Antécédents de la plainte

1. Le plaignant est une société établie dans l'UE. En 2018, elle a commencé à coopérer avec le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) en fournissant des services informatiques dans le cadre de projets entre le SEAE et une agence nationale de protection civile. En décembre 2022, après l’attribution d’un contrat de service au plaignant par le nouveau contractant principal du SEAE, et jusqu’en juillet 2024, le plaignant a agi en tant que sous-traitant pour le SEAE. Selon le plaignant, il n’a pas été rémunéré pour les travaux qu’il a effectués en avril, mai et juin 2024.

2. Le SEAE a informé le plaignant qu’il était disposé à payer pour les services fournis en avril et mai 2024, étant donné que le plaignant avait fourni certains éléments livrables. Un désaccord a toutefois surgi sur l'étendue précise des services fournis et sur les paiements correspondants. Des litiges ont également été soulevés concernant le fait que le plaignant a cessé de fournir ses services en juin 2024 et le transfert de droits de propriété intellectuelle à la suite de la fin de l’accord contractuel entre le plaignant et le contractant principal.

3. Entre mai 2024 et avril 2025, des échanges ont eu lieu sur ces désaccords entre le plaignant, le SEAE et son contractant principal. Étant donné que le plaignant a agi en tant que sous-traitant, le SEAE s’est abstenu de communiquer directement avec le plaignant et a plutôt canalisé ses interactions par l’intermédiaire de son contractant principal, à l’exception d’une réunion tripartite tenue en novembre 2024.

4. Insatisfait de la manière dont le SEAE a traité la question et étant donné que ses efforts pour résoudre le problème avec le contractant principal sont restés infructueux, le plaignant s’est adressé au Médiateur en mai 2025.

L'enquête

5. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la manière dont le SEAE a traité les différends et sur la manière dont il a surveillé les actions du contractant principal à cet égard.

6. Au cours de l’enquête, le Médiateur a reçu la réponse du SEAE à la plainte et, par la suite, les observations du plaignant en réponse à la réponse du SEAE.

Arguments présentés au Médiateur

7. Le plaignant a affirmé que, tout au long du projet, il disposait d’un canal de communication direct avec le SEAE. Ce n’est que lorsque les désaccords contractuels sont survenus, au cours des derniers mois du projet, que le SEAE a refusé de communiquer directement et a systématiquement renvoyé le plaignant au contractant principal. Toutefois, selon le plaignant, le contractant principal n’avait aucune connaissance opérationnelle du projet et les négociations sur les litiges sont donc restées infructueuses. En raison de la réticence du SEAE à payer pour les services fournis par le plaignant, celui-ci a été contraint de licencier du personnel.

8. Le SEAE a fait valoir que, si des interactions opérationnelles avec le plaignant étaient nécessaires, tous les processus contractuels et financiers étaient traités par l’intermédiaire du contractant principal, comme l’exige le contrat-cadre applicable. Il décrit les mesures qu’il a prises pour résoudre le problème, notamment en communiquant avec le contractant principal et en consultant le pouvoir adjudicateur (DG DIGIT). Le SEAE a expliqué qu’il avait clarifié au plaignant, par l’intermédiaire du contractant principal, les éléments livrables essentiels et la documentation nécessaire au SEAE pour valider les factures, et que des paiements avaient été effectués au contractant pour les travaux validés effectués en avril et mai 2024. Selon le SEAE, la question restante concernant le paiement des services non validés est un litige qui doit être résolu directement entre le contractant et le sous-traitant.

9. Le SEAE a en outre affirmé qu’en juin 2024, le plaignant avait décidé unilatéralement de cesser de fournir ses services sans notification préalable, avec de graves conséquences opérationnelles, notamment en perturbant les services pour la continuité du «soutien à la mission». Le SEAE a fourni le contexte suivant: elle avait lancé une nouvelle procédure de passation de marché pour des services de conseil informatique en novembre 2023, l’accord contractuel entre le contractant principal et le sous-traitant arrivant à expiration le 31 juillet 2024. À la suite de l’annonce d’un nouveau sous-traitant (autre que le plaignant) le 8 mai 2024, le plaignant a demandé une «procédure de séjour et de réexamen», qui a été rejetée et clôturée le 3 juin 2024. Selon le SEAE, après cela, le plaignant a informé unilatéralement le SEAE, le 5 juin 2024, de sa décision de cesser immédiatement de fournir ses services.

10. Le SEAE a également indiqué que le plaignant avait refusé de transférer les droits de propriété intellectuelle, contrairement au contrat-cadre applicable. En outre, le SEAE a fait valoir que le plaignant avait reconnu détenir certains documents nécessaires à la validation des paiements, mais a refusé de les fournir à moins que les paiements ne soient effectués à l’avance. Selon le SEAE, la position du plaignant en la matière était contraire au contrat-cadre applicable et au règlement financier de l’UE, qui exige une preuve de livraison avant paiement. Enfin, le SEAE a déclaré qu’en raison de l’absence de documentation et de transfert de connaissances appropriés, il a dû investir beaucoup de temps et de ressources supplémentaires auprès de la nouvelle société de conseil qui a dû repenser l’ensemble du processus et produire la documentation critique non fournie (que le plaignant avait néanmoins facturée).

11. Dans ses observations sur la réponse du SEAE, le plaignant a contesté les déclarations du SEAE et a maintenu sa position. Elle a également fait valoir que les pratiques administratives du SEAE de 2018 à mars 2024 avaient créé une confiance légitime en ce qui concerne les exigences et les étapes applicables à la validation des factures. Les difficultés liées au projet n’ont commencé à apparaître qu’avec l’arrivée de nouveaux responsables du SEAE au début du mois de juin 2024, qui ont décidé d’imposer de nouvelles exigences en matière de validation des factures. Toutefois, le SEAE n’a formulé les premières objections formelles sur les feuilles de présence et les factures qu’en décembre 2024, des mois après la prestation des services concernés. Le plaignant a également déclaré qu’il n’avait pas cessé unilatéralement de fournir des services en juin 2024. Le plaignant ne pouvait pas fournir de services parce que le SEAE n’avait pas effectué les validations préalables nécessaires à la fourniture de ces services et que le SEAE n’avait pas financé l’infrastructure d’appui. Le plaignant a également fait valoir qu'il avait fourni la documentation technique pour le transfert de propriété intellectuelle. Enfin, le plaignant a déclaré que le SEAE n'avait fourni aucun document à l'appui de son affirmation selon laquelle il devait redévelopper entièrement le système.

Évaluation du Médiateur

12. Conformément à la pratique bien établie du Médiateur, la portée du contrôle des obligations contractuelles contractées par une institution de l’Union est nécessairement limitée [1]. Il n’appartient pas au Médiateur de déterminer s’il y a eu rupture de contrat par l’une des parties concernées, étant donné que cette question ne pourrait être traitée efficacement que par une juridiction compétente [2]. Cela est particulièrement vrai lorsque le plaignant a agi en tant que sous-traitant et lorsque le lien contractuel direct n’existe qu’entre le plaignant et la partie contractante principale.

13. Dans les affaires concernant des litiges contractuels, le Médiateur limite donc l’enquête à l’examen de la question de savoir si l’institution de l’Union concernée a fourni un compte rendu cohérent et raisonnable de la base juridique de ses actions et des raisons pour lesquelles elle estime que son point de vue sur la position contractuelle est justifié [3]. Les conclusions du Médiateur à cet égard n'affectent pas le droit des parties à ce que leur litige contractuel soit examiné et réglé avec autorité par un tribunal compétent.

14. Cela étant, la Médiatrice estime depuis longtemps que l’absence de relation contractuelle directe entre l’institution de l’Union et le sous-traitant n’exonère pas l’institution, agissant en sa qualité d’autorité publique, de son obligation de respecter le droit fondamental du sous-traitant à une bonne administration, dont l’équité est un aspect important [4]. Cette obligation comprend, entre autres, le devoir de l’institution de surveiller le comportement de son contractant et, si nécessaire, d’insister pour que le contractant remplisse ses obligations à l’égard du sous-traitant [5]. La Médiatrice attend en outre de l’institution de l’UE qu’elle contribue à résoudre de manière efficace les problèmes opérationnels directs avec les sous-traitants.

15. En l’espèce, tant le SEAE que le plaignant ont fourni au Médiateur une copie d’un courriel du 5 juin 2024 par lequel le plaignant a informé le SEAE de sa décision d’interrompre les livraisons. Un examen du dossier confirme que le SEAE a immédiatement communiqué ses préoccupations au contractant principal, à la fois par des échanges de courriels continus et en assistant à des réunions pour discuter de toute question en suspens. Le SEAE a également contrôlé régulièrement la communication du contractant avec le sous-traitant, en veillant à ce que les exigences du SEAE soient communiquées avec diligence au sous-traitant. À cet égard, le SEAE a également consulté le pouvoir adjudicateur de la DG DIGIT pour voir s’il pouvait contribuer à résoudre la situation. L’argument du plaignant selon lequel le SEAE a tardé à formuler des objections en ce qui concerne les feuilles de temps et les factures n’est donc pas convaincant, étant donné que le SEAE a agi rapidement à l’égard de son contractant principal.

16. Sur la base de ce qui précède, la Médiatrice estime que le SEAE a déployé de multiples efforts pour aider à résoudre les problèmes avec le sous-traitant en temps utile. La Médiatrice note en outre que, à titre exceptionnel, le SEAE a communiqué directement avec le plaignant pour clarifier sa position, par exemple lors de la réunion qui s’est tenue en novembre 2024. La Médiatrice note également que le SEAE a effectué des paiements pour les travaux validés que le plaignant avait effectués en avril et mai 2024 et qu’il a fourni des orientations spécifiques, par l’intermédiaire du contractant, sur les exigences en matière de livrables et de documentation concernant les services non validés restants.

17. En ce qui concerne l’argument du plaignant selon lequel il avait une confiance légitime en ce qui concerne les exigences et les étapes applicables à la validation des factures, le Médiateur a constamment relevé le seuil élevé fixé par la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE») pour établir des violations du principe de confiance légitime [6]. Selon la jurisprudence constante de la CJUE, trois conditions doivent être remplies [7]. Premièrement, des assurances précises, inconditionnelles et concordantes émanant de sources autorisées et fiables au sein de l’institution de l’Union doivent avoir été données à la personne concernée. D’autre part, ces assurances doivent être de nature à faire naître une confiance légitime dans le chef du destinataire. Troisièmement, les assurances données doivent être conformes aux règles applicables.

18. En l’espèce, le plaignant a fait valoir, en substance, que les pratiques administratives du SEAE de 2018 à mars 2024 avaient créé une confiance légitime en ce qui concerne les exigences et les étapes applicables à la validation des factures. Sur la base d’un examen approfondi des documents fournis au cours de l’enquête, le Médiateur conclut toutefois que les conditions relatives à la confiance légitime ne sont pas remplies. En particulier, il ne ressort pas des documents fournis que le SEAE ait fourni des assurances inconditionnelles et concordantes selon lesquelles sa relation sous-contractuelle avec le plaignant correspondrait en fait à une relation directe en termes contractuels, financiers et de facturation. En outre, étant donné que le litige porte, en substance, sur la validation des factures, il ne ressort pas des documents à condition que le SEAE ait assuré à tout moment au plaignant qu’il accepterait inconditionnellement les factures envoyées, sans préserver la possibilité de contester leur validité et de demander des éclaircissements supplémentaires. En tant qu'institution de l'UE, le SEAE est lié par les règles financières de l'UE, notamment le règlement financier [8], qui exige une preuve de livraison conformément au contrat. La Médiatrice conclut donc que le SEAE n’a pas violé le principe de confiance légitime.

19. Sur la base de ce qui précède, la Médiatrice conclut qu’il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part du SEAE en l’espèce.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part du SEAE en ce qui concerne la manière dont il a traité les différends et dont il a contrôlé les actions du contractant principal.

Le plaignant et le SEAE seront informés de cette décision.

Teresa Anjinho Médiateur
européen

Strasbourg, le 10/07/2026

[1] Voir, par exemple, la décision clôturant l’enquête sur la plainte 346/2009/(BEH)KM, point 35, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/4743 et la décision sur la plainte 772/99/GG, point 3.6, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/1228.

[2] Voir, par exemple, la décision clôturant l’enquête sur la plainte 1922/2010/(VIK)ER, point 38, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/52929, et les décisions sur la plainte 2843/2005/BM, point 2.7, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/3004 et sur la plainte 100/2004/GG, point 2.7, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/2065.

[3] Voir, par exemple, les décisions clôturant l’enquête sur la plainte 1176/2012/(VIK)CK, point 9, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/52682, la plainte 346/2009/(BEH)KM, point 32, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/51391 et la plainte 2431/2011/MMN, point 36, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/4743.

[4] Voir, par exemple, la décision clôturant l’enquête sur la plainte 2410/2012/MHZ, point 14, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/53183.

[5] Voir, par exemple, la décision clôturant l’enquête sur la plainte 535/2010/(PF)RT, points 39 à 47, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/11735.

[6] Voir, par exemple, les décisions clôturant l’enquête sur la plainte 2354/2013/ANA, point 28, disponibles à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/60888. Voir également la décision sur la plainte 1693/2002/GG, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/1797.

[7] Voir, par exemple, les arrêts dans les affaires suivantes: arrêt du 6 juillet 1999, Forvass/Commission, T-203/97, RecFP p. I-A-129 et II-705, ECLI:EU:T:1999:135, point 70; affaire T-199/01 du 7 novembre 2002, G/Commission, RecFP p. I-A-217 et II-1085, ECLI:EU:T:2002:271, point 38; affaire T-347/03 du 30 juin 2005, Branco/Commission, Rec. 2005, p. II-2555, ECLI:EU:T:2005:265, point 102; Affaire T-207/10 du 15 novembre 2018, Deutsche Telekom AG/Commission européenne, ECLI:EU:T:2018:786, point 46, et affaire T-80/25 du 10 juin 2026, Xpand Consortium e.a./Commission européenne, ECLI:EU:T:2026:386, point 93.

[8] Actuellement en vigueur en tant que règlement (UE, Euratom) 2024/2509 du Parlement européen et du Conseil du 23 septembre 2024 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (refonte), disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/2509/oj.