Strasbourg, le 2 octobre 2007

Monsieur,

Le 10 août 2004, M. Y., avocat, a déposé une plainte auprès du Médiateur européen au nom de votre société contre la Commission européenne, concernant la décision de cette dernière de retenir la somme de 50 000 EUR sur les montants dus à votre société et de l'inscrire dans son système d'alerte précoce.

Le 28 septembre 2004, j’ai transmis la plainte au président de la Commission. La Commission a transmis son avis le 14 décembre 2004. Je l’ai transmis à M. Y. avec une invitation à formuler des observations, qu’il a envoyée le 23 février 2005.

Le 31 mars 2006, j'ai écrit au président de la Commission pour lui demander des informations complémentaires et un avis sur de nouvelles allégations. J'en ai informé M. Y. par lettre du même jour.

Le 9 juin 2006, la Commission a envoyé son supplément d'avis. Je l'ai transmis à M. Y. en l'invitant à faire part de ses observations avant le 31 juillet 2006.

Par lettre du 23 juillet 2006, M. Y. m’a informé qu’il ne représentait plus votre société. Le 26 juillet 2006, vous m'avez envoyé une lettre pour m'informer que la plainte serait traitée en interne par le service juridique de votre entreprise. Dans le même temps, vous avez demandé une prolongation du délai pour présenter des observations complémentaires du 31 juillet 2006 au 30 septembre 2006.

Par lettre du 11 septembre 2006, j'ai fait droit à votre demande de prolongation du délai jusqu'au 30 septembre 2006. Vous avez transmis vos observations complémentaires le 29 septembre 2006.

Le 12 février 2007, j’ai écrit à la Commission pour lui demander d’examiner plusieurs documents. Je vous en ai informé par lettre du même jour. Le contrôle a été effectué par mes services le 28 mars 2007 dans les locaux de la Commission à Bruxelles.

Par lettre du 17 avril 2007, je vous ai transmis une copie du rapport d’inspection, ainsi qu’une copie de deux documents non confidentiels obtenus lors de l’inspection. Le même jour, j'ai également transmis le rapport d'inspection à la Commission. Le 12 juin 2007, vous avez transmis vos observations sur le rapport de contrôle.

Après une analyse détaillée de tous les documents du dossier, mon bureau vous a contacté par téléphone le 7 septembre 2007 afin d'examiner la possibilité d'une solution à l'amiable entre vous et la Commission. Vous avez répondu que vous deviez en discuter avec la direction de votre entreprise. Par courrier électronique du 10 septembre 2007, vous avez informé mon Bureau que vous ne souhaitiez pas rechercher une solution à l'amiable.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.

Je m'excuse pour le temps qu'il a fallu pour traiter votre plainte.

LA PLAINTE

Selon le plaignant, les faits pertinents sont, en résumé, les suivants:

Dans le cadre d'un litige commercial avec un sous-traitant du plaignant, découlant de certaines factures que le plaignant contestait, le sous-traitant du plaignant a obtenu du président du tribunal d'arrondissement de Luxembourg une ordonnance de saisie (1) à l'encontre du plaignant pour un montant de 50 000 EUR. Le sous-traitant a présenté cette ordonnance de saisie à la Commission européenne qui, par la suite et sans audition préalable du plaignant, a pris la décision de retenir la somme de 50 000 EUR sur les montants dus au plaignant par le Centre commun de recherche (JRC) à Séville. Selon le plaignant, cette décision était disproportionnée et illégale. Le litige entre le sous-traitant et le plaignant était pendant devant les juridictions du Luxembourg et de l’État membre dans lequel le plaignant avait son bureau.

Dès réception de l’ordonnance de saisie, le comptable de la Commission a en outre inscrit le plaignant dans le «système d’alerte précoce» de la Commission (ci-après le «SAP»). Selon le plaignant, rien ne justifiait de le faire. En outre, selon elle, étant donné que l'ordonnance de saisie a été communiquée à tous les services de la Commission et en raison de l'inscription du plaignant dans le SAP de la Commission, elle a subi de graves pertes en ce qui concerne les nouveaux contrats, des retards importants dans les paiements, des frais généraux administratifs et une atteinte irréparable à sa réputation. Le plaignant a échangé plusieurs lettres à ce sujet avec la Commission.

Insatisfait de la réaction de la Commission, le plaignant a déposé, le 10 août 2004, la présente plainte auprès du Médiateur européen. Le plaignant a allégué ce qui suit:

1. La décision de la Commission i) de retenir la somme de 50 000 EUR sur les montants dus au plaignant et ii) d'inscrire le plaignant dans le SAP est illégale, infondée et déloyale et viole le code européen de bonne conduite administrative (2).
2. La Commission a transmis les données à caractère personnel du plaignant à des personnes physiques ou morales non autorisées coopérant avec le plaignant et a ainsi enfreint l'article 21 du code européen de bonne conduite administrative (3).

Le plaignant a fait valoir que:

La Commission devrait i) retirer le plaignant du SAP et ii) distribuer une lettre explicative à tous les services de la Commission afin de rétablir la réputation du plaignant.

L'ENQUÊTE

L'avis de la Commission

Dans son avis, la Commission a formulé les observations suivantes:

Le 3 septembre 2003, la Commission a été informée par le tribunal d'arrondissement de Luxembourg d'une ordonnance de saisie obtenue par un sous-traitant contre le plaignant. À la suite de ces informations, la procédure décrite dans le guide pratique des ordonnances de saisie (SEC(2000) 465 du 10 mars 2000) a été mise en œuvre.

Dans sa lettre du 12 septembre 2003, le comptable a informé l'huissier de justice de l'existence de dettes de la Commission envers le plaignant, sans invoquer, pour la plupart de ces dettes, le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes («PPI»). Une copie de cette lettre recommandée a été adressée au plaignant. Le plaignant a donc été informé de l'action de la Commission.

Il convient de noter que, dès la réception du document formel contenant une ordonnance de saisie, la partie jointe (la Commission en l’espèce) ne pouvait plus disposer des sommes ou des biens attachés. Si elle l'avait fait, elle aurait pu être tenue pour responsable de l'objet de la saisie. Une ordonnance de saisie est valable jusqu'à ce que le tribunal ait statué sur le fond de la créance du créancier.

Conformément aux procédures standard et convenues par la Commission, telles que décrites dans le guide pratique des pièces jointes [point 21 c)], le plaignant a été inscrit dans le SAP par le comptable. Le SAP indiquait clairement la référence à une ordonnance de saisie dont tous les services de la Commission avaient déjà été informés par la note SG(03)A/8367 du 3 septembre 2003. Le fait d’inscrire une entreprise sur le SAP n’a jamais entraîné de blocage des ordres de paiement et n’a pas eu d’incidence en soi sur la conclusion de (nouveaux) contrats (point 19 du guide pratique des bons de saisie).

L’utilisation du SAP pour les ordonnances de saisie a été confirmée dans le mémorandum de la Commission C(2004)193/3 du 3 février 2004. L'inclusion dans le SAP, qui est décidée à l'initiative du comptable, permet à ce dernier d'assurer un suivi adéquat des ordres de paiement en faveur des contractants faisant l'objet d'un ordre de saisie et lui permet ainsi de mieux protéger les intérêts financiers de la Commission.

La décision du tribunal d’arrondissement de Luxembourg du 21 octobre 2003, communiquée à la Commission le 4 novembre 2003, indiquait que le montant de l’ordonnance de saisie était limité à 50 000 euros. Cette décision de la Cour a permis à la Commission de libérer tous les ordres de paiement autorisés, à l’exception de 50 000 EUR. À la demande du comptable, un service particulier de la Commission, le CCR, a été invité à bloquer ce montant dans l'attente de la décision finale de la Cour.

Par lettre du 13 novembre 2003, le comptable de la Commission a informé le plaignant du blocage du montant susmentionné. Dans une correspondance ultérieure entre le plaignant et le comptable et dans des conversations téléphoniques entre le service comptable et le plaignant, il a été expliqué que la Commission ne bloquait en aucun cas les contrats ou les paiements autres que le montant de 50 000 EUR. Le plaignant a reçu l’adresse électronique du service comptable au cas où il rencontrerait un problème en ce qui concerne la conclusion de contrats ou constaterait un retard de paiement en raison de l’ordre de saisie. Le plaignant a accepté cette procédure de «hot-line».

Le service comptable a également expliqué au plaignant que l'action de la Commission était fondée sur l'application du droit luxembourgeois.

Le nom du plaignant est resté dans le SAP jusqu'à ce que l'avocat du sous-traitant ait informé la Commission, le 12 octobre 2004, que l'ordonnance de saisie avait été levée. À la suite de la réception de cette communication, le nom du plaignant a été immédiatement retiré du SAP et le CCR a été informé que le montant suspendu pouvait être libéré à partir de ce jour.

Compte tenu de ce qui précède, la Commission a conclu que:

1. le blocage du montant de 50 000 EUR était pleinement justifié conformément au droit national qui régit le contrat avec le plaignant;
2. en ce qui concerne la liste figurant dans le SAP, la Commission a suivi les procédures standard, telles que définies dans le guide pratique des pièces jointes;
3. il n’y avait aucune preuve d’une violation de l’article 21 du code européen de bonne conduite administrative résultant de la transmission des données à caractère personnel du plaignant à des personnes non autorisées coopérant avec le plaignant;
4. toutes les informations nécessaires quant à la nature précise de l'inclusion du plaignant dans le SAP avaient été mises à la disposition des services compétents de la Commission. Ces informations étaient disponibles en permanence dans le système comptable, qui était régi par ses règles de sécurité appropriées. Il n’était donc pas nécessaire d’envoyer des informations supplémentaires aux services, comme l’avait demandé le plaignant;
5. la procédure suivie dans le cas du plaignant n'était pas différente de celle appliquée dans d'autres cas où des ordonnances de saisie avaient été communiquées à la Commission et n'auraient donc pas dû avoir d'incidence sur la conclusion des contrats ou sur le délai de paiement des montants non affectés par l'ordonnance de saisie.

Observations du plaignant

Le plaignant a présenté, en résumé, les observations suivantes:

La Commission n'a jamais expliqué au plaignant la procédure qu'elle a utilisée et la raison d'être de cette procédure. Le plaignant a découvert son inclusion dans le SAP à partir de déclarations directes ou indirectes faites par certains fonctionnaires de la Commission au personnel du plaignant sur une base strictement confidentielle. Le plaignant a dû écrire au comptable pour obtenir ces informations.

Le plaignant a décrit le contexte de l'affaire, afin d'expliquer le préjudice qu'il a subi. Le plaignant était en désaccord avec le sous-traitant sur la qualité d'un élément livrable que ce dernier lui avait présenté dans le cadre d'un contrat de prestation de services à la Commission elle-même. Après avoir reçu des plaintes de la Commission, le plaignant a décidé de recourir à des services supplémentaires de tiers pour remplacer l'élément livrable insatisfaisant à la pleine satisfaction de la Commission. En conséquence, le plaignant a rejeté les factures du sous-traitant défaillant, exerçant ses droits tels que stipulés dans le contrat. Selon le contrat, le sous-traitant pourrait porter cette affaire devant les tribunaux compétents. Au lieu de cela, le sous-traitant défaillant a demandé et obtenu une ordonnance de saisie d’une juridiction luxembourgeoise en utilisant une procédure inconnue du plaignant. Le sous-traitant a présenté cette ordonnance de saisie à la Commission afin de faire pression sur le plaignant. Le sous-traitant a estimé que le plaignant paierait la facture afin d’éviter de nuire à sa réputation auprès de la Commission, bien qu’il ait été défaillant en ne livrant pas ce qu’il était censé livrer. Le plaignant espérait que la Commission traiterait cette affaire de manière équitable et objective, mais il avait fait exactement le contraire puisqu'il considérait immédiatement que le plaignant était coupable d'actes répréhensibles et en défaut. Le plaignant a demandé pourquoi et pour quels motifs la Commission s'était immiscée dans une relation privée en prenant position en faveur du sous-traitant sans attendre un jugement définitif. Les actions de la Commission ont entraîné la diffamation du plaignant et porté atteinte à sa réputation vis-à-vis d'un large éventail de décideurs de la Commission, du marché, des concurrents et même des employés du plaignant.

La Commission aurait pu bloquer un paiement dû au plaignant pour un montant de 50 000 EUR, au lieu de bloquer la quasi-totalité des paiements comme elle l’avait fait. L'action de la Commission a entraîné des retards de plusieurs mois dans les paiements dus au plaignant.

La Commission ayant décidé de bloquer le montant de 50 000 EUR, le plaignant a demandé pourquoi il avait en outre inscrit son nom dans le SAP. Si l'inclusion du plaignant dans le SAP était un acte aussi inoffensif, le plaignant a demandé pourquoi tous les fonctionnaires de la Commission lui disaient qu'il s'agissait d'une société figurant sur la liste noire. Le plaignant a en outre demandé pourquoi la Commission n’avait pas expliqué la situation au plaignant et ne l’avait pas aidé à résoudre ce problème, ainsi que pourquoi elle n’était pas intervenue lorsque le plaignant a fait part de sa préoccupation quant à l’interprétation par tous les agents de la Commission de son inscription sur le SAP, à savoir qu’il s’agissait d’une société figurant sur la liste noire. Plus important encore, la Commission a pris une décision aussi grave à l'encontre des intérêts du plaignant sans respecter les droits de la défense et sur la base d'une procédure qui n'a pas été publiée au Journal officiel.

La déclaration de la Commission selon laquelle le SAP n'a jamais entraîné le blocage des ordres de paiement a été contredite par les faits, étant donné que le blocage des paiements du plaignant était presque une situation permanente après son ajout au SAP. Plusieurs agents de la Commission ont expliqué que les frais généraux administratifs liés à la conclusion d’une convention spécifique, dans le cadre de divers contrats-cadres («contrats-cadres») pour la fourniture de services informatiques, étaient tels qu’ils tentaient de trouver d’autres moyens de faire leur travail en évitant les contrats avec le plaignant. Le plaignant a cité un exemple dans lequel un fonctionnaire de la direction générale de l'informatique (DIGIT) l'a informé en juillet 2004 que la principale raison pour laquelle il perdait des contrats spécifiques était qu'il figurait dans le SAP.

Le plaignant s'est demandé pourquoi l'ensemble de la Commission devrait connaître le SAP s'il n'était destiné qu'à faciliter le travail du comptable. Le plaignant a également demandé pourquoi le comptable n’avait pas joint une petite note explicative à sa liste dans le SAP expliquant que l’inclusion dans le SAP n’impliquait pas que le plaignant était confronté à un quelconque problème financier et que la Commission pouvait continuer à utiliser ses services sans aucun problème.

La correspondance à laquelle la Commission faisait référence dans son avis n'était ni claire ni satisfaisante et le plaignant avait dû obtenir des informations des fonctionnaires de la Commission qui l'informaient "off the record" et "confidentiellement". Ce n'était pas une manière équitable et transparente pour une administration publique d'opérer dans ses relations avec une entreprise.

Le plaignant a également souligné que, pour être retiré du SAP, il a été contraint d'accepter un compromis avec son sous-traitant et de permettre à divers agents de la Commission de demander ses services avec moins de frais généraux administratifs. Le plaignant a toutefois estimé qu'il n'aurait pas dû être obligé de passer par un tel processus.

En ce qui concerne la référence de la Commission au "système comptable qui est régi par ses règles de sécurité appropriées", le plaignant a déclaré qu'il avait de sérieuses raisons de croire que les "règles de sécurité" n'étaient pas appropriées, car elles lui causaient un préjudice déraisonnable et injuste. En outre, ces règles de sécurité ont induit en erreur la majorité des fonctionnaires de la Commission à propos du plaignant, car ils le considéraient comme une société figurant sur la liste noire.

Le plaignant a fait référence à la déclaration de la Commission selon laquelle la procédure mise en œuvre dans son cas n'était pas différente de celle utilisée dans d'autres cas et n'aurait donc pas dû avoir d'incidence sur la conclusion de contrats ou sur le paiement de montants non affectés par l'ordonnance de saisie. Le plaignant a estimé que cette déclaration de la Commission était erronée et était contredite par les retards de paiement importants qu'elle a subis au cours des dernières années.

Le plaignant a conclu que les droits de la défense n'avaient pas été respectés avant que la Commission ne prenne des décisions ayant des effets négatifs graves et que les décisions de la Commission étaient fondées sur des règlements qui ne sont pas publics.

Autres demandes
de renseignements

Après un examen attentif de l'avis de la Commission et des observations du plaignant, le Médiateur a estimé que des enquêtes supplémentaires étaient nécessaires. Le Médiateur a donc demandé à la Commission les informations complémentaires suivantes et un avis complémentaire sur deux autres allégations:

Demande d'informations complémentaires

(1) La Commission pourrait-elle expliquer pourquoi elle n’a pas informé le plaignant qu’il avait été inscrit dans le SAP et pourquoi elle n’a pas expliqué au plaignant les procédures standard sur lesquelles ses décisions (de bloquer le montant de 50 000 EUR et d’inscrire le plaignant dans le SAP) étaient fondées, malgré plusieurs demandes qui lui ont été adressées à cet effet par le plaignant?

(2) Étant donné que la Commission avait bloqué le paiement de 50 000 EUR au plaignant, la Commission pourrait-elle expliquer pourquoi il a également été jugé nécessaire d’inscrire le plaignant dans le SAP et d’en informer tous les services de la Commission?

(3) Dans son avis, la Commission a déclaré que l’inscription d’une entreprise dans le SAP n’entraîne jamais de blocage des ordres de paiement et n’a aucune incidence en soi sur la conclusion de nouveaux contrats. Dans ses observations, le plaignant a déclaré qu'en réalité, presque tous les paiements ont été bloqués pendant plusieurs mois. La Commission pourrait-elle formuler des observations à ce sujet?

(4) Dans son avis, la Commission s'est référée à trois documents pour étayer sa position, à savoir i) le guide pratique des ordonnances de saisie [SEC(2000) 465 du 10 mars 2000], ii) la note SG(03)A/8367 du 3 septembre 2003 et iii) la note de la Commission du 3 février 2004 [C(2004) 193/3]. La Commission pourrait-elle fournir une copie de chacun de ces documents?

Demande d'avis sur deux nouvelles allégations:

Dans ses observations, le plaignant alléguait i) que ses droits de la défense n'avaient pas été respectés et que la Commission avait pris des décisions sur la base d'une procédure qui n'avait pas été rendue publique, et ii) que les actions de la Commission avaient entraîné une diffamation et porté atteinte à sa réputation vis-à-vis d'un large éventail de décideurs de la Commission, du marché, des concurrents et même de ses employés. La Commission pourrait-elle donner son avis sur ces deux nouvelles allégations?

Le supplément d'avis de la Commission

En ce qui concerne la demande de renseignements complémentaires:

(1) En réponse à la première question du Médiateur, la Commission a expliqué qu'une ordonnance de saisie conservatoire est une ordonnance judiciaire ordonnant à la Commission de s'abstenir de payer les dettes qu'elle doit au débiteur d'un créancier principal (le débiteur principal) jusqu'à ce que le tribunal ait statué sur le fond de la créance du créancier principal.

Dans le cas de l’ordonnance de saisie conservatoire rendue par le tribunal d’arrondissement de Luxembourg le 29 août 2003, la Commission a toujours agi étant entendu qu’une ordonnance de saisie est communiquée à l’entité juridique dont la demande fait l’objet de l’ordonnance de saisie conservatoire et que, par conséquent, le plaignant avait été informé de l’ordonnance de saisie conservatoire émise contre ses droits par le tribunal d’arrondissement de Luxembourg. En droit, cette obligation est clairement énoncée à l’article 563 du code de procédure civile luxembourgeois (4).

En vertu de l'ordonnance susmentionnée communiquée à la Commission le 3 septembre 2003, la partie ci-jointe, c'est-à-dire la Commission, n'était plus libre de disposer des sommes ou des biens attachés, à moins que le respect de l'ordonnance n'entrave le fonctionnement et l'indépendance de la Commission. Dans le cas d’une telle ingérence, la Commission aurait pu invoquer les privilèges dont elle bénéficie en vertu de l’IPP. La Commission ne pouvait justifier que très peu de cas de ce type. Par conséquent, la Commission a dû se conformer à l’ordre signifié par l’huissier de justice à son secrétariat général le 3 septembre 2003.

Le respect d'une obligation légale est une préoccupation interne de la Commission. L'outil interne utilisé pour diffuser ces informations restreintes aux personnes compétentes au sein des services ordonnateurs de la Commission, à savoir le SAP de la Commission, n'a pas d'autre but ou effet que de garantir le respect de cette obligation. Elle n'entraîne en soi aucun préjudice supplémentaire pour la partie concernée. Par conséquent, la Commission ne considère pas qu'elle est tenue d'informer l'entité juridique concernée de la manière dont elle enregistre ces données afin de remplir ses propres obligations légales i) de se conformer à une ordonnance de saisie et ii) de protéger les intérêts financiers des Communautés.

Cela étant dit, la Commission a souligné qu'elle répondait toujours rapidement à toutes les demandes de renseignements envoyées par le plaignant.

(2) En réponse à la deuxième question du Médiateur, la Commission a fait observer que la jurisprudence constante des différents États membres énonce le principe général selon lequel toutes les sommes et tous les biens liés au débiteur saisi doivent être bloqués et qu'une limitation de l'ordonnance à un montant déterminé ne porte pas atteinte à ce principe. Par conséquent, le guide pratique de la Commission sur les ordonnances de saisie suit cette approche commune et prévoit la suspension de tous les paiements dans l'attente de la décision judiciaire définitive sur la dette du créancier principal. De même, l’article 15 bis, paragraphe 1, de la décision interne de la Commission relative au SAP prévoit l’enregistrement de l’entité juridique concernée jusqu’à ce qu’une telle décision judiciaire définitive soit rendue.

Compte tenu de ce qui précède, le comptable de la Commission a maintenu l’activation d’un avertissement spécifique dans le SAP après que l’ordre de saisie a été limité, le 21 octobre 2003, à la somme de 50 000 EUR relative au désaccord entre le plaignant et le sous-traitant. Le comptable a maintenu le plaignant dans le SAP jusqu'au 12 octobre 2004, date à laquelle il a été informé (par lettre recommandée du conseil du sous-traitant avec copie au conseil du plaignant) que l'ordonnance avait été levée par décision du tribunal d'arrondissement de Luxembourg.

Toutefois, à la suite de cette limitation, et sur la base de la position répétée du plaignant selon laquelle le litige avec son sous-traitant résultait de sa diligence raisonnable dans l'exécution des contrats avec la Commission, le comptable a accepté de prendre le risque d'exécuter des paiements au plaignant au-delà du montant de 50 000 EUR indiqué dans l'ordonnance du tribunal d'arrondissement de Luxembourg du 21 octobre 2003.

(3) En réponse à la troisième question du Médiateur, la Commission a fait observer que l'exécution des ordres de paiement à des entités juridiques faisant l'objet d'ordonnances de saisie conservatoire doit être évaluée à la lumière des principes juridiques susmentionnés et des procédures connexes de la Commission. Dans ce contexte, le comptable de la Commission a traité les ordres de paiement au profit du plaignant avec une indulgence particulière, étant donné qu'ils ont tous été finalement libérés sous sa responsabilité. Le comptable a informé le plaignant, les 13 et 28 novembre 2003, que tous les paiements en faveur du plaignant dépassant le montant de 50 000 EUR dû par le CCR seraient libérés et a confirmé ces informations le 2 avril 2004, date à laquelle il a invité le plaignant à se présenter directement à ses services pour régler tout retard de paiement. Pour le reste, la Commission ne pouvait que rappeler que les conséquences liées à un avertissement actif dans le SAP informant les services ordonnateurs de l’existence d’une saisie conservatoire (enregistrement W3a) se limitent aux paiements, et non à la possibilité d’attribuer de nouveaux contrats. De nouveaux engagements juridiques vis-à-vis de ces entités juridiques peuvent encore être pris.

(4) En ce qui concerne la quatrième question du Médiateur, qui doit être accompagnée d'une copie de trois documents, la Commission: i) a déclaré que le guide contient des informations qui ne peuvent pas être mises à la disposition du public et a invité le Médiateur à inspecter ledit document dans ses locaux; ii) a accepté de fournir au Médiateur une copie de la note interne communiquant l'ordonnance de saisie; et iii) a interprété la demande d'accès du Médiateur à la décision SAP comme ne concernant que les parties du document relatives aux ordonnances de saisie et a reproduit les extraits pertinents dans une pièce jointe à son avis. Si cette conclusion était erronée, la Commission a invité le Médiateur à inspecter les autres parties de la décision dans ses locaux.

Avis sur deux nouvelles allégations:

En ce qui concerne la première allégation nouvelle, la Commission n'a pas pu voir dans quelle mesure les droits de la défense du plaignant auraient pu être violés, étant donné que, comme expliqué ci-dessus, l'enregistrement dans le SAP ne cause en soi aucun préjudice au plaignant. La Commission a déclaré qu’il était clair que seule l’ordonnance de saisie causait un tel préjudice. Elle a ajouté qu’elle était liée par cette ordonnance et a agi en conséquence.

En ce qui concerne la deuxième allégation nouvelle, la Commission n’a pas pu voir dans quelle mesure son organisation interne, qui vise uniquement à respecter l’ordonnance de saisie susmentionnée et à protéger ses intérêts financiers, aurait pu donner lieu à une quelconque forme de diffamation. En fait, les informations fournies par le SAP de la Commission sont exclusivement réservées aux utilisateurs autorisés du SAP et ne peuvent être divulguées à des tiers. En l'espèce, ces informations n'ont été fournies que par des fonctionnaires de la Commission aux employés autorisés du plaignant. En outre, le plaignant n’a produit aucun élément de preuve démontrant que des parties non autorisées avaient connaissance de l’existence du SAP, et encore moins que cette connaissance non autorisée pouvait être imputée à une faute de la Commission.

Observations complémentaires du plaignant

Le plaignant a fait observer que l'avis de la Commission déformait la réalité et tentait d'induire le Médiateur en erreur. Selon le plaignant, la Commission ne devrait bloquer que le montant de 50 000 EUR et ne pas retarder ou bloquer littéralement chaque paiement au plaignant, ce qui est exactement ce qui s’est passé.

Toujours selon le plaignant, une ordonnance de saisie a clairement un caractère provisoire. En l'espèce, le requérant n'était pas présent lorsque le tribunal a rendu l'ordonnance de saisie et n'a même pas été informé de cette ordonnance, qui a été accordée sur la base d'éléments de preuve inexacts. La Commission n'a aucun droit de diffuser l'ordonnance de saisie d'une manière trompeuse, portant gravement atteinte aux intérêts du plaignant.

Malgré les rappels et les protestations répétés du plaignant, qui ont été ignorés, la Commission a introduit les informations dans le SAP avec les effets suivants:

(1) Tous les utilisateurs ont compris, sur la base du contenu du SAP, que le plaignant était confronté à des difficultés financières ou qu’il avait été condamné pour une infraction grave. Un large éventail de fonctionnaires de la Commission alertaient continuellement le plaignant de manière confidentielle et «officielle» de ce grave problème. Cela a porté gravement atteinte à la réputation du plaignant.

(2) Les informations n’étaient pas disponibles uniquement pour un nombre limité de personnes, comme la Commission l’a indiqué à tort. Il était connu de tous et circulait « propagé » par le bouche à oreille à l'ensemble du marché.

(3) Tous les agents de la Commission qui tentaient de mettre en œuvre des contrats spécifiques avec le plaignant dans le cadre de différents contrats-cadres étaient automatiquement tenus par le SAP de ne pas traiter avec le plaignant. Cela a causé de graves pertes financières.

(4) Toute relation contractuelle du plaignant avec la Commission était presque impossible en raison de cette situation.

(5) L’enregistrement du plaignant dans le SAP impliquait qu’il s’agissait d’une organisation figurant sur la liste noire, comme de nombreux fonctionnaires de la Commission l’ont mentionné à plusieurs reprises au plaignant.

Le plaignant ne comprend pas pourquoi la Commission a dû bloquer tous les paiements afin de «protéger les intérêts financiers de la Commission» ou quels intérêts la Commission a mentionnés. Selon elle, il existait une contradiction flagrante entre le fait que la Commission ait déclaré, d’une part, que le SAP n’avait «aucune incidence en soi» sur les paiements et les nouveaux contrats et, d’autre part, qu’elle devait utiliser le SAP pour protéger ses intérêts. En réalité, la saisie d’un montant de 50 000 euros a été exécutée indépendamment du SAP. Le plaignant n'a donc pas compris quel était l'objectif légitime du SAP en l'espèce. Elle n'a servi d'outil diffamatoire qu'en induisant simultanément en erreur tous les décideurs de la Commission impliqués dans la plainte.

Le plaignant a également rappelé que, contrairement à ce qu'a déclaré la Commission, la plupart de ses lettres et demandes avaient été ignorées. En outre, la Commission n’a jamais expliqué au plaignant les dispositions du guide pratique des ordonnances de saisie ni les règles de sa décision interne relative au SAP. La Commission n'a divulgué aucune information au plaignant, qui a obtenu toutes les informations qu'il possédait par des canaux non officiels et à partir de déclarations faites hors dossier.

En ce qui concerne la réponse de la Commission à la première question du Médiateur, le plaignant a déclaré que, dès que la Commission a reçu l'ordonnance de saisie, elle aurait dû informer le plaignant de l'ordonnance et de la procédure qu'elle suivrait.

En ce qui concerne la réponse de la Commission à la deuxième question du Médiateur, le plaignant a déclaré que les observations de la Commission étaient vagues et qu'il n'existe pas de jurisprudence suggérant qu'il existe un principe général selon lequel toutes les sommes et tous les actifs liés au débiteur attaché doivent être bloqués. En tout état de cause, l’ordonnance de saisie en l’espèce ne prévoyait la saisie que pour un montant de 50 000 euros , sans que la Commission puisse bloquer tout autre paiement en cours au-delà de cette somme.

En ce qui concerne la réponse de la Commission à la troisième question du Médiateur, le plaignant a déclaré qu'en raison du blocage répété des paiements, il a été confronté à d'énormes retards dans tous les paiements en attente de divers services de la Commission, précisément en raison de l'ordonnance de saisie. Dans ses observations, la Commission a elle-même admis que les conséquences de l’activation du SAP étaient financières.

L'inspection du dossier de la Commission

Après avoir examiné les observations du plaignant sur la réponse de la Commission, le Médiateur a estimé que des informations supplémentaires étaient nécessaires pour répondre à l'allégation du plaignant concernant les décisions de la Commission de retenir la somme de 50 000 EUR du plaignant et d'inscrire le plaignant dans le SAP.

Le Médiateur a donc écrit à la Commission le 12 février 2007 pour demander que ses services soient autorisés à examiner les documents suivants:

1. l’ensemble des règles concernant le SAP qui étaient applicables au moment des faits pertinents pour la plainte; et
2. le guide pratique des ordonnances de saisie (SEC(2000)465 du 10 mars 2000).

Le contrôle a eu lieu le 28 mars 2007 dans les locaux de la Commission à Bruxelles. Les représentants du Médiateur ont expliqué à la Commission que la décision SAP (ou les parties de celle-ci) qui lui avait été communiquée par la Commission en annexe à son avis du 8 juin 2006 était une décision de 2004 [C(2004) 1993/3] et qui avait été modifiée en dernier lieu par les règles internes de 2006. Les représentants du Médiateur ont expliqué à la Commission qu'il était donc important d'examiner les règles qui étaient applicables à l'époque des faits, à savoir septembre/octobre 2003, lorsque le plaignant figurait sur la liste du SAP.

Le représentant de la Commission a souligné que, à partir de quelques mois, la décision SAP était disponible sur le site web "Europa", mais que ce n'était pas le cas au moment de la plainte. Il explique également que le système SAP a été créé en 1997 et qu'il existe une communication du commissaire Schreyer du 31 octobre 2000 qui révise le système. Par conséquent, les règles applicables à l’époque des faits de la plainte étaient la communication de 1997, telle que modifiée par la communication de 2000.

Les représentants du Médiateur ont inspecté et obtenu une copie des trois documents suivants:

1. le guide pratique des ordonnances de saisie (SEC(2000)465) du 10 mars 2000 (version française);
2. Mémorandum SEC(97)1562/2 du Président, de Mme Gradin et de M. Liikanan adopté par la Commission le 30 juillet 1997 sur le système d'alerte précoce concernant les erreurs administratives ou les fraudes commises par des organismes ou des sociétés bénéficiant de fonds communautaires (5).
3. Communication C(2000) 1811/4 de Mme Schreyer adoptée par la Commission le 31 octobre 2000 sur l'optimisation du système d'alerte précoce (6).

Le représentant de la Commission a déclaré que le document (1) était confidentiel, mais que les documents (2) et (3) n'étaient pas confidentiels et pouvaient être communiqués au plaignant.

Observations complémentaires du plaignant sur le rapport d'inspection

Le rapport d’inspection, ainsi que les deux documents non confidentiels obtenus lors de l’inspection, ont été envoyés au plaignant qui, en résumé, a présenté les observations supplémentaires suivantes:

Le plaignant a déclaré que la Commission avait constamment et officiellement nié que le plaignant figurait sur la liste du SAP. Lorsque la Commission a décidé d'enregistrer le plaignant dans le SAP, la base juridique applicable était le mémorandum de la Commission du 30 juillet 1997. Le paragraphe 5 de sa section III, « Champ d'application », définit de manière exhaustive les quatre catégories qui peuvent justifier l'activation du SAP.

Selon le plaignant, la Commission a commis cinq irrégularités:

i) La Commission n'aurait pas pu et n'aurait pas dû inscrire le plaignant dans le SAP, sur la base de l'ordonnance de saisie, qui ne relève manifestement pas de l'une des quatre catégories de la section III du mémorandum SEC(97)1562/2 du 30 juillet 1997. En inscrivant le plaignant dans le SAP sans expliquer la situation exacte à toutes les personnes qui y avaient accès, la Commission a permis à tous les agents de la Commission de supposer que le plaignant avait commis une fraude ou une faute grave. Ce fait indéniable a diffamé le plaignant de façon déraisonnable pendant longtemps. Le SAP a été activé chaque fois qu'un agent de la Commission tentait d'effectuer un paiement au plaignant (voir la communication SEC(00)1811/4 du 31 octobre 2000, section 2.1, dernier paragraphe).

ii) Le plaignant était à l'époque un contractant exécutant avec succès de nombreux contrats avec la Commission qui ont duré de nombreuses années et avaient une valeur globale de plusieurs millions d'euros. Par conséquent, à la suite de la communication de l’ordonnance de saisie, la Commission aurait simplement dû s’assurer que le montant dû au plaignant ne serait jamais inférieur à la valeur de l’ordonnance de saisie, à savoir 50 000 EUR. Cela aurait permis à la Commission de procéder au paiement au tiers, c’est-à-dire au sous-traitant, dans le cas d’une décision judiciaire définitive ordonnant ce paiement (et en supposant que le plaignant ne souhaiterait pas effectuer un tel paiement). Le plaignant a soumis presque chaque semaine à la Commission une offre contenant des informations financières actualisées, montrant qu’il pouvait facilement procéder à un paiement de 50 000 EUR en cas de décision judiciaire définitive.

Toutefois, la Commission a décidé unilatéralement de bloquer le montant indiqué dans l'ordonnance de saisie (en fait, elle a bloqué tous les paiements du plaignant et pour un montant beaucoup plus élevé). La Commission a donc été pleinement et dûment protégée et le plaignant n'a pas compris pourquoi il avait en outre décidé de l'inscrire dans le SAP. Le plaignant s'est demandé qui la Commission voulait protéger en l'inscrivant dans le SAP. En outre, la rétention du montant susmentionné par la Commission a empêché le plaignant de percevoir des intérêts correspondant au montant susmentionné pour la période allant de l’émission de l’ordonnance de saisie jusqu’au paiement du montant.

iii) En supposant que le cas du plaignant méritait "exceptionnellement" d'être signalé dans le SAP, la Commission aurait dû le faire de manière appropriée, en clarifiant à toute personne ayant accès au SAP la situation exacte à laquelle le plaignant était confronté et que l'affaire n'avait rien à voir avec l'un des quatre cas mentionnés à la section III de la communication SEC(97)1562/2 du 30 juillet 1997. Or, la Commission ne l’aurait pas fait.

iv) Le SAP était activé chaque fois qu'un agent de la Commission tentait d'effectuer un paiement au plaignant. Cela montrait clairement que la Commission pouvait contrôler tous ses paiements au plaignant et qu'il n'était pas nécessaire qu'elle bloque tout montant à verser au plaignant.

v) La Commission a apparemment introduit le cas des ordonnances de saisie dans sa décision C(2004) 193/3, telle que modifiée en 2006 (voir page 4, article 2, point 4). Toutefois, en l ' espèce, la Commission a clairement confondu les ordonnances de saisie (qui peuvent avoir un caractère innocent comme dans le cas du plaignant) et les "procédures judiciaires pour erreurs administratives graves ou fraudes". Cela signifie que, dans le cas où une société qui se trouve être un fournisseur de la Commission est confrontée à un litige avec l’un de ses partenaires ou sous-traitants, ce dernier peut obtenir une ordonnance de saisie et la communiquer à la Commission afin i) de diffamer la société et ii) d’exercer une pression sur cette dernière.

Les efforts du Médiateur pour parvenir à une solution à l'amiable

Le bureau du Médiateur a contacté le plaignant par téléphone le 7 septembre 2007 afin d'étudier la possibilité d'une solution à l'amiable entre le plaignant et la Commission, qui consisterait à ce que la Commission diffuse une note explicative à ses services en vue de réparer tout préjudice à la réputation du plaignant qui pourrait persister au sein de la Commission.

Par courrier électronique du 10 septembre 2007 et par un appel téléphonique du même jour, le plaignant a déclaré qu'il ne serait pas disposé à accepter une telle solution à l'amiable parce que, six ans après les faits, il était trop tard pour que la Commission remédie à la situation par la simple diffusion d'une lettre. Le plaignant a indiqué que la diffusion d'une telle lettre pourrait effectivement contribuer à la détérioration de la situation, car elle rappellerait à un large éventail de fonctionnaires de la Commission l'ensemble de l'affaire et soulignerait à nouveau le fait que le plaignant avait porté plainte contre la Commission. Le plaignant a indiqué qu'il attendait avec intérêt la décision du Médiateur sur l'affaire et qu'il prendrait ensuite directement contact avec la Commission en vue de rechercher une solution mutuellement acceptable.

LA DÉCISION

1 Remarque préliminaire

1.1 Le Médiateur européen note que la présente plainte soulève plusieurs problèmes en ce qui concerne le fonctionnement du système d'alerte précoce (SAP) de la Commission européenne. Certains de ces problèmes semblent être de nature plus générale. Toutefois, dans le cadre de la présente enquête, le Médiateur ne traitera pas des questions générales du SAP, mais exclusivement des allégations spécifiques exposées par le plaignant dans la présente affaire. Le Médiateur examinera si une enquête d'initiative devrait être entreprise à un stade ultérieur en ce qui concerne le fonctionnement du SAP en général. Dans le cadre d'une enquête d'initiative, le Médiateur pourrait examiner la question générale de l'application du SAP aux cas où une ordonnance de saisie a été signifiée à la Commission, et plus particulièrement la question de savoir si une telle demande établit un juste équilibre entre la protection des intérêts financiers des Communautés et le respect des droits de la défense des parties concernées.

1.2 Dans ce contexte, le Médiateur tient à souligner que les règles applicables au SAP figurent désormais dans la décision C(2004) 193/3 de la Commission du 3 février 2004 (7) relative au système d'alerte précoce, telle que modifiée par le rectificatif C(2004) 517 du 23 février 2004. Cette décision n'était pas encore applicable au moment des faits de la plainte, étant donné qu'elle est entrée en vigueur le 3 février 2004 (8). L’analyse de la présente réclamation sera donc effectuée sur la base des textes applicables à l’époque des faits (voir point 2.16 ci-dessous).

2 Sur les allégations relatives aux décisions de la Commission i) de retenir la somme de 50 000 euros et ii) d'inscrire le plaignant dans le SAP

2.1 Dans le cadre d'un litige commercial, un sous-traitant du plaignant a obtenu du président du tribunal d'arrondissement de Luxembourg une ordonnance de saisie (9) contre le plaignant pour un montant de 50 000 euros. Le sous-traitant a communiqué cette ordonnance de saisie à la Commission qui, sans audition préalable du plaignant, a bloqué tous ses paiements au plaignant. Lorsque la Commission a été informée que le montant de la saisie était limité à 50 000 EUR, elle a décidé de retenir la somme de 50 000 EUR sur les montants dus au plaignant par le Centre commun de recherche (JRC) à Séville. Le comptable de la Commission a en outre inscrit le plaignant dans le SAP de la Commission. Selon le plaignant, rien ne justifiait de le faire. Le plaignant a fait valoir qu’en raison de l’ordonnance de saisie, qui a été communiquée à tous les services de la Commission, et en raison de l’inscription du plaignant dans le SAP, il avait subi de graves pertes en ce qui concerne les nouveaux contrats, des retards importants dans les paiements, des frais généraux administratifs et une atteinte irréparable à sa réputation. Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant alléguait que la décision de la Commission i) de retenir la somme de 50 000 EUR sur les montants dus au plaignant et ii) de l'inscrire dans le SAP était illégale, infondée et déloyale et violait le code européen de bonne conduite administrative (10).

2.2 Dans son avis, la Commission observe qu'une fois informée d'une ordonnance de saisie obtenue par le sous-traitant contre le plaignant auprès du tribunal d'arrondissement de Luxembourg, elle a mis en œuvre la procédure décrite dans le guide pratique des ordonnances de saisie [SEC(2000) 465 du 10 mars 2000]. Selon les procédures décrites au point 21 c) du guide pratique, le plaignant a été inscrit dans le SAP par le comptable. Le SAP indiquait clairement la référence à une ordonnance de saisie dont tous les services de la Commission avaient déjà été informés par la note SG(03)A/8367 du 3 septembre 2003. La Commission a déclaré que le fait d’être dans le SAP n’a jamais entraîné de blocage des ordres de paiement et n’a eu aucune incidence en soi sur la conclusion de (nouveaux) contrats. L'utilisation du SAP pour les ordonnances de saisie a été confirmée dans le mémorandum de la Commission C(2004)193/3 du 3 février 2004. À la demande du comptable, un service particulier de la Commission, à savoir le CCR, avait été invité à bloquer le montant de 50 000 EUR dans l'attente de la décision finale de la Cour. Dans la correspondance entre le plaignant et le comptable et dans les conversations téléphoniques entre le service comptable et le plaignant, il a été expliqué que la Commission ne bloquait en aucun cas les contrats ou les paiements autres que le montant de 50 000 EUR. La Commission a conclu que le blocage du montant de 50 000 EUR était pleinement justifié conformément au droit national régissant le contrat avec le plaignant. La Commission a également souligné que la procédure mise en œuvre dans le cas du plaignant n'était pas différente de celle appliquée dans d'autres cas où des ordonnances de saisie avaient été communiquées à la Commission. La procédure appliquée au plaignant n’aurait donc pas dû avoir d’incidence sur la conclusion de contrats entre celui-ci et la Commission, ni sur le paiement en temps utile par la Commission des montants non affectés par l’ordonnance de saisie.

2.3 Dans ses observations, le plaignant a fait observer que la Commission ne lui avait jamais expliqué la procédure qu'elle avait utilisée et la raison d'être de cette procédure. Le plaignant a découvert son inclusion dans le SAP à partir de déclarations directes ou indirectes faites par certains fonctionnaires de la Commission au personnel du plaignant de manière strictement confidentielle. Le plaignant a dû écrire au comptable pour obtenir ces informations. L'action de la Commission a entraîné des retards de plusieurs mois dans les paiements dus au plaignant. Si l'inclusion du plaignant dans le SAP avait été un acte aussi inoffensif, le plaignant a demandé pourquoi tous les fonctionnaires de la Commission lui avaient dit qu'il s'agissait d'une société figurant sur la liste noire. L'affirmation de la Commission selon laquelle le fait d'être dans le SAP n'a jamais entraîné le blocage des ordres de paiement était en contradiction avec les faits, étant donné que le blocage des paiements du plaignant était presque une situation permanente puisqu'il a été ajouté au SAP. Le plaignant a demandé pourquoi la Commission n'avait pas pris la peine d'intervenir alors qu'il faisait part de sa préoccupation quant à l'interprétation par tous les agents de la Commission de la présence du plaignant sur le SAP, à savoir qu'il figurait sur une liste noire.

En ce qui concerne l'allégation principale, le plaignant a également formulé deux nouvelles allégations, à savoir i) que ses droits de la défense n'avaient pas été respectés et que la Commission avait pris des décisions sur la base d'une procédure qui n'avait pas été rendue publique, et ii) que les actions de la Commission avaient entraîné une diffamation et une atteinte à sa réputation vis-à-vis d'un large éventail de décideurs de la Commission, du marché, des concurrents et même de ses employés.

2.4 Dans sa lettre d'enquête complémentaire, le Médiateur a demandé à la Commission des informations complémentaires sur les quatre points suivants:

(1) La Commission pourrait-elle expliquer pourquoi elle n’a pas informé le plaignant qu’il avait été inscrit dans le SAP et pourquoi elle n’a pas expliqué au plaignant les procédures standard sur lesquelles ses décisions (de bloquer le montant de 50 000 EUR et d’inscrire le plaignant dans le SAP) étaient fondées, malgré plusieurs demandes qui lui ont été adressées à cet effet par le plaignant?

(2) Étant donné que la Commission avait bloqué le paiement de 50 000 EUR au plaignant, la Commission pourrait-elle expliquer pourquoi il a également été jugé nécessaire d’inscrire le plaignant dans le SAP et d’en informer tous les services de la Commission?

(3) Dans son avis, la Commission a déclaré que l’inscription d’une entreprise sur le SAP n’entraîne jamais de blocage des ordres de paiement et n’a aucune incidence en soi sur la conclusion de nouveaux contrats. Dans ses observations, le plaignant a déclaré qu'en réalité, presque tous les paiements ont été bloqués pendant plusieurs mois. La Commission pourrait-elle formuler des observations à ce sujet?

(4) Dans son avis, la Commission s’est référée à trois documents pour étayer sa position, à savoir i) le guide pratique des ordonnances de saisie (SEC(2000)465) du 10 mars 2000, ii) la note SG(03)A/8367 du 3 septembre 2003 et iii) la note de la Commission (C(2004)193/3) du 3 février 2004. La Commission pourrait-elle fournir une copie de chacun de ces documents?

Dans ses observations, le plaignant alléguait i) que ses droits de la défense n'avaient pas été respectés et que la Commission avait pris des décisions sur la base d'une procédure qui n'avait pas été rendue publique, et ii) que les actions de la Commission avaient entraîné une diffamation et porté atteinte à sa réputation vis-à-vis d'un large éventail de décideurs de la Commission, du marché, des concurrents et même des employés du plaignant. Le Médiateur a donc également demandé à la Commission de rendre un avis sur ces deux nouvelles allégations.

2.5 En réponse à la première question du Médiateur concernant les enquêtes complémentaires, la Commission a déclaré qu'elle avait toujours agi étant entendu qu'une ordonnance de saisie est communiquée à l'entité juridique dont la demande fait l'objet de l'ordonnance de saisie. En conséquence, le requérant avait été informé de l'ordonnance de saisie prononcée contre ses droits par le tribunal d'arrondissement de Luxembourg. La Commission ne considère pas qu'elle est tenue d'informer l'entité juridique concernée de la manière dont elle enregistre les données afin de remplir ses propres obligations légales i) de se conformer à une ordonnance de saisie et ii) de protéger les intérêts financiers des Communautés. La Commission a en outre souligné qu'elle répondait toujours rapidement à toutes les demandes de renseignements envoyées par le plaignant.

En réponse à la deuxième question du Médiateur, la Commission a indiqué que la jurisprudence constante des différents États membres souscrit au principe général selon lequel toutes les sommes et tous les biens liés au débiteur saisi doivent être bloqués. Par conséquent, le guide interne de la Commission sur les ordonnances de saisie suit cette approche commune et prévoit la suspension de tous les paiements en attendant la décision judiciaire définitive sur la dette du créancier principal. De même, l’article 15 bis, paragraphe 1, de la décision interne de la Commission relative au SAP prévoit l’enregistrement de l’entité juridique concernée jusqu’à ce qu’une telle décision judiciaire définitive soit rendue.

En réponse à la troisième question du Médiateur, la Commission a déclaré que le comptable de la Commission avait traité les ordres de paiement au profit du plaignant avec une indulgence particulière, étant donné qu'ils ont tous été finalement libérés sous sa responsabilité. Le comptable a informé le plaignant, les 13 et 28 novembre 2003, que tous les paiements en faveur du plaignant dépassant 50 000 EUR dus par le CCR seraient libérés et a confirmé cette information dans sa lettre du 2 avril 2004, dans laquelle il invitait le plaignant à se présenter directement à ses services afin de régler tout retard de paiement.

En réponse à la quatrième question du Médiateur, la Commission i) a indiqué que le guide pratique des ordonnances de saisie contiendrait des informations qui ne peuvent être mises à la disposition du public et a invité le Médiateur à inspecter ledit document dans ses locaux; ii) a fourni au Médiateur une copie de la note interne du 3 septembre 2003 communiquant l'ordonnance de saisie; et iii) a interprété la demande d'accès du Médiateur à la décision SAP comme ne concernant que les parties du document relatives aux ordonnances de saisie et a reproduit les extraits pertinents dans une pièce jointe à son avis.

En ce qui concerne la première nouvelle allégation du plaignant, la Commission a déclaré qu'elle ne voyait pas en quoi les droits de la défense du plaignant auraient pu être violés, étant donné que l'enregistrement dans le SAP ne causait en soi aucun préjudice au plaignant. Seule l’ordonnance de saisie causait manifestement un tel préjudice, et la Commission était liée par celle-ci et a agi en conséquence.

En ce qui concerne la deuxième nouvelle allégation du plaignant, la Commission a déclaré qu'elle ne voyait pas dans quelle mesure son organisation interne aurait pu donner lieu à une quelconque forme de diffamation. En fait, les informations fournies par le SAP de la Commission sont exclusivement réservées aux utilisateurs autorisés du SAP et ne peuvent être divulguées à des tiers. En l'espèce, ces informations n'ont été fournies que par des fonctionnaires de la Commission aux employés autorisés du plaignant. La Commission a également indiqué que le plaignant n’avait produit aucun élément de preuve démontrant que des parties non autorisées connaissaient l’existence du SAP, et encore moins que cette connaissance non autorisée pouvait être imputée à une faute de la Commission.

2.6 Dans ses observations complémentaires, le plaignant a soutenu que la Commission avait littéralement bloqué tous les paiements et que l'institution n'avait pas le droit de diffuser l'ordonnance de saisie de manière trompeuse. Le plaignant ne comprenait pas non plus pourquoi la Commission devait bloquer tous les paiements afin de "protéger les intérêts financiers de la Commission" et à quels intérêts la Commission se référait. Selon elle, il y avait une contradiction flagrante entre le fait que la Commission avait déclaré que, d ' une part, le SAP n ' avait "aucune incidence en soi" sur les paiements et les nouveaux contrats et, d ' autre part, qu ' elle devait utiliser le SAP pour protéger ses intérêts. En réalité, l’ordonnance de saisie de 50 000 euros a été exécutée indépendamment du SAP.

Le plaignant a déclaré que, dès que la Commission a reçu l'ordonnance de saisie, elle aurait dû l'en informer ainsi que de la procédure à suivre par la Commission. Le plaignant a déclaré qu’il n’existe aucune jurisprudence suggérant qu’il existe un principe général selon lequel toutes les sommes et tous les actifs liés au débiteur attaché doivent être bloqués. En tout état de cause, l’ordonnance de saisie en question ne prévoyait que la saisie d’un montant de 50 000 euros, sans donner à la Commission le droit de bloquer tout autre paiement en cours au-delà de cette somme.

Le plaignant a ajouté que tous les utilisateurs du SAP avaient compris, sur la base du contenu du SAP, qu'il était confronté à des difficultés financières ou qu'il avait été condamné pour une infraction grave. Un large éventail de fonctionnaires de la Commission alertaient continuellement le plaignant de manière confidentielle et «officielle» de ce grave problème. L'inscription dans le SAP avait donc porté gravement atteinte à la réputation du plaignant.

2.7 Le 28 mars 2007, les représentants du Médiateur ont effectué une inspection dans les locaux de la Commission à Bruxelles. Le fonctionnaire de la Commission présent à l'inspection a souligné que la décision SAP était actuellement disponible sur le site web "Europa", mais que cela n'avait pas été le cas au moment de la plainte. Il explique que le système SAP a été créé en 1997 et qu'il existe une communication du commissaire Schreyer du 31 octobre 2000 qui révise le système. Par conséquent, les règles applicables au moment des faits de la plainte étaient le mémorandum de 1997, tel que modifié par la communication du 31 octobre 2000. Les représentants du Médiateur ont inspecté et obtenu une copie de trois documents, dont l'un a été déclaré confidentiel par la Commission. Le rapport d’inspection, ainsi qu’une copie des deux documents non confidentiels, ont été envoyés au plaignant pour observations.

2.8 Dans ses observations complémentaires, le plaignant a maintenu sa plainte et déclaré que la Commission avait commis cinq irrégularités.

2.9 Afin de traiter la plainte, le Médiateur juge utile, sur la base des pièces du dossier, de rappeler la chronologie des faits de la présente affaire:

Le 3 septembre 2003, un huissier de justice luxembourgeois a communiqué à la Commission une ordonnance de saisie concernant le plaignant qui avait été rendue par le tribunal d'arrondissement de Luxembourg le 29 août 2003. L’ordonnance de saisie a été enregistrée par la Commission le 3 septembre 2003. Ce même jour, le secrétariat général de la Commission a également envoyé l'ordre de saisie, pour information, à différents services de la Commission.

Dans une lettre du 12 septembre 2003, dont copie a été adressée au plaignant, le comptable de la Commission, se référant à l'ordonnance de saisie du 29 août 2003, a informé l'huissier qu'il avait des dettes envers le plaignant (pour un montant total de plus de 5,5 millions d'euros) et que, pour la plupart de ces dettes, la Commission ne souhaitait pas invoquer les dispositions du protocole sur les privilèges et immunités des CE du 8 avril 1965 (ci-après le «PPI»)(11).

Dans sa réponse du 21 octobre 2003 à une lettre du plaignant datée du 15 octobre 2003, dans laquelle ce dernier avait fait part de ses préoccupations concernant l'ordonnance de saisie, le comptable de la Commission a informé le plaignant que "cette ordonnance de saisie a fait l'objet de la procédure normale appliquée au sein de la Commission européenne afin de répondre aux exigences légales en vigueur pour les ordonnances de saisie". Le comptable a également informé le plaignant que la réaction de la Commission était "entièrement conforme à la procédure écrite interne prévue spécifiquement à cet effet".

Le 4 novembre 2003, la décision du tribunal d’arrondissement de Luxembourg du 21 octobre 2003, selon laquelle le montant de l’ordonnance de saisie était limité à 50 000 euros, a été communiquée à la Commission.

Le 7 novembre 2003, le plaignant a écrit au comptable pour l'informer qu'il avait reçu de divers services de la Commission des informations selon lesquelles il figurait dans le SAP et que cela était injustifié, inéquitable et diffamatoire, ce qui pouvait amener les fonctionnaires de la Commission à considérer qu'il était confronté à de graves problèmes financiers. Le plaignant a donc demandé à la Commission de le retirer du SAP et de diffuser une lettre officielle à tous ses services indiquant qu'il entretenait des relations exceptionnelles avec la Commission et que l'inscription n'aurait pas dû être faite.

Dans sa réponse du 13 novembre 2003 au plaignant, le comptable a déclaré, en ce qui concerne l'arrêt du tribunal d'arrondissement de Luxembourg, qui avait réduit le montant de l'ordonnance de saisie à 50 000 euros, que:

"J'ai le plaisir de vous annoncer que toutes les mesures nécessaires permettant le déblocage de tous les paiements en faveur de votre société (...) au-delà de ce montant ont été prises par mes services avant l'arrivée de votre lettre."

En ce qui concerne le traitement interne des ordres de saisie, le comptable a toutefois confirmé sa

la position antérieure selon laquelle la procédure interne pertinente est appliquée dans le plein respect des règles et lignes directrices spécifiques de la Commission en la matière. Tous les services de la Commission sont bien conscients de la nature exacte de cette procédure. Le traitement des saisies ne devrait en aucun cas avoir d ' effet sur les relations contractuelles entre les entreprises concernées et les services opérationnels de la CE> >.

Par lettre du 20 novembre 2003 adressée au comptable, le plaignant a demandé à la Commission d'expliquer à quelle procédure elle se référait en ce qui concerne les ordonnances de saisie. Le plaignant a réitéré sa demande de retrait du SAP et de diffusion d'une lettre officielle à tous les services de la Commission indiquant qu'il entretenait des relations exceptionnelles avec la Commission.

Dans sa réponse du 28 novembre 2003, le comptable a informé le plaignant que le seul montant restant bloqué était le montant de 50 000 EUR dû par le CCR. La lettre indiquait en outre que:

«[a]conformément à la décision judiciaire spécifique rendue au Luxembourg, tous les paiements en faveur du [plaignant] doivent être gelés. Ce n’est que lorsque la Cour décide explicitement que l’incidence peut être limitée à un montant déterminé que tous les paiements dépassant le montant initialement indiqué peuvent être exécutés. Cela explique pourquoi, avant la décision de la Cour du 21 octobre, les paiements en faveur de [la plaignante] ont été suspendus. Il ne s'agit pas d'un règlement de la Commission, mais de la simple application d'une juridiction nationale.

Le comptable a en outre déclaré que «je ne dispose d’aucun élément qui pourrait me conduire à la conclusion qu’il serait nécessaire d’adresser un message quelconque aux services opérationnels de la Commission sur l’incidence que cette ordonnance de saisie aurait dû avoir sur la réputation de votre entreprise».

Le comptable a conclu qu’«en ce qui concerne la libération des 50 000 EUR retenus par le CCR, je ne peux que vous inviter à rechercher un règlement avec [le sous-traitant]. Seul un tel règlement peut, en fin de compte, mettre un terme définitif aux effets de la présente ordonnance de saisie.»

Le plaignant a envoyé de nouvelles lettres à la Commission à ce sujet le 3 décembre 2003 et le 1er avril 2004. Le 2 avril 2004, le comptable de la Commission a envoyé une autre lettre au plaignant concernant les retards de paiement.

Par lettre du 12 octobre 2004, dont copie a été transmise au plaignant, l'avocat du sous-traitant a informé la Commission que l'ordonnance de saisie avait été levée par le tribunal d'arrondissement de Luxembourg. À la suite de ces informations, le plaignant a été retiré du SAP par la Commission et le CCR a été informé que le montant suspendu pouvait être libéré.

2.10 Le Médiateur estime que, pour traiter les allégations du plaignant, une distinction doit être faite entre, d'une part, le maintien de la somme de 50 000 euros du plaignant et, d'autre part, l'inscription du plaignant dans le SAP.

i) En ce qui concerne le maintien de la somme de 50 000 EUR auprès du plaignant

2.11 En ce qui concerne la décision de la Commission de retenir la somme de 50 000 euros du plaignant, le Médiateur note que, le 3 septembre 2003, la Commission a été informée de l'ordonnance de saisie rendue par le tribunal d'arrondissement de Luxembourg le 29 août 2003. Le Médiateur note en outre que la Commission a informé rapidement le plaignant de cette ordonnance de saisie en lui envoyant une copie de sa lettre du 12 septembre 2003 adressée à l'huissier de justice de Luxembourg, neuf jours seulement après que la Commission en a été informée. Le 4 novembre 2003, la Commission a été informée de la décision du tribunal d’arrondissement de Luxembourg du 21 octobre 2003, selon laquelle le montant de l’ordonnance de saisie était limité à 50 000 euros.

2.12 Le Médiateur note que, dans ses observations sur la réponse de la Commission à la demande d'informations complémentaires du Médiateur, le plaignant a souligné qu'il ne comprenait pas pourquoi la Commission avait initialement bloqué tous les paiements. Le plaignant a laissé entendre que le principe général de droit auquel la Commission avait fait référence dans ce contexte n'existait pas. Il semble utile de relever que l’allégation que le Médiateur avait identifiée dans la plainte et sur laquelle la Commission avait été invitée à formuler des observations concernait la retenue de la somme de 50 000 euros, et non la suspension initiale de tous les paiements. Pour traiter cette dernière question, la Commission devrait être invitée à fournir un avis complémentaire, sur lequel le plaignant pourrait ensuite formuler des observations. Il n'est pas exclu que d'autres enquêtes puissent s'avérer nécessaires sur cette question. L'examen de cette question supplémentaire à ce stade de l'enquête risquerait de retarder encore sa conclusion. Étant donné que cela peut difficilement être dans l'intérêt du plaignant, le Médiateur estime qu'il est approprié qu'il ne s'occupe que de la rétention du montant de 50 000 EUR.

2.13 Le Médiateur relève qu'une ordonnance de saisie, telle que celle notifiée en l'espèce, est une ordonnance judiciaire émanant d'une juridiction nationale d'un État membre. De l'avis du Médiateur, il semble clair que la Commission doit se conformer à une telle ordonnance de saisie en vertu du droit communautaire, à moins que le PPI ne l'autorise à s'abstenir de le faire. Le Médiateur note que la Commission a établi des règles détaillées concernant le traitement de ces ordonnances de saisie, qui figurent dans son guide pratique des ordonnances de saisie SEC(2000)465 du 10 mars 2000. L’ordonnance de saisie en l’espèce était une ordonnance de saisie conservatoire, ce qui signifie que le montant faisant l’objet de l’ordonnance de saisie reste bloqué (par opposition à une ordonnance de saisie exécutable dans laquelle le montant doit être payé). Dans la mesure où les dispositions du PPI ne s’appliquaient pas, la Commission était donc tenue de se conformer à l’ordonnance de saisie du tribunal d’arrondissement de Luxembourg du 29 août 2003. Cela signifie qu’une fois qu’elle a été informée que le montant en question était limité à 50 000 EUR, la Commission a dû bloquer un paiement dû au plaignant qui correspondait à ce montant. Cette obligation a continué de lier la Commission jusqu’à ce qu’elle soit informée, le 12 octobre 2004, de la levée de l’ordonnance de saisie.

2.14 Sur la base des considérations qui précèdent, le Médiateur conclut que la décision de la Commission de retenir la somme de 50 000 euros du plaignant constituait la simple exécution d'une ordonnance de saisie reçue d'une autorité judiciaire d'un État membre. Le Médiateur ne considère donc pas que cette décision était illégale, infondée ou injuste, ni qu’elle violait le code européen de bonne conduite administrative. Sur la base des considérations qui précèdent, aucun cas de mauvaise administration n’a donc été constaté en ce qui concerne l’allégation en ce qui concerne le maintien du montant de 50 000 EUR auprès du plaignant.

ii) En ce qui concerne l’inscription du plaignant sur la liste du SAP

2.15 En ce qui concerne l'autre aspect de l'allégation, à savoir la décision de la Commission d'inscrire le plaignant dans le SAP, le Médiateur note tout d'abord que, bien que la Commission n'ait pas précisé la date exacte, il est clair que le plaignant a été inscrit dans le SAP peu après que la Commission eut été informée de l'ordonnance de saisie. En outre, il est clair que l’inscription du plaignant dans le SAP a été maintenue même après que le tribunal d’arrondissement de Luxembourg eut informé la Commission que le montant de l’ordonnance de saisie était limité à 50 000 euros.

2.16 Le Médiateur note que, à l'époque des faits, les règles pertinentes relatives au SAP figuraient dans i) le mémorandum SEC(97)1562/2 du 30 juillet 1997 du président de la Commission, Mme Gradin et M. Liikanen sur le SAP concernant les erreurs administratives ou les fraudes commises par des organismes ou des sociétés bénéficiant de fonds communautaires, et ii) la communication C(2000)1811/4 de Mme Schreyer du 31 octobre 2000 sur l'optimisation du SAP. Le Médiateur note en outre que, dans ce contexte, le guide pratique des ordonnances de saisie SEC(2000)465 du 10 mars 2000 est également pertinent. Pour répondre à cette allégation, il semble utile de rappeler les dispositions les plus importantes des documents susmentionnés:

i) En ce qui concerne le guide, que ses services ont inspecté dans les locaux de la Commission, le Médiateur note que la Commission le considère comme un document confidentiel. Le Médiateur n'est pas certain que cette position soit fondée. Toutefois, il ne semble pas nécessaire de tirer une conclusion définitive sur cette question, étant donné que les informations concernant le contenu du guide que la Commission a fournies dans son avis sont suffisantes pour traiter la présente affaire. Dans son avis, la Commission a souligné que le plaignant avait été inscrit dans le SAP conformément au paragraphe 21, point c), du guide. Le Médiateur note en outre, d'après l'avis de la Commission, que le guide prévoit que tous les paiements au débiteur attaché sont suspendus dans l'attente de la décision judiciaire définitive sur la dette du créancier principal.

ii) Le Mémorandum du 30 juillet 1997, comme son titre l'indique, concerne l'établissement d'un SAP "concernant des erreurs administratives ou des fraudes commises par des organismes ou des sociétés bénéficiant de fonds communautaires". Comme le montre son introduction, le protocole vise à informer la Commission du projet d'installation d'un SAP, qui a finalement été complété par la décision C(2004) 193/3 de la Commission du 3 février 2004. Le protocole prévoit deux phases pour la mise en place du SAP, à savoir a) une phase de mesures immédiates et b) une phase de préparation du système définitif.

En ce qui concerne le champ d’application, la section III (champ d’application), paragraphe 5, prévoit que le SAP identifiera les bénéficiaires réels ou potentiels qui:

1. peuvent être légalement exclus sur la base des directives sur les marchés publics; ou
2. ont fait l'objet de conclusions a) de l'UCLAF (12), b) du contrôleur financier et c) de la Cour des comptes; ou
3. sont connus pour faire l'objet d'une action judiciaire à cet égard (13); ou
4. font l'objet d'ordres de recouvrement émis par la Commission au-delà d'un certain montant et en cas de retard de paiement important.

En ce qui concerne les mesures immédiates, le point 8 de la section IV du mémorandum mentionne que la principale préoccupation du Parlement (14) concernait la conclusion de nouveaux appels d'offres avec des bénéficiaires dont la fiabilité est sérieusement mise en doute par rapport aux institutions communautaires. Ces mesures immédiates visaient donc à établir une liste de bénéficiaires qui i) sont considérés comme inappropriés pour la conclusion de nouveaux contrats, ii) nécessitent une enquête approfondie de chaque direction générale qui envisage de conclure un nouveau contrat, ou iii) nécessitent une vigilance accrue de la part des directions générales qui gèrent les contrats déjà existants.

Le mémorandum mentionne également, au paragraphe 5, la possibilité de réviser (ou de supprimer) le SAP, à la suite de la conclusion d’une procédure administrative ou judiciaire. Le paragraphe 12 prévoit que toute direction générale qui a introduit un bénéficiaire dans le SAP a la responsabilité de supprimer ou de corriger l’inscription sans délai si nécessaire.

iii) La communication du 31 octobre 2000 prévoyait diverses nouvelles mesures à mettre en œuvre pour améliorer le fonctionnement du SAP. La communication mentionnait que le fait d’être inscrit dans le SAP a pour conséquence qu’un message d’avertissement automatique est envoyé à l’ordonnateur chaque fois qu’il a l’intention d’effectuer un paiement. La communication soulignait également que les services de la Commission ne connaissaient pas suffisamment la gestion du SAP et indiquait que des précautions devaient être prises pour éviter les plaintes émanant de personnes physiques ou morales figurant sur la liste du SAP.

2.17 Il ressort de la plainte et des observations du plaignant sur l'avis de la Commission que celle-ci considère que la décision de la Commission de l'inscrire dans le SAP était i) illégale/infondée et ii) injuste. En outre, iii) elle a violé le code européen de bonne conduite administrative (15) et iv) les droits de la défense du plaignant, v) elle a été adoptée sur la base d'une procédure qui n'avait pas été rendue publique et vi) elle a entraîné la diffamation et porté atteinte à la réputation du plaignant. Le Médiateur estime qu'il convient de commencer son examen en analysant si la décision de la Commission d'inscrire le plaignant sur la liste du SAP était équitable.

2.18 Les principes de bonne administration exigent que les institutions agissent équitablement (16). Afin d’examiner si la décision de la Commission était équitable, il importe de prendre en considération l’objectif de l’inscription d’une entité sur le SAP. Le Médiateur note que le titre du mémorandum sur le SAP fait référence à "des erreurs administratives ou des fraudes commises par des organismes ou des entreprises bénéficiant de fonds communautaires". Dans son communiqué de presse sur le SAP publié le 3 février 2004 (17), la Commission a indiqué que le système SAP "établit des mécanismes garantissant que les contractants et les bénéficiaires présentant le même niveau de risque pour l'intérêt des Communautés sont connus de tous les services de la Commission et reçoivent le même traitement". Ce communiqué de presse indiquait que le SAP avait été mis en place en 1997 et que son objectif principal "est de réduire le risque d ' attribution de marchés ou de subventions à des tiers qui devraient être exclus conformément aux règles du règlement financier telles que la faillite, les fautes professionnelles graves, les conflits d ' intérêts (...) et d ' empêcher de nouveaux engagements budgétaires en faveur de ces entités en signalant des sociétés ou des personnes qui ont été reconnues coupables de fraude, de faute administrative ou d ' irrégularités au détriment du budget de l ' Union " (soulignement ajouté). Il ressort clairement de l’intitulé et des dispositions du protocole (plus particulièrement du «champ d’application» et des sections «Mesures immédiates») que le SAP a donc été mis en place par la Commission afin d’alerter ses services des cas dans lesquels un bénéficiaire ou un bénéficiaire potentiel a ou peut avoir commis des erreurs administratives (graves), voire des fraudes. La Commission n'a pas laissé entendre que tel était le cas en ce qui concerne le plaignant.

La Médiatrice note qu’il semble ressortir des règles applicables qu’une entité peut également être inscrite dans le SAP si elle connaît de graves difficultés financières ou est en faillite. Il est possible qu’une ordonnance de saisie conservatoire puisse, dans certaines circonstances, être le signe de telles difficultés financières. Le Médiateur note toutefois que la Commission n'a pas prétendu que c'était bien la raison de sa décision d'inscrire le plaignant sur la liste du SAP. Au contraire, il est clair que cette inscription a été faite automatiquement à la réception de la saisie-arrêt sans aucun examen quant à savoir si le plaignant a rencontré de graves difficultés financières.

Il est vrai que l ' alinéa c) du paragraphe 5 du Mémorandum prévoit l ' inscription dans le SAP d ' entités qui "sont connues pour faire l ' objet d ' une action en justice à cet égard" (soulignement ajouté). Le Médiateur estime toutefois qu'il est évident que cela ne signifie pas qu'une entité devrait être inscrite dans le SAP chaque fois qu'elle est impliquée dans une action en justice. Comme l ' indiquent clairement les mots "à cet égard", il semble justifié de supposer que cette action en justice devrait porter sur des allégations d ' irrégularités administratives graves ou de fraude pour être pertinente. Tel n’est manifestement pas le cas en l’espèce.

2.19 Le Médiateur note que l'inscription dans le SAP a eu des conséquences négatives pour le plaignant. La Commission elle-même a reconnu qu'à la suite de l'inscription initiale, tous les paiements dus au plaignant avaient été suspendus. Le Médiateur note que le plaignant a allégué que, même après que la Commission a levé la suspension de tous les paiements autres que le montant de 50 000 EUR qui restait bloqué, il a rencontré des problèmes et des retards en ce qui concerne les paiements des montants qui lui étaient dus. Le plaignant a indiqué qu'en ce qui concerne le paiement, il avait encore rencontré des problèmes avec certains services de la Commission en avril 2004, c'est-à-dire longtemps après que la Commission eut été informée en novembre 2003 que la saisie avait été limitée à 50 000 EUR. Bien que la Commission semble nier que ces problèmes étaient liés à l'inclusion du plaignant dans le SAP, le Médiateur estime qu'un tel lien est hautement probable. Il ne faut pas oublier que le nom du plaignant a été maintenu sur une liste qui, ainsi qu'il ressort clairement du libellé du mémorandum et du texte du communiqué de presse, avait été établie principalement dans le but d'avertir les services de la Commission des entités soupçonnées d'irrégularités graves ou de fraude. Le Médiateur estime donc que le point de vue du plaignant selon lequel son inclusion dans le SAP lui a porté préjudice, par exemple en rendant plus difficile l'obtention de nouveaux contrats avec la Commission, est hautement crédible. En fait, il faut présumer que l'inscription dans le SAP a nui à la réputation du plaignant. À cet égard, le Médiateur tient à rappeler que, dans son projet de recommandation dans l'affaire 1351/2000/ADB (18), il a noté que, bien que la Commission ait déclaré que ce n'était pas le cas, certains fonctionnaires de la Commission semblent considérer le SAP comme une liste noire. Les commentaires de certains fonctionnaires anonymes de la Commission rapportés par le plaignant, même si le plaignant n'a pas fourni d'indications plus concrètes dans ce contexte, semblent suggérer que c'est encore le cas aujourd'hui.

2.20 Compte tenu de ces effets négatifs supplémentaires, difficiles à établir et à évaluer, le Médiateur estime qu'il pourrait être soutenu que l'inscription du plaignant sur la liste du SAP était injuste dès le début. En effet, si la Commission avait simplement voulu suspendre tous les paiements afin de se conformer à l’ordonnance de saisie conservatoire émise par la juridiction luxembourgeoise, elle aurait facilement pu le faire en donnant les instructions nécessaires à ses services sans qu’il soit nécessaire d’inscrire le plaignant dans le SAP.

2.21 Toutefois, il apparaît qu'il n'est pas nécessaire de parvenir à une conclusion définitive sur cette question, étant donné qu'il est clair, de l'avis du Médiateur, que l'inscription sur la liste est en tout état de cause devenue abusive une fois que la Commission a été informée, le 4 novembre 2003, que l'ordonnance de saisie avait été limitée à 50 000 euros. Ainsi que la Commission l’a elle-même expliqué, le seul moyen de se conformer à l’ordonnance de saisie qui lui était imposée à partir de ce moment était de s’assurer qu’un paiement de cette ordonnance dû au plaignant était bloqué. La Commission l’a fait en ordonnant au CCR de suspendre un paiement d’un montant de 50 000 EUR. À ce moment-là, il n’était donc plus nécessaire de maintenir le plaignant dans le SAP et rien ne justifiait de le faire non plus.

2.22 Le Médiateur estime que la Commission elle-même semble l'accepter, sans toutefois tirer les conclusions qui s'imposent. Plus particulièrement, le Médiateur note que, dans son avis, la Commission a indiqué qu’une fois informée que l’ordonnance de saisie avait été limitée à 50 000 EUR, elle avait pu débloquer tous les paiements au plaignant, à l’exception du montant susmentionné, et qu’un service particulier (le JRC) avait été demandé par le comptable pour bloquer ce montant. Il ressort donc de l'avis de la Commission elle-même qu'après ce moment, il n'était manifestement plus nécessaire de maintenir l'inscription du plaignant sur la liste du SAP.

2.23 Sur la base des considérations qui précèdent, le Médiateur conclut qu'une fois l'ordonnance de saisie limitée à 50 000 euros, il était injuste pour la Commission de maintenir l'inscription du plaignant sur la liste du SAP. La décision de la Commission de maintenir cette inscription sur la liste constitue donc un cas de mauvaise administration et le Médiateur formule donc la remarque critique ci-dessous.

2.24 Le Médiateur prend note des autres éléments de l'allégation, à savoir que la décision d'inscrire le plaignant sur la liste du SAP était illégale/infondée, violait le code européen de bonne conduite administrative ainsi que les droits de la défense du plaignant et avait été prise sur la base d'une procédure qui n'avait pas été rendue publique. Compte tenu de sa constatation de mauvaise administration en ce qui concerne l’allégation d’injustice et du fait qu’une enquête d’initiative pourrait être entreprise à un stade ultérieur en ce qui concerne le fonctionnement du SAP en général, le Médiateur estime qu’il n’est pas nécessaire d’examiner ces autres parties de l’allégation. En tout état de cause, le Médiateur note que la décision de la Commission de maintenir le plaignant sur la liste du SAP n'était pas non plus proportionnée à l'objectif qu'elle entendait poursuivre, étant donné que la Commission, à la suite de la communication de novembre 2003 selon laquelle l'ordonnance de saisie avait été limitée à 50 000 euros, avait immédiatement bloqué ledit montant. La Commission avait donc déjà pris toutes les mesures nécessaires à l’exécution de l’ordonnance de saisie reçue.

3 La transmission prétendument non autorisée de données à caractère personnel à des tiers

3.1 Le plaignant a allégué que la Commission avait transmis ses données à caractère personnel à des personnes physiques ou morales non autorisées coopérant avec lui et qu'elle avait ainsi enfreint l'article 21 du code européen de bonne conduite administrative.

3.2 Dans son avis, la Commission a indiqué qu'il n'existait aucune preuve d'une violation de l'article 21 du code européen de bonne conduite administrative par la transmission de données à caractère personnel du plaignant à des personnes non autorisées coopérant avec le plaignant.

3.3 Le Médiateur note que le plaignant est une personne morale et que les données concernant les personnes morales ne sont pas des "données à caractère personnel" au sens du règlement (CE) n° 45/2001 (19). Quoi qu’il en soit, le Médiateur note que, dans sa plainte, le plaignant s’est contenté d’exposer son allégation, sans toutefois l’étayer par des faits ou des éléments à l’appui. Le Médiateur note en outre que, dans ses observations sur l'avis de la Commission, le plaignant n'a pas étayé davantage son allégation, ni commenté l'avis de la Commission le rejetant. Le Médiateur conclut donc que le plaignant n'a pas établi son allégation selon laquelle la Commission aurait enfreint l'article 21 du code européen de bonne conduite administrative. Aucun cas de mauvaise administration n’est donc constaté en ce qui concerne cet aspect de l’affaire.

4 Les allégations du plaignant

4.1 Dans sa plainte, le plaignant a demandé à la Commission i) de la retirer du SAP et ii) de distribuer une lettre explicative à tous les services de la Commission afin de rétablir sa réputation.

4.2 Dans son avis, la Commission a indiqué, en ce qui concerne la première allégation, que le plaignant avait été immédiatement retiré du SAP le 12 octobre 2004, lorsqu'elle avait été formellement informée par l'avocat du sous-traitant que l'ordonnance de saisie avait été levée. À la suite de la réception de cette communication, la Commission a également été informée que le montant suspendu pourrait être libéré à partir de ce jour.

En ce qui concerne la seconde allégation, la Commission a indiqué qu’il n’était pas nécessaire de fournir des informations supplémentaires à ses services.

4.3 Dans ses observations, le plaignant a déclaré que, pour être retiré du SAP, il avait été contraint d'accepter un compromis avec son sous-traitant.

4.4 Le Médiateur note que, en ce qui concerne la première demande de retrait du SAP présentée par le plaignant, il ressort de l'avis de la Commission que le plaignant a été retiré du SAP après que la Commission a reçu l'information de l'avocat du sous-traitant, le 12 octobre 2004, selon laquelle l'ordonnance de saisie avait été levée par le tribunal d'arrondissement de Luxembourg. Il apparaît en outre que le montant de 50 000 euros a également été libéré ce jour-là. Par conséquent, aucune enquête supplémentaire n’est nécessaire en ce qui concerne cette allégation.

4.5 En ce qui concerne la deuxième allégation du plaignant selon laquelle la Commission devrait diffuser une lettre explicative à tous les services de la Commission afin de rétablir la réputation du plaignant, le Médiateur note, d'après les documents du dossier, que le plaignant avait déjà formulé cette demande plus tôt, à savoir dans sa lettre du 20 novembre 2003 adressée au comptable. Toutefois, l'agent a rejeté cette demande. Plus particulièrement, dans sa réponse du 28 novembre 2003, le comptable a indiqué que

«Je ne dispose d’aucun élément qui pourrait me conduire à la conclusion qu’il serait nécessaire d’adresser un message quelconque aux services opérationnels de la Commission sur l’incidence que cette ordonnance de saisie aurait dû avoir sur la réputation de votre entreprise»(20).

Le Médiateur note que, dans son avis sur la plainte, la Commission a de nouveau nié la nécessité d'envoyer des informations supplémentaires à ses services, comme l'avait demandé le plaignant.

4.6 Le Médiateur note que la plainte du plaignant a été présentée à un moment où celui-ci figurait encore sur la liste du SAP. Le plaignant a depuis été retiré du SAP, c'est-à-dire en octobre 2004. Toutefois, étant donné que le plaignant semble avoir des contacts fréquents avec la Commission et que l'inscription a duré plus d'un an, on peut présumer que l'inscription dans le SAP a attiré l'attention de nombreux interlocuteurs du plaignant au sein de la Commission. Compte tenu des doutes qu'au moins certains de ces fonctionnaires semblent éprouver quant à l'importance d'une telle inscription (voir point 2.19 ci-dessus), il ne peut être exclu que l'inscription ait pu soulever des questions quant à la fiabilité du plaignant. Dans ces circonstances, la diffusion d'une lettre explicative pourrait encore sembler utile pour le plaignant aujourd'hui.

4.7 Le Médiateur estime donc que le deuxième grief est justifié. Il note toutefois que le plaignant a rejeté sa suggestion de faire une proposition de solution à l'amiable qui aurait précisément consisté à inviter la Commission à envisager de distribuer une note explicative à ses services en vue de réparer tout préjudice à la réputation du plaignant qui pourrait persister au sein de la Commission. Il apparaît donc que la plaignante ne souhaite plus donner suite à la demande formulée à l'origine dans sa plainte du 10 août 2004. Il n’apparaît donc pas nécessaire de prendre d’autres mesures concernant cet aspect de l’affaire.

5 Conclusion

Sur la base des enquêtes menées par le Médiateur sur cette plainte, il est nécessaire de formuler la remarque critique suivante:

Les principes de bonne administration exigent que les institutions agissent équitablement (21). En l’espèce, la Commission a maintenu l’inscription du plaignant sur son SAP même après que l’ordonnance de saisie qui l’avait amenée à procéder à cette inscription avait été limitée à 50 000 EUR et après que la Commission avait chargé l’un de ses services de bloquer le paiement de cette somme. La décision de la Commission de maintenir cette inscription au-delà de cette date était injuste. Cela constitue un cas de mauvaise administration.

Le 7 septembre 2007, le bureau du Médiateur a contacté le plaignant afin d'étudier la possibilité d'une solution à l'amiable entre le plaignant et la Commission. Toutefois, le 10 septembre 2007, le plaignant a informé le Médiateur qu'il ne souhaitait pas parvenir à un règlement à l'amiable de la question et qu'il attendait avec intérêt la décision du Médiateur. Dans ces circonstances, il n'a pas été possible pour le Médiateur d'essayer de trouver une solution à l'amiable. Le Médiateur clôt donc l’affaire.

Le président de la Commission sera également informé de cette décision.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) "Saisie-arrêt" en français.

(2) Le plaignant a notamment fait référence aux articles 4 (licéité), 6 (proportionnalité), 7 (absence d’abus de pouvoir), 8 (impartialité et indépendance), 11 (équité) et 12 (courtoisie).

(3) L'article 21 du Code européen de bonne conduite administrative concerne la protection des données à caractère personnel.

(4) Article 563 : "Dans les huit jours de la saisie-arrêt, le saississant sera tenu de la dénoncer au débiteur saisi et de l'assigner en validité".

(5) Le document que les représentants du Médiateur ont examiné était la version française: "Communication de M. le Président, Mme Gradin et M. Liikanen du 30 juillet 1997 'Système d'alerte précoce en matière d'erreurs administratives ou de fraudes par les organisations ou entreprises bénéficiant de fonds communautaires'".

(6) Le document que les représentants du Médiateur ont examiné était la version française: "Communication (SEC(00)1811/4 de Mme Schreyer du 31 octobre 2000: 'Optimisation du système d'alerte précoce: Action 95 de la réforme administrative'".

(7) Dans son avis initial, la Commission a qualifié ce document de «mémorandum» de la Commission.

(8) Voir l'article 25 de la décision, qui peut être consulté sur le site web de la Commission (http://ec.europa.eu/budget/documents/implement_control_en.htm), sous la rubrique "Système d'alerte précoce". La version publiée sur le site web de la Commission a été modifiée en dernier lieu par les règles internes de 2007.

(9) "Saisie-arrêt" en français.

(10) Le plaignant a notamment fait référence aux articles 4 (licéité), 6 (proportionnalité), 7 (absence d'abus de pouvoir), 8 (impartialité et indépendance), 11 (équité) et 12 (courtoisie).

(11) Toutefois, pour une partie des dettes, la Commission a invoqué l'article 1er du PPI qui dispose que "les biens et avoirs des Communautés ne font l'objet d'aucune mesure de contrainte administrative ou juridique sans l'autorisation de la Cour de justice".

(12) Il s'agit du prédécesseur de l'OLAF, l'Office européen de lutte antifraude.

(13) La version française se lit comme suit : "sont connus pour faire l'objet d'une action en justice à cet égard".

(14) Le mémorandum mentionne que des débats ont eu lieu au Parlement à ce sujet (paragraphe 4).

(15) Le plaignant a notamment fait référence aux articles 4 (licéité), 6 (proportionnalité), 7 (absence d'abus de pouvoir), 8 (impartialité et indépendance), 11 (équité) et 12 (courtoisie).

(16) Voir l'article 11 du code européen de bonne conduite administrative, disponible sur le site internet du Médiateur (http://www.ombudsman.europa.eu/code/en/default.htm).

(17) Communiqué de presse IP/04/143 "La Commission renforce son système d'alerte précoce sur les destinataires de fonds de l'UE afin de mieux protéger ses intérêts financiers", disponible sur le site web Europa (http://europa.eu.int/rapid) sous "Optional Search Criteria/Reference".

(18) Ce projet de recommandation est disponible sur le site web du Médiateur (http://www.euro-ombudsman.eu.int/recommen/en/001351.htm).

(19) Aux termes de l'article 2, point a), du règlement (CE) n° 45/2001, on entend par "données à caractère personnel" toute information concernant une personne physique identifiée ou identifiable, ci-après dénommée "personne concernée"; on entend par "personne identifiable" une personne qui peut être identifiée, directement ou indirectement, notamment par référence à un numéro d'identification ou à un ou plusieurs éléments spécifiques propres à son identité physique, physiologique, mentale, économique, culturelle ou sociale"(soulignement ajouté).

(20) La lettre se poursuit ainsi : "Je vous invite à discuter directement de la qualité de ces relations avec ces départements. Le comptable de la Commission n ' est pas compétent pour évaluer ces questions> >.

(21) Voir l'article 11 du code européen de bonne conduite administrative, disponible sur le site internet du Médiateur (http://www.ombudsman.europa.eu/code/en/default.htm).