Antécédents de la plainte

1. Depuis 2019, la Commission européenne apporte un soutien à la gestion des migrations à Chypre en collaboration avec l’Agence de l’Union européenne pour l’asile (AUEA), l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) et l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol).[1] Ce soutien comprend le financement, l’expertise et le déploiement de personnel de l’UE par l’intermédiaire de la plateforme de coopération opérationnelle pour le soutien à la gestion des migrations à Chypre (OCP).

2. En 2022, un protocole d’accord [2] sur la mise en œuvre du plan d’action UE-Chypre pour la gestion des migrations (ci-après le «plan d’action») a été signé. Le protocole d’accord et le plan d’action concernent les procédures de premier accueil, d’asile et de retour, les conditions matérielles d’accueil telles que le logement et l’intégration des ressortissants de pays tiers. Un groupe de pilotage OCP spécifique, composé de représentants de la Commission, des agences compétentes de l’UE et des autorités chypriotes, supervise la mise en œuvre du plan d’action.

3. En ce qui concerne plus particulièrement les infrastructures d’accueil [3], la Commission et l’Organisation internationale pour les migrations coopèrent avec Chypre pour améliorer les conditions de vie et les infrastructures du premier centre d’accueil de Pournara. En outre, la Commission a accordé à Chypre un financement de l’UE pour la construction d’un nouveau centre d’accueil de deuxième ligne à Limnes, et l’AUEA a financé des améliorations (une nouvelle installation) dans le centre d’accueil de Kofinou.

4. Dans ce contexte, le plaignant a présenté une demande d'accès du public à la Commission en vertu de la législation de l'UE relative à l'accès du public aux documents [4] (règlement (CE) no 1049/2001). En septembre 2023, ils ont demandé l’accès du public à des documents [5] concernant: (1) les activités de l’OCP à Chypre, (2) une visite à Chypre du directeur général adjoint de la direction générale de la migration et des affaires intérieures (DG HOME) de la Commission en juillet 2023, et (3) la correspondance entre le personnel de la Commission déployé à Chypre et la DG HOME concernant les installations d’accueil et d’hébergement à Chypre.

5. Le plaignant a reçu une première réponse à la demande d’accès en décembre 2023. La Commission a identifié quatre documents relevant du champ d’application de la demande d’accès, à savoir 1) deux rapports de réunion du groupe de pilotage OCP et 2) deux documents relatifs à la visite du directeur général adjoint de la DG HOME à Chypre en juillet 2023 (une note d’information et un rapport Flash).

6. Après avoir consulté les autorités chypriotes, la Commission a donné un accès partiel au rapport Flash et a refusé de donner accès aux trois documents restants dans leur intégralité. Ce faisant, elle a invoqué des exceptions au titre du règlement (CE) no 1049/2001, faisant valoir que la divulgation (totale) était empêchée par la nécessité de protéger l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique [6] et les relations internationales [7], ainsi que les processus décisionnels en cours [8]. La Commission a ajouté qu’elle ne détenait aucun document relevant du troisième aspect de la demande d’accès du plaignant.

7. Le plaignant a demandé à la Commission de réexaminer sa décision (en présentant une «demande confirmative»). Ils ont fait valoir que la Commission n’aurait pas dû consulter les autorités chypriotes et qu’elle n’avait pas suffisamment étayé son recours aux exceptions à l’accès du public. Compte tenu des préoccupations en matière de droits fondamentaux soulevées dans le contexte des structures d’accueil des migrants chypriotes, le plaignant a également fait valoir qu’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation existe parce que ces structures bénéficient d’un financement important de l’Union et que la Commission doit veiller à ce que les projets financés par l’Union soient conformes au droit de l’Union. Enfin, le plaignant a estimé que la Commission aurait dû accorder un accès partiel aux documents identifiés, compte tenu du point de vue de la Médiatrice selon lequel la transparence globale dans ce domaine devrait être accrue [9].

8. En l’absence de réponse dans le délai prorogé, qui a expiré le 20 février 2024, le plaignant s’est adressé au Médiateur en avril 2024.

L'enquête

9. La Médiatrice a ouvert une enquête en mai 2024 sur la décision implicite de la Commission de refuser (plein) accès au titre du règlement (CE) no 1049/2001.

10. En octobre 2024, à la suite de l’examen des documents recensés par la Commission au stade initial, la Médiatrice a partagé son avis préliminaire avec la Commission. Elle invite instamment la Commission à adopter sa décision confirmative sans plus tarder et à fournir l’accès le plus large possible.

11. Peu après, le 29 octobre 2024, la Commission a adopté sa décision confirmative, refusant un accès plus large aux documents en cause.

12. En janvier 2025, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a rencontré des représentants de la Commission. L’objectif de la réunion était que l’équipe d’enquête de la Médiatrice obtienne des éclaircissements supplémentaires sur la position de la Commission au stade de la confirmation, à la lumière de l’avis préliminaire de la Médiatrice dans cette affaire et d’une enquête parallèle concernant des documents connexes détenus par l’AUEA (724/2024/AML)[10].

13. Le plaignant a présenté des observations sur l’avis préliminaire du Médiateur, la décision confirmative de la Commission et le rapport de la réunion entre l’équipe d’enquête du Médiateur et des représentants de la Commission.

14. La Médiatrice a également pris note de la préoccupation du plaignant concernant le temps pris par la Commission pour répondre à sa demande d’accès. Dans le cadre d’une enquête stratégique [11], la Médiatrice a constaté que la Commission a subi des retards systémiques et importants dans le traitement des demandes d’accès du public, ce qui constitue une mauvaise administration [12]. Bien que la Médiatrice regrette le retard dans la réponse de la Commission à la demande de la plaignante, elle n’a pas enquêté sur le retard de réponse dans ce cas particulier.

Le point de vue préliminaire du Médiateur

15. Sur la base d’une inspection des documents identifiés au stade initial et de la documentation relative à la consultation par un tiers, le Médiateur a estimé à titre préliminaire qu’un accès plus large pourrait être accordé aux documents demandés.

16. Plus précisément, pour les deux rapports de réunion du groupe de pilotage OCP (documents 1 et 2), la Médiatrice a estimé que la Commission n’avait pas suffisamment expliqué dans sa décision initiale quel processus décisionnel interne nécessiterait une protection et comment un tel processus décisionnel serait gravement compromis en donnant un accès plus large aux rapports de réunion. En outre, le Médiateur ne savait pas clairement quelles parties des rapports de réunion devaient rester confidentielles pour protéger l'intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique. Si la Médiatrice a reconnu que les discussions sur la gestion des migrations entre la Commission, Chypre et les agences compétentes de l’UE pouvaient porter sur des questions sensibles, comme indiqué dans la réponse de la Commission, une grande partie des informations contenues dans les rapports de réunion semblaient génériques et/ou même accessibles au public dans le cadre du plan d’action UE-Chypre et du protocole d’accord y afférent.

17. En ce qui concerne le document 3, la note d’information destinée au directeur général adjoint de la DG HOME de l’époque, la Médiatrice a estimé à titre préliminaire que la Commission avait appliqué l’exception de manière trop large à son processus décisionnel en cours. Également pour ce document, une grande partie de l'information qu'il contenait semblait générique et/ou même accessible au public. Il n’était donc pas facile de comprendre en quoi la crainte de la Commission que des fonctionnaires ou des commissaires de haut rang ne puissent plus bénéficier des « opinions franchement exprimées et complètes requises de ses fonctionnaires » justifiait le refus d’accès à ce document dans son intégralité.

18. En ce qui concerne le rapport Flash (document 4), le Médiateur a estimé que la Commission avait expurgé ce document trop lourdement, en s'appuyant sur la protection de l'intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique. En outre, la Médiatrice a fait observer que l’exception relative à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales ne peut être appliquée par référence à la nécessité de maintenir un climat de confiance mutuelle entre l’UE et ses États membres [13].

19. En outre, la Médiatrice a encouragé la Commission à présenter, dans sa décision confirmative, les arguments du plaignant concernant l’existence d’un éventuel intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

20. Enfin, la Médiatrice a déclaré qu’elle espérait que la Commission procéderait à une nouvelle recherche au stade de la confirmation afin de garantir l’identification de tous les documents pertinents, tels que, par exemple, les pièces jointes au briefing, qui peuvent également relever du champ d’application de la demande d’accès du plaignant.

La décision confirmative de la Commission, la réunion et les observations du plaignant

21. Le 29 octobre 2024, la Commission a adopté sa décision confirmative, refusant un accès plus large aux documents en cause. Afin de clarifier la position de la Commission dans sa décision confirmative, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a rencontré des représentants de la Commission. Par la suite, le plaignant a présenté ses observations sur l’avis préliminaire du Médiateur, la décision confirmative de la Commission et le rapport de la réunion.

Concernant les rapports de réunion du groupe de pilotage du BPC (documents 1 et 2)

22. Dans sa décision confirmative, la Commission a fait référence à sa consultation avec Chypre au stade initial [14] et a réaffirmé son point de vue selon lequel, étant donné que les conclusions des réunions du groupe de pilotage OCP sont rédigées et convenues conjointement avec les autorités chypriotes, elles proviennent en partie de Chypre et Chypre est donc le co-auteur des rapports. Par conséquent, la Commission a procédé à une appréciation prima facie des exceptions invoquées par Chypre.

23. À la suite de cette appréciation, la Commission a considéré que les rapports de réunion étaient couverts par l’exception relative à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique dans son intégralité. Elle a précisé que les rapports de la réunion contenaient des informations sensibles concernant les points vulnérables (tels que les centres d’accueil et de détention), les mineurs non accompagnés, la participation de la police et d’autres autorités nationales à la gestion des migrations et le développement de projets financés par l’UE (tels que la reconstruction du premier centre d’accueil à Pournara).

24. La Commission a souligné le large pouvoir d’appréciation dont disposent les institutions lorsqu’elles appliquent l’exception relative à la sécurité publique [15]. Elle a estimé que la divulgation « porterait atteinte à la protection de la sécurité publique compte tenu, d’une part, de la situation à laquelle est confrontée la République de Chypre pour garantir un système européen d’asile et de migration juste et efficace et, d’autre part, de la situation géopolitique». Enfin, la Commission a fait valoir que la divulgation des rapports de réunion pourrait «compromettre la confiance mutuelle et la coopération entre la Commission et ses partenaires, ce qui est essentiel pour le travail commun en matière de gestion des migrations».

25. Au cours de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, les représentants de la Commission ont précisé que la Commission n’avait pas consulté Chypre à nouveau au stade de la confirmation, étant donné qu’il n’y avait aucun doute quant à la position chypriote en ce qui concerne la divulgation des rapports de la réunion.

26. Les représentants de la Commission ont en outre fait valoir que, si certaines parties des rapports de réunion peuvent porter sur des informations accessibles au public, les rapports eux-mêmes sont beaucoup plus détaillés. Les représentants de la Commission ont fourni des exemples à cet égard. En outre, les représentants de la Commission ont indiqué que les rapports contenaient des informations privilégiées recueillies auprès des autorités chypriotes, des informations fondées sur des échanges confidentiels antérieurs et des discussions sur les options envisageables pour traiter certaines questions. Ces informations ne sont pas dans le domaine public. La divulgation des rapports de réunion affecterait donc la confiance mutuelle entre la Commission et Chypre et la volonté de l’État membre de partager des informations et de collaborer avec la Commission à l’avenir.

27. En outre, les représentants de la Commission ont souligné le rôle spécifique de la Commission dans le contrôle du respect du droit de l’Union et la gestion des fonds de l’Union. Concrètement, les préoccupations soulevées lors d’un forum de haut niveau tel que le groupe de pilotage de l’OCP sont destinées à être traitées conjointement avec les autorités chypriotes, mais ne signifient pas nécessairement que la Commission a conclu à l’existence de problèmes systémiques. Toutefois, la divulgation de certaines des informations contenues dans les documents «pourrait risquer d’être sortie de son contexte ou mal interprétée, ce qui pourrait conduire à des malentendus ou à une représentation unilatérale de la situation».

28. Les représentants de la Commission ont fourni des exemples confidentiels de parties des rapports de réunion que la Commission juge sensibles compte tenu de l’intérêt public à protéger la sécurité publique.

29. Enfin, les représentants de la Commission ont distingué les rapports de réunion des documents en cause dans l’affaire 724/2024/AML. Contrairement aux documents en cause dans cette dernière affaire, les rapports de réunion en question reflètent des discussions de haut niveau sur le plan d’action, ils sont plus détaillés et contiennent des informations plus sensibles.

En ce qui concerne la note d’information à l’intention du directeur général adjoint de la DG HOME (document 3)

30. Dans sa décision confirmative, la Commission a développé sa position dans sa décision initiale selon laquelle la divulgation de la note d’information aurait une incidence négative sur la capacité des services de la Commission à informer correctement l’encadrement supérieur et conduirait à un manque de critiques internes constructives, ce qui compromettrait la capacité de la Commission à prendre des décisions en connaissance de cause [16]. Cela rendrait également le personnel de la Commission plus hésitant à exprimer ses opinions par crainte de pressions extérieures et conduirait à des ingérences et à des spéculations en exposant les points de vue internes de la Commission sur des questions hautement sensibles sur le plan politique. À cet égard, la Commission a souligné que la note d’information n’était ni une décision ayant un effet juridique ni une base pour prendre des décisions. Il s’agit plutôt «d’une simple note administrative contenant des déclarations préliminaires et pouvant faire l’objet d’ajustements supplémentaires si cela est jugé nécessaire au cours du processus décisionnel».

31. La Commission a également précisé que les procédures décisionnelles clôturées et en cours [17] seraient affectées. Plus précisément, la divulgation de la note d’information révélerait des points de vue préliminaires et des options stratégiques concernant les procédures d’infraction en cours [18] et deux demandes de financement de l’UE: l’appel à l’action spécifique au titre du Fonds «Asile, migration et intégration» 2021-2027 pour les États membres sous pression – mineurs non accompagnés (fermé); et l’action spécifique «Systèmes de surveillance électronique aux frontières maritimes extérieures» (en cours).

32. Lors de la réunion avec l'équipe d'enquête de la Médiatrice, les représentants de la Commission ont précisé que les briefings sont approuvés par l'encadrement supérieur et le destinataire prévu. Ils ont également déclaré que les informations contenues dans la note d'information ne devraient pas être rendues publiques sans le contexte approprié compte tenu du caractère souvent sensible de ces informations, y compris les réflexions, les évaluations internes, les positions juridiques préliminaires et les options politiques. Ils ont précisé que la divulgation porterait atteinte aux décisions politiques liées à la task force «Gestion des migrations» de la DG HOME avec Chypre, ainsi qu’aux décisions de financement de l’UE et aux procédures d’infraction en cours. Par exemple, dans le cadre d’une procédure d’infraction, les griefs concrets et l’évaluation intermédiaire de la Commission ne sont pas du domaine public.

33. Bien que la note d’information contienne certains éléments généraux, les représentants de la Commission ont déclaré que la Commission avait conclu que la divulgation de quelques phrases seulement serait dénuée de sens. En outre, ils ont précisé que la Commission considérait que les pièces jointes à la note d’information ne relevaient pas du champ d’application de la demande d’accès du plaignant.

34. Enfin, la Commission a estimé que les arguments du plaignant en faveur d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation étaient de nature trop générale et que le refus d’accès du public à la note d’information servait mieux l’intérêt public dans la mesure où il protégeait sa coopération avec Chypre.

En ce qui concerne le rapport Flash sur la visite du directeur général adjoint de la DG HOME (document 4)

35. Dans sa décision confirmative, la Commission n’a pas réexaminé sa décision initiale d’accorder un accès partiel au rapport Flash. Comme les représentants de la Commission l’ont déclaré lors de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, la Commission a considéré que le plaignant n’avait pas contesté son évaluation du rapport Flash dans sa demande confirmative. En particulier, les représentants de la Commission ont indiqué que le plaignant n'avait avancé aucun argument justifiant sa divulgation plus large, contrairement aux autres documents en cause pour lesquels ils avaient fourni des arguments détaillés et substantiels pour contester l'appréciation initiale de la Commission.

36. Dans ses observations au Médiateur, le plaignant a souligné que le refus d’accès du public au titre du règlement (CE) no 1049/2001 ne saurait être justifié par un risque d’interprétation erronée. De même, l'octroi de l'accès ne peut pas dépendre de l'intention ou de la capacité présumées du demandeur. En outre, le plaignant a déclaré que «des préoccupations vagues ou spéculatives concernant les sensibilités diplomatiques ou la coopération future ne sauraient justifier des refus généraux, en particulier dans le contexte des politiques migratoires financées par l’UE ayant de graves implications en matière de droits de l’homme».

37. En ce qui concerne plus particulièrement la note d’information, le plaignant a fait valoir que le fait qu’elle ait été approuvée à un niveau élevé et qu’elle comprenne des réflexions, des évaluations et des options stratégiques sensibles est «précisément ce qui lui confère une valeur significative d’intérêt public». Sa divulgation éclairerait la façon dont la politique migratoire est façonnée et négociée.

Évaluation du Médiateur

Concernant les rapports de réunion du groupe de pilotage du BPC (documents 1 et 2)

38. La Médiatrice note que la Commission, dans sa décision confirmative, ne se fonde plus sur l’exception relative à la protection d’un processus décisionnel pour refuser l’accès aux rapports de réunion du groupe de pilotage de l’OCP. L’appréciation de la Médiatrice se limite donc à l’application par la Commission de l’exception relative à la sécurité publique aux rapports de réunion dans leur intégralité.

39. Les institutions, organes et organismes de l’Union disposent d’une large marge d’appréciation pour déterminer si la divulgation d’un document porterait atteinte à la protection des intérêts publics énumérés à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1049/2001, qui inclut la sécurité publique [19]. À ce titre, l’enquête du Médiateur visait à déterminer s’il existait une erreur manifeste d’appréciation de la Commission à cet égard.

40. En vertu de l’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1049/2001 (lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1049/2001), un État membre peut demander à une institution de l’Union de ne pas divulguer un document émanant de cet État membre sans son accord préalable. Dans ce cas, l’institution concernée n’est pas tenue de procéder à une évaluation exhaustive de la décision de l’État membre de s’opposer à la divulgation [20]. Au contraire, elle doit i) vérifier si l’État membre a motivé la non-divulgation conformément aux exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001 et ii) apprécier si les explications fournies par l’État membre lui paraissent, à première vue, fondées [21].

41. Les rapports de réunion en cause sont rédigés et approuvés conjointement par la Commission et les autorités chypriotes. Sur cette base, la Commission a considéré que les rapports «proviennent conjointement» de ces autorités nationales et font donc l’objet d’une consultation conformément à l’article 4, paragraphes 4 et 5, du règlement (CE) no 1049/2001. La Médiatrice estime qu’il était raisonnable que la Commission consulte les autorités chypriotes sur la demande d’accès.

42. La Commission a précisé, dans sa décision confirmative, les thèmes abordés au sein du groupe de pilotage OCP. Elle a fait valoir que la divulgation d’informations sensibles sur ces sujets, telle qu’elle ressort des rapports de la réunion, mettrait en péril les efforts déployés par Chypre pour garantir un système européen d’asile et de migration juste et efficace. Par conséquent, la sécurité publique serait compromise, compte tenu également de la situation géopolitique délicate. En outre, la Commission a souligné l’importance de la confiance mutuelle entre la Commission et Chypre dans la gestion des migrations.  

43. Au cours de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, la Commission a ajouté que, sans cette confiance, les autorités chypriotes pourraient hésiter davantage à partager des informations (privilégiées) et à collaborer avec la Commission à l’avenir. De même, les préoccupations soulevées au sein du groupe de pilotage de l’OCP devraient être traitées conjointement avec les autorités chypriotes. La Commission craint que la divulgation de certaines des informations contenues dans les rapports de réunion ne soit sortie de son contexte ou mal interprétée. 

44. À la lumière des explications supplémentaires de la Commission, la Médiatrice admet que les informations contenues dans les rapports de réunion sont de nature différente et plus détaillées que les informations sur des sujets similaires qui sont accessibles au public dans le cadre du plan d’action, du protocole d’accord ou autrement. Dans le même temps, si les discussions sur des sujets tels que les centres d’accueil et de détention, les mineurs non accompagnés et la participation de la police et d’autres autorités nationales à la gestion des migrations pourraient porter sur des éléments dont la divulgation présenterait un risque pour la sécurité publique, la Médiatrice maintient son point de vue selon lequel la prise en compte des discussions dans les rapports de réunion n’est pas détaillée ou spécifique tout au long de la réunion.

45. La Médiatrice note en outre que la Commission est consciente de la nécessité de protéger la confiance mutuelle avec Chypre. Dans le passé, le Médiateur a rejeté les références générales à la nécessité de protéger la confiance mutuelle entre les organes de l’UE et les États membres comme motif justifiant le refus d’accès du public [22], en faisant référence au devoir de coopération loyale [23] et à la jurisprudence connexe [24]. Toutefois, dans les circonstances spécifiques de l’espèce, en particulier le fait que les autorités chypriotes ont coécrit les rapports de réunion demandés, qui contiennent des informations (privilégiées) partagées par Chypre sur la gestion des migrations, le Médiateur ne poursuivra pas dans cette voie en gardant à l’esprit la large marge d’appréciation dont disposent les organes de l’Union pour déterminer si la divulgation d’un document porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique.

46. Ce que le Médiateur regrette toutefois, c'est que la Commission n'ait pas consulté Chypre à nouveau au stade de la confirmation. La consultation des États membres sur les demandes d’accès du public, conformément à l’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1049/2001, vise précisément à limiter le risque de violation de la confiance mutuelle. Compte tenu de l’accord des autorités chypriotes sur une large divulgation de documents connexes dans le cadre de l’enquête de la Médiatrice sur l’affaire 724/2024/AML et compte tenu du temps écoulé depuis leur consultation au stade initial, consulter à nouveau les autorités chypriotes aurait montré l’engagement de la Commission en faveur de la transparence dans ce domaine.  

47. Enfin, comme le plaignant l'a souligné à juste titre, le Médiateur a déjà exhorté [25] la Commission à accroître la transparence globale de sa coopération avec les autorités grecques en matière de gestion des migrations. Il en va de même pour la coopération de la Commission avec les autorités chypriotes. Il convient d’anticiper l’intérêt du public pour la collaboration de la Commission avec Chypre dans ce domaine et la publication proactive de procès-verbaux détaillés ou de résumés des réunions du groupe de pilotage de l’OCP pourrait donc être bénéfique.

En ce qui concerne la note d’information à l’intention du directeur général adjoint de la DG HOME (document 3)

48. Dans sa décision confirmative, la Commission a confirmé qu’elle s’appuyait sur l’exception relative à la protection d’un processus décisionnel en cours pour refuser l’accès à la note d’information dans son intégralité. En outre, elle a soutenu que le refus d’accès était nécessaire pour protéger certaines procédures décisionnelles fermées. La Commission n’a identifié aucune pièce jointe comme document supplémentaire.

49. Pour se prévaloir de l’exception relative à la protection d’un processus décisionnel en cours ou clos, la Commission doit démontrer que l’accès est susceptible d’apporter concrètement et effectivement un préjudice grave au processus décisionnel d’une manière raisonnablement prévisible et non hypothétique [26]. Le Médiateur a jugé à plusieurs reprises [27] qu’une référence à un risque générique de « pression extérieure » ne saurait en soi justifier la non-divulgation.

50. La Commission a fait valoir que la divulgation de l’exposé conduirait à de telles pressions externes et comporterait un risque d’autocensure. En conséquence, la Commission serait privée de critiques internes constructives et sa capacité à prendre des décisions en connaissance de cause serait affectée. En outre, la note d’information contient des réflexions, des évaluations internes, des positions juridiques préliminaires et des options stratégiques qui, selon la Commission, ne devraient pas être rendues publiques sans le contexte approprié compte tenu du caractère souvent sensible de ces informations. Par conséquent, la divulgation de la note d’information en cause porterait atteinte aux procédures décisionnelles clôturées et en cours relatives aux procédures de financement et d’infraction, ainsi qu’à d’autres décisions politiques liées à la coopération de la DG HOME avec Chypre. 

51. La Médiatrice ne voit pas en quoi les éléments invoqués par la Commission dans le cadre de cette demande d’accès montreraient que ses processus décisionnels seraient gravement lésés par la divulgation même de certaines parties du briefing et que l’accès au briefing devait donc être refusé dans son intégralité. La Cour de justice de l’Union européenne a jugé que, pour que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 s’applique, il convient d’identifier un processus décisionnel spécifique [28] et qu’une référence au caractère interne ou préparatoire d’un document ne suffit pas [29]. En outre, il est de jurisprudence constante que «la liberté d’expression des services de la Commission ne joue pas un rôle déterminant, étant donné que la question déterminante est celle de savoir si les préoccupations de l’institution concernée sont objectivement justifiées»[30].

52. La Médiatrice estime qu’il aurait été justifié d’expurger certaines parties sensibles de la note d’information, y compris les griefs concrets et l’évaluation intermédiaire de la Commission dans le cadre des procédures d’infraction en cours [31]. Le Médiateur observe néanmoins que les deux procédures d'infraction mentionnées par la Commission dans sa décision confirmative ont été clôturées peu de temps avant son adoption.  

53. En outre, sur la base de l’inspection de la note d’information, le Médiateur estime qu’un accès partiel aurait été possible. Il apparaît que la position de la Commission en ce qui concerne la note d’information en cause était fondée sur des principes plutôt que sur le contenu concret du document. En tout état de cause, il serait difficile d'accepter une position selon laquelle chaque exposé rédigé par un responsable administratif devrait rester confidentiel dans son intégralité.

54. En outre, la Commission aurait dû approfondir le point de vue du plaignant en ce qui concerne l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. La Médiatrice souligne la nécessité de garantir la transparence des décisions et des activités des institutions de l’Union en ce qui concerne le respect des droits fondamentaux.

55. La Médiatrice regrette que la Commission n’ait pas accordé un accès plus large à la note d’information.

56. Enfin, la Médiatrice a déjà partagé son point de vue avec la Commission selon lequel les pièces jointes à la note d’information (document 3) peuvent relever du champ d’application de la demande d’accès de la plaignante. De même, le Médiateur a estimé qu'un accès supplémentaire aurait pu être accordé au rapport Flash (document 4). Le plaignant n'a pas formulé d'autres commentaires sur l'une ou l'autre question. À l’avenir, le Médiateur espère que la Commission prendra dûment en considération les pièces jointes aux documents demandés et les identifiera en vue d’une divulgation éventuelle lorsqu’elles entrent dans le champ d’application d’une demande d’accès. Le Médiateur encourage la Commission à toujours privilégier les lectures des demandes confirmatives qui soient favorables aux citoyens et axées sur le service.

57. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice regrette que la Commission n’ait pas consulté à nouveau les autorités chypriotes sur une éventuelle divulgation partielle des rapports de réunion au stade confirmatif. La Médiatrice regrette également que la Commission n’ait pas accordé un accès plus large à la note d’information au cours de son enquête. Étant donné que la Commission a confirmé sa position dans la décision confirmative et lors de la réunion avec l’équipe d’enquête du Médiateur, le Médiateur estime qu’il ne serait d’aucune utilité de poursuivre l’affaire dans le cadre de la présente affaire. La Médiatrice attend toutefois de la Commission qu’elle tienne compte de son évaluation détaillée lorsqu’elle traitera de futures demandes d’accès du public à des notes d’information et à des rapports de réunion tels que ceux en cause.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

La Médiatrice regrette que la Commission n’ait pas consulté à nouveau les autorités chypriotes sur une éventuelle divulgation partielle des rapports de réunion au stade de la confirmation. La Médiatrice regrette également que la Commission n’ait pas accordé un accès plus large à la note d’information au cours de son enquête. Étant donné que la Commission a confirmé sa position dans la décision confirmative et lors de la réunion avec l’équipe d’enquête du Médiateur, le Médiateur estime qu’il ne serait d’aucune utilité de poursuivre l’affaire dans le cadre de la présente affaire. La Médiatrice attend toutefois de la Commission qu’elle tienne compte de son évaluation détaillée lorsqu’elle traitera de futures demandes d’accès du public à des notes d’information et à des rapports de réunion tels que ceux en cause.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Teresa Anjinho Médiateur
européen

Strasbourg, le 18/12/2025

 

[1] Pour de plus amples informations, voir: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/migration-management/migration-management-cyprus_en.

[2] Disponible à l’adresse suivante: https://home-affairs.ec.europa.eu/commission-decision-implementation-eu-cyprus-action-plan-migration-management-annex-1_en. 

[3] Pour de plus amples informations, voir: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/migration-management/migration-management-cyprus/upgrades-and-construction-reception-facilities_en .en

[4] Règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[5] Du 1er février 2023 à la date de la demande (12 septembre 2023).

[6] Article 4, paragraphe 1, point a), premier tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[7] Article 4, paragraphe 1, point a), troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[8] Article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001.

[9] Décision dans l’enquête stratégique OI/3/2022/MHZ sur la manière dont la Commission européenne garantit le respect des droits fondamentaux dans les installations de gestion des migrations financées par l’UE en Grèce: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/170792.

[10] Affaire 724/2024/AML concernant le refus de l’Agence de l’Union européenne pour l’asile (AUEA) de donner accès au public à des documents relatifs aux conditions d’accueil dans plusieurs installations chypriotes de gestion des migrations: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/66245.

[11] Enquête stratégique OI/2/2022/OAM sur le temps nécessaire à la Commission européenne pour traiter les demandes d’accès du public aux documents: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/60766.  

[12] Décision dans l’enquête stratégique OI/2/2022/OAM sur le temps nécessaire à la Commission européenne pour traiter les demandes d’accès du public aux documents: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/175321; Rapport spécial au Parlement européen dans le cadre de l’enquête stratégique OI/2/2022/OAM: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/special-report/fr/175425.

[13] Arrêt du 14 février 2012, Allemagne/Commission, T-59/09, points 63 et 65, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:62009TJ0059.

[14] Conformément à l'article 4, paragraphes 4 et 5, du règlement (CE) no 1049/2001.

[15] Arrêt du 3 juillet 2014, Conseil/in 't Veld, C-350/12 P, point 63, disponible à l'adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-350/12&language=FR.

[16] Se référant à l’arrêt du 9 septembre 2008, MyTravel/Commission, T-403/05, points 50 à 52, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&num=T-403/05; Arrêt du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission, T-18/15, point 87, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&num=T-18/15. 

[17] Article 4, paragraphe 3, premier et deuxième alinéas, du règlement 1049/2001.

[18] INFR(2013)2252 - Mise en œuvre incorrecte par Chypre des directives 2003/9/CE (Conditions d'accueil) et 2005/85/CE (Procédures d'asile); et INFR(2014)2170 – Mise en œuvre incorrecte par Chypre des directives 2003/9/CE (conditions d’accueil) et 2005/85/CE (procédures d’asile) (détention et recours effectif).

[19] Arrêt du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, point 64, disponible à l'adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&num=C-266/05.

[20] Arrêt du 21 juin 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, C-135/11 P, point 63, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&num=C-135/11%20P.

[21] Arrêt du 5 avril 2017, France/Commission, T-344/15, point 54, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=%3BALL&language=en&num=T-344/15&jur=T; Arrêt du 8 février 2018, POA/Commission, T-74/16, point 57, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-74/16&language=FR.

[22] Voir, par exemple, la recommandation relative au refus de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) de donner au public accès à deux avis de son officier aux droits fondamentaux (affaire 1497/2024/ACB), points 32 à 33: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommandation/fr/199964.

[23] Les traités de l’Union établissent ce devoir de coopération loyale entre les institutions de l’Union et les États membres à l’article 4, paragraphe 3, TUE.

[24] Arrêt du 14 septembre 2022, Pollinis France/Commission, T‑371/20 et T‑554/20, points 111 à 112, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-371/20&language=fr.

[25] Première suggestion d’amélioration de l’enquête stratégique OI/3/2022/MHZ: «La task force devrait accroître la transparence globale de ses actions: interagir dans un format plus régulier et structuré avec les organisations de la société civile présentes sur le terrain et publier les procès-verbaux de ces réunions; exiger que le comité de pilotage entre la task force et les autorités grecques se réunisse régulièrement et publie des procès-verbaux détaillés de ces réunions. La Commission devrait publier les documents relatifs aux activités de la task-force sur sa page web spécifique, y compris toutes les conventions de subvention signées avec la Grèce concernant les MPRIC ou des résumés de celles-ci.»

[26] Arrêt du Tribunal du 7 juin 2011, Toland/Parlement, T-471/08, points 71 et 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&num=T-471/08.

[27] Décision sur la manière dont la Banque européenne d’investissement publie des informations environnementales et sociales sur les projets avant les décisions de financement (2252/2022/OAM), point 26, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/178093; Décision sur la manière dont l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) a traité une demande d’accès du public à des documents concernant le suivi des médias sociaux liés aux routes migratoires (344/2023/PVV), point 22: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/192720; Décision sur la manière dont le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne traitent les demandes d’accès du public aux documents législatifs (OI/4/2023/MIK), points 47 à 49, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/196680.

[28] Arrêt du 16 janvier 2025, Commission/Pollinis France, C-726/22 P, point 74: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&td=ALL&num=C-726/22%20P; Arrêt du 18 juin 2025, Zver/Commission, T-235/24, points 97 à 98: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&td=ALL&num=T-235/24.

[29] Arrêt Zver/Commission, précité, point 105.

[30] Arrêt du 18 décembre 2008, Muñiz/Commission, T-144/05, points 89 à 91, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=%3BALL&language=en&num=T-144/05&jur=T; Arrêt du 20 septembre 2016, PAN Europe/Commission, T-51/15, point 42, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-51/15&language=FR; Arrêt Zver/Commission, précité, point 107.

[31] En vertu de l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.