'aurait pas pu contenir d'erreur.

62. En ce qui concerne l'argument de la Commission selon lequel la confusion entre les deux zones géographiques concernées, à savoir l'ouest de l'Écosse et la mer du Nord, était inconcevable pour toute personne connaissant la gestion de la pêche, le Médiateur note qu'un tel argument postule essentiellement qu'aucune erreur n'aurait pu se produire. Toutefois, cette question doit être appréciée à la lumière des faits de l’espèce, et non en invoquant une théorie générale. En l’absence d’autres éléments à l’appui de cette position, l’argument de la Commission ne convainc pas.

63. En ce qui concerne l'argument de la Commission selon lequel les pêcheurs de l'ouest de l'Écosse n'ont subi aucun dommage en raison de la réduction du nombre de jours de pêche pour 2007, étant donné que, d'après les données dont elle dispose, il est apparu que le nombre moyen de jours de pêche des 136 navires britanniques opérant dans l'ouest de l'Écosse était de 118,79 en 2007 et donc, en tout état de cause, beaucoup moins que les 252 jours prévus à l'annexe II A du règlement (CE) n° 41/2007, le Médiateur note que le plaignant n'a pas remis ce chiffre en question dans ses observations. Il estime toutefois que le fait évoqué par la Commission ne signifie pas que le Médiateur pourrait ou ne devrait plus tenir compte de l’erreur qu’il estime avoir commise dans le document officieux.

64. Le Médiateur note que le principal argument invoqué par la Commission pour démontrer que sa proposition de réduction du nombre de jours de pêche pour la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d dans l'ouest de l'Écosse a été faite délibérément est que la proposition était conforme aux avis scientifiques.

65. En ce qui concerne cet avis, la Commission a fait référence à un rapport du CCMF, qui était devenu disponible en octobre 2006. Selon la Commission, ce rapport décrivait le cabillaud dans l'ouest de l'Écosse comme étant dans un état critique et indiquait qu'aucune pêche de ce stock de cabillaud ne devrait avoir lieu en 2007. La Commission n'a pas soumis ce rapport au Médiateur. Cependant, il a trouvé une copie du rapport sur le site Web du CIEM. Dans ce rapport, le CIEM a effectivement recommandé une capture nulle de cabillaud en 2007 dans l’ouest de l’Écosse [10].

66. La Commission a également fait référence aux discussions qui ont eu lieu du 5 au 9 juin 2006 et du 9 au 13 octobre 2006 au sein du sous-groupe du CSTEP sur la gestion de l'effort de pêche. Elle a également attiré l'attention sur les conclusions que le CSTEP lui a ensuite communiquées dans un premier rapport lors d'une réunion tenue en novembre 2006 [11]. Selon la Commission, les informations fournies par le CSTEP montraient, entre autres, que la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d dans l’ouest de l’Écosse serait clairement candidate à une réduction des efforts de pêche pour 2007. La Commission a également cité un deuxième rapport du CSTEP [12].

67. Le Médiateur note que les rapports pertinents du CSTEP ne lui ont pas été soumis par la Commission. Cependant, il a pu trouver une version du deuxième de ces rapports sur Internet. Il ressort de ce rapport [13] que le CIEM a recommandé une capture nulle de cabillaud en 2007 dans l'ouest de l'Écosse, au motif que le cabillaud se trouvait dans un état critique et que le CSTEP était d'accord avec l'avis du CIEM. En ce qui concerne l ' ouest de l ' Écosse, une capture nulle de cabillaud ("sans captures ni rejets de cabillaud") a été recommandée. En ce qui concerne la mer du Nord, le CIEM a recommandé de suspendre la pêche du cabillaud jusqu'à ce qu'une reconstitution initiale de la biomasse du stock reproducteur de cabillaud (BSR) ait été établie. Le CSTEP a souscrit à cet avis. En ce qui concerne la mer du Nord, elle a donc recommandé une capture nulle de cabillaud ("avec un minimum de prises accessoires ou de rejets de cabillaud").

68. Le Médiateur note que, dans son avis circonstancié, la Commission a en outre fait valoir que le rapport du sous-groupe du CSTEP sur la gestion de l'effort de pêche concernant les réunions de juin et d'octobre 2006 montrait clairement que la catégorie de navires concernée par la présente affaire avait le deuxième impact le plus important sur la mortalité des juvéniles de cabillaud âgés de 1 et 2 ans, après la catégorie 4.a.v/aucune catégorie qui était également proposée pour la réduction. Le Médiateur n’a pas été en mesure de vérifier ces informations, étant donné i) qu’aucune copie du rapport correspondant ne lui a été soumise et ii) que ce rapport n’a pas pu être trouvé sur l’internet.

69. Bien que le Médiateur n'ait donc pas reçu tous les éléments de preuve sur lesquels la Commission semble s'être fondée, il estime que l'avis scientifique aurait effectivement permis à la Commission de proposer qu'aucun cabillaud ne soit capturé en 2007 dans l'ouest de l'Écosse et en mer du Nord. Sur cette base, il ne peut être exclu que la Commission aurait été en droit de proposer une réduction de l’effort de pêche de la catégorie de navires 4.a.ii/8.1.d pour l’ouest de l’Écosse.

70. Le Médiateur note toutefois que l’approche exposée par la Commission dans son document officieux repose sur une prémisse différente. En fait, la Commission déclare ce qui suit:

"Les services de la Commission suggèrent que la réduction des jours de pêche résultant de l'interprétation du plan de reconstitution du cabillaud et de la déclaration de politique générale peut être rendue plus efficace si elle n'est appliquée qu'aux flottes représentant la majeure partie de la mortalité par pêche du cabillaud.

Selon ce raisonnement, les flottes qui comptabilisent les captures de cabillaud (en t) au-delà d'un seuil donné ont été sélectionnées. Les seuils ont été choisis en fonction de l'ampleur des captures totales de cabillaud dans la zone concernée et étaient les suivants: 500 tonnes pour la mer du Nord et le Skagerrak, 100 tonnes pour la mer d'Irlande et 50 tonnes pour le Kattegat et l'ouest de l'Écosse. Les tableaux suivants ont été élaborés, sur la base des données recueillies par le sous-groupe du CSTEP sur l’analyse de l’effort de pêche, et inclus dans le rapport du CSTEP qui peut être consulté sur le site web du CSTEP.

Il est donc clair que la Commission a considéré que, en ce qui concerne l'ouest de l'Écosse, des réductions ne devaient être proposées que pour les flottes dont les captures représentaient plus de 50 tonnes de cabillaud.

71. Le tableau relatif à l’ouest de l’Écosse figurant à la page 3 du document officieux énumère donc les catégories qui capturent plus de 50 tonnes de cabillaud. Ce tableau énumère trois catégories qui, ensemble (et selon les chiffres qui y sont indiqués), représentent 72,5 % du total des captures de cabillaud (y compris les débarquements et les rejets de cabillaud) dans cette zone. La catégorie 4.a.ii/8.1.d n'est pas mentionnée dans ce tableau. Cela ne peut que signifier que cette catégorie représentait moins de 50 tonnes de cabillaud capturé et n'a donc pas été envisagée comme nécessitant une limitation de l'effort de pêche.

72. En outre, le document officieux précise ce qui suit:

"Dans le cas de la mer du Nord et du Skagerrak, un deuxième exercice a été effectué pour sélectionner les engins de pêche capturant plus de 400 000 individus de cabillaud, ce qui a permis d'inclure également un critère fondé sur la mortalité des jeunes poissons (tableau ci-dessous). Cela a permis d’identifier les engins 4aii et 4av en utilisant la condition spéciale IIA81d (enregistrements historiques de moins de 5 %), indiquée en caractères gras dans le tableau ci-dessous.

73. Cette déclaration indique clairement que l’incidence sur la mortalité des juvéniles de cabillaud âgés de 1 et 2 ans n’a pas du tout été prise en considération en ce qui concerne l’ouest de l’Écosse en général et la catégorie 4.a.ii/8.1.d en particulier.

74. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur ne peut que confirmer sa conclusion selon laquelle la proposition de réduction de l'effort de pêche pour la catégorie 4.a.ii/8.1.d dans l'ouest de l'Écosse, présentée à la page 12 du document officieux, ne trouve aucun fondement dans la partie explicative du présent document. Selon lui, la Commission a donc commis une erreur administrative en suggérant, dans l’encadré figurant à la page 12 de son document officieux no 3, que le nombre de jours de pêche pour les navires relevant de la catégorie 4.a.ii/8.1.d devrait être réduit en ce qui concerne l’ouest de l’Écosse, alors même que les considérations de fond exposées dans le document officieux montrent que la Commission n’a pas considéré qu’une telle réduction était nécessaire.

75. En outre, si le document officieux de la Commission avait effectivement été fondé sur les preuves scientifiques auxquelles la Commission se référait, il serait encore plus difficile de comprendre pourquoi aucune limitation n’était proposée pour la mer du Nord, alors même que la page 4 du document officieux indiquait que de telles limitations devaient être mises en œuvre. Toutefois, cette question n'est pas couverte par la présente enquête.

76. Néanmoins, le Médiateur juge utile d'ajouter une remarque plus générale. Le raisonnement exposé ci-dessus, qui est également le raisonnement développé par le Médiateur dans son projet de recommandation et qui correspond aux points de vue avancés par le plaignant, repose sur la constatation que la Commission a commis une erreur administrative dans son document officieux n° 3. En termes plus simples, le Médiateur a estimé qu’il était probable que, à la page 12 de son document officieux, la Commission ait indiqué qu’une réduction était nécessaire dans l’ouest de l’Écosse en ce qui concerne la catégorie 4.a.ii/8.1.d. Toutefois, sur la base de ce qu’elle a déclaré à la page 3 du même document, la Commission n’avait pas l’intention de poursuivre une telle réduction. Toutefois, dans son avis circonstancié, la Commission a fermement fait valoir qu'aucune erreur de ce type n'avait été commise et que sa proposition avait été faite délibérément. Si ce compte rendu des événements était exact, cela signifierait que la proposition faite par la Commission à la page 12 du document officieux et, par la suite, dans sa proposition législative formelle du 5 décembre 2006, n’était pas conforme à l’approche même qu’elle prétendait avoir adoptée, qui était exposée aux pages 3 et 4 de son document officieux. Cela signifierait qu’il existe une contradiction flagrante entre l’action proposée et les raisons sur lesquelles la proposition est fondée. Le Médiateur estime donc qu'il est raisonnable de supposer que ce n'est pas ainsi qu'il convient d'expliquer les faits de la présente affaire.

77. En ce qui concerne l'allégation du plaignant selon laquelle la Commission devrait prendre les mesures appropriées pour rectifier l'erreur, la Commission a expliqué pourquoi elle considère que, si une erreur s'était effectivement produite, il serait désormais impossible de prendre des mesures rectificatives. Le Médiateur juge ces explications convaincantes.

78. Sur la base des considérations qui précèdent, le Médiateur estime qu'en ne reconnaissant pas avoir commis une erreur administrative, la Commission a manqué une bonne occasion de reconnaître un cas de mauvaise administration. Toutefois, étant donné qu'il ne semble plus possible de rectifier l'erreur commise, le Médiateur estime qu'il n'est pas nécessaire de faire un rapport spécial au Parlement concernant cette affaire. Le Médiateur formulera toutefois une remarque critique ci-dessous.

B. Conclusion

79. Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci par la remarque critique suivante:

La Commission a commis une erreur administrative en suggérant, dans l’encadré figurant à la page 12 de son document officieux no 3, que le nombre de jours de pêche pour les navires relevant de la catégorie 4.a.ii/8.1.d devrait être réduit en ce qui concerne l’ouest de l’Écosse, même si les considérations de fond exposées dans ce document officieux montrent que la Commission n’a pas estimé qu’une telle réduction était nécessaire.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fait à Strasbourg, le 15 janvier 2010

---

[1] Règlement (CE) no 51/2006 du Conseil du 22 décembre 2005 établissant, pour 2006, les possibilités de pêche et les conditions associées pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques, applicables dans les eaux communautaires et, pour les navires communautaires, dans les eaux soumises à des limitations de capture (JO 2006, L 16, p. 1).

[2] Règlement (CE) no 41/2007 du Conseil du 21 décembre 2006 établissant, pour 2007, les possibilités de pêche et les conditions associées pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques, applicables dans les eaux communautaires et, pour les navires communautaires, dans les eaux soumises à des limitations de capture (JO 2007, L 15, p. 1).

[3] La Médiatrice tient à souligner que, dans une affaire similaire (1102/2008/(SL)OV), qui concernait également une prétendue erreur administrative concernant un règlement de la Commission, la Commission a informé la Médiatrice qu’elle avait pris des mesures pour corriger cette erreur.

[4] Les références âgées de 1 et 2 ans se rapportent à la mortalité des jeunes poissons.

[5] Règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil du 20 décembre 2002 relatif à la conservation et à l'exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche (JO L 358, p. 59).

[6] Règlement (CE) n° 423/2004 du Conseil du 26 février 2004 instituant des mesures de reconstitution des stocks de
cabillaud (JO L 70, p. 8).

[7] CSTEP, 2006. Rapport du sous-groupe du CSTEP sur la gestion de l'effort de pêche, Barza d'Ispra (Italie), 5-9 juin 2006, et Lisbonne (Portugal), 9-13 octobre 2006, rapport du CSTEP, CCR (éd.), Ispra.

[8] CSTEP, 2006. Rapport du sous-groupe du CSTEP sur la gestion de l'effort de pêche, Barza d'Ispra (Italie), 5-9 juin 2006, et Lisbonne (Portugal), 9-13 octobre 2006, rapport du CSTEP, CCR (éd.), Ispra, p. 108.

[9] CSTEP, 2006. Examen des avis scientifiques pour 2007 - partie 2, avis pour les stocks de poissons autres que les ressources en eau profonde et les stocks de la mer Baltique; Rapport du CSTEP, CCR (éd.), Barza d'Ispra, p. 265-267.

[10] http://www.ices.dk/committe/acom/comwork/report/2006/oct/cod-scow.pdf, section "5.4.21 Cod in Division VIa (West of Scotland)" du rapport, p. 154.

[11] CSTEP, 2006. Rapport du sous-groupe du CSTEP sur la gestion de l'effort de pêche, Barza d'Ispra (Italie), 5-9 juin 2006, et Lisbonne (Portugal), 9-13 octobre 2006, rapport du CSTEP, CCR (éd.), Ispra.

[12] CSTEP, 2006. Examen des avis scientifiques pour 2007 - partie 2, avis pour les stocks de poissons autres que les ressources en eau profonde et les stocks de la mer Baltique; Rapport du CSTEP, CCR (éd.), Barza d'Ispra, p. 265-267.

[13] Voir note de bas de page 11. Le Médiateur note que le rapport qu'il a trouvé sur le site web du CSTEP (https://stecf.jrc.ec.europa.eu/docs) mentionnait les dates du 23 au 27 octobre 2006 et était une "copie préalable en attente du numéro SEC". Le rapport auquel la Commission fait référence dans la note de bas de page de son avis circonstancié semble être une version différente.