Antécédents de la plainte

1. L’état de droit est l’une des valeurs fondatrices de l’UE [1]. La Commission européenne dispose de plusieurs mécanismes pour garantir le respect de l’état de droit dans les États membres de l’UE. En 2021, le règlement relatif à la conditionnalité [2] ou «régime de conditionnalité» a été inclus parmi ces mécanismes [3]. Le régime de conditionnalité permet à la Commission de proposer au Conseil de l’UE l’adoption de mesures destinées à protéger les intérêts financiers de l’UE contre les violations des principes de l’état de droit.

2. En décembre 2022, le Conseil, statuant sur proposition de la Commission [4], a adopté pour la première fois une décision d’exécution [5] au titre du règlement relatif à la conditionnalité. Concrètement, le Conseil a décidé de suspendre environ 6,3 milliards d'euros de fonds de l'UE attribués à la Hongrie pour la protection du budget de l'UE à la lumière des violations des principes de l'État de droit en matière de marchés publics et d'enquêtes et de poursuites anticorruption [6]. En décembre 2023 et 2024, la Commission a décidé de maintenir ces mesures [7].

3. L’une des mesures [8] prises pour protéger les intérêts financiers de l’Union est la suspension du financement de l’Union en faveur des fiducies d’intérêt public hongroises ou de toute entité détenue par une telle fiducie d’intérêt public. La Commission et le Conseil sont préoccupés par le manque de transparence de la gestion des fonds de l'UE par ces fiducies/trusts et par le fait que les règles en matière de marchés publics et de conflits d'intérêts ne leur sont pas applicables [9].

4. En mars 2023, six universités/établissements d’enseignement supérieur gérés par des fiducies hongroises d’intérêt public ont introduit un recours en annulation [10] devant la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) contre la disposition pertinente de la décision d’exécution du Conseil. Certaines de ces institutions ont également contesté [11] une déclaration commune connexe des commissaires concernés et des communications de la Commission sur le même sujet. Plus récemment, en février 2025, la Hongrie s’est adressée à la CJUE pour contester la décision de la Commission de décembre 2024 de maintenir la suspension du financement de l’UE pour les fiducies d’intérêt public [12].

5. Dans ce contexte, en décembre 2023, le plaignant a présenté une demande d’accès du public aux documents [13] mentionnés dans l’exposé des motifs ou dans le texte principal de la proposition de la Commission au titre du règlement relatif à la conditionnalité. Plus précisément, le plaignant a demandé à la Commission l’accès du public à la «demande d’informations», à la «notification écrite» et à la «lettre d’intention» de la Commission envoyées à la Hongrie. En outre, la demande d’accès du plaignant couvrait une étude sur les données relatives aux marchés publics hongrois, «tous les documents contenant des informations sur “l’examen de certaines données relatives aux appels d’offres” et sur “les rapports des médias et des parties prenantes”», comme indiqué dans la proposition, ainsi que les documents relatifs aux audits pertinents et aux recommandations financières de la Commission.

6. N’ayant pas reçu de réponse de la Commission, en février 2024, le plaignant a demandé à la Commission de réexaminer ce refus implicite de sa demande (en introduisant une «demande confirmative»).

7. En mars 2024, la Commission a envoyé au plaignant une première réponse à sa demande d’accès. La Commission a accordé un accès partiel à la «demande d’informations», à la «notification écrite» et à la «lettre d’intention». Ce faisant, elle a invoqué des exceptions au titre de la législation de l’Union sur l’accès du public aux documents (règlement (CE) no 1049/2001), faisant valoir que la divulgation intégrale porterait atteinte à la protection des procédures juridictionnelles [14] et de son processus décisionnel [15].

8. En outre, la Commission a donné pleinement accès à l’étude et à six documents contenant des informations sur l’examen de certaines données relatives aux marchés publics. La Commission a également fourni au plaignant plusieurs hyperliens vers des rapports accessibles au public par les médias et les parties prenantes. En ce qui concerne les documents relatifs aux audits et aux recommandations financières, la Commission a indiqué qu’une réponse distincte suivrait.

9. En avril 2024, la Commission a clôturé la demande confirmative du plaignant et l’a informé qu’il pouvait en présenter une nouvelle s’il souhaitait contester le fond de la réponse de la Commission de mars 2024.

10. Insatisfait de la réponse de la Commission à sa demande d’accès et de sa décision de clore sa demande confirmative, le plaignant s’est adressé au Médiateur en avril 2024.

L'enquête

11. La Médiatrice a ouvert une enquête sur le refus de la Commission d’accorder un accès complet aux documents demandés au titre du règlement (CE) no 1049/2001.

12. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné les documents demandés et les points de vue supplémentaires [16] fournis par la Commission. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également rencontré des représentants de la Commission à deux reprises pour obtenir des éclaircissements supplémentaires sur le refus de la Commission d’accorder un accès complet aux documents demandés et sur sa décision de clore la demande confirmative du plaignant.

13. La Médiatrice a ensuite partagé avec le plaignant les points de vue supplémentaires de la Commission et le rapport sur les réunions [17]. Le plaignant a formulé des commentaires sur les deux documents.

Proposition de solution du Médiateur et réponse de la Commission

14. Sur la base de son enquête, la Médiatrice n’a pas été convaincue par l’application des exceptions à l’accès du public invoquées par la Commission pour justifier ses occultations dans les documents demandés.

15. Premièrement, le Médiateur a déclaré qu’il n’était pas facile de comprendre en quoi la divulgation de toutes les informations expurgées sur la base de l’exception relative à la protection des procédures juridictionnelles aurait porté atteinte au principe de l’égalité des armes et à l’intégrité des procédures engagées par les universités/établissements d’enseignement supérieur gérés par des fiducies d’intérêt public hongroises. Elle a estimé qu’il existait un lien pertinent entre les documents demandés et ces procédures. Toutefois, la Commission n’a pas démontré en quoi la divulgation complète des documents demandés donnerait aux requérants dans la présente procédure juridictionnelle un accès privilégié à des informations internes étroitement liées aux aspects juridiques de la procédure [18].

16. Plus précisément, l’examen des documents par l’équipe d’enquête de la Médiatrice a révélé que certaines des informations expurgées sont de nature générique et/ou factuelle et que les passages expurgés ne contiennent pas de points de vue divergents concernant une question juridique contestée devant le Tribunal. En outre, le fait que les documents demandés aient été échangés avec les autorités hongroises, par des canaux officiels et conformément au règlement relatif à la conditionnalité, impliquait qu’il ne s’agissait pas de «document[s] purement interne[s]». [19] Enfin, le Médiateur a noté que peu de temps après avoir répondu à la demande d’accès du plaignant, la Commission n’était plus partie défenderesse dans la présente procédure juridictionnelle. 

17. Deuxièmement, les arguments de la Commission ne persuadaient pas le Médiateur de justifier son recours à l’exception pour la protection d’un processus décisionnel en cours. La Médiatrice a estimé que le processus décisionnel en cause devait être considéré comme clos parce que les documents demandés se rapportent à la proposition de décision d’exécution du Conseil présentée par la Commission au titre du règlement relatif à la conditionnalité, qui a été adoptée un an avant la demande d’accès du plaignant. Le fait que la Commission doit poursuivre son suivi des mesures en place et qu’elle pourrait éventuellement rouvrir la procédure pour les questions non encore couvertes ne signifie pas que le processus décisionnel relatif à sa proposition est en cours ^[20].

18. En outre, la Médiatrice a estimé que les arguments spécifiques de la Commission à l’appui du risque potentiel pour son processus décisionnel n’étaient pas suffisamment convaincants pour conclure qu’une divulgation supplémentaire équivaudrait à une telle pression extérieure qu’elle compromettrait la capacité de la Commission à appliquer le régime de conditionnalité ou qu’elle interférerait avec les possibilités de la Commission de justifier la manière dont elle utilise ses outils pour protéger les intérêts financiers de l’Union et l’état de droit. Elle a conclu que l’exception ne pouvait pas être interprétée d’une manière si large qu’elle couvrait tous les éléments qui démontreraient la «stratégie» de la Commission en ce qui concerne l’application du règlement relatif à la conditionnalité.

19. En ce qui concerne l’existence éventuelle d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, la Médiatrice a noté que, compte tenu du retard dans l’adoption de la réponse de la Commission, la plaignante ne savait pas que la Commission se fonderait sur des exceptions liées à la protection des procédures juridictionnelles et à un processus décisionnel pour justifier son refus de divulgation, qui ne peut être appliqué que dans des circonstances où il n’existe pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Par conséquent, le plaignant n’a pas eu la possibilité, dans sa demande confirmative, de soulever des arguments quant à l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

20. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur a proposé comme solution ^[21] que la Commission réexamine son application des exceptions en vue de donner un accès plus large aux documents concernés, et qu'elle fournisse une justification détaillée de toute occultation restante. En outre, elle a proposé que la Commission examine les arguments du plaignant concernant l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, que le plaignant a présentés dans sa plainte au Médiateur.

21. Dans sa réponse à la proposition de solution ^{du Médiateur [22],} la Commission a précisé qu’elle n’était pas tenue de procéder à une réévaluation annuelle des mesures imposées en vertu du règlement relatif à la conditionnalité, contrairement à ce qui était mentionné dans la proposition de solution du Médiateur. En outre, elle a informé la Médiatrice que la Commission avait demandé à se joindre à la procédure judiciaire pertinente en tant que partie intervenante et qu’elle continuait donc de soutenir le Conseil dans le litige en cours. En outre, la Commission a noté que la situation avait évolué et qu’elle avait adopté une nouvelle décision [23] au titre du règlement relatif à la conditionnalité en décembre 2024.

22. La Commission a toutefois examiné les observations contenues dans la proposition de solution du Médiateur, ainsi que l’écoulement du temps et les échanges qui ont eu lieu avec l’équipe d’enquête du Médiateur. Bien que la Commission ait demandé à intervenir dans la procédure juridictionnelle pertinente, elle a reconnu qu’«en raison de la publication de sa décision du 16 décembre 2024, l’occultation partielle effectuée en réponse à la demande du plaignant n’est plus pertinente ». Par conséquent, la Commission a procédé à une nouvelle évaluation de sa position sur la demande d’accès du public et a décidé de donner un accès complet aux documents en cause.

23. Le plaignant était satisfait de ce résultat et n'a pas formulé d'autres commentaires.

Évaluation du Médiateur après la proposition de solution

24. La Médiatrice se félicite de la réponse positive de la Commission à sa proposition de solution et du plein accès accordé, qui, selon elle, a permis de résoudre la plainte. Elle salue également l’engagement constructif de la Commission tout au long de cette enquête.

25. Outre l’accès accordé aux documents demandés, le plaignant a contesté le fait que la Commission ait traité sa réponse de mars 2024 comme une «réponse initiale», alors même qu’elle avait présenté une demande confirmative valable [24]. Ils ont également critiqué le fait que la réponse de la Commission ne mentionnait pas la possibilité de s’adresser à la CJUE ou au Médiateur pour contester sa décision.

26. Au cours de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, les représentants de la Commission ont déclaré que la Commission avait fourni au plaignant une première réponse après leur demande confirmative et qu’elle avait donc décidé de clore la demande confirmative. Les représentants de la Commission ont également indiqué que la Commission avait invité le plaignant à présenter une nouvelle demande confirmative s’ils le souhaitaient, préservant ainsi la procédure en deux étapes prévue par le règlement (CE) no 1049/2001 et permettant au plaignant de présenter ses observations sur cette réponse.

27. Le règlement (CE) no 1049/2001 dispose que, lorsqu’une institution ne prend pas de décision initiale dans les délais prescrits, le demandeur peut présenter une demande confirmative. Une fois que les délais pour l’adoption d’une décision confirmative ont expiré, le demandeur peut alors s’adresser à la CJUE ou au Médiateur. À l’heure actuelle, la Commission n’informe pas les demandeurs de la possibilité de saisir la CJUE ou le Médiateur dans de tels cas. Elle informe simplement les demandeurs qu’ils peuvent présenter une nouvelle demande confirmative. La Médiatrice rappelle à la Commission sa conclusion précédente [25] selon laquelle cette pratique est contraire au règlement (CE) no 1049/2001.

28. Le plaignant s’est également demandé si la Commission avait identifié tous les documents contenant des informations sur «l’examen de certaines données relatives à l’appel d’offres». Elles ont indiqué qu’elles n’avaient reçu une liste des offres pertinentes que lorsqu’il ressortait de la proposition de la Commission qu’elle avait également procédé à un examen de ces offres. En outre, elles ont indiqué que l’une des notes de bas de page de la « lettre d’intention » mentionnait une annexe à cette lettre.

29. Dans son point de vue complémentaire, la Commission a confirmé qu’il n’y avait pas de documents supplémentaires relevant du champ d’application de la demande du plaignant au-delà de ce que la Commission avait déjà identifié dans sa réponse.

30. Dans ses observations au Médiateur, le plaignant n'a plus contesté cette position. Par conséquent, le Médiateur considère que cette question est résolue.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

La Commission européenne a accepté la proposition de solution de la Médiatrice en accordant au plaignant un accès public complet aux documents demandés.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Teresa Anjinho Médiateur
européen

Strasbourg, le 29/10/2025

[1] Article 2 du traité sur l'Union européenne.

[2] Règlement (UE) 2020/2092 du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[3] Pour de plus amples informations, voir: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law-conditionality-regulation_en.

[4] Proposition de décision d’exécution du Conseil relative à des mesures de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’état de droit en Hongrie, du 18 septembre 2022, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0485.

[5] Décision d’exécution (UE) 2022/2506 du Conseil du 15 décembre 2022 relative à des mesures de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’état de droit en Hongrie, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec_impl/2022/2506/oj/eng.

[6] Pour de plus amples informations, voir: https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2022/12/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/.

[7] Décision de la Commission du 13 décembre 2023 relative à la réévaluation, à l’initiative de la Commission, du respect des conditions énoncées à l’article 4 du règlement (UE, Euratom) 2020/2092 à la suite de la décision d’exécution (UE) 2022/2506 du Conseil du 15 décembre 2022 concernant la Hongrie, disponible à l’adresse suivante: https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf; Décision de la Commission du 16 décembre 2024, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement (UE) 2020/2092 du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union, concernant une notification écrite de la Hongrie au titre de l’article 2, paragraphe 2, de la décision d’exécution (UE) 2022/2506 du Conseil du 15 décembre 2022, disponible à l’adresse suivante: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Tant que la Hongrie n’a pas répondu à toutes les préoccupations relatives à l’état de droit dans le cadre du régime de conditionnalité, elle ne peut pas non plus demander de décaissements au titre de la facilité pour la reprise et la résilience.

[8] Article 2, paragraphe 2, de la décision d’exécution (UE) 2022/2506 du Conseil.

[9] Considérant 11 de la décision d’exécution 2022/2506 du Conseil.

[10] Affaire T-115/23, requête disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&tex t=&doclang=EN&cid=13176582; Affaire T-132/23, requête disponible à l’adresse suivante:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te

xt=&doclang=EN&cid=13176615; Affaire T-133/23, requête disponible à l’adresse suivante:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8 D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&doci d=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Affaire T‑138/23, requête disponible à l’adresse suivante:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176662; Affaire T‑139/23, requête disponible à l’adresse suivante:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&d ir=& occ=first&part=1&cid=13461926; Affaire T‑140/23, requête disponible à l’adresse suivante:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176698.

[11] Les requérantes dans les affaires T-132/23, T-133/23, T‑139/23 et T‑140/23.

[12] Affaire T-138/25, requête disponible à l'adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/2101/oj/eng.

[13] Règlement 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[15] Article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001.

[16] Disponible à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Disponible à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Arrêt du 24 janvier 2024, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Commission, T-602/22, point 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=FR; Arrêt du 6 février 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Commission, T‑485/18, point 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[19] Arrêt du 26 juillet 2023, Troy Chemical Company/Commission, T‑662/21, point 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[20] Arrêt du 14 septembre 2022, Pollinis France/Commission, affaires jointes T-371/20 et T-554/20, points 55 à 60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239 comme confirmé dans l’arrêt du 16 janvier 2025, Commission/Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[21] Disponible à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/212351.

[22] Disponible à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/212352.

[23] Décision de la Commission du 16 décembre 2024 conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement (UE) 2020/2092 du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union, concernant une notification écrite de la Hongrie au titre de l’article 2, paragraphe 2, de la décision d’exécution (UE) 2022/2506 du Conseil du 15 décembre 2022, disponible à l’adresse suivante: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en.

[24] À l’appui de cet argument, le plaignant a renvoyé à l’enquête stratégique OI/2/2022/OAM de la Médiatrice concernant le temps pris par la Commission européenne pour traiter les demandes d’accès du public aux documents, voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/60766.

[25] Recommandation de la Médiatrice dans l’enquête stratégique OI/2/2022/OAM, points 51 à 53, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommandation/fr/167661.