Strasbourg, le 26 novembre 2004

Monsieur,

Le 20 janvier 2004, vous avez déposé une plainte auprès du Médiateur européen au nom de Norrbottens Frihandelsförening (une association suédoise de libre-échange) concernant la décision de la Commission européenne de clore votre "plainte au titre de l'article 226" contre la Suède.

Le 16 février 2004, j’ai transmis la plainte au président de la Commission. La Commission a transmis son avis le 15 juin 2004. Je vous l'ai transmis avec une invitation à formuler des observations, que vous avez envoyée le 27 juillet 2004.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.

Pour éviter tout malentendu, il importe de rappeler que le traité CE habilite le Médiateur européen à n'enquêter sur d'éventuels cas de mauvaise administration que dans le cadre des activités des institutions et organes communautaires. Le statut du Médiateur européen dispose expressément qu'aucune action d'une autre autorité ou personne ne peut faire l'objet d'une plainte auprès du Médiateur.

Les enquêtes du Médiateur sur votre plainte ont donc été orientées vers l'examen de l'existence d'un cas de mauvaise administration dans les activités de la Commission européenne.

LA PLAINTE

En janvier 2004, une plainte a été déposée auprès du Médiateur au nom de Norrbottens Frihandelsförening (une association suédoise de libre-échange) concernant la décision de la Commission européenne de clore sa "plainte au titre de l'article 226"(1) contre la Suède.

Selon le plaignant, les faits pertinents sont, en résumé, les suivants:

Le plaignant a déposé une plainte au titre de l'article 226 contre la Suède concernant des infractions présumées aux règles communautaires relatives aux droits d'accises et au transport de marchandises dangereuses. Lors de l'achat de mazout en Finlande et de son transport vers la Suède pour un usage privé, la Suède perçoit des droits d'accise sur le mazout et exige que le transport soit couvert par un document d'accompagnement. Selon le plaignant, cette pratique est contraire aux règles communautaires.

Toutefois, le plaignant n'est pas satisfait du traitement de sa plainte par la Commission et, en particulier, de son interprétation de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 92/12/CEE relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise. L’article 9, paragraphe 3, dispose qu’une accise devient exigible dans l’État membre de consommation si les huiles minérales sont transportées selon des modèles de transport atypiques. Le plaignant fait valoir que l'interprétation faite par la Commission de la directive 92/12/CEE, et en particulier de l'article 9, paragraphe 3, est trop extensive. De l'avis de la Commission, l'article 9.3 donne à la Suède le droit de percevoir des droits d'accise sur l'huile et d'exiger, par exemple, des documents d'accompagnement conformément à l'article 7. Le plaignant fait valoir que l'interprétation extensive de l'article 9.3 par la Commission donne aux États membres le droit d'écarter le droit communautaire primaire. Le plaignant estime donc que l'interprétation de la Commission est contraire aux principes généraux du traité CE relatifs au marché intérieur et à la fiscalité, à l'accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route (accord ADR) et à la directive 94/55/CEE concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au transport de marchandises dangereuses par route, et qu'elle n'en tient pas dûment compte. Le plaignant estime que l'analyse par la Commission de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 92/12/CEE en ce qui concerne les droits d'accises et les documents d'accompagnement devrait être complétée par une analyse à la lumière des principes généraux du droit communautaire primaire, de l'accord ADR et de la directive 94/55/CEE.

Le plaignant allègue, en substance, que la Commission, en traitant sa plainte au titre de l'article 226 contre la Suède, n'a pas pris en considération l'ensemble de la législation communautaire et des accords internationaux pertinents.

Le plaignant affirme que la Commission devrait analyser la directive 92/12/CEE à la lumière de l'ensemble de la législation communautaire et des accords internationaux pertinents.

L'ENQUÊTE

L'avis de la Commission

Dans son avis, la Commission formule les observations suivantes:

Le plaignant a déposé une plainte au titre de l'article 226 auprès de la Commission, alléguant que les autorités suédoises agissaient en violation du droit communautaire pour les motifs suivants. Les autorités suédoises interfèrent avec le principe de libre circulation en prélevant des droits d'accise et en effectuant des contrôles sur les transports d'huiles minérales achetées en Finlande et amenées en Suède pour l'usage privé des acheteurs. Conformément à l'article 8 de la directive 92/12/CEE, les droits d'accise sur les produits acquis par des particuliers pour leur propre usage et transportés par eux doivent être perçus dans l'État membre dans lequel ils sont acquis, en l'occurrence la Finlande. Il est vrai que le principe susmentionné peut être limité conformément à l’article 9, paragraphe 3, de la même directive, selon lequel les États membres peuvent prévoir que l’accise devient exigible dans l’État membre de consommation si les huiles minérales sont transportées selon des modes de transport atypiques par des particuliers ou pour leur compte. De l'avis du plaignant, cependant, les autorités suédoises agissent en violation de la directive en considérant comme atypiques les modes de transport, qui sont normaux pour le transport privé et qui sont utilisés depuis longtemps dans la zone frontalière suédo-finlandaise. Dans sa plainte, le plaignant a également fait référence à la violation alléguée par les autorités suédoises de la directive 94/55/CEE et de l'accord ADR.

Lors de l’examen de la plainte contre les autorités suédoises, la direction générale de la fiscalité et de l’union douanière de la Commission (ci-après la «DG TAXUD») n’a constaté aucune violation de la directive 92/12/CEE. En ce qui concerne la violation alléguée de la directive 94/55/CEE et de l'accord ADR, la Commission a noté que le plaignant avait déposé une plainte similaire, qui avait déjà été traitée par sa direction générale de l'énergie et des transports (ci-après la «DG TREN»).

Par lettre du 12 décembre 2003, la DG TAXUD a informé le plaignant de ses conclusions concernant la directive 92/12/CEE. Elle avait analysé la législation nationale pertinente à la lumière de la directive, et en particulier à la lumière de la définition des "modes de transport atypiques" figurant à l'article 9, paragraphe 3, mais elle n'avait constaté aucune infraction à la directive. La DG TAXUD a donc informé le plaignant de son intention de classer l’affaire si le plaignant ne fournissait pas d’informations lui permettant d’établir qu’une infraction à la directive avait été commise. Le plaignant a eu quatre semaines pour présenter ses observations à ce sujet. Le plaignant a également été informé que les allégations concernant la directive 94/55/CEE et l'accord ADR étaient traitées séparément par la DG TREN et que ces allégations n'affectaient pas les conclusions de la DG TAXUD en ce qui concerne la directive 92/12/CEE. La DG TAXUD n’ayant reçu aucune réponse du plaignant à sa lettre, l’affaire a été classée. Le plaignant a été informé de la décision de clôturer l'affaire par lettre du 21 avril 2004.

La Commission fait valoir qu'elle a traité la plainte contre les autorités suédoises conformément à sa communication au Parlement européen et au Médiateur européen sur les relations avec le plaignant en ce qui concerne les infractions au droit communautaire (2) et conformément à son code de bonne conduite administrative (3). Ces règles impliquent qu’un plaignant peut s’attendre à ce que la Commission prenne en considération tous ses arguments pertinents et l’informe de son intention de classer l’affaire sans autre mesure avant de le faire. Par conséquent, si un plaignant fait valoir que certains actes de droit dérivé sont contraires au droit primaire, la Commission doit examiner cet argument, bien que, dans la pratique, le droit dérivé ne puisse être déclaré illégal que dans le cadre d'un recours en annulation devant la Cour de justice conformément à l'article 230 du traité CE ou dans le cadre d'une demande de décision préjudicielle au titre de l'article 234 du traité CE. Dans le cadre d’une plainte au titre de l’article 226, les principes de bonne conduite administrative n’imposent pas à la Commission d’examiner, de sa propre initiative, si certains actes de droit dérivé sont conformes au droit primaire. Les actes des institutions communautaires sont présumés licites jusqu'à ce qu'ils soient annulés ou retirés (4).

Le plaignant n'a pas fondé sa plainte au titre de l'article 226 contre la Suède sur l'illégalité alléguée de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 92/12/CEE. L’aspect de l’illégalité n’a été mentionné que dans le dernier paragraphe de la plainte, dans lequel le plaignant demandait à la Commission d’agir contre la Suède, sinon il devrait demander à la Cour de justice d’annuler les articles pertinents de la directive 92/12/CEE, car ils laissent, selon les autorités suédoises, une marge d’interprétation si large qu’un acte secondaire invalide les effets de certaines dispositions du droit primaire. La Commission a compris que cela soulignait simplement l’importance de l’infraction alléguée, c’est-à-dire l’absence d’action des autorités suédoises conformément à la directive. La Commission n’avait donc aucune raison de traiter la question de l’illégalité.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant maintient sa plainte et fait valoir que la Commission est tenue d'enquêter sur une plainte déposée au titre de l'article 226 sur la base de l'ensemble de la législation communautaire applicable et que l'interprétation nationale d'une directive doit être examinée à la lumière de la législation communautaire supérieure et de la jurisprudence communautaire sans que le plaignant en fasse la demande explicite.

Le plaignant fait valoir que le transport privé de fioul domestique ne peut être considéré comme "atypique" au sens de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 92/12/CEE si le mode de transport satisfait aux exigences de sécurité de la directive 94/55/CEE et est couramment utilisé pour le transport privé dans un autre État membre, en l'occurrence la Finlande. Lors d'une réunion du 4 mai 1999, les services de la Commission ont expliqué que l'objectif de l'article 9, paragraphe 3, était d'empêcher le transport de marchandises dangereuses ne satisfaisant pas aux exigences de sûreté de l'accord ADR. L’article 9, paragraphe 3, doit être interprété de manière restrictive et conformément aux principes de proportionnalité et de non-discrimination.

LA DÉCISION

1 Sur la prétendue absence de prise en considération de l’ensemble de la législation pertinente

1.1 La plainte adressée au Médiateur concerne le traitement par la Commission d'une plainte au titre de l'article 226 contre la Suède concernant des infractions présumées aux règles communautaires relatives aux droits d'accises et au transport de marchandises dangereuses. Lors de l'achat de mazout en Finlande et de son transport vers la Suède pour un usage privé, la Suède perçoit des droits d'accise sur le mazout et exige que le transport soit couvert par un document d'accompagnement. Selon le plaignant, cette pratique est contraire aux règles communautaires.

Le plaignant n'est pas satisfait du traitement de sa plainte par la Commission et, en particulier, de son interprétation de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 92/12/CEE. Il fait valoir que l'interprétation extensive de l'article 9, paragraphe 3, par la Commission donne aux États membres le droit d'écarter le droit communautaire primaire. Le plaignant estime que l'interprétation de la Commission est contraire aux principes généraux du traité CE relatifs au marché intérieur et à la fiscalité, à l'accord ADR et à la directive 94/55/CEE, et qu'elle n'en tient pas dûment compte.

Le plaignant fait valoir que le transport privé de fioul domestique ne peut être considéré comme "atypique" au sens de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 92/12/CEE si le mode de transport satisfait aux exigences de sécurité de la directive 94/55/CEE et est couramment utilisé pour le transport privé dans un autre État membre, en l'occurrence la Finlande.

Le plaignant allègue que la Commission, lorsqu'elle a traité sa plainte au titre de l'article 226 contre la Suède, n'a pas pris en considération l'ensemble de la législation communautaire et des accords internationaux pertinents.

1.2 La Commission fait valoir qu'elle a traité la plainte contre les autorités suédoises conformément aux règles qui la lient. Elle explique que la plainte concernait la prétendue violation, par les autorités suédoises, notamment de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 92/12, de la directive 94/55/CEE et de l'accord ADR. La DG TAXUD a informé le plaignant de ses conclusions en ce qui concerne la directive 92/12/CEE, que les allégations relatives à la directive 94/55/CEE et à l'accord ADR étaient traitées séparément par la DG TREN et que ces allégations n'affectaient pas les conclusions de la DG TAXUD en ce qui concerne la directive 92/12/CEE. La DG TAXUD n’a reçu aucune réponse à sa lettre informant le plaignant de son intention de classer l’affaire.

La Commission reconnaît que si un plaignant fait valoir que certains actes de droit dérivé sont contraires au droit primaire (5), elle doit examiner cet argument, bien que, dans la pratique, le droit dérivé ne puisse être déclaré illégal que dans le cadre d'un recours devant la Cour de justice. Dans le cadre d’une plainte au titre de l’article 226, les principes de bonne conduite administrative n’imposent pas à la Commission d’examiner, de sa propre initiative, si certains actes de droit dérivé sont conformes au droit primaire. Les actes des institutions communautaires sont présumés licites jusqu'à ce qu'ils soient annulés ou retirés (6). En outre, le plaignant n'a pas fondé sa plainte au titre de l'article 226 contre la Suède sur la prétendue illégalité de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 92/12/CEE. L’aspect de l’illégalité n’a été mentionné que dans le dernier paragraphe de la plainte, dans lequel le plaignant demandait à la Commission d’agir contre la Suède, sinon il devrait demander à la Cour de justice d’annuler les articles pertinents de la directive 92/12/CEE, car ils laissent, selon les autorités suédoises, une marge d’interprétation si large qu’un acte secondaire invalide les effets de certaines dispositions du droit primaire. La Commission a compris que cela soulignait simplement l’importance de l’infraction alléguée, c’est-à-dire l’absence d’action des autorités suédoises conformément à la directive. La Commission n’avait donc aucune raison de traiter la question de l’illégalité.

1.3 Le Médiateur rappelle que son enquête vise à déterminer si la Commission, dans le cadre du traitement de la plainte déposée par le plaignant au titre de l'article 226, a agi conformément aux règles et principes qui la lient et dans les limites de son autorité juridique.

1.4 Le Médiateur comprend l'essentiel de la préoccupation du plaignant, à savoir que, lors de l'analyse de la conformité de la législation suédoise avec l'article 9, paragraphe 3, de la directive 92/12/CEE, la Commission n'a pas examiné si l'article 9, paragraphe 3, et son interprétation par la Suède étaient conformes à d'autres dispositions de la législation communautaire. L’inquiétude du plaignant implique soit que l’article 9.3 est illégal, soit que l’interprétation qu’en fait la Commission est erronée.

1.5 En ce qui concerne l'éventuelle illégalité de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 92/12/CEE, le Médiateur prend note de l'explication de la Commission selon laquelle elle n'avait aucune raison de traiter cette question dans le cadre de son traitement de la plainte au titre de l'article 226, car le plaignant n'a pas fondé sa plainte sur l'illégalité alléguée de la disposition, mais sur le non-respect allégué de celle-ci par la Suède. Le Médiateur prend également note de l'explication de la Commission selon laquelle elle a compris la déclaration du plaignant selon laquelle si la Commission ne devait pas agir contre l'interprétation extensive des articles pertinents de la directive par les autorités suédoises, il devrait demander au tribunal d'annuler les articles, afin de tenter de souligner l'importance de l'infraction alléguée. Le Médiateur estime raisonnables les explications de la Commission, qui n'ont pas été remises en question par le plaignant.

Le Médiateur note en outre que le plaignant n'a pas réagi à la lettre de la Commission proposant de classer l'affaire, bien que cette lettre n'ait pas abordé la question de savoir si la directive 92/12/CEE, et en particulier son article 9, paragraphe 3, était conforme à d'autres actes législatifs communautaires.

En outre, le Médiateur rappelle que l'objectif de la procédure prévue à l'article 226 est de veiller à ce que l'État membre respecte les obligations qui lui incombent en vertu du traité. Le Médiateur ne trouve rien dans le contexte de la présente plainte au titre de l’article 226 qui aurait dû inciter la Commission à se pencher sur la question de la légalité des dispositions pertinentes de la directive.

1.6 En ce qui concerne l'interprétation éventuellement erronée de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 92/12/CEE, le Médiateur prend note de l'analyse de la Commission présentée dans sa lettre du 12 décembre 2003 au plaignant. Dans sa lettre, la Commission se réfère à l’article 9, paragraphe 3, en notant son explication explicite selon laquelle on entend par «transport atypique» le transport de produits de chauffage liquides autrement qu’au moyen de navires-citernes utilisés pour le compte d’opérateurs professionnels. La Commission poursuit en indiquant que le mazout transporté par d'autres moyens que celui visé à l'article 9, paragraphe 3, est exclu de l'exception prévue à l'article 8, qui dispose que les droits d'accise sur les produits acquis par des particuliers pour leur propre usage et transportés par eux sont perçus dans l'État membre dans lequel les produits sont acquis. Étant donné que l’article 8 ne s’applique pas au transport privé de fioul domestique par des modes atypiques, ce transport doit être régi par un autre régime, à savoir l’article 7 de la directive. La Commission estime donc que, dans la situation décrite par le plaignant dans sa plainte au titre de l'article 226, les autorités suédoises sont habilitées à percevoir des droits d'accise sur le mazout de chauffage et à s'assurer que les exigences de l'article 7 de la directive 92/12/CEE sont remplies, ce qui signifie, par exemple, que le transport doit être couvert par des documents d'accompagnement.

Le Médiateur juge raisonnable l'analyse de la Commission sur l'interprétation de la question par les autorités suédoises. En outre, le Médiateur ne trouve aucun élément de preuve à l'appui de l'argument du plaignant selon lequel les modes de transport qui sont couramment utilisés dans un autre État membre et qui satisfont aux exigences de sécurité de la directive 94/55/CEE ne peuvent pas être considérés comme atypiques au sens de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 92/12/CEE.

En ce qui concerne l'argument du plaignant, avancé dans ses observations sur l'avis de la Commission, selon lequel l'article 9, paragraphe 3, de la directive 92/12/CEE doit être interprété conformément aux principes de proportionnalité et de non-discrimination, le Médiateur ne trouve aucun élément démontrant que l'interprétation de l'article 9, paragraphe 3, par la Commission est disproportionnée ou discriminatoire.

Il convient toutefois de noter que la Cour de justice des Communautés européennes est la plus haute autorité en ce qui concerne l'interprétation de la législation communautaire.

1.7 Sur la base de ce qui précède, le Médiateur estime que la Commission a agi conformément aux règles et principes qui la lient et dans les limites de son autorité juridique lorsqu'elle a traité la plainte pour infraction déposée par le plaignant. La Médiatrice ne constate donc aucun cas de mauvaise administration de la part de la Commission.

2 Réclamation du requérant

2.1 Le plaignant demande à la Commission d'analyser la directive 92/12/CEE à la lumière de l'ensemble de la législation communautaire et des accords internationaux pertinents. Le Médiateur comprend la plainte du plaignant comme une demande de la Commission d'enquêter, dans un contexte juridique plus large, sur la situation en Suède en ce qui concerne le transport privé de mazout acheté en Finlande. Toutefois, sur la base des conclusions figurant au point 1.7 ci-dessus, le Médiateur ne voit aucune raison de poursuivre la plainte du plaignant dans le cadre de la présente enquête.

2.2 Le Médiateur souligne que le plaignant a la possibilité de déposer une nouvelle plainte auprès de la Commission explicitement fondée sur l'incompatibilité de la situation existante en Suède avec les principes du traité CE.

3 Conclusion

Sur la base des enquêtes menées par le Médiateur sur cette plainte, il ne semble pas y avoir eu de mauvaise administration de la part de la Commission. Le Médiateur clôt donc l’affaire.

Le président de la Commission sera également informé de cette décision.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) L'article 226 du traité CE habilite la Commission à poursuivre un État membre en cas d'infraction au droit communautaire. Toute personne peut déposer une plainte (une "plainte au titre de l'article 226") auprès de la Commission à l'encontre d'un État membre au sujet d'une mesure étatique ou d'une pratique administrative qu'elle juge incompatible avec le droit communautaire.

(2) JO 2002, C 244, p. 5.

(3) Disponible à l’adresse suivante: http://www.europa.eu/comm/secretariat_general/code/index_en.htm

(4) Voir l'affaire C-245/92, Chemie Linz GmbH/Commission, Rec. 1999, p. I-04643, point 93.

(5) Le Médiateur note que le droit primaire est constitué par les traités et que le droit dérivé, qui est fondé sur les traités, comprend, par exemple, des directives et des décisions. Le droit dérivé doit respecter les principes généraux du droit, tels qu’établis par la jurisprudence de la Cour de justice.

(6) Voir l'affaire C-245/92, Chemie Linz GmbH/Commission, Rec. 1999, p. I-04643, point 93.