Strasbourg, le 14 octobre 2004

Chère Madame H.,

Le 26 juin 2003, vous avez déposé une plainte contre la Commission européenne auprès du Médiateur européen concernant la décision de la Commission d'exclure certaines dépenses du financement communautaire. Cette plainte a été enregistrée sous la référence 1219/2003/GG. Le 23 juillet 2003, et à ma demande, vous m'avez transmis un certain nombre de pièces justificatives.

Le 25 juillet 2003, j'ai transmis la plainte au président de la Commission européenne. La Commission a transmis son avis le 17 novembre 2003. Je vous l'ai transmis le 26 novembre 2003 en vous invitant à faire part de vos observations.

Dans une lettre datée du 28 novembre 2003, vous m'avez informé que l'affaire devait être considérée comme ayant été traitée. Dans ma réponse du 12 décembre 2003, j’ai renouvelé mon invitation à formuler des observations sur l’avis de la Commission et j’ai proposé de vous accorder un délai supplémentaire pour ce faire. Je vous ai demandé de prendre contact avec mon bureau jusqu'au 31 décembre 2003 au cas où vous souhaiteriez faire usage de cette offre. Toutefois, aucun contact de ce type n'a été établi.

Le 2 février 2004, j'ai clôturé mon enquête sur la plainte 1219/2003/GG par une décision dans laquelle j'ai noté que l'affaire avait été abandonnée par vous.

Le 11 mars 2004, votre attaché de presse est venu à Strasbourg pour discuter de l'affaire avec mes services. Il a informé mes services que vous souhaitiez que je reprenne mon enquête sur votre plainte.

J'ai donc décidé d'enregistrer à nouveau la plainte sous la référence susmentionnée et de poursuivre mon enquête. Pour des raisons d’économie de procédure, j’ai considéré que l’enquête devait reprendre au point où la précédente s’était arrêtée, c’est-à-dire après avoir obtenu l’avis de la Commission et après vous avoir donné la possibilité de présenter des observations.

Afin de pouvoir statuer sur la plainte en pleine connaissance de tous les faits pertinents, j’ai estimé qu’il me fallait obtenir des informations complémentaires sur la demande à l’origine du litige et sur les discussions relatives à ce litige entre la Commission et les autorités allemandes. Étant donné que votre attaché de presse m'avait informé que le ministère compétent à Stuttgart était prêt à transmettre ces documents sur demande, j'ai écrit au ministère le 7 avril 2004 pour lui demander une copie de ces documents. Vous en avez été informé le même jour.

Le 25 mai 2004, le ministère m'a envoyé une copie des documents pertinents.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.

LA PLAINTE

Remarques liminaires

Le plaignant a d'abord déposé une plainte auprès du Médiateur en juin 2003 (plainte 1219/2003/GG). Cette plainte a été transmise à la Commission pour avis, puis l'avis de la Commission a été transmis à la plaignante afin de lui donner la possibilité de formuler des observations. La réponse de la plaignante a conduit le Médiateur à croire que la plaignante souhaitait abandonner sa plainte. Toutefois, afin d'éviter tout malentendu, le Médiateur a de nouveau écrit au plaignant, lui renouvelant son invitation à formuler des observations. En l'absence de réponse à cette lettre, le Médiateur a clos son enquête par décision du 2 février 2004 (1).

Le 11 mars 2004, le Médiateur a été informé que le plaignant souhaitait qu'il reprenne son enquête sur sa plainte.

Le Médiateur a donc décidé d'enregistrer à nouveau la plainte sous une référence distincte (760/204/GG) et de poursuivre son enquête. Pour des raisons d’économie de procédure, le Médiateur a estimé que l’enquête devrait reprendre au point où la précédente s’était arrêtée, c’est-à-dire après avoir obtenu l’avis de la Commission et après avoir donné au plaignant la possibilité de formuler des observations.

Sur la plainte

Le règlement (CEE) n° 2078/92 du Conseil, du 30 juin 1992, relatif à des méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement et de l'entretien de l'espace naturel (JO L 215 p. 85), prévoyait un régime d'aides visant notamment à promouvoir l'extensification de l'agriculture. Les agriculteurs pourraient par exemple obtenir une subvention si les «unités de gros bétail» (UGB) par hectare ne dépassaient pas un certain chiffre (1,4). Afin de calculer le chiffre pertinent, le règlement prévoyait que les «équidés âgés de plus de six mois» devaient être pris en compte en tant que 1,0 UGB. Les brebis et les chèvres comptent pour 0,15 UGB.

Un agriculteur de la région de Karlsruhe a demandé une subvention au titre du règlement. Sa terre couvrait 3 hectares, et il possédait 4 chevaux et un âne nain. L'agriculteur considérait que l'âne avait à peu près la taille d'une brebis. Il a donc calculé un total de 4,15 UGB et donc une UGB moyenne par hectare légèrement inférieure au seuil pertinent de 1,4 UGB/hectare. L’autorité compétente de la région (le Landwirtschaftsamt Wildberg) a examiné la question et est parvenue à la conclusion qu’une UGB de 0,16 était appropriée pour l’âne nain. Cela signifiait que le seuil pertinent était toujours respecté.

Un contrôle ultérieur effectué par la Commission européenne a conduit à la conclusion que cette approche était incorrecte, étant donné que l’âne appartenait aux «équidés» pour lesquels un UGB de 1,0 devait être calculé. En conséquence, la subvention qui avait été versée à l'agriculteur concerné a été réclamée. Selon le plaignant, la somme pertinente s'élevait à 240 DM.

Selon le plaignant, le président du Regierungspräsidium Karlsruhe, la Commission effectue des contrôles par sondage concernant les subventions agricoles accordées par les États membres. Par exemple, sur 100 000 demandes, quelque 400 sont vérifiées. S'il s'avère que 40 des 400 demandes contrôlées ont été accordées de manière incorrecte, la Commission estime que 10 % (40/400) de la subvention totale ont été payés de manière incorrecte.

Selon le plaignant, la Commission n'a effectué qu'un seul contrôle dans le présent contexte, c'est-à-dire celui de l'agriculteur susmentionné. 100 % de toutes les demandes contrôlées (c'est-à-dire une) se sont donc avérées avoir été traitées de manière incorrecte. Le plaignant allègue que la Commission a donc conclu que la totalité de la subvention accordée au Land de Bade-Wurtemberg (927 401 EUR) devait être retirée à compter de l'année suivante. Selon le plaignant, divers appels se sont révélés infructueux.

Dans sa plainte, la plaignante a essentiellement estimé qu'il était injuste et disproportionné de punir le Land de près d'un million d'euros en raison d'une seule erreur concernant une seule demande.

L'ENQUÊTE

L'avis de la Commission

Dans son avis, la Commission a formulé les observations suivantes:

La plainte concernait l'exclusion du financement communautaire de dépenses exposées par l'Allemagne pour un montant de 927 401 EUR par la décision 2003/364/CE de la Commission du 15 mai 2003 écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie»(2). La décision d'exclure ce montant du financement communautaire était entre-temps devenue définitive, puisque l'Allemagne, seule partie habilitée à contester la décision, n'avait pas jugé nécessaire d'introduire un recours devant la Cour de justice.

Sur le fond, la Commission s’est référée au rapport final adopté par l’organe de conciliation le 22 octobre 2002 et transmis aux autorités allemandes le 24 octobre 2002. L'organe de conciliation a été institué par la décision 94/442/CE de la Commission du 1er juillet 1994 instituant une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «Garantie»(3). Sa mission était d’essayer de concilier les positions divergentes de la Commission et de l’État membre concerné en ce qui concerne les décisions de refus de financement communautaire au titre du FEOGA, section «Garantie».

Il ressort de ce rapport que les autorités allemandes ont considéré que l’erreur commise dans le cas individuel mentionné dans la présente plainte était «systématique», alors que la Commission a estimé qu’elle constituait une erreur «aléatoire». Dans le cas d'une erreur aléatoire constatée dans un échantillon, on suppose que l'erreur se reproduit proportionnellement dans toutes les opérations dont l'échantillon a été prélevé. Au contraire, une erreur systématique, dont les raisons peuvent être déterminées, peut être appréciée isolément puisqu'on suppose qu'elle n'affecte que les opérations concernées par cette erreur.

Le rapport de l’organe de conciliation relève que, lors de l’audition, les autorités allemandes ont admis que, contrairement à leurs déclarations initiales, l’erreur n’avait pas été isolée, mais que certains cas similaires avaient été détectés. De l’avis de la Commission, cela a confirmé le caractère «aléatoire» de l’erreur.

L’organe de conciliation a conclu qu’il n’était pas en mesure de parvenir à un compromis entre les points de vue des deux parties.

La Commission a maintenu sa position dans son rapport de synthèse du 28 février 2003 concernant les résultats des contrôles effectués.

De l’avis de la Commission, son approche était correcte, conforme aux principes régissant l’audit et dûment motivée. Elle a souligné que l'organe de conciliation n'avait constaté aucune irrégularité en ce qui concerne cette approche.

La Commission ajoute que l’apurement des comptes fait nécessairement référence à un exercice budgétaire précédent clôturé. En l’espèce, il s’agissait de dépenses effectuées en 2000. La correction financière concernait donc le passé, même si elle a été effectuée à un stade ultérieur. L'apurement des comptes n'a pas eu de répercussions automatiques sur le financement communautaire au cours des exercices budgétaires suivants. Les dépenses effectuées au cours des années suivantes ont été, à leur tour, contrôlées a posteriori.

Observations du plaignant

L'avis de la Commission a été transmis à la plaignante pour observations. Dans sa lettre du 28 novembre 2003, la plaignante a noté qu'elle ne contestait pas que la Commission avait agi correctement en termes formels, mais qu'elle n'avait formulé aucune autre observation quant au fond de l'avis de la Commission.

Autres demandes
de renseignements

Après avoir repris son enquête, le Médiateur a estimé qu'il avait besoin d'informations complémentaires sur la demande à l'origine du litige et sur les discussions relatives à ce litige entre la Commission et les autorités allemandes. Étant donné que l'attaché de presse du plaignant avait informé le Médiateur que le ministère allemand compétent, le Ministerium für Ernährung und Ländlichen Raum du Land de Bade-Wurtemberg, était prêt à transmettre ces documents sur demande, le Médiateur a écrit au Ministère le 7 avril 2004 pour demander une copie de ces documents.

Le 25 mai 2004, le Ministère a envoyé une copie des documents pertinents au Médiateur.

Les documents soumis au Médiateur comprennent une copie d'une lettre du 26 février 2004 dans laquelle le ministère a répondu à un citoyen qui avait exprimé son mécontentement à l'égard de la décision de la Commission dans le cas de l'«âne nain». Dans cette lettre, le ministère expliquait que la déduction qui avait été directement causée par l'erreur commise à l'égard dudit animal s'élevait à 858 646 DM. Outre d’autres petites erreurs (qui n’auraient pas donné lieu à une déduction dans le cas contraire), les dépenses totales rejetées par la Commission s’élevaient à 927 401 EUR, soit 1 813 839 DM. Le ministère a noté que la possibilité de contester la décision de la Commission devant la Cour de justice avait été envisagée. Elle a toutefois souligné que, selon la jurisprudence constante de la Cour de justice, la Commission n’avait qu’à démontrer qu’il existait des doutes raisonnables quant à l’exactitude des contrôles effectués par les autorités nationales. L’État membre concerné devait ensuite présenter des éléments de preuve détaillés afin de réfuter les lacunes mises en évidence par la Commission. Le ministère a souligné que cela aurait été pratiquement impossible en l'espèce, étant donné que les autorités du Land avaient dû traiter 54 000 demandes concernant le programme concerné. Elle a ajouté qu'il avait donc été décidé de ne pas introduire de recours contre la décision de la Commission. Le ministère a toutefois souligné qu'il avait soumis une initiative au Bundesrat allemand selon laquelle le gouvernement fédéral devrait essayer de convaincre la Commission que les sanctions imposées devraient être proportionnées aux erreurs ou aux paiements incorrects qui ont été effectués.

LA DÉCISION

1 Décision prétendument inéquitable concernant l'apurement des comptes

1.1 Par sa décision 2003/364/CE du 15 mai 2003 écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie»(4), la Commission européenne a décidé d'exclure du financement communautaire les dépenses effectuées par l'Allemagne en 2000 pour un montant de 927 401 EUR. Dans sa plainte au Médiateur, la plaignante, présidente du Regierungspräsidium Karlsruhe, a fait valoir que cette décision était injuste et disproportionnée puisqu'elle se fondait sur une seule affaire dont le montant en jeu était de 240 DM.

1.2 Dans son avis, la Commission a exposé les motifs de sa décision et a estimé que son approche était correcte, conforme aux principes régissant l'audit et dûment motivée.

1.3 Le Médiateur relève que l'affaire ayant donné lieu à la décision de la Commission concernait une demande de subvention au titre du règlement (CEE) n° 2078/92 du Conseil, du 30 juin 1992, relatif à des méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement et de l'entretien de l'espace naturel (JO L 215 p. 85). Ce règlement prévoyait un régime d'aides visant notamment à promouvoir l'extensification de l'agriculture. Les agriculteurs pourraient par exemple obtenir une subvention si les «unités de gros bétail» (UGB) par hectare ne dépassaient pas un certain chiffre (1,4). Afin de calculer le chiffre pertinent, le règlement prévoyait que les «équidés âgés de plus de six mois» devaient être pris en compte en tant que 1,0 UGB. Il est constant qu’à l’époque pertinente, cette catégorie couvrait également les ânes. Les brebis et les chèvres comptent pour 0,15 UGB. Un agriculteur de la région de Karlsruhe, dont les terres couvraient 3 hectares et qui avait demandé une subvention au titre du règlement, possédait 4 chevaux et un âne nain. Considérant que l’âne avait environ la taille d’une brebis, il a calculé un total de 4,15 UGB et donc une UGB moyenne par hectare légèrement inférieure au seuil pertinent de 1,4 UGB/hectare. L’autorité compétente de la région (le Landwirtschaftsamt Wildberg) a examiné la question et est parvenue à la conclusion qu’une UGB de 0,16 était appropriée pour l’âne nain. Cela signifiait que le seuil pertinent était toujours respecté. L'erreur a été découverte à l'occasion d'un contrôle ultérieur et l'agriculteur a été invité à rembourser le montant indûment payé (240 DM). Toutefois, la Commission a estimé que l’erreur pertinente était une erreur aléatoire constatée dans un échantillon et qu’il convenait de supposer qu’elle se reproduisait proportionnellement dans toutes les opérations dont l’échantillon a été prélevé.

1.4 Le Médiateur estime qu'à première vue, la décision de la Commission semble effectivement difficilement conciliable avec le bon sens. Le fait qu’une erreur concernant une somme relativement insignifiante entraîne le rejet d’une somme d’argent substantielle (indépendamment de la question de savoir si l’on se fonde sur le montant total de 927 401 EUR ou sur le montant de 858 646 DM qui semble être directement dû à ladite erreur) est surprenant, d’autant plus qu’il est juste de supposer que l’erreur concernant l’âne nain est très susceptible d’avoir été la seule du genre.

1.5 Toutefois, le Médiateur note que la Commission a expliqué qu'elle considérait la question sous un angle différent. De ce point de vue, les autorités nationales ont commis une erreur. Cette erreur avait été découverte lors de l'examen d'un échantillon des applications concernées. La Commission était donc, selon elle, en droit de supposer que d'autres erreurs avaient également été commises. Du point de vue de la Commission, le fait pertinent n'était pas que l'erreur en l'espèce concernait un âne nain, mais qu'une erreur avait été commise.

1.6 Le Médiateur relève que, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice, la Commission, afin de prouver une violation des règles relatives à l'organisation commune des marchés agricoles, n'est pas tenue de démontrer de manière exhaustive que les contrôles effectués par les autorités nationales sont insuffisants ou que les données fournies par celles-ci sont inexactes, mais d'apporter la preuve d'un doute sérieux et raisonnable de sa part quant aux contrôles ou aux données. Cette atténuation de la charge de la preuve qui pèse sur la Commission s'explique par le fait que c'est l'État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l'apurement des comptes du FEOGA et, par conséquent, c'est à cet État qu'il incombe d'apporter la preuve la plus détaillée et la plus complète de l'exactitude de ses contrôles ou de ses données et, le cas échéant, de l'inexactitude des déclarations de la Commission (voir, notamment, arrêts de la Cour du 11 juillet 2001, Pays-Bas/Commission, C-278/98, Rec. p. I-1501, points 39 à 41, et du 14 juillet 2003, Espagne/Commission, C-329/00, Rec. p. I-6103, point 68).

1.7 Le Médiateur note que les autorités allemandes ont admis, au cours de leurs discussions avec la Commission (lors de l'audition de l'organe de conciliation), que, contrairement à leurs déclarations initiales, l'erreur n'avait pas été isolée, mais que certains cas similaires (bien que ne concernant pas d'autres ânes nains) avaient été détectés. Dans ses observations sur l'avis, la plaignante a admis que la Commission avait agi correctement en termes formels.

1.8 Dans ces circonstances, le Médiateur estime que l'approche adoptée par la Commission en l'espèce ne constitue pas un cas de mauvaise administration.

1.9 Le Médiateur estime utile de souligner que le problème qui a donné lieu à la présente affaire aurait probablement pu être évité si le règlement pertinent avait tenu compte de la possibilité que les demandeurs d'une subvention possédaient des ânes nains. Il espère que la Commission en tiendra compte dans ses futures propositions législatives dans ce domaine.

2 Conclusion

Sur la base des enquêtes menées par le Médiateur sur cette plainte, il ne semble pas y avoir eu de mauvaise administration de la part de la Commission européenne. Le Médiateur clôt donc l’affaire.

Le président de la Commission européenne sera également informé de cette décision.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) La décision est disponible sur le site internet du Médiateur (http://www.ombudsman.europa.eu/).

(2) JO 2003, L 124, p. 45.

(3) JO 1994, L 182, p. 45.

(4) JO 2003, L 124, p. 45.