Antécédents de la plainte

1. Le 29 septembre 2016, la Commission européenne a ouvert une procédure formelle d’infraction à l’encontre de l’Espagne en lui adressant une lettre de mise en demeure [1] concernant son non-respect des dispositions de la directive 2002/49/CE (ci-après la «directive sur le bruit»)[2], notamment en ce qui concerne l’absence de cartes de bruit stratégiques et d’actions de lutte contre le bruit en Espagne [INFR(2016)2118].

2. Le 19 juillet 2018, la Commission a adressé un avis motivé [3] à l'Espagne [4].

3. Le 24 avril 2024, trois députés espagnols au Parlement européen ont soumis une question parlementaire [5] à la Commission concernant les extensions prévues des aéroports d’Alicante-Elche et de Valence-Manises en Espagne. Ils se sont déclarés préoccupés par le fait que les extensions affecteraient les niveaux de pollution sonore et environnementale dans les zones concernées et ont souhaité savoir comment la Commission veillerait à ce que l’Espagne respecte les dispositions pertinentes du droit de l’Union à cet égard.

4. Le 3 juillet 2024, la Commission a répondu à la question parlementaire [6]. Dans sa réponse, la Commission a indiqué que, bien qu’elle lui ait rappelé la question, l’Espagne n’avait pas présenté les cartes de bruit stratégiques les plus récentes, qui devaient être présentées au plus tard le 30 juin 2022. La Commission a également indiqué que la question des deux aéroports était traitée dans le cadre de la procédure d’infraction INFR(2016)2118 en cours à l’encontre de l’Espagne.

5. Le 17 février 2025, le plaignant, un groupe de résidents de municipalités valenciennes en Espagne qui s’oppose à l’extension des deux aéroports de la région et plaide en faveur de leur relocalisation, s’est adressé au Médiateur européen.

L'enquête

6. La Médiatrice a ouvert une enquête sur le temps pris par la Commission pour clore la procédure d'infraction en question.

7. Au cours de l’enquête, le Médiateur a reçu la réponse de la Commission à la plainte et, par la suite, les observations du plaignant en réponse à la réponse de la Commission. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également examiné le dossier de la Commission sur cette affaire.

Arguments présentés au Médiateur

De la Commission

8. Dans sa réponse, la Commission a expliqué que la procédure formelle d’infraction avait été lancée de sa propre initiative à la suite d’une enquête EU Pilot [7] (7743/15/ENVI). Selon la Commission, le temps écoulé jusqu’à présent s’explique principalement par deux raisons: les spécificités de la procédure d’enquête, notamment la poursuite des échanges avec l’Espagne visant à garantir la conformité volontaire, ainsi que la complexité technique de l’affaire. L’affaire concerne les cartes de bruit stratégiques et les plans d’action en matière de bruit requis pour un grand nombre d’entités différentes (aéroports, agglomérations, grands axes routiers et grands axes ferroviaires), ce qui ajoute encore au volume du matériel, au temps nécessaire et à la complexité technique des questions en jeu. En outre, au cours de la procédure, les autorités espagnoles ont modifié à plusieurs reprises la liste des entités concernées.

9. La Commission a indiqué que, tout au long de la procédure, elle a maintenu un dialogue continu avec les autorités espagnoles en vue de trouver une solution à l’infraction alléguée. Dans ce contexte, elle a également tenu compte de l’évolution factuelle de l’affaire, notamment en ce qui concerne la liste des entités concernées par la procédure et les progrès accomplis par l’Espagne au cours de la période.

10. En ce qui concerne le respect des délais, la Commission a souligné que l’article 258 TFUE ne fixe aucun délai fixe pour la durée des procédures d’infraction et s’est référée à la jurisprudence de l’Union applicable qui a établi que la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans de tels cas.[8] En outre, l’objectif de la procédure précontentieuse est de permettre à l’État membre de mettre fin à toute infraction alléguée, de lui permettre d’exercer ses droits de la défense et de définir l’objet du litige.[9] L’objectif de la procédure d’infraction est donc d’assurer le respect des règles par la coopération, le dialogue et l’assistance technique, sans nécessairement recourir à des procédures juridictionnelles sauf si cela est strictement nécessaire.

11. Enfin, la Commission a indiqué qu'elle s'efforcerait de parvenir le plus rapidement possible à une décision sur la prochaine étape de la procédure.

De la part du plaignant

12. Dans ses observations, le plaignant a maintenu son point de vue selon lequel la procédure prend un temps déraisonnablement long. Le plaignant s'est également déclaré préoccupé par le fait que l'Espagne continue de ne pas fournir les cartes de bruit stratégiques demandées par la Commission et que les citoyens concernés continuent de souffrir des graves problèmes de bruit et de pollution atmosphérique dus aux avions volant au-dessus de leur domicile.

Évaluation du Médiateur

13. Le rôle de la Médiatrice dans le domaine des plaintes pour infraction couvre en particulier le traitement administratif et procédural des affaires d’infraction par la Commission, tels que le temps pris et les raisons données pour les retards éventuels. Le Médiateur a toujours reconnu que la Commission dispose d’un pouvoir d’appréciation dans la manière dont elle traite les affaires d’infraction [10]. Toutefois, si le temps que la Commission a pris pour traiter une affaire a été inutilement prolongé à la suite d’une négligence ou de reports injustifiés de la part de la Commission, cela peut constituer un cas de mauvaise administration [11]. Il en va de même pour une absence d’action sans aucune justification valable.

14. La Médiatrice reconnaît que les procédures d’infraction liées aux questions environnementales peuvent souvent nécessiter beaucoup de temps, en raison de leur nature complexe et évolutive. La lutte contre le bruit dans l'environnement est directement liée à l'existence de cartes de bruit stratégiques et de plans d'action sur le bruit dans l'environnement, car elle implique de mesurer l'exposition globale au bruit dans une zone donnée en fonction de différentes sources de bruit, y compris le bruit des avions. Le Médiateur a admis que, si la durée de la procédure est due à la rigueur de l’évaluation, un délai supplémentaire peut être dans l’intérêt public [12].

15. Dans ce cas, la procédure d'infraction est ouverte depuis plus de neuf ans. Un tel délai de traitement d’une procédure d’infraction apparaît long à n’importe quel point de vue objectif. Cela est d'autant plus vrai que la question du bruit dans l'environnement peut avoir de graves répercussions sur l'environnement et la santé publique. La Médiatrice rappelle qu’un niveau élevé de protection de l’environnement est prévu par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [13], tandis que la Cour européenne des droits de l’homme a reconnu la gravité du bruit dans l’environnement en concluant qu’il peut même affecter le droit d’une personne au respect de sa vie privée [14]. La question en cause présente donc un intérêt public important.

16. Dans sa réponse, la Commission a expliqué, en résumé, que la durée de la procédure est principalement due à la complexité de l’affaire et à la nécessité de poursuivre les échanges avec l’Espagne à ce sujet. Le Médiateur n'a aucune raison de douter de ces déclarations en tant que telles. Bien que rien ne suggère que la Commission aurait été inactive dans le dossier tout au long de la période allant de l’ouverture de la procédure d’infraction, les documents examinés ne démontrent aucune analyse ou action de fond de la Commission de juin 2021 à juin 2024. L’absence d’action au cours de cette période de trois ans est particulièrement préoccupante étant donné que, dans sa réponse du 3 juillet 2024 à la question parlementaire, la Commission a déclaré que l’Espagne ne lui avait pas communiqué les cartes de bruit et les plans d’action stratégiques les plus récents, requis par la directive sur le bruit tous les cinq ans [15]. Celles-ci devaient être envoyées au plus tard le 30 juin 2022 et la Commission a déclaré qu’elle l’avait rappelé à l’Espagne [16]. Toutefois, le dossier de la Commission ne contient aucune trace de l’envoi de tels rappels.

17. Dans un souci de bonne administration, les institutions de l'UE devraient tenir des registres adéquats des procédures administratives. Toutefois, en l’espèce, les documents examinés n’ont pas démontré que la Commission a suivi l’affaire de près et avec soin de juin 2021 à juin 2024. En l’absence de tels éléments de preuve, le Médiateur ne peut confirmer si la Commission a pris des mesures et si elle a traité la procédure d’infraction de manière active et sans retard inutile au cours de cette période de trois ans [17].

18. Le Médiateur ne peut donc que conclure que la Commission n’a pas donné suite à l’affaire pendant trois ans, ce qui représente une période importante. C'est regrettable.

19. Néanmoins, la situation a changé en juin 2024, lorsque la Commission a tenu une réunion avec les autorités espagnoles, suivie de mises à jour sur l’état d’avancement de la question fournies par l’Espagne. L’enquête de la Médiatrice montre qu’en juin 2024, la Commission a reçu des mises à jour régulières de la part de l’Espagne et a tenu d’autres réunions avec les autorités espagnoles. Dans ces circonstances, le Médiateur estime que la Commission poursuit actuellement activement l'enquête. Par conséquent, elle conclut qu'il ne servirait à rien de faire une recommandation en l'espèce.

20. Compte tenu de ce qui précède, la Médiatrice conclut que le fait que la Commission n’ait pas donné suite à l’affaire pendant trois ans et n’ait pas fourni d’éléments de preuve justifiant son inactivité au cours de cette période constitue un cas de mauvaise administration. Compte tenu des implications publiques majeures du non-respect de la directive sur le bruit par un État membre, la Médiatrice attend de la Commission qu’elle traite la procédure d’infraction en priorité.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Le fait que la Commission européenne n’ait pas pris de mesures et n’ait pas fourni d’éléments de preuve justifiant son inactivité dans l’affaire pendant une période de trois ans constitue un cas de mauvaise administration. Compte tenu des implications publiques majeures du non-respect de la directive sur le bruit par un État membre, la Médiatrice attend de la Commission qu’elle traite la procédure d’infraction en priorité.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Teresa Anjinho Médiateur
européen

Strasbourg, le 12/12/2025

[1] La lettre de mise en demeure est la première étape formelle d’une procédure d’infraction, à laquelle l’État membre concerné doit envoyer une réponse détaillée, normalement dans un délai de deux mois. De plus amples informations sur les procédures d’infraction de l’UE sont disponibles sur le site web de la Commission à l’adresse suivante: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[2] Directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 relative à l’évaluation et à la gestion du bruit dans l’environnement, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02002L0049-20210729.

[3] Si la Commission conclut que le pays manque aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union, elle peut lui adresser un avis motivé: une demande formelle de conformité avec le droit de l’Union.

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/memo_18_4486

[5] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285_EN.html

[6] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285-ASW_EN.html

[7] «EU Pilot» est un premier dialogue informel entre la Commission et l’État membre concerné par une plainte pour infraction.

[8] Arrêt de la Cour de justice dans l’affaire C-226/01, Commission/Danemark: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BBCBA5FBA3FE818C9C6ABF2274B266ED?text=&docid=48025&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1607704.

[9] Arrêt de la Cour de justice dans l’affaire C-33/04, Commission/Irlande, point 18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47579&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1629328.

[10] Voir la décision du Médiateur dans l’affaire 4/2024/JN, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/195058.

[11] Voir les décisions du Médiateur dans les affaires 369/2018/JAP, disponibles à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/119020 et 2029/2022/EIS, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/179452.

[12] Voir point 22 de la décision du Médiateur dans l’affaire 950/2023/EIS, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/197517.

[13] Voir l'article 37 de la Charte des droits fondamentaux de l'UE.

[14] Voir, entre autres, les arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire 16798/90, López Ostra/Espagne, disponibles à l’adresse suivante: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-62468%22]} et dans l'affaire 2345/06, Deés/Hongrie, disponible à l'adresse suivante: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-101647%22]}.

[15] Cette exigence figure à l'article 7 de la directive sur le bruit.

[16] Voir note de bas de page 6 ci-dessus.

[17] Voir également les points 18 et 19 de la décision du Médiateur dans l’affaire 1171/2023/JN, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/186479.