Antécédents de la plainte

1. La Commission européenne est chargée de veiller à ce que tous les États membres de l’UE appliquent correctement le droit de l’UE. Dans le cadre de son rôle de contrôle, la Commission peut enquêter sur les plaintes («plaintes pour infraction») concernant des violations présumées du droit de l’Union par un État membre [1].

2. En mars 2022, le plaignant, une organisation représentant les agriculteurs polonais, a déposé une plainte pour infraction alléguant une violation du droit de l’Union par la Pologne. La plainte concernait une modification de 2016 de la législation agricole, qui, selon le plaignant, a créé une condition d’éligibilité supplémentaire pour que les agriculteurs aient accès aux paiements directs au titre de la politique agricole commune. De l’avis du plaignant, cette exigence a illégalement exclu certains agriculteurs du bénéfice du soutien financier de l’Union et a fait des fonds de l’Union un instrument de pression financière à l’encontre des agriculteurs avec lesquels les autorités polonaises sont en litige. La plainte a été attribuée à la direction générale de l’agriculture et du développement rural (DG AGRI) de la Commission.

3. En août 2023, alors que l’évaluation de la plainte pour infraction était en cours, le plaignant a appris que l’un des membres du Parlement polonais qui avait proposé la législation de 2016 était le frère du commissaire à l’agriculture. Étant donné que le commissaire à l’agriculture est responsable de la DG AGRI, le plaignant a fait part à la Commission de ses préoccupations quant à l’incidence que cela pourrait avoir sur l’évaluation impartiale de la plainte pour infraction. 

4. Le plaignant n'a pas reçu de réponse à cette lettre dans laquelle il s'inquiétait d'un conflit d'intérêts potentiel.

5. En octobre 2023, la Commission a notifié au plaignant son intention de clore la plainte pour infraction (au moyen d’une «lettre de pré-clôture»), estimant que la législation polonaise en question n’enfreignait pas le droit de l’Union.

6. Insatisfait de la situation, le plaignant s’est adressé au Médiateur le 3 novembre 2023.

L'enquête

7. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la manière dont la Commission a traité les allégations de conflit d’intérêts dans le cadre de son traitement de la plainte pour infraction.

8. Au cours de l’enquête, la Médiatrice a demandé à la Commission de répondre aux préoccupations du plaignant [2]. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également examiné le dossier de la Commission concernant la plainte pour infraction et la lettre relative aux conflits d’intérêts, ainsi que les échanges internes entre les parties concernées de la Commission [3].

Arguments présentés au Médiateur

Par le plaignant

9. Le plaignant a fait valoir que le traitement de la plainte pour infraction par la DG AGRI était contraire à l’obligation d’impartialité prévue par le code de conduite des membres de la Commission européenne [4] et le règlement intérieur de la Commission [5].

10. Plus précisément, le plaignant a fait valoir que le lien familial direct entre le commissaire responsable de la DG AGRI et l’un des responsables politiques qui ont proposé la législation évaluée par cette DG constituait un conflit d’intérêts. Le plaignant a estimé qu'il était impossible pour un commissaire de se récuser effectivement d'un dossier traité par sa DG. Par conséquent, se référant au code de conduite des membres de la Commission européenne [6], le plaignant a demandé que l’évaluation de la plainte pour infraction soit réattribuée à un service supervisé par un autre commissaire.

11. Le plaignant a également contesté la manière dont la Commission a traité la lettre dans laquelle les préoccupations relatives aux conflits d’intérêts ont été soulevées. Plus précisément, le plaignant a souligné que la Commission avait pris une décision de fond sur la plainte pour infraction avant de décider si cette plainte devait être réattribuée, et ce malgré la demande explicite du plaignant de suspendre le processus décisionnel entre-temps.

12. Enfin, le plaignant a exprimé des doutes quant à la question de savoir si la Commission avait correctement enquêté sur les allégations de conflit d’intérêts, faisant valoir que la réponse de la Commission ne faisait aucune référence aux éléments de preuve qu’elle avait envoyés à l’appui des allégations.

Par la Commission

13. Dans sa réponse au plaignant, la Commission a fait référence au code de conduite des membres de la Commission, qui dispose que les intérêts personnels incluent, sans s’y limiter, tout avantage ou avantage potentiel pour les commissaires eux-mêmes, leurs conjoints, partenaires ou membres directs de la famille [7]. La Commission a fait valoir que, bien que le frère du commissaire figurait parmi les membres du Parlement polonais qui ont signé la proposition législative, rien n’indiquait que son implication dans la question avait dépassé le rôle normal d’un parlementaire. La Commission a déclaré que la question de la compatibilité de la législation polonaise avec le droit de l’Union était une question juridique susceptible d’affecter les intérêts politiques du Parlement polonais, d’un groupe parlementaire ou d’un parti politique, mais pas un intérêt personnel d’un membre individuel du Parlement polonais. Sur cette base, la Commission a estimé qu’elle ne pouvait identifier aucun intérêt personnel susceptible d’entraîner un avantage ou un avantage pour le commissaire ou son frère.

14. En outre, la Commission a fait valoir qu’il ne serait pas possible de réattribuer la plainte pour infraction à un autre service, car la DG AGRI est le seul service de la Commission disposant des connaissances et de l’expertise nécessaires pour évaluer la plainte.

15. Enfin, la Commission a constaté que le frère du commissaire à l'agriculture n'était plus membre du Parlement polonais.

Évaluation du Médiateur

16. Dans l'exercice de leurs fonctions, les commissaires doivent se consacrer pleinement à l'intérêt général de l'UE.[8] Ils doivent éviter toute situation dans laquelle un intérêt personnel pourrait influencer ou être perçu comme influençant l'exercice indépendant de leurs fonctions.[9] Lorsqu'une telle situation se présente, les commissaires doivent se récuser de toute discussion sur la question.[10]

17. À cette fin, la Médiatrice déplore le retard pris par la Commission dans l’évaluation des allégations de conflit d’intérêts dans cette affaire, et en particulier le fait que la Commission ne semble pas avoir pris de mesures pour suspendre le processus décisionnel concernant la plainte pour infraction après que le plaignant a fait part de ses préoccupations concernant un conflit d’intérêts potentiel. L’enquête de la Médiatrice n’a révélé aucune explication raisonnable du retard. En outre, la Commission aurait franchi une étape importante dans le traitement de la plainte pour infraction, à savoir l’envoi d’une lettre de pré-clôture, avant de parvenir à une conclusion sur les allégations de conflit d’intérêts.

18. La Commission n'a donc pas assuré le plaignant que ses préoccupations étaient prises au sérieux et que son traitement de la plainte pour infraction était irréprochable. Le Médiateur proposera des améliorations pour éviter que des situations similaires ne se reproduisent à l'avenir.

19. La Commission a conclu son évaluation des allégations de conflit d’intérêts alors que l’enquête de la Médiatrice était en cours, informant la plaignante qu’elle ne pouvait pas établir l’existence d’un intérêt personnel. Toutefois, pour parvenir à cette conclusion, la Commission a apprécié exclusivement l’intérêt personnel que le frère du commissaire pourrait avoir dans la législation polonaise. Ce faisant, la Commission n’a pas établi si le commissaire lui-même pouvait avoir un intérêt personnel dans la manière dont la Commission traitait la plainte pour infraction.

20. Le frère du commissaire à l’agriculture a proposé le droit national en cause dans la plainte pour infraction. Il est clair pour le Médiateur que cela place le commissaire dans une situation de conflit d’intérêts – l’article 2, paragraphe 6, du code de conduite dispose qu’«un conflit d’intérêts survient lorsqu’un intérêt personnel peut influencer l’exercice indépendant de ses fonctions». Étant donné que le commissaire à l’agriculture est responsable du service chargé de traiter cette plainte pour infraction, cet intérêt personnel est d’une nature telle qu’il suscite des préoccupations légitimes quant à la manière dont il pourrait influencer ou être perçu comme influençant l’exercice indépendant de ses fonctions par le commissaire.

21. Pour ces raisons, la Médiatrice est d’avis que l’appréciation par la Commission de l’allégation de conflit d’intérêts était erronée. Au lieu d’apprécier uniquement si le frère du commissaire pouvait tirer profit de la législation, la Commission aurait dû apprécier si le commissaire lui-même avait un intérêt personnel susceptible d’avoir influencé ou d’être perçu comme influençant sa capacité à exercer ses fonctions de manière indépendante dans le cadre de l’appréciation de la plainte pour infraction en cause. Si la Commission avait correctement apprécié l’allégation, elle aurait pu envisager des mesures pour y remédier.

22. Si la Médiatrice accepte l’argument de la Commission selon lequel la DG AGRI est la mieux placée pour évaluer la plainte, elle aurait néanmoins pu mettre en place des mesures visant à limiter la participation du commissaire ou de son cabinet au traitement de la plainte pour infraction. Par exemple, le commissaire aurait pu se récuser de toute décision exigeant son avis ou son approbation ou celle de son cabinet [11].

23. Le Médiateur note qu'aucune décision finale n'a été prise sur la plainte pour infraction en question.

24. Dans ce contexte, la Médiatrice estime que, pour garantir l’impartialité et la perception publique de l’impartialité dans le traitement de la plainte pour infraction, la Commission devrait réexaminer son processus décisionnel relatif à la plainte pour infraction sous la supervision d’un autre commissaire. Elle fera une suggestion à cette fin ci-dessous.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire avec la ou les conclusion(s) suivante(s):

Bien que la Médiatrice ait relevé des lacunes dans la manière dont la Commission a traité le prétendu conflit d’intérêts dans cette affaire, elle estime qu’aucune enquête supplémentaire n’est justifiée.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Suggestions d'amélioration

1. À l'avenir, la Commission devrait veiller à ce qu'en cas de conflit d'intérêts présumé avec un commissaire, tout processus décisionnel supervisé directement ou indirectement par le commissaire en question soit suspendu jusqu'à ce que la Commission ait établi l'existence d'un conflit d'intérêts. La Commission devrait informer les services compétents de la Commission de l’allégation en temps utile, afin qu’ils puissent examiner ou suspendre tout processus décisionnel pertinent en cours dans l’intervalle. 

2. La Commission devrait réexaminer son processus décisionnel concernant la plainte pour infraction en cause afin de vérifier qu’elle était impartiale et qu’elle n’était pas entachée d’un conflit d’intérêts ou d’un conflit d’intérêts perçu. Cet examen devrait avoir lieu sous la supervision d'un autre commissaire et ses résultats devraient être communiqués au plaignant. Elle devrait avoir lieu avant que de nouvelles mesures ne soient prises concernant la plainte pour infraction.  

La Médiatrice demande à la Commission de lui faire rapport sur les mesures qu'elle a prises à la suite de ses suggestions d'amélioration dans un délai de trois mois.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 28/10/2024

[1] De plus amples informations sur la procédure d'infraction sont disponibles à l'adresse suivante: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en

[2] Demande de réponse disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/opening-summary/fr/177877

[3] Demande de contrôle disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/en/186484

[4] Décision 2018/C 65/06 de la Commission relative à un code de conduite des membres de la Commission européenne, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018D0221(02)

[5] Règlement intérieur de la Commission C(2000) 3614, et notamment le code de bonne conduite administrative du personnel de la Commission européenne dans ses relations avec le public, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:02000Q3614-20200423

[6] Article 2, paragraphe 6, et article 4, paragraphe 4, du code de conduite.

[7] Article 2, paragraphe 6, du code de conduite.

[8] Article 2, paragraphe 1, du code de conduite.

[9] Article 2, paragraphe 6, du code de conduite.

[10] Article 4 du code de conduite.

[11] Tels que les décisions de lancer un EU Pilot, d'engager une procédure d'infraction ou de clore l'affaire dans certaines circonstances, par exemple.