Strasbourg, le 31 janvier 2007

Monsieur,

Le 9 mai 2005, vous avez déposé une plainte auprès du Médiateur européen concernant le traitement d'une demande d'accès à des documents par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF).

Le 19 mai 2005, j’ai transmis la plainte au directeur général de l’OLAF. L’OLAF a envoyé son avis le 9 août 2005. Je vous l'ai transmis le 29 août 2005 avec une invitation à formuler des observations, que vous avez envoyée le 16 septembre 2005.

Le 21 septembre 2005, je vous ai informé que, compte tenu du fait que l’objet de la présente plainte était très similaire à celui d’une autre plainte que vous avez déposée contre la Banque européenne d’investissement (plainte 1776/2005/GG - Confidentiel), j’ai jugé approprié de traiter les deux plaintes en même temps.

Le 19 décembre 2005, j'ai adressé à l'OLAF une proposition de solution à l'amiable. Vous en avez été informé le même jour.

L'OLAF a transmis son avis sur cette proposition le 31 janvier 2006. Je vous l'ai transmis le 14 février 2006 avec une invitation à formuler des observations, que vous avez envoyée le 30 mars 2006.

Le 29 mai 2006, j'ai adressé une demande d'informations complémentaires à l'OLAF. Je vous en ai informé le jour même.

Le 30 juin 2006, l’OLAF a répondu à ma demande d’informations complémentaires. Je vous ai transmis cette réponse le 10 juillet 2006 avec une invitation à formuler des observations, que vous avez envoyée le 25 août 2006.

Le 21 septembre 2006, j'ai adressé une deuxième demande d'informations complémentaires à l'OLAF. Je vous en ai informé le jour même. L’OLAF a envoyé sa réponse le 26 octobre 2006 et je vous ai transmis, le 14 novembre 2006, vos observations, que vous avez envoyées le 18 décembre 2006.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.

LA PLAINTE

Contexte

Selon le plaignant, un avocat allemand, les antécédents de la présente affaire sont, en résumé, les suivants:

Au début des années 1990, deux entreprises d'un groupe international (l'une de Suède et l'autre d'Allemagne) ont participé à un projet au Lesotho (le «projet sur l'eau des hautes terres de Lesotho»), soutenu par des fonds fournis par l'UE, y compris des fonds mis à disposition par la Banque européenne d'investissement («BEI»). Avant l'attribution des contrats correspondants, les deux sociétés avaient engagé un consultant local pour les conseiller sur le projet et les aider à acquérir des connaissances locales. Il a été constaté par la suite que ce consultant, qui avait également conseillé d'autres sociétés, agissait de concert avec le chef du service des achats du Lesotho et qu'au moins une partie des sommes versées au consultant par certains de ses clients au titre des honoraires de consultants avait été répercutée sur le pouvoir adjudicateur. Le chef de l'autorité chargée des achats a ensuite été reconnu coupable de corruption par un tribunal du Lesotho et condamné à une peine d'emprisonnement.

Le groupe avait été informé de l'affaire de corruption présumée en 1998 et avait immédiatement et pleinement coopéré avec les autorités du Lesotho. En échange de ses informations volontaires sur le projet, le groupe s ' est vu accorder l ' immunité de poursuites par le Directeur des poursuites pénales au Lesotho. Le groupe applique une politique de tolérance zéro en ce qui concerne toute forme de corruption.

En avril 2000, la Commission européenne et la BEI ont décidé de procéder à un audit en la matière. L'Office européen de lutte antifraude (OLAF) a été informé de cet audit. Sur la base des conclusions du rapport d’audit, l’enquête de l’OLAF a été clôturée.

En juin 2003, et sur la base de nouvelles informations, l'OLAF a ouvert une nouvelle enquête à ce sujet, s'adressant à une société suisse appartenant au groupe.

Par lettre du 16 septembre 2004, le plaignant a demandé l'accès à l'ensemble des documents du dossier de l'OLAF concernant le projet "Lesotho Highlands Water Project"(1). Cette demande a été présentée sur la base du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (2) (ci-après dénommé "règlement n° 1049/2001").

Dans sa réponse du 7 octobre 2004, l’OLAF a rejeté cette demande en invoquant trois exceptions au règlement (CE) no 1049/2001 sur lesquelles sa décision était fondée: 1) la protection des objectifs des activités d'inspection, d'enquête et d'audit (article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement), "l'enquête étant toujours en cours"; (2) la protection de la vie privée et de l'intégrité de l'individu, conformément à la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel (article 4, paragraphe 1, point b), du règlement); et 3) les intérêts commerciaux des personnes physiques ou morales (article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement). En réponse à une question posée à cet effet par le plaignant dans sa lettre du 16 septembre 2004, l’OLAF a également confirmé qu’il avait ouvert une nouvelle enquête en 2003.

Le 2 novembre 2004, le plaignant a introduit une demande confirmative, faisant valoir qu'il convenait au moins de donner accès au rapport d'audit 2000. Le plaignant a souligné que, sans accès à ce rapport, son client n’était pas en mesure d’évaluer dans quelle mesure l’OLAF était désormais en possession de nouvelles informations justifiant l’ouverture d’une nouvelle enquête.

Dans sa réponse du 30 novembre 2004, l’OLAF a confirmé sa position, en se référant en particulier à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001. En ce qui concerne le rapport d'audit 2000, l'OLAF a souligné qu'il contenait des résultats préliminaires, des avis et des conclusions concernant l'enquête initiale. L’OLAF a souligné que ce rapport initial ainsi que les nouvelles informations qu’il avait reçues dans l’intervalle constituaient la base de nouvelles enquêtes en cours à l’époque. Elle a ajouté que la documentation contenue dans le dossier de l’affaire était constituée des éléments de preuve recueillis jusqu’à présent et que ces éléments de preuve faisaient l’objet d’une analyse plus approfondie. L’OLAF a fait valoir que la divulgation des documents figurant dans son dossier perturberait l’enquête en cours. Selon l’OLAF, il n’était pas non plus possible d’accorder un accès partiel, étant donné que la charge administrative impliquée serait disproportionnée.

Plainte 1450/2005/GG (Confidentiel)

Le 29 mars 2005, une plainte contre la décision de l'OLAF a été déposée auprès du Médiateur européen par le plaignant actuel (plainte 1450/2005/GG - confidentielle). Toutefois, le plaignant actuel a clairement indiqué que le plaignant dans cette affaire devait être son client, la société suisse. L'article 195 du traité CE dispose qu'une plainte peut être déposée auprès du médiateur par tout ressortissant de l'UE ou par toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans l'UE. Le 2 mai 2005, le Médiateur a donc rejeté la plainte, étant donné que le plaignant n'appartenait pas à la catégorie des personnes habilitées à présenter des plaintes au Médiateur en vertu de l'article 195 du traité CE.

Sur le présent grief

Le 9 mai 2005, l'avocat qui avait déposé la plainte 1450/2005/GG a renouvelé la plainte, soulignant qu'il devait lui-même être considéré comme le requérant. Cette lettre a donc été enregistrée en tant que nouvelle plainte (1777/2005/GG - confidentiel).

Le plaignant alléguait que c'était à tort que l'OLAF n'avait pas accordé l'accès à son dossier et, en particulier, au rapport résultant de l'audit effectué en 2000 et soutenait qu'un tel accès devait lui être accordé. De l'avis du plaignant, l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 ne pouvait pas être interprété d'une manière aussi large qu'englobant les enquêtes déjà achevées. En outre, la protection n’était, en tout état de cause, plus justifiée sur la base du contenu du document concerné (article 4, paragraphe 7, du règlement n° 1049/2001). Le plaignant a donc fait valoir qu'il fallait au moins donner accès aux documents qui n'étaient plus directement pertinents pour la présente enquête, comme le rapport d'audit de 2000.

Le plaignant a souligné qu'il était important de comprendre quels nouveaux éléments de preuve étaient apparus qui justifiaient la réouverture de l'enquête de l'OLAF. Cela était nécessaire pour aider le groupe à se défendre.

L'ENQUÊTE

Avis de l'OLAF

Dans son avis, l’OLAF a formulé les observations suivantes:

L'UE participe au projet en question au Lesotho depuis le début des années 1980.

Un audit indépendant a été réalisé en avril 2000 à la demande de la BEI et de la Commission. Cet audit avait conclu qu'aucune utilisation abusive spécifique ou directe des fonds de la BEI n'avait été découverte, mais qu'il était probable que les contractants recevant des fonds de la BEI avaient effectué des paiements à ceux qui menaient le projet en échange de faveurs.

En juin 2003, l'OLAF avait reçu de nouvelles informations sur la base de l'enquête judiciaire menée au Lesotho. Ces informations ont révélé que les fonds de la BEI et du Fonds européen de développement avaient été utilisés à mauvais escient. En conséquence, une enquête de l’OLAF a été ouverte.

Il importe de faire la distinction entre le droit d'accès du public aux documents en vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 et le droit d'accès au dossier d'une personne concernée en l'espèce. En ce qui concerne le premier, l’accès devait être accordé à moins que le document en question ne soit couvert par l’une des exceptions énumérées à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001. En revanche, une personne concernée par une procédure judiciaire nationale disposait d’un droit d’accès au dossier, conformément aux règles de procédure nationales applicables. C’est dans ce contexte que l’intéressé disposait de droits d’accès liés à ses droits de la défense, dont les membres du public ne disposaient pas. L'argument du plaignant selon lequel il avait droit à l'accès en raison de son besoin de défendre son client était donc dénué de pertinence pour l'analyse au titre du règlement (CE) n° 1049/2001.

Étant donné que des procédures judiciaires nationales sont actuellement en cours au Lesotho, l’accès au dossier est contrôlé par ses règles de procédure. Le requérant avait la possibilité de s'adresser aux autorités du Lesotho pour demander le droit d'accès au dossier. Il appartient à ces autorités de décider si et quand l'accès doit être accordé.

Enfin, le cadre juridique de l'OLAF ne prévoyait aucun droit d'accès au dossier d'une personne concernée par une enquête de l'OLAF.

L’OLAF n’a pas été en mesure de divulguer le rapport d’audit de 2000 ou «aucun des documents du dossier d’enquête» sur la base de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001. La divulgation serait préjudiciable à l’enquête en cours de l’OLAF, ainsi qu’à l’enquête menée par les autorités judiciaires du Lesotho sur cette affaire. Comme déjà expliqué dans la réponse à la demande confirmative d’accès, l’octroi de l’accès révélerait les éléments de preuve en possession de l’OLAF et ses stratégies d’enquête.

Le rapport d’audit contenait les résultats préliminaires, les avis et les conclusions de l’enquête initiale et était l’un des éléments qui ont servi de base à de nouvelles enquêtes actuellement menées par l’OLAF et les autorités du Lesotho à ce sujet.

Observations du plaignant

Dans ses observations sur l'avis de l'OLAF, le plaignant a souligné qu'en ce qui concerne la loi régissant l'accès aux dossiers de l'OLAF, il n'y avait (à sa connaissance) aucune procédure en cours contre le groupe au Lesotho. Le requérant a ajouté que le directeur du ministère public du Lesotho s'était engagé juridiquement à ne pas engager de poursuites contre le groupe (3). Il a souligné que, indépendamment de ces faits, l'affirmation selon laquelle la question de l'accès au dossier de l'OLAF était influencée ou même régie par le droit du Lesotho était absurde. De l'avis du plaignant, les activités des institutions communautaires étaient régies par le droit communautaire.

Le plaignant s'est vivement opposé à l'avis de l'OLAF dans la mesure où il impliquait qu'en raison de l'absence de disposition expresse, il n'existait pas de droit d'accès au dossier de l'OLAF pour les personnes concernées par les enquêtes de l'OLAF. De l'avis du plaignant, une telle position serait manifestement contraire aux droits fondamentaux ainsi qu'au règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF)(4). Le plaignant a formulé des observations détaillées, tant en ce qui concerne le droit communautaire qu'en ce qui concerne la Convention européenne des droits de l'homme, pour étayer son point de vue selon lequel les personnes faisant l'objet d'une enquête de l'OLAF avaient un droit d'accès à leur propre dossier et que le groupe devait donc se voir accorder l'accès au dossier de l'OLAF.

En ce qui concerne le règlement (CE) n° 1049/2001, le plaignant a rappelé la jurisprudence bien établie des juridictions communautaires selon laquelle les exceptions devaient être interprétées de manière restrictive. Le plaignant a fait valoir qu'il était très peu probable que la divulgation de chaque document du dossier de l'OLAF nuise à l'enquête.

LES EFFORTS DE L'OMBUDSMAN POUR RÉALISER UNE SOLUTION ARIENDE

Proposition du Médiateur en vue d'une solution à l'amiable

Après un examen attentif de l'avis de l'OLAF et des observations du plaignant, le Médiateur n'a pas été convaincu que l'OLAF avait répondu de manière adéquate aux arguments du plaignant.

Ce point de vue était fondé sur les considérations suivantes:

1. Le Médiateur a jugé approprié de traiter un certain nombre de questions préliminaires avant d'examiner l'allégation et la demande du plaignant.

Questions préliminaires

2. Le Médiateur a estimé que l'argument de l'OLAF selon lequel une distinction doit être faite entre 1) le droit d'accès du public aux documents en vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 et 2) le droit d'accès au dossier par une personne concernée en l'espèce était correct. En l'espèce, la demande d'accès aux documents du plaignant du 16 septembre 2004 et sa demande confirmative du 2 novembre 2004 étaient clairement fondées sur le règlement (CE) n° 1049/2001. Les réponses de l'OLAF à ces demandes étaient également fondées sur ledit règlement. Étant donné que le plaignant avait allégué, dans sa plainte, que la décision de l'OLAF de rejeter la demande d'accès était incorrecte, l'examen du Médiateur devait donc se limiter à vérifier si cette décision trouvait une base suffisante dans le règlement (CE) n° 1049/2001. Il n’était donc pas nécessaire, dans le cadre de la présente enquête, de traiter les arguments présentés par le plaignant pour étayer son point de vue selon lequel les personnes faisant l’objet d’une enquête de l’OLAF devraient avoir un droit d’accès à leur propre dossier.

3. Dans sa plainte, le plaignant a souligné que, pour aider le groupe à se défendre, il était important de comprendre quels nouveaux éléments de preuve étaient apparus qui justifiaient la réouverture de l'enquête de l'OLAF. Dans son avis, l’OLAF a fait valoir que l’argument du plaignant selon lequel il avait droit à un accès en raison de son besoin de défendre son client était dénué de pertinence pour l’analyse au titre du règlement (CE) no 1049/2001. Étant donné que le règlement (CE) no 1049/2001 n’exige pas d’un demandeur qu’il motive sa demande d’accès aux documents, le Médiateur a estimé qu’il n’était pas nécessaire de prendre en considération l’objectif poursuivi par le plaignant dans sa demande d’accès.

4. Dans son avis, l’OLAF a estimé que, dans la mesure où des procédures judiciaires nationales étaient actuellement en cours au Lesotho, l’accès au dossier était contrôlé par les règles de procédure de ce pays. L’OLAF a ajouté que le plaignant avait la possibilité de s’adresser aux autorités du Lesotho pour demander le droit d’accès au dossier. Selon l’OLAF, il appartenait à ces autorités de décider si et quand l’accès devait être accordé. Dans ses observations, le plaignant a fait valoir que l'affirmation selon laquelle la question de l'accès au dossier de l'OLAF était influencée ou même régie par le droit du Lesotho était absurde. De l'avis du plaignant, les activités des institutions communautaires étaient régies par le droit communautaire.

5. Le Médiateur a noté que la présente affaire concernait une demande d'accès au dossier de l'OLAF, et non une demande d'accès au dossier des autorités du Lesotho. Les remarques formulées dans l’avis de l’OLAF concernant la possibilité pour le plaignant de s’adresser aux autorités du Lesotho étaient donc dénuées de pertinence aux fins de l’enquête de la Médiatrice.

6. La demande d'accès du plaignant au dossier de l'OLAF était fondée sur le règlement (CE) n° 1049/2001. Dans sa lettre du 7 octobre 2004 rejetant la demande d’accès initiale, l’OLAF a invoqué trois exceptions dans le règlement n° 1049/2001, à savoir 1) la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit (article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement); (2) la protection de la vie privée et de l'intégrité de l'individu, conformément à la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel (article 4, paragraphe 1, point b), du règlement); et 3) les intérêts commerciaux des personnes physiques ou morales (article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement). Le Médiateur a noté que seule la première de ces exceptions était expressément mentionnée dans la décision de l'OLAF relative à la demande confirmative et que seule cette exception était examinée dans l'avis de l'OLAF. Compte tenu de ces faits, le Médiateur a estimé qu’il n’était pas nécessaire d’examiner les deux autres exceptions sur lesquelles l’OLAF s’était initialement fondé.

Allégation et demande du plaignant

7. Le plaignant alléguait que c'était à tort que l'OLAF n'avait pas accordé l'accès à son dossier et, en particulier, au rapport résultant de l'audit effectué en 2000 et soutenait qu'un tel accès devait lui être accordé. De l'avis du plaignant, l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 ne pouvait pas être interprété d'une manière aussi large qu'englobant les enquêtes déjà achevées. De l'avis du plaignant, la protection n'était, en tout état de cause, plus justifiée sur la base du contenu du document concerné (article 4, paragraphe 7, du règlement (CE) n° 1049/2001). Le plaignant a donc fait valoir qu'il fallait au moins donner accès aux documents, tels que le rapport d'audit de 2000, qui n'étaient plus directement pertinents pour la présente enquête.

8. Dans son avis, l’OLAF a indiqué qu’il n’était pas en mesure de divulguer le rapport d’audit de 2000 ou l’un des documents du dossier d’enquête sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001. Selon l’OLAF, la divulgation de ces documents serait préjudiciable à l’enquête en cours de l’OLAF, ainsi qu’à l’enquête menée par les autorités judiciaires du Lesotho sur cette affaire. L’OLAF a souligné que l’octroi de l’accès aux documents concernés révélerait les éléments de preuve en sa possession et ses stratégies d’enquête. Elle a ajouté que le rapport d'audit de 2000 contenait les résultats préliminaires, les avis et les conclusions de l'enquête initiale et constituait l'un des éléments sur lesquels se fondaient les enquêtes complémentaires actuellement menées par l'OLAF et les autorités du Lesotho à ce sujet.

9. Le Médiateur a pris note de l'argument de l'OLAF selon lequel le refus de divulguer les documents concernés était justifié par la nécessité de protéger les enquêtes menées par les autorités du Lesotho. Ni la réponse de l'OLAF du 7 octobre 2004 à la demande d'accès ni sa réponse du 30 novembre 2004 à la demande confirmative ne contenaient de référence à de telles enquêtes. Le Médiateur n'a donc pas été en mesure de voir en quoi l'argument susmentionné pourrait être pertinent pour déterminer si la décision de l'OLAF de refuser l'accès aux documents concernés pouvait être justifiée dans les circonstances actuelles.

10. En ce qui concerne l'argument de l'OLAF selon lequel le refus de divulguer les documents concernés était justifié par la nécessité de protéger sa propre enquête, le Médiateur a noté que l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 dispose que les institutions "refusent l'accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection (...) des objectifs des activités d'inspection, d'enquête et d'audit".

11. Il ressort d'une note interne datée du 11 juillet 2003, dont une copie a été envoyée par l'OLAF au plaignant avec sa lettre du 7 octobre 2004, que l'OLAF avait décidé ce jour-là d'ouvrir une enquête externe concernant le projet au Lesotho. À la lumière des informations fournies par l’OLAF dans son avis, le Médiateur a présumé que cette enquête n’était pas encore terminée. Le Médiateur a également noté que l’OLAF avait fait valoir que la décision d’ouvrir cette nouvelle enquête avait été prise à la lumière des nouvelles informations qu’il avait reçues. De l'avis du Médiateur, il était en outre raisonnable de supposer que l'accès au dossier de l'OLAF révélerait les éléments de preuve en possession de l'OLAF et ses stratégies d'enquête. Le Médiateur a estimé que la divulgation de ces informations porterait effectivement atteinte à la protection de l'enquête de l'OLAF et que la référence faite par l'OLAF à l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 semblait donc correcte en principe.

12. Toutefois, l’argument de l’OLAF selon lequel aucun accès ne pouvait être accordé à «aucun des documents du dossier d’enquête» présupposait que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 s’appliquait à tous ces documents.

13. Le Médiateur a estimé douteux que tel soit effectivement le cas. Il semblait logique de supposer que le dossier de l'OLAF sur l'enquête contenait également la décision de l'OLAF du 11 juillet 2003 d'ouvrir cette enquête. Toutefois, et comme indiqué ci-dessus, l’OLAF n’a eu aucune difficulté à accorder l’accès à ce document. De l'avis du Médiateur, l'OLAF n'avait donc pas établi que l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 l'empêcherait de divulguer tous les documents de son dossier.

14. En particulier, le Médiateur avait des doutes considérables quant à la question de savoir si le raisonnement présenté par l'OLAF pouvait justifier son refus d'accorder l'accès au rapport d'audit établi en 2000. Si le Médiateur avait déjà admis (5) que la protection conférée par une disposition similaire à celle en cause en l'espèce n'était pas nécessairement disponible uniquement jusqu'à l'achèvement de l'inspection, de l'enquête ou de l'audit en question, il convenait tout d'abord de tenir compte du fait que le document concerné par la demande du plaignant semblait avoir été établi environ quatre ans avant la présentation de la demande d'accès. Il n’était donc pas immédiatement clair en quoi la divulgation de ce document pourrait porter atteinte à la protection de l’enquête actuelle de l’OLAF. En outre, si le Médiateur a admis que l’OLAF craignait, à juste titre, que l’accès à son dossier révèle des éléments de preuve en sa possession et ses stratégies d’enquête, rien n’indiquait que l’accès au rapport d’audit établi en 2000 aurait ces conséquences négatives. En ce qui concerne le premier des deux aspects évoqués par l’OLAF, il convient de noter que l’OLAF lui-même avait décidé de clore sa première enquête à la lumière des conclusions du présent rapport. Dans ces circonstances, il était donc difficile de voir à première vue comment la divulgation des éléments de preuve éventuellement contenus dans le présent rapport d’audit pourrait affecter la nouvelle enquête. Le Médiateur a estimé qu'on pouvait raisonnablement supposer que, s'il y avait eu des preuves tangibles d'actes répréhensibles concernant le client du plaignant ou des sociétés liées, l'OLAF n'aurait pas clos sa première enquête, mais l'aurait poursuivie. En ce qui concerne le deuxième aspect, il est apparu très peu probable que le rapport d'audit 2000 contienne des informations sur les stratégies de l'OLAF en ce qui concerne l'enquête ouverte en 2003.

15. Dans son avis, l’OLAF n’a pas abordé la possibilité d’accorder un accès partiel. Il n’était donc pas clair si l’OLAF continuait à soutenir, comme il l’avait fait dans sa décision du 30 novembre 2004 rejetant la demande confirmative, qu’il n’était pas non plus possible d’accorder un accès partiel, étant donné que la charge administrative impliquée serait disproportionnée. Même si tel devait être le cas, le Médiateur a jugé important de noter que cette déclaration semblait avoir été faite en vue d'accorder un accès partiel à l'ensemble des documents du dossier d'enquête de l'OLAF. Il n'était donc pas clair si l'octroi d'un accès partiel au rapport d'audit de 2000 entraînerait également une charge administrative disproportionnée. En tout état de cause, compte tenu du fait incontesté que les exceptions à l’accès au titre du règlement (CE) no 1049/2001 doivent être interprétées de manière restrictive, le Médiateur a estimé qu’un refus d’accorder un accès partiel ne pouvait être fondé que sur l’argument selon lequel il entraînerait une charge administrative disproportionnée dans des circonstances très exceptionnelles.

16. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur est parvenu à la conclusion préliminaire que le refus de l'OLAF d'accorder l'accès ou un accès partiel à son dossier et, en particulier, au rapport résultant de l'audit effectué en 2000 pouvait constituer un cas de mauvaise administration.

L’article 3, paragraphe 5, de son statut charge le Médiateur de rechercher, dans la mesure du possible, une solution avec l’institution concernée afin d’éliminer le cas de mauvaise administration et de satisfaire le plaignant.

Le Médiateur a donc présenté à l'OLAF la proposition suivante de solution à l'amiable:

L'OLAF pourrait réexaminer la demande d'accès du plaignant à son dossier et en particulier au rapport résultant de l'audit effectué en 2000.

Réponse de l'OLAF à la proposition du Médiateur

Dans sa réponse à cette proposition, l’OLAF a formulé les observations suivantes:

Le Médiateur avait reconnu que l'invocation par l'OLAF de l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 en ce qui concerne l'accès à son dossier d'enquête était en principe correcte. Toutefois, le Médiateur avait indiqué que l'OLAF n'avait pas établi comment cette disposition pouvait l'empêcher de divulguer tous les documents de son dossier, y compris le rapport d'audit 2000.

L’OLAF avait en outre examiné si la divulgation d’autres documents du dossier, et en particulier du rapport d’audit, porterait atteinte à la protection de son enquête en cours. L’OLAF avait informé la BEI que la divulgation de ce rapport ne nuirait pas à son enquête. Toutefois, la BEI avait informé l’OLAF que la divulgation du rapport d’audit serait préjudiciable aux intérêts commerciaux et à la protection des données à caractère personnel contenues dans le rapport. La BEI avait indiqué que seule une divulgation partielle limitée au résumé et aux conclusions du rapport ne porterait pas atteinte à ces intérêts.

L’OLAF a donc joint une copie de ces parties du rapport, avec les noms des personnes et des sociétés supprimés. La BEI avait informé l’OLAF qu’elle divulguerait au plaignant, en privé et non dans le cadre des règles relatives à l’accès du public aux documents, la partie du rapport concernant le groupe.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant s'est déclaré satisfait de la question de l'accès au rapport d'audit 2000.

Il a toutefois fait valoir que l'OLAF avait ignoré l'avis du Médiateur selon lequel il n'avait pas envisagé la possibilité d'accorder un accès partiel au dossier lié à l'enquête en cours. Le plaignant a souligné que, lorsqu’une demande d’accès a été introduite conformément au règlement (CE) no 1049/2001, une évaluation concrète et individuelle du contenu des documents pertinents devait être effectuée. Ce n’est que dans des cas exceptionnels et uniquement lorsque la charge administrative s’est révélée particulièrement lourde, dépassant ainsi les limites de ce qui peut raisonnablement être exigé, qu’une dérogation à l’obligation d’examiner les différents documents peut être admise. Le plaignant a souligné qu'il n'était pas convaincu que l'OLAF s'était acquitté de ses fonctions à cet égard.

Le plaignant a souligné que son client n'était en mesure de se défendre que s'il connaissait les soupçons et les présomptions retenus contre lui et avait la possibilité de les clarifier et de les réfuter. Son client avait également le droit d’être informé des faits à décharge en possession de l’OLAF.

Autres demandes
de renseignements

Après avoir examiné la réponse de l'OLAF à la proposition de solution à l'amiable, le Médiateur a estimé qu'il avait besoin d'informations supplémentaires pour traiter la présente affaire.

Sur la première demande d’informations complémentaires

Le 29 mai 2006, le Médiateur a donc écrit à l’OLAF. Dans sa lettre, le Médiateur a souligné que, dans sa proposition de solution à l'amiable, il avait suggéré que l'OLAF "pourrait réexaminer la demande d'accès du plaignant à son dossier et en particulier au rapport résultant de l'audit effectué en 2000". Le Médiateur a toutefois noté que, dans sa réponse, l'OLAF n'avait abordé que la question de la possibilité d'accorder l'accès au rapport d'audit 2000. Il a donc invité l'OLAF à présenter ses observations sur la proposition de solution à l'amiable en ce qui concerne la question de savoir si l'accès pouvait être accordé à tout document de son dossier autre que le rapport d'audit 2000.

Le plaignant en a été informé le même jour. Dans sa lettre, le Médiateur a noté que, dans ses observations sur la réponse de l'OLAF à la proposition de solution à l'amiable, le plaignant avait réitéré son point de vue selon lequel son client devait avoir accès au dossier de l'OLAF pour pouvoir se défendre. Le Médiateur a souligné que les arguments présentés par le plaignant dans ce contexte semblaient porter sur la question de savoir si une personne faisant l'objet d'une enquête de l'OLAF a un droit d'accès au dossier de ce dernier dans le cadre de ses droits de la défense. Toutefois, comme le Médiateur l'a expliqué dans sa proposition de solution à l'amiable, cette question n'était pas couverte par la présente enquête. Le Médiateur a donc informé le plaignant que s'il souhaitait poursuivre l'examen de la question, il pourrait adresser une demande à cet effet à l'OLAF et soumettre une nouvelle plainte au Médiateur si la réponse de l'OLAF ne devait pas le satisfaire.

Réponse de l'OLAF

Dans sa réponse, l’OLAF a souligné qu’après un examen plus approfondi, il devait malheureusement confirmer que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001 s’appliquait toujours aux autres documents de son dossier, étant donné que la divulgation de ces documents serait préjudiciable à l’enquête en cours des autorités judiciaires du Lesotho sur cette question. Comme indiqué précédemment, la divulgation révélerait les éléments de preuve actuellement en possession de l’OLAF et ses stratégies d’enquête.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant a formulé les observations suivantes:

La réponse de l'OLAF n'a pas été satisfaisante. L’OLAF n’avait à aucun moment envisagé la possibilité d’accorder un accès partiel au dossier lié à la présente enquête. Il était très douteux que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 s’applique à tous les documents de ce dossier. Selon une jurisprudence constante des juridictions communautaires, lorsqu’une institution est saisie d’une demande d’accès à son dossier, elle est tenue, en principe, de procéder à une appréciation concrète et individuelle des documents visés par cette demande. Dans sa lettre du 30 juin 2006, l’OLAF s’est contenté de rejeter la demande d’accès en invoquant ladite exception sans expliquer en aucune manière si et comment il avait appliqué cette exception à son dossier. Eu égard au principe selon lequel les exceptions au droit d’accès aux documents doivent être interprétées de manière restrictive, il est très peu probable que la divulgation de chaque document du dossier nuise à l’enquête et, partant, doive être refusée. Cela avait déjà été démontré par le fait que l’OLAF n’avait eu aucune difficulté à fournir une copie de la décision d’ouverture de la nouvelle enquête. En l'état actuel des choses, il est resté impossible pour son client de juger quelles informations supplémentaires avaient été mises au jour pour rendre une nouvelle enquête nécessaire.

Contrairement à une déclaration de l'OLAF en ce sens, il n'y avait, à la connaissance de son client, aucune procédure en cours contre celui-ci au Lesotho.

Nonobstant ce qui précède, une nouvelle demande d’accès serait adressée à l’OLAF sur la base des droits de la défense privés de son client en tant que personne concernée par l’enquête.

Sur la deuxième demande d’informations complémentaires

Le 6 juillet 2006, le Tribunal de première instance a rendu son arrêt dans les affaires jointes T-391/03 et T-70/04, Franchet et Byk/Commission . Ces affaires concernaient des demandes d’accès à des documents que l’OLAF avait rejetées sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

L'arrêt de la Cour a été rendu après que l'OLAF eut envoyé sa réponse à la demande d'informations complémentaires du Médiateur. Le plaignant n'avait pas fait référence à cet arrêt dans ses observations les plus récentes. Toutefois, l’arrêt apparaissant pertinent en l’espèce, le Médiateur a écrit à l’OLAF le 21 septembre 2006 afin de l’inviter à se prononcer sur la question de savoir si, à la lumière de cet arrêt, il continuait de croire qu’il avait traité correctement la demande d’accès et, dans l’affirmative, à expliquer les raisons sur lesquelles ce point de vue était fondé.

Réponse de l'OLAF

Dans sa réponse, l’OLAF a souligné que, par lettre du 3 octobre 2006, il avait informé le plaignant que son enquête avait été clôturée sans suite après avoir appris que les autorités du Lesotho n’avaient plus l’intention d’engager une procédure contre le groupe. L’OLAF a ajouté qu’il avait écrit aux autorités du Lesotho pour leur demander si elles s’opposaient à la divulgation (totale ou partielle) de documents au plaignant. Le Médiateur serait informé de la réponse fournie par ces autorités et de la décision finale de l'OLAF sur la question.

L'OLAF a en outre souligné que, dans l'arrêt mentionné par le Médiateur, le Tribunal de première instance avait souligné la nécessité d'une analyse concrète pour chaque document concerné. Elle a ajouté qu'elle était en train de procéder à cette analyse, mais qu'elle devait attendre la réponse des autorités du Lesotho afin de déterminer si l'exception serait toujours applicable à l'un des documents concernés. L’OLAF a noté que, compte tenu de la quantité de documents figurant dans son dossier, il demanderait au plaignant de préciser la portée de sa demande d’accès.

L’OLAF a indiqué qu’une nouvelle demande d’accès, fondée sur les droits de la défense, avait été reçue le 19 septembre 2006 et a ajouté une copie d’une lettre d’attente qu’il avait envoyée au plaignant concernant cette demande.

Observations du plaignant

Le 18 décembre 2006, le plaignant a informé le Médiateur qu'il ne souhaitait pas faire d'observations dans cette affaire. Le plaignant a souligné que, compte tenu du fait que l’OLAF avait désormais clôturé son enquête sans suite, il écrirait à l’OLAF pour confirmer qu’il ne donnerait pas suite à sa demande d’accès au dossier.

Le plaignant a remercié le Médiateur pour les mesures qu'il avait prises en réponse à la plainte.

LA DÉCISION

1 Prétendue absence d’accès aux documents

1.1 Le plaignant, avocat allemand, représente une société appartenant à un groupe international. Deux autres sociétés de ce groupe avaient participé à un projet au Lesotho qui avait été partiellement financé par l'UE. En 2000, la Banque européenne d'investissement (BEI) a procédé à un audit de ce financement, qui a débouché sur un rapport d'audit. L'Office européen de lutte antifraude (OLAF) a été informé de cet audit. Sur la base des conclusions du rapport d'audit de la BEI (ci-après le «rapport d'audit 2000»), l'enquête de l'OLAF a été clôturée.

En juin 2003, et sur la base de nouvelles informations, l'OLAF a ouvert une nouvelle enquête à ce sujet.

1.2 Dans une lettre du 16 septembre 2004, le plaignant a demandé l'accès à tous les documents du dossier de l'OLAF concernant le projet "Lesotho Highlands Water Project"(6). Cette demande a été présentée sur la base du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (7) (ci-après le «règlement n° 1049/2001»).

Dans sa réponse du 7 octobre 2004, l’OLAF a rejeté cette demande en invoquant trois exceptions au règlement (CE) no 1049/2001 sur lesquelles sa décision était fondée: 1) la protection des objectifs des activités d'inspection, d'enquête et d'audit (article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement), "l'enquête étant toujours en cours"; (2) la protection de la vie privée et de l'intégrité de l'individu, conformément à la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel (article 4, paragraphe 1, point b), du règlement); et 3) les intérêts commerciaux des personnes physiques ou morales (article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement). En réponse à une question posée à cet effet par le plaignant dans sa lettre du 16 septembre 2004, l’OLAF a également confirmé qu’il avait ouvert une nouvelle enquête en 2003.

Le 2 novembre 2004, le plaignant a introduit une demande confirmative. Dans sa réponse du 30 novembre 2004, l’OLAF a confirmé sa position, en se référant en particulier à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001. En ce qui concerne le rapport d'audit 2000, l'OLAF a souligné qu'il contenait des résultats préliminaires, des avis et des conclusions concernant l'enquête initiale. L’OLAF a souligné que ce rapport initial ainsi que les nouvelles informations qu’il avait reçues entre-temps constituaient la base de nouvelles enquêtes en cours à l’époque. Elle a ajouté que la documentation contenue dans le dossier de l’affaire était constituée des éléments de preuve recueillis jusqu’à présent et que ces éléments de preuve faisaient l’objet d’une analyse plus approfondie. L’OLAF a fait valoir que la divulgation des documents figurant dans son dossier perturberait l’enquête en cours. Selon l’OLAF, il n’était pas non plus possible d’accorder un accès partiel, étant donné que la charge administrative impliquée serait disproportionnée.

1.3 Dans sa plainte au Médiateur européen, déposée le 9 mai 2005, le plaignant alléguait que c'était à tort que l'OLAF n'avait pas accordé l'accès à son dossier et, en particulier, au rapport résultant de l'audit effectué en 2000 et soutenait qu'un tel accès devait lui être accordé.

1.4 Dans son avis, l'OLAF a indiqué qu'il n'était pas en mesure de divulguer le rapport d'audit de 2000 ou l'un des documents du dossier d'enquête sur la base de l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001. Selon l’OLAF, la divulgation de ces documents serait préjudiciable à l’enquête en cours de l’OLAF, ainsi qu’à l’enquête menée par les autorités judiciaires du Lesotho sur cette affaire. L’OLAF a souligné que l’octroi de l’accès aux documents concernés révélerait les éléments de preuve en sa possession et ses stratégies d’enquête.

1.5 Après examen préliminaire des observations présentées par les parties, le Médiateur a estimé que l'OLAF n'avait pas répondu de manière adéquate aux arguments du plaignant. Le 19 décembre 2005, il a donc adressé une proposition de solution à l'amiable, selon laquelle l'OLAF pourrait réexaminer la demande d'accès du plaignant à son dossier et, en particulier, au rapport résultant de l'audit effectué en 2000 (8).

1.6 Dans sa réponse à cette proposition, l'OLAF a souligné qu'il avait informé la BEI que la divulgation du rapport d'audit de 2000 ne porterait pas préjudice à son enquête. Toutefois, la BEI avait informé l’OLAF que la divulgation du rapport d’audit serait préjudiciable aux intérêts commerciaux et à la protection des données à caractère personnel contenues dans le rapport. L’OLAF a ajouté que la BEI avait indiqué que seule une divulgation partielle limitée au résumé et aux conclusions du rapport ne porterait pas atteinte à ces intérêts. L’OLAF a donc joint à sa réponse au Médiateur une copie de ces parties du rapport, les noms des personnes et des sociétés ayant été supprimés. L’OLAF a noté que la BEI avait informé l’OLAF qu’elle divulguerait au plaignant, en privé et non dans le cadre des règles relatives à l’accès du public aux documents, la partie du rapport concernant le groupe.

1.7 Dans ses observations, le plaignant s'est déclaré satisfait de la question de l'accès au rapport d'audit 2000. Il a toutefois fait valoir que l'OLAF avait ignoré l'avis du Médiateur selon lequel il n'avait pas envisagé la possibilité d'accorder un accès partiel au dossier lié à l'enquête en cours.

1.8 Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur a conclu que des enquêtes supplémentaires étaient nécessaires et a adressé deux demandes d'informations complémentaires à l'OLAF.

1.9 Dans sa réponse à la seconde de ces demandes, l'OLAF a notamment souligné que, par lettre du 3 octobre 2006, il avait informé le plaignant que son enquête avait été clôturée sans suite après avoir appris que les autorités du Lesotho n'avaient plus l'intention d'engager une procédure contre le groupe.

1.10 Dans ses observations sur cette réponse, le plaignant a informé le Médiateur qu'il ne souhaitait pas faire d'observations dans cette affaire. Le plaignant a souligné qu’étant donné que l’OLAF avait désormais clôturé son enquête sans suite, il écrirait à l’OLAF pour confirmer qu’il ne donnerait pas suite à sa demande d’accès au dossier. Il remercie le Médiateur pour son soutien en la matière.

1.11 Le Médiateur prend note du fait que le plaignant ne souhaite pas donner suite à sa demande d'accès au dossier de l'OLAF. Dans ces circonstances, le Médiateur estime qu'il n'y a pas lieu de poursuivre son enquête sur la présente plainte.

2 Conclusion

À la lumière des résultats de son examen, le Médiateur estime qu'il n'y a pas lieu de poursuivre l'enquête en l'espèce. Il clôt donc l'affaire. Le directeur général de l'OLAF sera également informé de cette décision.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Le plaignant a également demandé à la BEI d'avoir accès au rapport d'audit. Le traitement de cette demande a donné lieu à une plainte contre la BEI (plainte 1776/2005/GG - confidentielle).

(2) JO 2001, L 145, p. 43.

(3) Le plaignant a joint une copie de ce document.

(4) JO 1999, L 136, p. 1.

(5) Dans son projet de recommandation dans l'affaire 1126/2004/GG (confidentiel) du 28 février 2005 (au point 3.15). La version non confidentielle est disponible sur le site internet du Médiateur (http://www.ombudsman.europa.eu).

(6) Le plaignant a également demandé à la BEI d'avoir accès au rapport d'audit. Le traitement de cette demande a donné lieu à une plainte contre la BEI (plainte 1776/2005/GG - confidentielle).

(7) JO 2001, L 145, p. 43.

(8) Une proposition similaire de solution à l'amiable a été faite, également le 19 décembre 2005, dans le cadre de l'enquête relative à la plainte contre la BEI (plainte 1776/2005/GG - confidentielle).