Strasbourg, le 20 février 2007

Monsieur,

Le 22 juillet 2004, vous avez déposé une plainte auprès du Médiateur européen concernant le rejet par la Commission européenne d'une demande confirmative d'accès à des documents que vous aviez introduite le 28 mai 2004.

Le 23 juillet 2004, vous avez envoyé un courriel me demandant si j'avais reçu vos deux (1) plaintes envoyées la veille. Le 26 juillet 2004, mes services vous ont envoyé un accusé de réception. Dans votre autre lettre du 30 juillet 2004, vous avez indiqué que, bien que vous ayez introduit deux plaintes différentes le 22 juillet 2004, il semblait qu'elles avaient été enregistrées sous la même référence de plainte. Le 2 août 2004, mes services vous ont informé que, comme vous l'aviez souligné à juste titre, vos plaintes avaient initialement été enregistrées sous la même référence. Toutefois, elles ont par la suite été enregistrées en tant que deux plaintes distinctes. Le 2 août 2004, vous avez remercié mes services pour cette information.

Le 23 septembre 2004, j’ai transmis la présente plainte au président de la Commission. La Commission a transmis la traduction italienne de son avis le 14 décembre 2004. Je vous l'ai transmis le 16 décembre 2004, avec une invitation à formuler des observations, que vous avez envoyée le 22 décembre 2004.

Après avoir examiné l'avis de la Commission et vos observations, j'ai estimé qu'il était nécessaire de poursuivre l'enquête. Le 30 août 2005, j’ai donc écrit au président de la Commission pour lui demander de commenter vos observations. La Commission a envoyé la traduction italienne de sa réponse le 3 janvier 2006. Je vous l'ai transmis le 11 janvier 2006 avec une invitation à formuler des observations, que vous m'avez envoyée le 25 janvier 2006.

Le 11 avril 2006, vous avez envoyé une télécopie à l'attention du juriste chargé de votre affaire, demandant une réponse à votre télécopie du 11 mars 2006, par laquelle vous aviez demandé des informations sur la situation de la présente affaire ainsi que sur vos affaires 1586/2005/IP, 3718/2005/IP et 454/2006. Le 12 avril 2006, vous avez envoyé la même demande à la boîte aux lettres "euro-ombudsman". Le 27 avril 2006, vous avez envoyé un nouveau message dans lequel vous demandiez une réponse à votre télécopie du 11 mars 2006.

Après vérification dans la base de données du Médiateur, il est apparu que le fax que, selon vous, vous aviez envoyé le 11 mars 2006, n'avait pas été reçu par mon bureau. Dans la matinée du 4 mai 2006, le juriste responsable de votre affaire a tenté de vous contacter afin de clarifier cette question avec vous, mais elle n'a pas pu vous joindre. Le même jour, vous avez envoyé une nouvelle télécopie demandant une réponse à votre télécopie du 27 avril 2006.

Le 5 mai 2006, le juriste susmentionné vous a contacté par téléphone. Elle explique qu’aucune télécopie datée du 11 mars 2006 ne semble avoir été reçue et qu’elle n’a eu connaissance de votre message du 12 avril que le 26 avril 2006 en raison du fait qu’elle était en congé. Elle vous a également fourni les renseignements que vous aviez demandés.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites. Je m'excuse pour le temps qu'il a fallu pour conclure la présente enquête.

LA PLAINTE

Selon le plaignant, les faits pertinents de la plainte sont les suivants:

Le 18 avril 2004, le plaignant a demandé à la Commission de lui donner accès i) à toute la correspondance (y compris les annexes) qui avait été échangée entre la Commission et les autorités italiennes au sujet de la procédure d'infraction 2003/4372; ii) le procès-verbal de la réunion qui s’est tenue entre les représentants de la Commission et des autorités italiennes; et iii) les documents internes relatifs à l’affaire concernée, en particulier le procès-verbal de la réunion de la Commission du 30 mars 2004.

À la suite du refus du 11 mai 2004 de la direction générale du marché intérieur («DG MARKT») de lui donner accès à certains des documents demandés, le plaignant a présenté une demande confirmative au secrétaire général de la Commission le 28 mai 2004. Le 12 juillet 2004, la Commission a rejeté la demande confirmative et en a informé le plaignant. Le principal argument avancé par l’institution pour justifier son refus était le fait que les documents demandés par le plaignant étaient couverts par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (2) (ci-après le «règlement no 1049/2001»), selon laquelle les institutions «[s]ont tenues de refuser l’accès à un document lorsque sa divulgation porterait atteinte à la protection (…) des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit».

Dans sa lettre d'ouverture de la présente enquête, le Médiateur a résumé comme suit les allégations et allégations formulées par le plaignant:

Le plaignant a fait valoir i) que la décision de la Commission de refuser l'accès aux documents demandés était entachée d'un abus de pouvoir et d'une application erronée de l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001; ii) que la Commission n’avait pas suffisamment motivé son refus; et iii) que l’exception invoquée par la Commission était contraire au principe général consistant à donner au public le plus large accès possible aux documents.

Le plaignant a demandé à la Commission de réexaminer sa décision et de lui donner accès aux documents demandés.

L'ENQUÊTE

L'approche du Médiateur

Le Médiateur a décidé d'ouvrir une enquête sur les deux premières allégations formulées par le plaignant. En ce qui concerne la troisième allégation du plaignant, le Médiateur a estimé qu'elle concernait le bien-fondé de la législation communautaire et non un cas éventuel de mauvaise administration. Cet aspect de l'affaire a donc été clôturé sur la base de l'article 2, paragraphe 2, du statut du Médiateur et le plaignant a été informé qu'il pouvait présenter une pétition à la commission des pétitions du Parlement européen.

Avis de la Commission européenne

Dans son avis, la Commission a fait valoir, en résumé, les points suivants:

Contexte

Le plaignant avait déposé une plainte auprès de l'institution contre l'Italie, qui avait été enregistrée sous la référence 2003/4372. La Commission avait alors engagé une procédure d'infraction dans cette affaire. Le 1er avril 2004, la Commission avait adressé une lettre de mise en demeure aux autorités italiennes. La lettre de mise en demeure avait été suivie d’un avis motivé envoyé le 18 octobre 2004.

Le 18 avril 2004, le plaignant a présenté une demande d'accès i) à toute la correspondance (y compris les annexes) qui avait été échangée entre la Commission et les autorités italiennes au sujet de la procédure d'infraction 2003/4372; ii) le procès-verbal de la réunion qui s’est tenue entre les représentants de la Commission et des autorités italiennes; et iii) les documents internes relatifs à l’affaire concernée, en particulier le procès-verbal de la réunion de la Commission du 30 mars 2004.

Le 11 mai 2004, la DG MARKT a envoyé une copie des extraits pertinents du procès-verbal de la Commission au plaignant, qui a également été informé de l'adresse Internet où il pouvait récupérer le texte intégral. En ce qui concerne l'accès aux autres documents demandés par le plaignant, il a été refusé. Afin de justifier son refus, la Commission a souligné que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 s’appliquait. La DG MARKT a fait valoir que la divulgation des documents pertinents à ce stade de la procédure pourrait compromettre le dialogue entre la Commission et les autorités italiennes. La DG MARKT s'est également référée à l'arrêt du Tribunal de première instance dans l'affaire T-191/99, Petrie (3), concernant une demande d'accès à des lettres de mise en demeure et à des avis motivés qui avaient été élaborés dans le cadre d'enquêtes et d'inspections effectuées par la Commission. En l’espèce, le Tribunal a déclaré que, comme déjà établi dans l’affaire T-105/95, WWF UK/Commission, «les États membres sont en droit d’attendre de la Commission qu’elle garantisse la confidentialité au cours des enquêtes susceptibles d’aboutir à une procédure d’infraction. Cette exigence de confidentialité subsiste même après la saisine de la Cour de justice, au motif qu'il n'est pas exclu que les discussions entre la Commission et l'État membre concerné concernant le respect volontaire par ce dernier des exigences du traité puissent se poursuivre au cours de la procédure juridictionnelle et jusqu'au prononcé de l'arrêt de la Cour de justice. La préservation de cet objectif, à savoir la résolution à l’amiable du litige entre la Commission et l’État membre concerné avant que la Cour de justice n’ait rendu son arrêt, justifie le refus d’accès aux lettres de mise en demeure et aux avis motivés élaborés dans le cadre de la procédure au titre de l’article 226 pour des motifs de protection de l’intérêt public en matière d’inspections, d’enquêtes et de procédures juridictionnelles»(4).

Le 28 mai 2004, le plaignant a présenté une demande confirmative au secrétaire général de la Commission, dans laquelle il faisait valoir que, les procès-verbaux des réunions de la Commission étant publics, leurs annexes devaient également être publiques. Le plaignant a en outre fait valoir que la jurisprudence citée par la DG MARKT était dépassée et contredisait l’article 1er du traité sur l’Union européenne et le règlement (CE) no 1049/2001.

Le secrétaire général a répondu à la demande confirmative du plaignant le 5 juillet 2004. Dans sa réponse, il explique que le procès-verbal de la réunion de la Commission contient des références à des documents qui ont été pris en considération par les membres de la Commission au cours de cette réunion. Le Secrétaire général a déclaré que ces documents ne faisaient pas partie intégrante du procès-verbal.

Le Secrétaire général souligne en outre que le fait que les procès-verbaux de la Commission soient publics et disponibles sur Internet ne signifie pas que tous les documents mentionnés dans les procès-verbaux pertinents doivent être publics. Il a expliqué que la demande du plaignant d'avoir accès aux trois documents mentionnés dans le procès-verbal pertinent avait été traitée comme une nouvelle demande. En ce qui concerne les autres documents, le secrétaire général a confirmé le refus initial de la Commission pour les mêmes motifs.

Position de la Commission

Le procès-verbal des réunions de la Commission contenait des références à tous les documents qui avaient été pris en considération par ses membres au cours de la réunion. Néanmoins, cela ne signifiait pas que les documents pertinents faisaient partie du procès-verbal. Les procès-verbaux, qui sont publics, ont été publiés sur Internet, mais l'accès aux documents mentionnés dans les procès-verbaux doit être décidé au cas par cas. La décision de traiter la demande relative aux trois documents mentionnés dans le procès-verbal en tant que demande initiale d’accès aux documents était justifiée par la nécessité de respecter la procédure administrative en deux étapes pour le traitement des demandes d’accès aux documents.

En ce qui concerne le point de vue du plaignant selon lequel l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 ne s'appliquait pas parce que les procédures d'infraction n'impliquaient pas d'inspections ou d'enquêtes, la Commission a souligné que l'exception pertinente couvrait également les procédures d'infraction, comme l'a explicitement confirmé le Tribunal de première instance dans l'affaire T-191/99 Petrie: «[l]es États membres sont en droit d’attendre de la Commission qu’elle garantisse la confidentialité au cours des enquêtes susceptibles d’aboutir à une procédure d’infraction.» En outre, au moment de l’adoption du règlement no 1049/2001, la Commission avait fait sa propre déclaration en ce sens et que, en tout état de cause, lorsqu’elle contrôle l’application du droit communautaire par les États membres, la Commission enquête sur les infractions alléguées. Pour tout document lié à une procédure d’infraction en cours, une étude au cas par cas a dû être réalisée afin de déterminer s’il pouvait être divulgué ou non. Sur la base des lignes directrices internes de la Commission sur la manière de traiter les demandes d'accès aux documents relatifs aux procédures d'infraction (SEC(2003)260/3), l'accès était normalement accordé après la clôture de l'affaire concernée, et parfois même avant, en fonction du résultat du test du préjudice. En l’espèce, la Commission a considéré que la divulgation des documents demandés à ce stade de la procédure d’infraction porterait atteinte à la protection des objectifs des enquêtes.

À ce stade de la procédure, la divulgation des documents demandés pourrait avoir une incidence négative sur les discussions en cours avec les autorités italiennes. En ce qui concerne l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés, la Commission a considéré qu’un tel intérêt supérieur n’existait pas en l’espèce.

En ce qui concerne la possibilité d’accorder un accès partiel, il ne semblait pas possible en l’espèce compte tenu de la nature des documents demandés, à savoir parce qu’il n’était pas possible de déterminer à l’avance quelles parties des documents pouvaient être divulguées sans préjudice de l’activité d’enquête en cours.

La Commission a également examiné le contenu de la lettre envoyée par le plaignant à l'institution le 8 juin 2004, dans laquelle il alléguait que la Commission avait omis à tort de publier sur son site internet les références de sa décision d'envoyer une lettre de mise en demeure aux autorités italiennes dans le cadre de la procédure d'infraction 2003/4372. À cet égard, la Commission a fait valoir que, conformément aux règles pertinentes régissant la publicité des décisions d’infraction, les références aux décisions d’envoyer des lettres de mise en demeure aux autorités nationales ne sont pas publiées sur le site web de la Commission. En outre, comme il apparaissait que le plaignant, en sa qualité de plaignant dans l'affaire 2003/4372, avait été informé le 1er avril 2004 que la Commission avait décidé d'envoyer une lettre de mise en demeure aux autorités italiennes, aucune suite n'avait été donnée à la lettre du 8 juin 2004.

Observations du plaignant

Dans ses observations sur l'avis de la Commission, le plaignant a souligné que les déclarations de la Commission ne figuraient pas parmi les sources du droit et qu'un règlement ne pouvait être interprété ou modifié erga omnes sur la base de ces déclarations.

En ce qui concerne l'argument avancé par la Commission, dans son avis, selon lequel, lors du contrôle de l'application du droit communautaire par les États membres, elle a enquêté sur les infractions alléguées, le plaignant a déclaré que, en ce qui concerne l'enquête menée dans l'affaire 2003/4372, il apparaissait que la Commission avait agi correctement vis-à-vis des autorités italiennes et conformément au traité CE. Toutefois, il n'a pas pu établir si, dans d'autres cas, l'institution avait fait bon usage de ses pouvoirs d'enquête puisqu'il n'avait aucune information à ce sujet. Le plaignant a estimé que le Médiateur devrait enquêter sur l'exactitude de la déclaration de la Commission.

En ce qui concerne la référence faite par la Commission à l’affaire T-191/99 Petrie, le plaignant a fait valoir que cette jurisprudence était obsolète et qu’elle devait, en tout état de cause, être lue à la lumière du principe de transparence tel qu’énoncé à l’article 1er du traité sur l’Union européenne et du sens du règlement no 1049/2001 auquel, selon le plaignant, la Commission s’était référée à tort lorsqu’elle avait décidé de ne pas accorder l’accès aux documents demandés par le plaignant.

En outre, le plaignant a fait valoir que les procédures d'infraction au droit communautaire engagées par la Commission à l'encontre d'un État membre étaient fondées sur la coopération entre l'institution et l'État membre. Il n'a donc pas été possible d'assimiler ce type de procédure à celles qui ont fait l'objet d'une inspection ou d'une enquête.

En ce qui concerne les raisons qui lui ont été données pour justifier son refus, le plaignant a maintenu son point de vue selon lequel la Commission n'avait pas motivé concrètement ce refus. Le plaignant a donc maintenu sa plainte.

Demande d'informations complémentaires
Demande d'informations complémentaires

Après avoir examiné l'avis de la Commission et les observations du plaignant, le Médiateur a estimé qu'il était nécessaire de mener des enquêtes complémentaires. Le 30 août 2005, il a donc écrit à la Commission. Dans sa lettre, le Médiateur a fait référence à l'avis de la Commission, dans lequel l'institution avait indiqué que, conformément à ses propres lignes directrices internes sur la manière de traiter les demandes d'accès aux documents relatifs aux procédures d'infraction (SEC(2003)260/3), l'accès était normalement accordé après la clôture de l'affaire concernée, et parfois même avant, en fonction du résultat du test du préjudice. La Commission avait également indiqué que, pour ces documents relatifs à des procédures d’infraction en cours, une étude au cas par cas devait donc être effectuée afin d’établir si le document pertinent pouvait être divulgué ou non. Comme il n'était pas clair pour le Médiateur si un tel examen individuel avait été effectué en l'espèce, il a demandé à la Commission de formuler des observations sur ce point.

En outre, le Médiateur a indiqué que, dans son avis, la Commission avait fait référence au fait que la demande d'accès du plaignant aux documents mentionnés dans le procès-verbal de la réunion de la Commission du 30 mars 2004 avait été traitée comme une nouvelle demande d'accès aux documents. En ce qui concerne cet aspect de l’affaire, la Médiatrice a demandé à la Commission de fournir des informations sur l’issue de la procédure concernée.

Enfin, le Médiateur s'est référé à la déclaration faite par la Commission dans son avis selon laquelle l'accès partiel aux documents demandés par le plaignant ne pouvait pas être accordé compte tenu de leur nature. Le Médiateur a estimé que la Commission avait donné une explication assez générale des raisons pour lesquelles elle ne pouvait pas accorder un accès partiel. Il lui demande donc de fournir des informations plus détaillées sur les raisons du refus d ' un accès partiel.

Dans sa plainte 2290/2004/IP, le plaignant alléguait, entre autres, que la Commission n'avait pas répondu à sa lettre du 8 juin 2004 par laquelle il avait attiré l'attention de l'institution sur le fait que la décision du 30 mars 2004 d'envoyer une lettre de mise en demeure aux autorités italiennes n'avait pas été publiée sur le site Internet "infractions". Bien que, dans la lettre d'ouverture, la Commission n'ait pas été invitée à commenter cet aspect de l'affaire, le Médiateur a noté que, selon lui, la Commission l'avait fait. L'institution a indiqué que, le plaignant ayant été informé le 1er avril 2004 des mesures pertinentes prises par l'institution, elle estimait qu'aucune autre mesure n'était nécessaire en ce qui concerne la lettre du 8 juin 2004. Étant donné qu’il a mené d’autres enquêtes dans la présente affaire, le Médiateur a estimé que cet aspect de l’affaire devrait être inclus dans la présente enquête. Il a donc demandé à la Commission de lui transmettre une copie de la lettre envoyée au plaignant le 1er avril 2004.

Demande d'avis complémentaire

Le 17 avril 2005, le plaignant a déposé une plainte (1586/2005/IP) auprès du Médiateur concernant le rejet par la Commission de la demande confirmative d'accès aux documents qu'il avait introduite le 1er février 2005 au titre du règlement (CE) n° 1049/2001. Le plaignant avait demandé à la Commission de lui donner accès à une copie de la lettre de mise en demeure et de l'avis motivé adressés par la Commission aux autorités italiennes dans le cadre de la procédure relative à la procédure d'infraction dans l'affaire 2003/4372.

Par lettre datée du 15 mars 2005, le Secrétaire général a confirmé la décision de ne pas accorder au plaignant l'accès aux documents demandés. Le principal argument avancé pour justifier son refus était que les documents demandés par le plaignant étaient couverts par l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001, selon laquelle "les institutions refusent l'accès à un document lorsque sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d'inspection, d'enquête et d'audit (…)". Le secrétaire général a également fait référence au fait que la lettre de mise en demeure adressée par la Commission aux autorités italiennes avait déjà fait l’objet d’une demande d’accès à des documents précédemment introduite par le plaignant le 18 avril 2004 et d’une demande confirmative introduite le 18 mai 2004.

Le plaignant a estimé que la plainte 2290/2004/IP pouvait être considérée comme faisant partie de la plainte 1586/2005/IP. Puisqu'il est apparu qu'il était nécessaire de mener d'autres enquêtes dans le cadre de la plainte 2290/2004/IP, à laquelle l'objet de la plainte 1586/2005/IP semblait être étroitement lié, le Médiateur a estimé qu'il serait donc approprié de traiter les questions soulevées dans les deux plaintes dans le cadre d'une seule et même enquête, comme suggéré par le plaignant lui-même. Dans sa lettre à la Commission du 30 août 2005, demandant des informations complémentaires sur la plainte 2290/2004/IP, le Médiateur a donc demandé à l'institution un avis complémentaire sur les questions soulevées dans la lettre du plaignant du 17 avril 2005.

Réponse de la Commission

Dans sa réponse, la Commission a formulé les observations suivantes:

En ce qui concerne la demande du Médiateur de clarifier si un examen individuel des documents demandés par le plaignant avait été effectué en l'espèce et de fournir des informations plus détaillées sur les raisons du refus d'accès partiel, la Commission a confirmé qu'elle avait procédé à une évaluation au cas par cas des documents auxquels le plaignant avait demandé l'accès et que la possibilité d'accorder un accès partiel avait également été prise en considération.

L’affaire d’infraction 2003/4372, concernant la violation alléguée par les autorités italiennes des règles applicables en matière de marchés publics lors de l’attribution du projet de station de traitement des eaux à Stintino (Italie), a été examinée lors d’une réunion dite «paquet» entre la Commission et les autorités italiennes le 12 septembre 2003. Des informations complémentaires avaient été fournies par les autorités italiennes dans une lettre du 24 novembre 2003. Le 1er avril 2004, la Commission leur a adressé une lettre de mise en demeure et, le même jour, en a informé le plaignant. Lorsque le plaignant a présenté sa demande initiale d'accès aux documents le 18 avril 2004, la lettre de mise en demeure venait donc d'être envoyée et une réponse des autorités italiennes était attendue dans un délai de deux mois. La divulgation de la lettre de mise en demeure et du précédent échange de correspondance avec les autorités italiennes à ce moment-là aurait été préjudiciable à la recherche d’un éventuel règlement de l’affaire. Le plaignant a ensuite présenté une demande confirmative le 28 mai 2004. La Commission a répondu le 12 juillet 2004. À l'époque, la Commission n'avait toujours pas décidé de saisir ou non la Cour de justice et attendait toujours la réponse des autorités italiennes à sa lettre de mise en demeure. Après avoir réexaminé les documents à la lumière de la situation procédurale, la Commission a confirmé que les documents demandés par le plaignant ne pouvaient pas être divulgués à ce stade. La possibilité d'accorder un accès partiel a également été prise en considération. Toutefois, tous les documents auxquels le plaignant a demandé l’accès concernaient entièrement l’interprétation de notions juridiques liées au cas spécifique et ne contenaient aucune partie à laquelle l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, ne s’appliquait pas au moment du traitement de la demande confirmative du plaignant.

Le 20 janvier 2005, le plaignant a introduit une nouvelle demande d'accès à la lettre de mise en demeure et à l'avis motivé adressés par la Commission aux autorités italiennes respectivement le 1er avril 2004 et le 18 octobre 2004. L’affaire était en cours à l’époque et avait atteint un stade critique, à savoir la question de savoir si elle pouvait encore être résolue sans la saisir de la Cour de justice. La Commission a donc décidé, le 28 janvier 2005 et, à la suite d’une demande confirmative, le 15 mars 2005, que les raisons pour lesquelles elle n’avait pas donné accès à la lettre de mise en demeure déjà adressée au plaignant, à savoir que la divulgation de ce document aurait pu nuire à la recherche d’un éventuel règlement de l’affaire, étaient toujours valables et que les mêmes raisons s’appliquaient également à l’avis motivé.

En ce qui concerne la possibilité d’accorder un accès partiel, la Commission a estimé que cela n’était pas possible, étant donné qu’aucune partie de ces documents n’était couverte par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

Le 16 mars 2005, la Commission a décidé d'engager une procédure judiciaire devant la Cour de justice concernant l'affaire 2003/4372 et, le lendemain, le plaignant en a été informé. Même au cours de la procédure devant la Cour, la possibilité de parvenir à un accord avec les autorités italiennes n'a pas pu être exclue et la divulgation des documents demandés par le plaignant aurait pu compromettre toute tentative de règlement de l'affaire.

En ce qui concerne le traitement de la demande d'accès du plaignant aux trois documents (5) mentionnés dans le procès-verbal de la réunion de la Commission du 30 avril 2004 sous le titre "Suivi de l'application du droit communautaire: infractions", l'institution a indiqué que, dans sa lettre du 12 juillet 2004 contenant la décision de la Commission sur la demande confirmative du plaignant, le secrétaire général a souligné que ces documents n'étaient pas de simples annexes au procès-verbal et qu'ils n'étaient pas automatiquement accessibles au public. La demande d’accès à ces documents aurait donc dû être évaluée comme une nouvelle demande. Malheureusement, le plaignant n'a jamais reçu de réponse à sa demande d'accès concernant ces documents et il n'a pas non plus présenté de demande confirmative. Même si l’absence de réponse à une demande d’accès à des documents devait être considérée comme une réponse négative, conformément au règlement (CE) no 1049/2001, et permettait donc au demandeur de former un recours, la Commission a regretté et présenté ses excuses pour son échec, étant donné que la bonne pratique administrative exige que les demandes reçoivent une réponse explicite.

La Commission avait donc traité cette partie de la présente plainte comme s’il s’agissait d’une demande confirmative et était parvenue aux conclusions suivantes:

En ce qui concerne la note soumise par le Service juridique, il s'agissait d'une procédure d'infraction autre que celle qui intéressait le plaignant. Le document examinait la base juridique de l’ouverture d’une procédure d’infraction à l’encontre d’un État membre et l’affaire en question était toujours pendante. La Commission a expliqué que la communication de l'avis du Service juridique aurait fait connaître sa position concernant la décision d'envoyer ou non une lettre de mise en demeure. En outre, une telle divulgation aurait affecté la liberté du service juridique d'exprimer des avis et de fournir des conseils juridiques à la Commission et aurait également affecté la marge de manœuvre de l'institution pour prendre la décision finale. Sur cette base, la Commission a estimé que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001, concernant les avis juridiques, s’appliquait à ce document dans son intégralité et qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait sa divulgation.

En ce qui concerne le procès-verbal de la réunion des chefs de cabinet, ce document reflète les commentaires et les avis des participants sur les cas qui ont été discutés au cours de la réunion. La divulgation du procès-verbal aurait révélé des délibérations internes lors de la préparation de la décision de la Commission sur les procédures d'infraction, ce qui aurait gravement affecté le processus décisionnel de la Commission, car cela aurait porté atteinte à la manière collégiale dont la Commission a pris les décisions pertinentes. Sur cette base, la Commission a estimé que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième tiret, point 6, du règlement (CE) no 1049/2001 s’appliquait à ce document dans son intégralité et qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait sa divulgation. En outre, la Commission a indiqué que la procédure d’infraction 2003/4372 n’avait pas fait l’objet de discussions lors de cette réunion et qu’elle n’avait donc pas été mentionnée dans le procès-verbal.

En ce qui concerne la liste des procédures d’infraction et les décisions pertinentes proposées par les chefs de cabinet, elle contenait plus de 1 400 affaires. Le procès-verbal de la réunion de la Commission, accessible au public sur l'internet, mentionne l'adoption des décisions proposées. En ce qui concerne l'affaire 2003/4372, le plaignant avait été dûment informé de la décision de la Commission d'envoyer une lettre de mise en demeure aux autorités italiennes, conformément à la communication de la Commission sur les relations avec le plaignant en ce qui concerne la violation du droit communautaire (7). La Commission a considéré que le plaignant avait reçu les informations qu'il recherchait puisqu'il apparaissait qu'il était intéressé par un cas spécifique et non par la liste complète des décisions proposées concernant des procédures d'infraction autres que l'affaire 2003/4372. La Commission a ajouté que, en tout état de cause, la divulgation de la liste complète des décisions proposées concernant les procédures d’infraction en cours aurait affecté l’objectif des enquêtes en cours, car elle aurait interféré avec les discussions en cours avec les États membres et aurait réduit les chances de parvenir à un accord sur les affaires concernées sans les porter devant la Cour de justice. En outre, l'institution a estimé que, conformément à la communication susmentionnée, les plaignants sont informés des décisions prises en ce qui concerne les procédures d'infraction dans lesquelles ils ont un intérêt.

Enfin, la Commission a souligné que, en ce qui concerne la demande d’accès aux trois documents susmentionnés, la communication des décisions prises en ce qui concerne les procédures d’infraction constituait sa décision finale sur la demande. Le plaignant a la possibilité de se plaindre de cette décision soit en déposant une nouvelle plainte auprès du Médiateur, soit en saisissant le Tribunal de première instance dans les conditions prévues à l'article 230 du traité CE. À cet égard, la date de notification de la décision de la Commission au plaignant était la date de la communication, par le Médiateur, de la réponse de la Commission au plaignant.

En ce qui concerne la lettre du plaignant du 8 juin 2004, la Commission a indiqué que, comme elle l'avait indiqué dans son avis, les décisions d'envoyer une lettre de mise en demeure ne sont généralement pas publiées sur le site web de la Commission. Une fois que l’État membre concerné a répondu à la lettre de mise en demeure, soit l’affaire est close, soit la Commission peut décider d’adresser un avis motivé à l’État membre. Les décisions d'envoyer un avis motivé sont généralement publiées sur le site web de la Commission, comme dans le cas de la plainte 2003/4372. Il n'y a donc pas eu d'omission de la part de la Commission et, par conséquent, aucune suite n'a été donnée à la lettre du plaignant du 8 juin 2004. Néanmoins, la Commission a reconnu qu'il aurait été approprié d'en informer le plaignant dans une réponse à sa lettre du 8 juin 2004.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant a souligné que, contrairement à ce qui avait été déclaré par la Commission, les références aux lettres de mise en demeure envoyées par l'institution aux autorités nationales dans le cadre de procédures d'infraction sont souvent publiées sur le site web de la Commission. Le plaignant a en outre souligné que toute la procédure relative à sa plainte 2003/4372 avait souvent été caractérisée par des relations tendues avec l'institution. La lettre du 8 juin 2004 aurait donc dû être comprise dans ce contexte et l’aspect formel de l’absence de réponse représentait un aspect mineur par rapport au fond de ses griefs.

En ce qui concerne l'autre aspect de son cas, lié au refus de la Commission de lui accorder l'accès aux documents demandés, le plaignant a maintenu sa plainte. En ce qui concerne le refus de la Commission de lui accorder l'accès aux trois documents mentionnés dans le procès-verbal de sa réunion du 30 avril 2004, le plaignant a estimé que les motifs avancés par la Commission pour justifier sa position étaient dénués de pertinence, voire inexistants.

LA DÉCISION

1 Remarques préliminaires

1.1 Dans son avis sur la plainte, la Commission a indiqué que, dans le cadre du contrôle de l'application du droit communautaire par les États membres, elle enquête sur les infractions présumées.

1.2 Le Médiateur note que, dans ses observations sur l'avis de la Commission, le plaignant a déclaré qu'en ce qui concerne l'enquête menée dans l'affaire 2003/4372, il apparaissait que la Commission avait agi correctement vis-à-vis des autorités italiennes et conformément au traité CE. Toutefois, il n'a pas pu établir que, dans d'autres cas, l'institution avait fait usage de ses pouvoirs d'enquête, puisqu'il n'avait aucune information à ce sujet. Le plaignant a donc suggéré au Médiateur d'examiner l'exactitude de la déclaration faite par la Commission dans son avis selon laquelle, lorsqu'elle contrôle l'application du droit communautaire par les États membres, elle enquête sur les infractions présumées.

1.3 Il semble que ce point ait d'abord été soulevé dans les observations du plaignant.

L'article 195, paragraphe 1, du traité CE dispose que le médiateur procède, conformément à ses fonctions, aux enquêtes pour lesquelles il trouve des motifs, soit de sa propre initiative, soit sur la base des plaintes qui lui sont soumises.

Le Médiateur estime que, compte tenu de la nature plutôt générale de l’allégation et de l’absence de tout élément de preuve à l’appui, il n’existe pas de motifs suffisants pour ouvrir une enquête sur cet aspect de l’affaire.

1.4 Il apparaît que le plaignant avait soumis à la Commission une première demande d'accès à des documents le 18 avril 2004. Le 11 mai 2004, l'institution a accordé l'accès à certains des documents demandés, à savoir les extraits du procès-verbal de la réunion de la Commission du 30 mars 2004. L’aspect de l’affaire lié à cette demande d’accès aux documents sera traité au point 2 ci-dessous.

1.5 Toutefois, il ressort de la plainte que, le 28 mai 2004, le plaignant a introduit auprès du secrétaire général de la Commission une demande confirmative dans laquelle il faisait valoir que, les procès-verbaux des réunions de la Commission étant publics, leurs annexes devaient également être publiques. Le plaignant a donc demandé à avoir accès aux trois documents mentionnés dans le procès-verbal pertinent.

Dans sa réponse du 5 juillet 2004, le Secrétaire général a expliqué que la demande du plaignant d'avoir accès aux trois documents (8) mentionnés dans le procès-verbal correspondant était considérée comme une nouvelle demande.

1.6 Dans sa demande d'informations complémentaires adressée à la Commission le 30 août 2005, le Médiateur a demandé à celle-ci de lui fournir des informations sur l'issue de la procédure concernée.

1.7 Dans sa réponse, la Commission a expliqué les raisons pour lesquelles les trois documents concernés ne pouvaient pas, selon elle, être divulgués au plaignant:

En ce qui concerne le premier document, c’est-à-dire une note soumise par le service juridique, il s’agissait d’examiner la base juridique de l’ouverture d’une procédure d’infraction à l’encontre d’un État membre et concernait une affaire autre que celle dans laquelle le plaignant était intéressé. La Commission a expliqué que la communication de l'avis du Service juridique, alors que l'affaire en question était toujours pendante, aurait révélé la position du Service juridique concernant la décision d'envoyer ou non une lettre de mise en demeure. En outre, une telle divulgation aurait porté atteinte à la liberté du service juridique d'exprimer des avis et de fournir des conseils juridiques à la Commission et aurait également porté atteinte à la marge de manœuvre dont dispose l'institution pour prendre la décision finale. Sur cette base, la Commission a estimé que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001, concernant les avis juridiques, s’appliquait à ce document dans son intégralité et qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait sa divulgation.

En ce qui concerne le deuxième document, qui concernait le procès-verbal d’une réunion spéciale des chefs de cabinet sur l’examen périodique des affaires d’infraction, il reflétait les commentaires et les avis des participants sur les affaires qui avaient été discutées au cours de la réunion. La divulgation du procès-verbal aurait révélé des délibérations internes lors de la préparation de la décision de la Commission sur les procédures d'infraction et aurait gravement affecté le processus décisionnel de la Commission, car elle aurait porté atteinte à la manière collégiale dont la Commission a pris les décisions pertinentes. Sur cette base, la Commission a estimé que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, deuxième tiret, point 9, du règlement (CE) no 1049/2001 s’appliquait à ce document dans son intégralité et qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait sa divulgation. En outre, la Commission a indiqué que la procédure d’infraction 2003/4372 n’avait pas fait l’objet de discussions lors de cette réunion et n’avait donc pas été mentionnée dans le procès-verbal.

En ce qui concerne le troisième document, qui comprenait la liste des procédures d’infraction et les décisions pertinentes proposées par les chefs de cabinet, il contenait plus de 1 400 affaires. Le procès-verbal de la réunion de la Commission, accessible au public sur l'internet, mentionne l'adoption des décisions proposées. En ce qui concerne l'affaire 2003/4372, le plaignant avait été dûment informé de la décision de la Commission d'envoyer une lettre de mise en demeure aux autorités italiennes. La Commission a considéré que le plaignant avait reçu les informations qu'il recherchait puisqu'il apparaissait qu'il était intéressé par un cas spécifique et non par la liste complète des décisions proposées concernant des procédures d'infraction autres que l'affaire 2003/4372. La Commission a ajouté que, en tout état de cause, la divulgation de la liste complète des décisions proposées concernant les procédures d’infraction en cours aurait affecté l’objectif des enquêtes en cours, car elle aurait interféré avec les discussions en cours avec les États membres et aurait réduit les chances de parvenir à un accord sur les affaires concernées sans les porter devant la Cour de justice.

1.8 La Commission a souligné que le plaignant n'avait malheureusement jamais reçu de réponse à sa demande d'accès concernant les documents pertinents et qu'il n'avait pas non plus présenté de demande confirmative. Même si, en vertu du règlement (CE) no 1049/2001, l’absence de réponse à une demande d’accès à des documents devait être considérée comme une réponse négative et permettait donc au demandeur de former un recours, la Commission a regretté et présenté ses excuses pour son échec, étant donné que la bonne pratique administrative exige que les demandes reçoivent une réponse explicite.

La Commission avait donc traité cette partie du présent grief comme s’il s’agissait d’une demande confirmative et a souligné que la communication des décisions prises en ce qui concerne les procédures d’infraction constituait sa décision finale en ce qui concerne la demande d’accès aux trois documents susmentionnés. L'institution a ajouté que le plaignant a la possibilité de se plaindre de cette décision soit en déposant une nouvelle plainte auprès du Médiateur, soit en saisissant le Tribunal de première instance dans les conditions prévues à l'article 230 du traité CE. À cet égard, la date de notification de la décision de la Commission au plaignant était la date de la communication, par le Médiateur, de la réponse de la Commission au plaignant.

1.9 Le Médiateur note que ce n'est que dans sa réponse à sa demande d'informations complémentaires que la Commission a exposé sa position concernant la demande d'accès du plaignant aux trois documents mentionnés dans le procès-verbal de la réunion de la Commission du 30 mars 2004. Dans ces circonstances, le Médiateur estime que la proposition de la Commission de considérer cette réponse comme sa décision finale sur la demande d'accès à ces documents est à la fois appropriée et constructive. Il ne serait en effet pas logique d’exiger du plaignant qu’il présente une nouvelle demande (confirmative) d’accès en l’espèce. Dans sa réponse à la demande d'enquêtes complémentaires du Médiateur, la Commission a également suggéré que le plaignant était libre de déposer une plainte auprès du Médiateur contre cette décision. La réponse de la Commission a été transmise au plaignant le 11 janvier 2006. Le Médiateur note toutefois qu'aucune nouvelle plainte n'a été reçue du plaignant contre la décision de refuser l'accès aux trois documents mentionnés dans le procès-verbal de la réunion de la Commission du 30 mars 2004. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime qu'il n'y a pas lieu de poursuivre l'enquête sur cet aspect de l'affaire. Le plaignant reste toutefois libre de déposer une nouvelle plainte auprès du Médiateur concernant la décision concernée, s'il le souhaite.

1.10 Le 20 janvier 2005, le plaignant a introduit une troisième demande d'accès à la lettre de mise en demeure et à l'avis motivé adressés par la Commission aux autorités italiennes dans le cadre de l'affaire 2003/4372. Cet aspect de l’affaire est traité au point 3 ci-dessous.

2 Décision prétendument illégale de la Commission sur la demande d'accès aux documents présentée par le plaignant en avril 2004

2.1 Le 18 avril 2004, le plaignant a demandé à la Commission l'accès i) à toute la correspondance (y compris les annexes) échangée entre la Commission et les autorités italiennes au sujet de la procédure d'infraction 2003/4372; ii) le procès-verbal de la réunion qui s’est tenue entre les représentants de la Commission et des autorités italiennes; et iii) les documents internes relatifs à l’affaire concernée, en particulier le procès-verbal de la réunion de la Commission du 30 mars 2004.

À la suite de la décision de la Commission de ne pas lui accorder l'accès à certains des documents demandés, le plaignant a présenté une demande confirmative le 28 mai 2004. Le 12 juillet 2004, la Commission a rejeté la demande confirmative au motif que les documents concernés étaient couverts par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (10) (ci-après le «règlement no 1049/2001»), selon laquelle l’institution «refuse l’accès à un document lorsque sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit (…)».

Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant alléguait que la décision de la Commission de refuser l'accès aux documents demandés était entachée d'un abus de pouvoir et d'une application erronée de l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001.

2.2 Dans son avis, la Commission a expliqué en substance que, étant donné que les documents demandés par le plaignant concernaient la procédure d'infraction en cours dans l'affaire 2003/4372, leur divulgation aurait pu avoir une incidence négative sur les discussions avec les autorités italiennes sur cette question.

En ce qui concerne le point de vue du plaignant selon lequel l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 ne s’appliquait pas parce que les procédures d’infraction n’impliquaient aucune inspection ou enquête, la Commission a souligné que, comme l’a explicitement confirmé le Tribunal de première instance dans l’affaire T-191/99 Petrie, l’exception pertinente couvrait également les procédures d’infraction.

Enfin, la Commission a estimé que, à ce stade de la procédure, la divulgation des documents demandés aurait nui aux discussions en cours avec les autorités italiennes. En ce qui concerne la possibilité d’accorder un accès partiel aux documents demandés, l’institution a estimé qu’il ne pouvait pas être accordé. La Commission a également fait valoir qu’il n’existait aucune preuve d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.

2.3 Dans ses observations, le plaignant a fait valoir que la jurisprudence mentionnée par la Commission était obsolète et qu'elle aurait dû, en tout état de cause, être lue à la lumière du principe de transparence énoncé à l'article 1er du traité sur l'Union européenne. Il estime en outre que c’est à tort que la Commission s’est référée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 lorsqu’elle a décidé de ne pas accorder l’accès aux documents demandés par lui.

2.4 Dans sa demande d'informations complémentaires, le Médiateur a estimé que, a) conformément aux lignes directrices internes de la Commission sur la manière de traiter les demandes d'accès aux documents relatifs aux procédures d'infraction (SEC(2003)260/3), l'accès était normalement accordé après la clôture de l'affaire concernée, et parfois même avant, en fonction du résultat du test du préjudice, et b) pour les documents relatifs aux procédures d'infraction en cours, une étude au cas par cas devait être réalisée afin d'établir si le document concerné pouvait être divulgué ou non. Étant donné qu'il n'était pas clair si un tel examen individuel avait été effectué en l'espèce par la Commission, le Médiateur a demandé à l'institution de présenter ses observations sur ce point.

En ce qui concerne la position de la Commission selon laquelle l'accès partiel aux documents demandés par le plaignant ne pouvait pas être accordé en raison de leur nature, le Médiateur a demandé à l'institution de fournir des informations plus détaillées sur les raisons du refus d'accès partiel.

2.5 Dans sa réponse, la Commission a confirmé qu'elle avait procédé à une évaluation au cas par cas des documents auxquels le plaignant avait demandé l'accès et que la possibilité d'accorder un accès partiel avait également été prise en considération.

La Commission a fait valoir que la procédure d’infraction 2003/4372 avait été examinée lors d’une «réunion-paquet» entre la Commission et les autorités italiennes le 12 septembre 2003. Des informations complémentaires avaient été fournies par les autorités italiennes dans une lettre du 24 novembre 2003. Le 1er avril 2004, la Commission leur a adressé une lettre de mise en demeure et, le même jour, en a informé le plaignant.

Il est donc apparu que lorsque, le 18 avril 2004, le plaignant a présenté sa demande initiale d'accès aux documents relatifs à la procédure d'infraction 2003/4372, une lettre de mise en demeure venait d'être envoyée aux autorités italiennes et une réponse de celles-ci était attendue dans un délai de deux mois. La divulgation de la lettre de mise en demeure et du précédent échange de correspondance avec les autorités italiennes à ce moment-là aurait été préjudiciable à la recherche d’un éventuel règlement de l’affaire. En ce qui concerne le fait que la Commission avait confirmé son refus de donner accès aux documents demandés après le dépôt de la demande confirmative du plaignant le 28 mai 2004, cela était dû au fait que, à l'époque, la Commission n'avait toujours pas décidé de saisir ou non la Cour de justice et attendait toujours la réponse des autorités italiennes à sa lettre de mise en demeure. La possibilité d'accorder un accès partiel a également été prise en considération. Toutefois, tous les documents auxquels le plaignant a demandé l’accès concernaient entièrement l’interprétation de notions juridiques liées au cas spécifique et ne contenaient aucune partie à laquelle l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, ne s’appliquait pas au moment du traitement de la demande confirmative du plaignant.

2.6 La Commission a ajouté que, le 16 mars 2005, elle avait décidé d'engager une procédure judiciaire devant la Cour de justice concernant l'affaire 2003/4372. Même au cours de la procédure devant la Cour, la possibilité de parvenir à un accord avec les autorités italiennes n'a pas pu être exclue et la divulgation des documents demandés par le plaignant aurait pu compromettre toute tentative de règlement de l'affaire.

2.7 Dans ses observations, le requérant a essentiellement maintenu sa plainte.

2.8 Le Médiateur note que le 11 mai 2004, la Commission a accordé l'accès à certains des documents demandés par le plaignant le 18 avril 2004, à savoir les extraits du procès-verbal de sa réunion du 30 mars 2004. La présente enquête vise donc à vérifier s'il y a eu mauvaise administration de la part de la Commission lorsqu'elle a refusé de donner accès aux autres documents demandés par le plaignant (voir point 2.1).

2.9 L ' article premier, deuxième alinéa, du traité sur l ' Union européenne dispose que "[l]e présent traité marque une nouvelle étape dans le processus de création d ' une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l ' Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d ' ouverture (…)". L'article 1er, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001 dispose que le règlement a pour objet d'assurer "l'accès le plus large possible aux documents".

Toutefois, le règlement (CE) n° 1049/2001 contient certaines exceptions.

L’une de ces exceptions est prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, selon lequel «[l]’institution refuse l’accès à un document lorsque sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit (…), à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie sa divulgation».

2.10 Toutefois, le fait qu'un document pour lequel l'accès avait été demandé concerne des enquêtes liées à des procédures d'infraction en cours menées par la Commission à l'encontre d'un État membre ne saurait, à lui seul, justifier l'application de l'exception invoquée par l'institution. Selon la jurisprudence des juridictions communautaires, toute exception au droit général d'accès aux documents détenus par les institutions communautaires doit être appliquée strictement, afin de ne pas faire échec à l'application du principe général de l'accès le plus large possible du public à ces documents (11). Le Médiateur doit donc déterminer si, en l’espèce, la Commission a commis une erreur dans son appréciation selon laquelle la divulgation des documents demandés par le plaignant pourrait porter atteinte à la protection des objectifs des enquêtes et qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

2.11 Le Médiateur a déjà adopté la position selon laquelle l'exception fondée sur les inspections et les enquêtes ne devrait être appliquée que lorsque les documents demandés ont été établis au cours de l'activité d'enquête concernée (12).

2.12 En l'espèce, le Médiateur note que les documents demandés par le plaignant le 18 avril 2004 ont été rédigés au cours d'une enquête relative à une procédure d'infraction qui, au moment où le plaignant a présenté sa demande d'accès aux documents le 18 avril 2004, en était encore au stade de la phase préliminaire, étant donné que la Commission n'avait pas encore décidé si elle devait soumettre l'affaire à la Cour de justice (13).

2.13 Le Médiateur note que le plaignant a fait valoir que les procédures d'infraction au droit communautaire engagées par la Commission à l'encontre des États membres sont fondées sur la coopération entre l'institution et l'État membre et qu'il n'est donc pas possible d'assimiler ce type de procédure à celles dans lesquelles une inspection ou une enquête est effectuée.

Toutefois, les juridictions communautaires ont constamment fait référence à l'activité exercée dans le cadre d'une procédure d'infraction au titre de l'article 226 du traité CE en tant qu'activité d'inspection et d'enquête. Par exemple, dans son arrêt dans l’affaire T-105/95, WWF UK (14), le Tribunal de première instance a reconnu comme justifié le refus d’accorder l’accès à des documents relatifs à des «enquêtes susceptibles d’aboutir à une procédure d’infraction», et dans l’affaire T-191/99 Petrie, à laquelle la Commission a fait référence, le Tribunal a jugé que «[l]es États membres sont en droit d’attendre de la Commission qu’elle garantisse la confidentialité lors d’enquêtes susceptibles d’aboutir à une procédure d’infraction». Le Médiateur considère donc que l’interprétation de la Commission selon laquelle l’activité exercée au cours d’une procédure d’infraction concerne bel et bien une activité d’enquête est conforme à la jurisprudence constante des juridictions communautaires.

Le Médiateur est conscient du fait que la jurisprudence susmentionnée était fondée sur les règles établies par la décision 94/90 de la Commission du 8 février 1994 relative à l'accès du public aux documents de la Commission (15), alors que la présente affaire concerne le règlement (CE) n° 1049/2001, qui est entré en vigueur le 3 décembre 2001.

Toutefois, la décision 94/90 de la Commission prévoit que les institutions "refuseront l ' accès lorsque la divulgation pourrait porter atteinte à la protection des activités d ' inspection et d ' enquête". Sur la base de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001, l’institution «refuse l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit (…), à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation».

Il apparaît donc que l’exception pertinente prévue par le règlement n° 1049/2001 couvre, en substance, la même catégorie de documents que la décision 94/90 de la Commission.

Le Médiateur estime donc que, contrairement au point de vue du plaignant, la jurisprudence sur laquelle la Commission a fondé sa décision de ne pas accorder l’accès aux documents demandés ne peut être considérée comme obsolète et qu’elle reste pertinente même après l’entrée en vigueur du règlement (CE) no 1049/2001.

2.14 Le Médiateur estime également que, comme il l'a déjà jugé dans des décisions antérieures, il découle de la structure et du libellé de la disposition concernée que la présence d'un "intérêt public supérieur" à la divulgation doit normalement être établie par la personne qui demande l'accès (16). En l’espèce, le Médiateur considère que le plaignant n’a pas établi l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.

2.15 En ce qui concerne la possibilité d'accorder un accès partiel aux documents pertinents, comme le prévoit l'article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 1049/2001, il apparaît que, dans un premier temps, dans sa réponse à la demande confirmative du plaignant et, plus particulièrement, dans sa réponse à la demande d'informations complémentaires du Médiateur, la Commission a expliqué pourquoi, selon elle, aucun accès partiel aux documents demandés ne pouvait être accordé. La principale raison invoquée par la Commission était que, compte tenu de la nature des documents pertinents, il n’était pas possible de déterminer à l’avance quelles parties des documents pouvaient être divulguées sans préjudice de l’activité d’enquête en cours, étant donné qu’elles concernaient entièrement l’interprétation de notions juridiques liées à l’affaire spécifique 2003/4372.

2.16 Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur estime que la position de la Commission concernant la demande d'accès aux documents présentée par le plaignant en 2004 semble raisonnable et conforme au règlement (CE) n° 1049/2001 et que sa position ne semble pas être entachée d'un abus de pouvoir.

2.17 Le Médiateur estime donc qu'il n'y a pas eu de mauvaise administration en ce qui concerne cet aspect de l'affaire. Le Médiateur rappelle toutefois que la Cour de justice est la plus haute autorité en matière d'interprétation du droit communautaire.

3 Demande d'accès aux documents présentée par le plaignant en janvier 2005

3.1 Le 20 janvier 2005, le plaignant a demandé à la Commission de lui accorder l'accès à une copie de la lettre de mise en demeure (déjà couverte par la demande d'accès formulée par le plaignant en 2004) et à l'avis motivé adressé par la Commission aux autorités italiennes dans le cadre de la procédure relative à la procédure d'infraction dans l'affaire 2003/4372. Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant s'est plaint de la décision de la Commission de ne pas lui accorder les documents demandés.

3.2 Dans son avis, la Commission a souligné que, lorsque le plaignant a présenté sa demande d'accès aux documents susmentionnés, l'affaire en question était en cours et avait atteint un stade critique, à savoir la question de savoir si elle pouvait encore être résolue sans la saisir de la Cour de justice. La Commission a donc décidé le 28 janvier 2005 et, à la suite d’une demande confirmative, le 15 mars 2005, que les raisons pour lesquelles elle n’avait pas donné accès à la lettre de mise en demeure déjà adressée au plaignant, à savoir que la divulgation de ce document aurait pu nuire à la recherche d’un éventuel règlement de l’affaire, étaient toujours valables et qu’elles s’appliquaient également à l’avis motivé envoyé aux autorités italiennes. En ce qui concerne la possibilité d’accorder un accès partiel, la Commission a estimé que cela n’était pas possible, étant donné qu’aucune partie de ces documents n’était couverte par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

3.3 La Commission a ajouté que, le 16 mars 2005, elle avait décidé d'engager une procédure judiciaire devant la Cour de justice concernant l'affaire 2003/4372. Même au cours de la procédure devant la Cour, la possibilité de parvenir à un accord avec les autorités italiennes n'a pas pu être exclue et la divulgation des documents demandés par le plaignant aurait pu compromettre toute tentative de règlement de l'affaire.

3.4 À la lumière de l'explication donnée ci-dessus par la Commission pour justifier sa décision de ne pas accorder au plaignant l'accès aux documents pertinents sur la base de l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001, le Médiateur estime que la position de la Commission semble raisonnable et conforme à la jurisprudence des juridictions communautaires. Le Médiateur estime en outre que le raisonnement exposé aux points 2.9 à 2.14 de la présente décision s'applique également à l'avis motivé adressé par la Commission aux autorités italiennes qui a fait l'objet de la demande du plaignant du 20 janvier 2005.

3.5 Il apparaît donc qu'il n'y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission concernant cet aspect de l'affaire.

4 Sur le prétendu défaut de motivation de la décision de la Commission

4.1 Dans sa plainte, le plaignant alléguait que la Commission n'avait pas suffisamment motivé son refus d'accorder l'accès aux documents qu'il avait initialement demandés le 18 avril 2004, puis le 28 mai 2004 au moyen d'une demande confirmative.

4.2 Dans son avis, la Commission a fait valoir que, dans sa réponse du 5 juillet 2004 à la demande confirmative du plaignant du 28 mai 2004, le secrétaire général avait justifié le refus au motif que les documents demandés par le plaignant étaient couverts par l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001.

4.3 Dans ses observations, le requérant a maintenu son allégation initiale. Il a estimé que la Commission lui avait refusé l’accès aux documents demandés sans motiver concrètement sa décision.

4.4 Dans sa réponse à la demande d'informations complémentaires du Médiateur, la Commission a en outre expliqué que la divulgation de la lettre de mise en demeure et du précédent échange de correspondance avec les autorités italiennes dans le cadre de la procédure d'infraction 2003/4372 aurait porté préjudice à la recherche d'un éventuel règlement de l'affaire.

En ce qui concerne la liste des procédures d'infraction et des décisions pertinentes proposées par les chefs de cabinet qui ont été mentionnées dans le procès-verbal de la réunion de la Commission, elle contenait plus de 1 400 affaires. Ces procès-verbaux étaient accessibles au public sur Internet. En ce qui concerne l'affaire 2003/4372, le plaignant avait été dûment informé de la décision de la Commission d'envoyer une lettre de mise en demeure aux autorités italiennes, conformément à la communication de la Commission sur les relations avec le plaignant en ce qui concerne la violation du droit communautaire. La Commission a en outre estimé que la divulgation de la liste complète des décisions proposées concernant les procédures d’infraction en cours aurait affecté l’objectif des enquêtes en cours, car elle aurait interféré avec les discussions en cours avec les États membres et aurait réduit les chances de parvenir à un accord sur les affaires concernées sans les porter devant la Cour de justice. En outre, l'institution a estimé que, conformément à la communication susmentionnée, les plaignants sont informés des décisions prises en ce qui concerne les procédures d'infraction dans lesquelles ils ont un intérêt.

4.5 En ce qui concerne la possibilité d'accorder un accès partiel, la Commission a souligné qu'elle avait procédé à une évaluation au cas par cas des documents auxquels le plaignant avait demandé l'accès et que la possibilité d'accorder un accès partiel avait également été prise en considération. Toutefois, un tel accès partiel ne semblait pas possible en l’espèce, compte tenu de la nature des documents demandés, à savoir parce qu’il n’était pas possible de déterminer à l’avance quelles parties des documents pouvaient être divulguées sans préjudice de l’activité d’enquête en cours.

4.6 Dans ses observations complémentaires, le plaignant a estimé que les motifs avancés par la Commission pour justifier sa position étaient dénués de pertinence, voire inexistants.

4.7 Ainsi que le juge communautaire l'a constamment jugé, la motivation exigée par l'article 253 du traité CE doit être adaptée à la nature de l'acte en cause et doit faire apparaître, de façon claire et non équivoque, le raisonnement de l'institution, auteur de l'acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et au juge communautaire compétent d'exercer son contrôle.

4.8 Le Médiateur relève en outre que, dans son arrêt du 26 avril 2005 dans les affaires jointes T-110/03, T-150/03 et T-405/03, Sison/Conseil (17), le Tribunal a jugé que, dans le cas d'une demande d'accès à des documents, lorsque l'institution en question refuse cet accès, elle doit démontrer dans chaque cas individuel, sur la base des informations dont elle dispose, que les documents auxquels l'accès est demandé relèvent bien des exceptions énumérées dans le règlement (CE) n° 1049/2001.

Il appartient à l’institution qui a refusé l’accès à un document de fournir une motivation permettant de comprendre et de vérifier, d’une part, si le document demandé relève effectivement du domaine couvert par l’exception invoquée et, d’autre part, si le besoin de protection relatif à cette exception est réel.

La brièveté de la motivation de l’institution concernée pourrait, selon le Tribunal, être acceptable au regard du fait que la mention d’informations complémentaires, notamment en faisant référence au contenu des documents concernés, pourrait nier la finalité des exceptions invoquées.

4.9 En l'espèce, le Médiateur estime que, d'une part, dans la correspondance avec le plaignant, puis dans le cadre des enquêtes menées sur la présente plainte, la Commission a clairement expliqué que la divulgation des documents demandés aurait pu, selon elle, compromettre le dialogue entre la Commission et les autorités italiennes dans le cadre de la procédure d'infraction en cours et a donné des raisons de ne pas accorder un accès partiel aux documents concernés.

4.10 À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime que la Commission a motivé sa décision de ne pas accorder l'accès aux documents demandés par le plaignant et a fourni des motifs qui semblent suffisants pour permettre au plaignant de les comprendre.

Le Médiateur estime donc qu’il n’y a pas eu de mauvaise administration en ce qui concerne cet aspect de l’affaire.

5 Sur le prétendu défaut de réponse de la Commission à la lettre du plaignant du 8 juin 2004

5.1 Dans sa plainte au Médiateur, outre les allégations traitées aux points 2 et 3 de la présente décision, le plaignant alléguait également que la Commission n'avait pas répondu à sa lettre du 8 juin 2004 par laquelle il avait souligné que l'institution avait omis de publier sur son site Internet la référence à sa décision du 30 mars 2004 d'adresser une lettre de mise en demeure aux autorités italiennes. Bien que la Commission n'ait pas été invitée à commenter cet aspect de l'affaire dans la lettre d'ouverture du Médiateur, celui-ci a indiqué dans son avis que, conformément aux règles pertinentes régissant la publicité des décisions d'infraction, les références aux décisions d'envoyer des lettres de mise en demeure aux autorités nationales ne sont généralement pas publiées sur le site web de la Commission. En outre, la plaignante ayant été informée le 1er avril 2004 des mesures pertinentes prises par l'institution dans le cadre de la procédure d'infraction 2003/4372, elle a estimé qu'aucune autre mesure n'était nécessaire en ce qui concerne la lettre du 8 juin 2004.

Le Médiateur a estimé que cet aspect de l'affaire aurait dû être inclus dans la présente enquête et dans sa demande d'informations complémentaires, envoyée à la Commission le 30 août 2005, il a demandé à l'institution de lui transmettre une copie de la lettre envoyée au plaignant le 1er avril 2004.

5.2 Une copie du document correspondant a été transmise par la Commission dans sa réponse au Médiateur du 3 janvier 2006. Après avoir analysé le contenu du message, le Médiateur note que, le 1er avril 2004, le plaignant a effectivement été informé que, lors de sa réunion du 30 mars 2004, la Commission avait décidé d'envoyer une lettre de mise en demeure aux autorités italiennes conformément à la procédure prévue à l'article 226.

5.3 Le Médiateur note qu'en réponse à sa demande d'informations complémentaires, la Commission a déclaré que les décisions d'envoyer une lettre de mise en demeure ne sont généralement pas publiées sur le site Internet de la Commission, contrairement à ce qui se passe pour les décisions d'envoyer un avis motivé à l'État membre concerné. Néanmoins, la Commission a reconnu qu'il aurait été approprié d'en informer le plaignant dans une réponse à sa lettre du 8 juin 2004.

5.4 Dans ses observations, le plaignant a souligné que, contrairement à ce qu'avait déclaré la Commission, les références aux lettres de mise en demeure envoyées par l'institution aux autorités nationales dans le cadre de procédures d'infraction sont souvent publiées sur le site Internet de la Commission. Le plaignant a en outre souligné que toute la procédure relative à sa plainte 2003/4372 avait souvent été caractérisée par des relations tendues avec l'institution. La lettre du 8 juin 2004 aurait donc dû être comprise dans ce contexte et l’aspect formel de l’absence de réponse représente un aspect mineur par rapport au fond de ses griefs.

5.5 Le Médiateur note que la Commission a justifié son absence de réponse à la lettre du plaignant du 8 juin 2004 par le fait i) qu'il n'y avait pas eu d'omission de sa part concernant le prétendu défaut d'affichage de la référence de sa décision d'envoyer une lettre de mise en demeure aux autorités italiennes sur son site Internet et ii) que le plaignant avait déjà été informé, le 1er avril 2004, de cette décision.

À cet égard, le Médiateur tient à noter qu'après avoir consulté le site web de la Commission, il apparaît que, comme l'a indiqué le plaignant, des références à des lettres de mise en demeure adressées par la Commission à l'État membre concerné y sont parfois publiées. En revanche, il ne semble pas que la Commission soit tenue de procéder à de tels détachements. Conformément à l'article 12 de la communication de la Commission sur les relations avec le plaignant en matière d'infraction au droit communautaire (18), "les décisions de la Commission relatives aux procédures d'infraction sont publiées dans un délai d'une semaine à compter de leur adoption sur le site Internet du secrétariat général (...). Les décisions d ' adresser un avis motivé à un État membre ou de saisir la Cour de justice seront également publiées au moyen d ' un communiqué de presse, à moins que la Commission n ' en décide autrement> >. Il apparaît donc qu’aucune obligation n’est prévue de rendre publique la décision d’envoyer une lettre de mise en demeure dans le cadre d’une procédure d’infraction.

5.6 Même s'il apparaît donc que le fait que la décision de la Commission de ne pas publier la référence à sa décision d'envoyer une lettre de mise en demeure aux autorités italiennes dans le cadre de la plainte 2003/4372 ne peut être considéré comme une omission d'une obligation de sa part, le Médiateur estime que la Commission n'a pas établi qu'une réponse écrite à la lettre du plaignant du 8 juin 2004 n'était pas nécessaire. En outre, il estime que le fait que le plaignant ait été informé le 1er avril 2004 que la Commission avait décidé d'envoyer une lettre de mise en demeure aux autorités italiennes ne saurait justifier l'absence de réponse à la lettre en question. L'absence de réponse de la Commission à la lettre du plaignant constitue donc un cas de mauvaise administration.

Toutefois, étant donné que la Commission a reconnu qu'il aurait été approprié de répondre à la lettre du plaignant et que, dans ses observations, le plaignant a déclaré que l'aspect formel de l'absence de réponse représentait un aspect mineur par rapport au fond de son grief, le Médiateur n'estime pas nécessaire de formuler une remarque critique sur cet aspect de l'affaire.

6 Réclamation du requérant

6.1 Dans sa plainte, le plaignant a demandé à la Commission de réexaminer sa décision et de lui donner accès aux documents demandés.

6.2 Compte tenu de la conclusion formulée aux points 2.17, 3.5 et 4.10 ci-dessus, il apparaît que la demande du plaignant doit être rejetée.

7 Conclusion

Sur la base des enquêtes menées par le Médiateur sur cette plainte, il ne semble pas y avoir eu de mauvaise administration de la part de la Commission en ce qui concerne les allégations du plaignant traitées aux points 2, 3 et 4 de la présente décision et en ce qui concerne la demande du plaignant tendant à ce que la Commission reconsidère sa décision. En ce qui concerne l'allégation du plaignant traitée au point 5 de la présente décision, il apparaît que la prétendue absence de réponse de la Commission constituait un cas de mauvaise administration. Toutefois, pour les raisons exposées au point 5.6 ci-dessus, le Médiateur estime qu’il n’est pas nécessaire de formuler une remarque critique sur cet aspect de l’affaire. Le Médiateur clôt donc l’affaire.

Le président de la Commission sera également informé de cette décision.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) La lettre du plaignant envoyée le 22 juillet 2004 avait été initialement enregistrée en tant que plainte unique, sous la référence 2290/2004/IP. Toutefois, sur la base de la lettre du plaignant du 23 juillet 2004, une deuxième plainte a été enregistrée sous la référence 2391/2004/IP.

(2) JO 2001, L 145, p. 43.

(3) Affaire T-191/99, Petrie e.a./Commission, Rec. 2001, p. II-3677.

(4) Affaire T-191/99, Petrie e.a./Commission, Rec. 2001, p. II-3677, point 68.

(5) Les trois documents en question étaient les suivants:

1. une note présentée par le Service juridique concernant une procédure d'infraction spécifique (qui, selon la Commission, n'était pas celle qui intéressait le plaignant), SEC(2004) 381;
2. le compte rendu d'une réunion spéciale des chefs de cabinet concernant l'examen périodique des affaires d'infraction présumées, SEC(2004) 393;
3. La liste des procédures d'infraction présumées avec les décisions proposées, SEC(2004) 396.

6) "L ' accès à un document contenant des avis destinés à l ' usage interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l ' institution concernée est refusé même après que la décision a été prise si la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l ' institution, à moins qu ' un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation".

(7) COM(2002) 141.

(8) Voir note de bas de page 5.

9) "L ' accès à un document contenant des avis destinés à l ' usage interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l ' institution concernée est refusé même après que la décision a été prise si la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l ' institution, à moins qu ' un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation".

(10) JO L 145, p. 43.

(11) affaire C-41/00 P, Interporc/Commission, Rec. 2003, p. I-2125, point 48; Affaire T-84/03, Turco/Conseil, Rec. 2004, p. II-4061, point 71.

(12) Voir les décisions du Médiateur concernant la plainte 271/2000/(IJH)JMA et la plainte 790/2003/GG (http://www.ombudsman.europa.eu).

(13) Dans sa réponse à la demande d'informations complémentaires du Médiateur, la Commission l'a informé que, le 16 mars 2005, elle avait décidé d'engager une procédure judiciaire devant la Cour de justice concernant l'affaire 2003/4372.

(14) Affaire T-105/95, WWF UK/Commission, Rec. 1997, p. II-313, point 63.

(15) JO 1994, L 46, p. 58.

(16) Voir les décisions du Médiateur européen 412/2003/GG et 2403/2003/MF, disponibles sur la page wesbite du Médiateur (http://www.ombudsman.europa.eu).

(17) Affaires jointes T-110/03, T-150/03 et T-405/03, Sison/Conseil, arrêt du 26 avril 2005, non encore publié au Recueil, points 62 à 63. Ces affaires jointes font l'objet d'un pourvoi (C-266/05 P).

(18) COM(2002) 141 final.