Strasbourg, le 20 octobre 2004

Monsieur,

Le 11 novembre 2003, vous avez déposé une plainte auprès du Médiateur européen concernant le refus du Conseil de l'Union européenne d'accorder l'accès au "rapport final du "groupe sur le fondamentalisme extrême et le terrorisme".

Le 12 décembre 2003, j'ai transmis la plainte au Secrétaire général du Conseil. Le Conseil a envoyé son avis le 23 février 2004 et je vous l'ai transmis avec une invitation à formuler des observations, si vous le souhaitez. Par lettre du 16 avril 2004, vous m'avez informé que vous ne souhaitiez pas formuler d'observations.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.

Je tiens à m'excuser pour le temps qu'il a fallu pour traiter votre plainte.

LA PLAINTE

Le 3 septembre 2003, le plaignant a envoyé une première demande d'accès au "rapport final du "groupe sur le fondamentalisme extrême et le terrorisme". Le rapport, classé «CONFIDENTIEL UE», a été élaboré par le groupe «Fondamentalisme extrême et terrorisme» (EFTG), composé d'un groupe de représentants personnels des ministres des affaires étrangères mandaté par la présidence danoise à la suite des discussions menées lors du Conseil «Affaires générales et relations extérieures» du 24 octobre 2002. Le rapport analyse l'extrême fondamentalisme et le terrorisme. Il contenait un certain nombre de recommandations.

Dans sa réponse du 9 octobre 2003, le Secrétariat général du Conseil a refusé de divulguer le document susmentionné sur la base de l'article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1049/2001 (1), indiquant que sa divulgation pourrait porter gravement atteinte aux intérêts essentiels de l'Union européenne ou d'un ou de plusieurs de ses États membres dans le cadre de la sécurité publique en ce qui concerne la lutte contre les terroristes et leurs organisations.

En réponse à une demande confirmative présentée par le plaignant, le Conseil a confirmé, le 4 novembre 2003, la décision de son secrétariat général et a refusé de divulguer le document sur la base de l'article 4, paragraphe 1, point a), et de l'article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001. Selon le Conseil, la divulgation des informations contenues dans le rapport pourrait affaiblir la position de l’Union dans ses relations internationales et porter gravement atteinte à son processus décisionnel en la matière.

Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant a déclaré que la décision du Conseil violait le règlement (CE) n° 1049/2001. Il a présenté les arguments suivants:

1. Le rapport ne peut pas contenir d'informations secrètes, dans la mesure où les mesures de lutte contre le terrorisme doivent être adoptées par les législateurs nationaux et font donc l'objet de débats publics dans les États membres.

2. L’argument du Conseil selon lequel les recommandations contenues dans le rapport ne sont pas finalisées ne justifie pas le refus d’accès à l’ensemble du document. Un accès partiel pourrait être accordé, les recommandations étant supprimées.

L'ENQUÊTE

L'avis du Conseil

Dans son avis sur la plainte, le Conseil a indiqué qu'il convenait, en principe, que les documents relatifs aux discussions en cours devraient être aussi largement accessibles que possible, pour autant que leur divulgation ne porte pas atteinte à la protection des intérêts énumérés à l'article 4 du règlement (CE) n° 1049/2001. Le Conseil a toutefois estimé que, dans la mesure où le document en question contenait une analyse détaillée et une évaluation du fondamentalisme extrême et du terrorisme dans le monde entier, y compris des évaluations politiquement sensibles concernant un grand nombre d'États étrangers, la divulgation serait susceptible d'entraîner des complications dans les relations de l'Union européenne avec ces États.

Le Conseil a indiqué que le rapport contenait des recommandations en vue du renforcement des mesures existantes visant à prévenir et/ou à combattre les organisations extrémistes illégales et violentes. La divulgation de ces informations fournirait, de l'avis du Conseil, aux auteurs potentiels d'attaques des évaluations comparatives de l'efficacité des structures existantes dans les États membres ou les pays tiers concernés. Selon le Conseil, cela pourrait sérieusement compromettre les efforts conjoints visant à trouver des solutions constructives aux aspects essentiels de ce défi pour la communauté internationale. Le Conseil a donc considéré que l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 1, point a), troisième tiret (protection de l'intérêt public en ce qui concerne les relations internationales), du règlement s'appliquait.

Le Conseil a également fait référence à sa réunion de Thessalonique des 19 et 20 juin 2003, au cours de laquelle le Conseil européen avait pris note du rapport et indiqué qu'il serait examiné plus avant en vue de faire progresser ses recommandations. Au moment de la présente enquête, les discussions sur le document au sein des groupes de travail compétents du Conseil n'en étaient encore qu'à un stade préliminaire. Le Conseil a estimé que la publication du document limiterait la capacité des États membres à adapter leurs positions de négociation et porterait ainsi gravement atteinte au processus décisionnel du Conseil. Le Conseil a donc considéré que l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001 s'appliquait également.

Le Conseil a en outre indiqué qu'il avait examiné si un accès partiel pouvait être accordé au document conformément à l'article 4, paragraphe 6, du règlement. À cet égard, le Conseil a noté que les analyses et recommandations figurant dans le rapport devaient être considérées comme un seul document de travail indivisible. Le Conseil a donc conclu que les exceptions susmentionnées s'appliquaient à l'ensemble du document.

Observations du plaignant

Le plaignant a informé le Médiateur qu'il ne souhaitait pas formuler d'observations.

LA DÉCISION

1 Prétendue violation du règlement (CE) n° 1049/2001

1.1 Le plaignant alléguait que la réponse du Conseil du 4 novembre 2003 à sa demande confirmative d'accès au "rapport final du groupe sur l'extrême fondamentalisme et le terrorisme" violait le règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement, du Conseil et de la Commission. Le Conseil avait refusé l'accès sur la base des exceptions prévues à l'article 4, paragraphe 1, point a), troisième tiret, et à l'article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001, car, selon lui, la divulgation des informations contenues dans le rapport pourrait affaiblir la position de l'Union dans ses relations internationales et porter gravement atteinte au processus décisionnel du Conseil en la matière.

Le plaignant a fait valoir ce qui suit:

1. Le rapport ne peut pas contenir d'informations secrètes, dans la mesure où les mesures de lutte contre le terrorisme doivent être adoptées par les législateurs nationaux et font donc l'objet de débats publics dans les États membres.

2. L’argument du Conseil selon lequel les recommandations contenues dans le rapport ne sont pas finalisées ne justifie pas le refus d’accès à l’ensemble du document. Un accès partiel pourrait être accordé, les recommandations étant supprimées.

1.2 Dans son avis, le Conseil a confirmé sa réponse du 4 novembre 2003 à la demande confirmative du plaignant. Le Conseil a en outre indiqué qu'il avait examiné si un accès partiel pouvait être accordé au document conformément à l'article 4, paragraphe 6, du règlement. À cet égard, le Conseil a noté que les analyses et recommandations figurant dans le rapport devaient être considérées comme un seul document de travail indivisible. Le Conseil a donc conclu que les exceptions susmentionnées s'appliquaient à l'ensemble du document.

1.3 Le Médiateur fait observer que le refus d'accorder l'accès au titre de l'une des exceptions prévues par le règlement (CE) n° 1049/2001 doit être fondé sur des motifs valables et spécifiques.

1.4 En ce qui concerne l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 1, point a), troisième tiret, le Conseil a expliqué que le rapport contient une analyse détaillée et une évaluation du fondamentalisme extrême et du terrorisme dans le monde, y compris des évaluations politiquement sensibles concernant un grand nombre d'États étrangers. Selon elle, la divulgation serait susceptible d'entraîner des complications dans les relations de l'Union européenne avec ces États. Le Conseil a en outre expliqué que l'analyse figurant dans le rapport est suivie de recommandations visant à renforcer les mesures existantes pour prévenir et/ou combattre les organisations extrémistes illégales et violentes. Selon lui, la divulgation de ces recommandations fournirait aux auteurs potentiels d’attaques des évaluations comparatives de l’efficacité des structures existantes dans les États membres ou les pays tiers concernés. Selon le Conseil, cela pourrait sérieusement saper les efforts conjoints visant à trouver des solutions constructives aux aspects fondamentaux de ce défi pour la communauté internationale.

En ce qui concerne l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 3, le Conseil a indiqué que le Conseil européen avait décidé que le rapport devrait faire l'objet d'un examen plus approfondi en vue de donner suite à ses recommandations. Selon le Conseil, les discussions sur le document au sein des groupes de travail compétents du Conseil en sont encore, au moment de la présente enquête, à un stade préliminaire. Le Conseil estime que la publication du document limiterait la capacité des États membres à adapter leurs positions de négociation et porterait ainsi gravement atteinte au processus décisionnel du Conseil.

1.5 Le Médiateur estime que les motifs invoqués par le Conseil sont valables et suffisamment précis dans le cadre du règlement (CE) n° 1049/2001.

1.6 En ce qui concerne la possibilité d'accorder un accès partiel au titre de l'article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 1049/2001, le Conseil a indiqué que les analyses et recommandations figurant dans le rapport devaient être considérées comme un seul document de travail indivisible et que les exceptions susmentionnées s'appliquaient à l'ensemble du document.

À la lumière des observations et des conclusions exposées aux points 1.3 à 1.5 ci-dessus, l'avis du Conseil selon lequel les exceptions 4, paragraphe 1, point a), et 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001 s'appliquent à l'ensemble du document semble raisonnable.

2 Conclusion

Sur la base des enquêtes menées par le Médiateur sur cette plainte, il semble qu'il n'y ait pas eu de mauvaise administration de la part du Conseil de l'Union européenne. Le Médiateur clôt donc l’affaire.

Le Secrétaire général du Conseil de l'Union européenne sera également informé de cette décision.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, Journal officiel 2001 L 145 p. 43.