Antécédents des plaintes

1. L’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) participe à la lutte contre la maltraitance des enfants en ligne et hors ligne, qui est une priorité de l’UE incluse dans le programme de la plateforme pluridisciplinaire contre les menaces criminelles (EMPACT) 2022-2025 [1].

2. Le plaignant, chercheur universitaire, a adressé à Europol deux demandes d'accès du public [2] à certains documents concernant la lutte contre les abus sexuels commis contre des enfants en ligne. La première demande, sous réserve de l’affaire 1372/2024/OAM, concernait des échanges entre Europol et la Commission européenne relatifs à la proposition législative de règlement de la Commission visant à prévenir et à combattre les abus sexuels sur enfants (ci-après la «proposition de règlement CSAM»).[3] Elle concernait également les échanges d’Europol avec Thorn, qui se décrit comme une organisation à but non lucratif travaillant à la lutte contre les abus sexuels sur enfants en ligne. La deuxième demande, sous réserve de l’affaire 2219/2024/OAM, concernait également des courriels échangés par Europol avec Thorn, mais pour une période différente.

3. Europol a décidé d'accorder un accès partiel à plusieurs documents qu'il a identifiés, tout en refusant d'en divulguer d'autres.

4. Le plaignant n’était pas satisfait de l’accès reçu et a demandé à Europol de réexaminer sa décision (en présentant des «demandes confirmatives»). Les demandes confirmatives concernaient:

Dans l’affaire 1372/2024/OAM:

• six échanges avec la Commission concernant l’exploitation/les abus sexuels sur enfants en ligne et/ou la proposition de règlement CSAM couvrant la période allant du 1er janvier 2022 au 24 février 2023 (ci-après les «échanges avec la Commission»);
• neuf échanges avec Thorn couvrant la période allant du 1er janvier 2021 au 24 février 2023; et
• Dans l’affaire 2219/2024/OAM:
• sept échanges avec Thorn couvrant la période comprise entre le 25 février 2023 et le 1er mai 2024 (ci-après les «échanges avec Thorn»).

5. Dans ses décisions confirmatives, Europol a maintenu ses positions antérieures.

6. En ce qui concerne les échanges avec la Commission, Europol a accordé un accès partiel à deux documents (deux comptes rendus de réunions), expurgé des parties pour protéger les données à caractère personnel [4] et à un processus décisionnel [5]. Il a refusé l’accès aux quatre documents restants (un organigramme, deux documents concernant le texte juridique de la proposition de règlement CSAM et une note d’information), sur la base de la nécessité de protéger l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique [6], ainsi qu’à un processus décisionnel.  

7. En ce qui concerne les échanges avec Thorn, Europol a accordé un accès partiel à neuf documents (affaire 1372/2024/OAM). Elle a retenu des données à caractère personnel et des sections limitées en faisant valoir que celles-ci devaient être expurgées pour protéger les intérêts commerciaux [7] et son processus décisionnel, ainsi que l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique. En outre, elle a refusé l’accès à sept documents dans leur intégralité (affaire 2219/2024/OAM), invoquant l’exception relative à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique et son processus décisionnel.

8. Insatisfait de ce résultat, le plaignant s’est adressé au Médiateur en juillet et novembre 2024.

Les enquêtes

9. La Médiatrice a ouvert deux enquêtes sur le refus d’Europol d’accorder au public (plein) accès aux documents en cause dans les plaintes.

10. Étant donné que le plaignant n’a pas contesté l’occultation de données à caractère personnel dans ses demandes confirmatives, le Médiateur n’a pas évalué si l’application de cette exception par Europol était justifiée.

11. Au cours des enquêtes, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné les 22 documents en question ainsi que la documentation fournie par Europol concernant ses consultations sur les demandes d’accès avec les tiers concernés [8].

12. Sur la base de l’inspection des documents dans les deux cas, la Médiatrice a présenté deux propositions de solution en février 2025.

Proposition de solution du Médiateur dans l’affaire 1372/2024/OAM

13. L’inspection a montré que les échanges entre Europol et la Commission étaient destinés à alimenter la proposition législative de la Commission relative au règlement CSAM.

14. La Médiatrice a noté qu’en vertu des traités de l’Union, tout citoyen a «le droit de participer à la vie démocratique de l’Union».[9] Par conséquent, les décisions de l’Union doivent être prises «aussi ouvertement et aussi près que possible du citoyen».[10] Cette prérogative est considérée comme particulièrement importante lorsque les institutions de l’Union agissent en leur «capacité législative».[11] En effet, la possibilité pour les citoyens de contrôler et d’être informés de toutes les informations qui constituent la base de l’action législative de l’Union est une condition préalable à l’exercice effectif de leurs droits démocratiques [12].

15. Les «documents législatifs» doivent donc être rendus directement accessibles dans toute la mesure du possible [13]. À moins que des preuves tangibles, concrètes et spécifiques ^[14] de circonstances exceptionnelles ne puissent être démontrées, les institutions de l’Union sont légalement tenues de divulguer rapidement les documents législatifs demandés.

16. La jurisprudence de l’Union a précisé que les documents législatifs comprennent les documents établis ou reçus par la Commission dans le cadre de l’élaboration d’une proposition législative ^[15]. Les documents en cause devraient donc bénéficier d’un accès plus large aux documents législatifs.

17. Europol a invoqué l’exception relative à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique pour refuser l’accès à quatre des documents dans leur intégralité. Si, en principe, la Médiatrice a admis que, compte tenu du large pouvoir d’appréciation d’Europol [16], le recours à l’exception pour la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique n’était pas manifestement erroné, elle n’a pas admis que les quatre documents étaient couverts par cette exception dans leur intégralité. Europol devait encore mieux étayer son point de vue et démontrer un «risque spécifique et réel» raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. Il ne suffisait pas que les documents demandés concernent un intérêt protégé [17].

18. En outre, Europol a invoqué l’exception pour la protection d’un processus décisionnel, faisant valoir que la divulgation (totale) des six échanges avec la Commission porterait atteinte au processus décisionnel des colégislateurs qui négocient encore le règlement CSAM proposé [18]. Le Médiateur a estimé que les arguments avancés par Europol pour refuser l’accès n’étaient pas suffisants à cet égard. Europol s’est contenté d’indiquer que, étant donné que le processus législatif était en cours, ces (parties de) documents ne pouvaient pas être divulguées. Toutefois, un processus décisionnel en cours ne saurait à lui seul justifier la non-divulgation, d’autant plus lorsque les documents en question sont de nature législative. Europol doit démontrer en quoi la divulgation des documents porterait gravement atteinte au processus décisionnel en cours, d’une manière raisonnablement prévisible et non purement hypothétique [19].

19. Europol a également accordé un accès partiel à neuf échanges avec Thorn couvrant la période allant du 1er janvier 2021 au 24 février 2023.

20. En refusant le plein accès à certaines (parties) de ces échanges avec Thorn, Europol s’est fondée sur la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique. La Médiatrice a constaté que, si Europol dispose d’une large marge d’appréciation dans le recours à cette exception (voir point 17), sur la base d’un examen des documents et des explications fournies par Europol, il n’était pas clair en quoi la divulgation porterait atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique.

21. De même, pour les autres exceptions invoquées pour occulter certaines parties des échanges, à savoir la protection du processus décisionnel d’Europol et des intérêts commerciaux, le Médiateur a considéré qu’Europol n’avait pas suffisamment motivé les occultations. En particulier, Europol n’aurait pas précisé à quel processus décisionnel elle faisait référence et en quoi la divulgation des documents porterait gravement atteinte à ce processus, d’une manière raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. En ce qui concerne les occultations limitées effectuées au titre de l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux, le Médiateur a jugé douteux qu’Europol ait occulté des informations sensibles relatives à la propriété intellectuelle. Au contraire, certains des éléments retenus semblaient être de nature plus générale.

22. Compte tenu des considérations qui précèdent, le Médiateur a proposé à Europol de revoir sa position sur la divulgation des documents en question en vue d’accorder l’accès le plus large possible. Le Médiateur a également proposé que, lorsqu’Europol considère qu’un accès ne peut être accordé, il explique, en détail et en référence à chaque document, en quoi la divulgation porterait atteinte à un ou plusieurs des intérêts énumérés à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001, si nécessaire dans une annexe confidentielle [20].

23. En réponse à la proposition de solution du Médiateur, Europol a décidé d’accorder un accès plus large aux documents.

24. En ce qui concerne les échanges entre la Commission et Europol sur la proposition de règlement CSAM, Europol a accordé un accès public plus large à l’un des deux documents qu’elle avait déjà partiellement divulgués et a accordé un accès partiel total ou plus large à trois des quatre documents qu’elle avait précédemment refusés dans leur intégralité. Europol a maintenu son refus d'accorder l'accès à un document dans son intégralité.

25. En ce qui concerne les échanges entre Europol et Thorn, Europol a supprimé certaines de ses occultations dans quatre documents.

Proposition de solution du Médiateur dans l’affaire 2219/2024/OAM

26. Europol a refusé l’accès du public à sept échanges avec Thorn, couvrant la période comprise entre le 25 février 2023 et le 1er mai 2024, dans leur intégralité.

27. En refusant l’accès, Europol a invoqué l’exception pour la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique. Elle a fait valoir que les documents contenaient des informations confidentielles relatives aux «membres de l’écosystème de la sécurité des enfants» et des « informations stratégiques présentant un intérêt opérationnel en ce qui concerne les méthodes de travail d’Europol relatives à l’utilisation de classificateurs d’images». La divulgation compromettrait la bonne exécution des missions d’Europol, car elle mettrait en péril les processus opérationnels et les activités d’Europol. Cela aurait à son tour une incidence négative sur les flux de travail internes, les activités de soutien opérationnel et la confiance des partenaires. En outre, pour trois des sept documents, Europol a invoqué l’exception pour la protection de son processus décisionnel, faisant valoir que la divulgation révélerait des avis internes qui font partie de ses délibérations et consultations préliminaires relatives aux outils d’enquête des services répressifs. Europol n’a identifié aucun intérêt public supérieur justifiant la divulgation des trois documents.

28. Sur la base de l’inspection des documents et des explications fournies par Europol dans les réponses initiales et confirmatives, il n’était pas évident pour le Médiateur que les sept documents en cause contiennent tous des informations sensibles qui, si elles étaient divulguées, pourraient nuire à l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique. Le Médiateur a relevé dans ce contexte le large pouvoir d’appréciation d’Europol (voir point 17 ci-dessus), mais qu’il lui incombe toujours de démontrer l’existence d’un « risque spécifique et réel » pour la sécurité publique raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. En l’espèce également, elle a rappelé à Europol qu’il ne suffit pas que les documents demandés concernent un intérêt protégé [21].

29. La Médiatrice a également noté qu’il est difficile de voir en quoi tous les documents en cause dans la présente affaire diffèrent des échanges entre Europol et Thorn en cause dans son enquête parallèle 1372/2024/OAM, à laquelle Europol a accordé un accès partiel. Plus précisément, la Médiatrice a constaté qu’un document avait été partiellement divulgué par Europol dans le cadre de la demande d’accès faisant l’objet de son enquête parallèle.

30. En refusant l’accès du public à trois des documents demandés, Europol a également invoqué la nécessité de protéger un processus décisionnel en cours. La Médiatrice a estimé que cette exception semblait être pertinente pour deux documents uniquement, étant donné que ces documents contiennent des références à l’examen par Europol d’outils spécifiques.

31. Compte tenu des considérations qui précèdent, la Médiatrice a proposé qu’Europol reconsidère sa position sur la demande du plaignant, en vue d’accorder l’accès le plus large possible aux documents [22].

32. En réponse, Europol a accordé un accès partiel à cinq des sept échanges demandés. En ce qui concerne les deux autres échanges, Europol a estimé qu’aucun accès ne pouvait être accordé afin de protéger l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique et le processus décisionnel d’Europol lié aux délibérations internes relatives aux outils d’enquête des services répressifs.

33. La Médiatrice a demandé au plaignant de formuler des observations sur les deux propositions de solution et sur les réponses d’Europol. Le plaignant s'est félicité de l'accès supplémentaire reçu. Il regrette toutefois qu’il ait fallu tant de temps à Europol pour donner un accès partiel à certains documents, et seulement après l’intervention du Médiateur.

34. En ce qui concerne les échanges avec la Commission, si le plaignant a reconnu qu’Europol avait fourni des raisons supplémentaires de non-divulgation, il a estimé que celles-ci sont encore vagues et qu’Europol «n’a pas dûment pris en considération et n’a pas accordé tout son poids à la nature législative des documents concernés».

35. En ce qui concerne les échanges avec Thorn, le plaignant a regretté les occultations maintenues par Europol sur la base de justifications largement génériques. Il doute que certaines des informations qu'Europol prétend protéger puissent être considérées comme des informations commerciales sensibles. Il se demande en outre si toutes les expurgations effectuées pour protéger l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique sont justifiées.

Évaluation du Médiateur après les propositions de solution

36. La Médiatrice se félicite de l’accès partiel plus large qu’Europol a désormais accordé aux documents demandés.

37. Plus précisément, en ce qui concerne les échanges avec la Commission, Europol:

• a donné un accès partiel plus large à un document précédemment divulgué;
• a soutenu qu’aucun autre accès n’était possible pour le deuxième document précédemment divulgué;
• a donné pleinement accès à un document (l’organigramme), qu’elle avait précédemment refusé de divulguer dans son intégralité;
• donne un accès partiel à deux documents (l’un des deux documents concernant le texte juridique de la proposition de règlement CSAM et la note d’information), qu’elle avait précédemment refusé de divulguer dans leur intégralité; et
• a soutenu qu’aucun accès ne pouvait être accordé à un document (l’autre document concernant le texte juridique de la proposition de règlement CSAM).

38. Europol a précisé qu’il se contentait de fournir une expertise technique pour assister la Commission dans le cadre de la proposition législative que la Commission avait partagée avec Europol à sa propre discrétion. Elle a déclaré qu’elle n’avait pas, comme l’a fait valoir la Médiatrice dans sa proposition de solution, partagé ces informations avec la Commission «dans le but d’informer et/ou d’influencer la rédaction de la proposition législative».

39. Pour les (parties des) documents qu’Europol continue de retenir, Europol s’est fondée sur les exceptions pour la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique, faisant valoir que la divulgation (totale) pourrait compromettre la confiance et la coopération avec les partenaires d’Europol et entraver ainsi les missions d’Europol, ainsi que la protection d’un processus décisionnel, étant donné que la divulgation des échanges porterait atteinte aux discussions législatives sur la proposition de règlement CSAM. Il a déclaré que les parties expurgées des deux documents maintenant partiellement divulgués contenaient des "commentaires sensibles" sur la proposition, les capacités, les outils, les bases de données et le flux opérationnel d'Europol, tels que les informations relatives à l'application de réseau d'échange sécurisé d'informations (SIENA). Europol a en outre estimé que le document refusé dans son intégralité était un «projet intermédiaire interne préliminaire» élaboré par la Commission, décrivant diverses options législatives à l’examen et contenant des informations sensibles sur ces options préliminaires.  

40. En ce qui concerne les autres occultations, la Médiatrice estime que l’invocation par Europol de l’exception relative à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique n’est pas manifestement erronée, compte tenu de la large marge d’appréciation dont dispose Europol.

41. Elle regrette toutefois qu’Europol continue de s’appuyer sur l’exception pour protéger un processus décisionnel, c’est-à-dire les négociations sur la proposition de règlement CSAM. Cette argumentation n’est pas conforme à la jurisprudence existante (voir également les points 14 à 16 ci-dessus). Selon la Cour de justice, un «accès plus large» doit être accordé aux documents législatifs de l’Union et toute exception à ceux-ci doit être interprétée «d’autant plus strictement» que «la possibilité pour les citoyens de contrôler et d’être informés de toutes les informations qui constituent la base de l’action législative de l’Union est une condition préalable à l’exercice effectif de leurs droits démocratiques»[23].

42. En ce qui concerne les échanges avec Thorn, Europol:

• a donné un accès partiel plus large à quatre des neuf documents en cause dans l’affaire 1372/2024/OAM;
• accorde un accès partiel à cinq des sept documents en cause dans l’affaire 2219/2024/OAM, auxquels Europol a précédemment refusé l’accès du public dans son intégralité.

43. La Médiatrice rappelle que les échanges entre Europol et Thorn sont de très courts courriels échangés dans le cadre des activités d’Europol visant à lutter contre l’exploitation sexuelle des enfants.

44. Pour les parties qu’Europol continue de refuser, elle s’est fondée sur les mêmes exceptions que celles invoquées dans ses décisions initiales et confirmatives. En particulier, Europol s’est appuyé sur la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique, pour préserver la confiance et la coopération avec ses partenaires. Elle s’est également fondée sur la protection des intérêts commerciaux d’une personne morale, en termes d’occultation d’informations relatives à la propriété intellectuelle, et sur la protection du processus décisionnel d’Europol en ce qui concerne les discussions sur certains outils et projets technologiques.

45. En ce qui concerne les occultations restantes, la Médiatrice considère que la position d’Europol selon laquelle certaines de ces occultations sont couvertes par l’exception relative à la sécurité publique n’est pas manifestement erronée. Toutefois, le Médiateur n’est toujours pas convaincu par le recours par Europol aux autres exceptions, en particulier la protection des intérêts commerciaux. Elle note toutefois que les occultations couvertes par cette exception sont très limitées et ne justifient pas d’approfondir la question.

46. En conclusion, la Médiatrice se félicite qu’Europol ait accordé un accès partiel plus large aux documents, mais note, comme indiqué ci-dessus, qu’elle n’est pas convaincue par le fait qu’Europol continue de s’appuyer sur les exceptions en matière de prise de décision et d’intérêt commercial pour certains documents. En outre, malgré sa demande spécifique d’expliquer en détail en quoi la divulgation des informations occultées restantes porterait atteinte à un ou plusieurs des intérêts énumérés à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001, Europol n’a fourni que des explications supplémentaires très limitées.

47. Europol n'a donc accepté que partiellement les propositions de solution. Dans ce contexte, la Médiatrice rappelle à Europol une suggestion d'amélioration qu'elle a faite récemment dans le cadre d'une autre enquête menée auprès d'Europol.[24] Plus précisément, la Médiatrice a suggéré qu'Europol fournisse, dans toutes ses décisions refusant l'accès du public, une motivation suffisante pour permettre aux demandeurs d'accès du public aux documents de comprendre pourquoi l'accès ne pouvait pas ou ne pouvait être accordé que partiellement, en tenant compte du contenu spécifique de chaque document.

Conclusion

Sur la base de ces enquêtes, le Médiateur clôt ces affaires avec la conclusion suivante:

En acceptant d’accorder au public un accès supplémentaire aux documents demandés par le plaignant, Europol a partiellement accepté les propositions de solution du Médiateur.

Le plaignant et Europol seront informés de cette décision.

Teresa Anjinho Médiateur
européen

Strasbourg, le 28/11/2025

 

[1] De plus amples informations sur EMPACT sont disponibles à l’adresse suivante: https://www.europol.europa.eu/crime-areas-and-trends/eu-policy-cycle-empact

[2] En vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049, applicable à Europol conformément à la décision du conseil d’administration du 13 décembre 2016: https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/decision_of_the_mb_rules_applilying_reg_1049_2001.pdf.

[3] Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles pour prévenir et combattre les abus sexuels sur enfants, COM(2022) 209 final: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%3A209%3AFIN.Le 26 novembre 2025, le Conseil est convenu d’entamer des négociations avec le Parlement européen en vue de parvenir à un accord sur le règlement final: https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2025/11/26/child-sexual-abuse-council-reaches-position-on-law-protecting-children-from-online-abuse/.

[4] Article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.

[5] Article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[6] Article 4, paragraphe 1, point a), premier tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[7] Article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[8] Article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[9] Article 10 du traité sur l’Union européenne (traité UE).

[10] Article 1er et article 10, paragraphe 3, du TUE.

[11] Considérant 6 du règlement 1049/2001.

[12] Voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, point 46: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=fr, et du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, point 33: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=FR.

[13] Article 12, paragraphe 2, et considérant 6 du règlement (CE) no 1049/2001.

[14] Arrêt du 25 janvier 2023, De Capitani/Conseil, T-163/21, points 83, 85 et 93: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=26618867.

[15] Voir, par exemple, arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C-57/16 P, points 85, 88 et 90 à 93: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3693014.

[16] Arrêt du Tribunal du 11 juillet 2018, ClientEarth/Commission, T-644/16: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.

[17] Arrêt du 27 novembre 2019, Izuzquiza et Semsrott/Frontex, T-31/18, points 61 à 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=221083&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4082546.

[18] https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/spotlight-JD22/file-combating-child-sexual-abuse-online.

[19] Voir, à cet égard, arrêt du 25 janvier 2023, De Capitani/Conseil, T-163/21: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3531724.

[20] Proposition de solution du Médiateur européen dans l’affaire 1372/2024/OAM, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/214483

[21] Identique à la note de bas de page 17.

[22] Proposition de solution du Médiateur européen dans l’affaire 2219/2024/OAM, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/214484.

[23] Arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C-57/16 P, point 84: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3693014.

[24] Voir la décision de clôture dans l’affaire 851/2024/SF, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/214746.