Antécédents de la plainte

1. Conformément au règlement concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques ^[1] (ci-après le «règlement PPP»)^[2], avant qu’une substance active [3] puisse être utilisée dans un produit phytopharmaceutique («pesticide»)[4] dans l’UE, elle doit être approuvée par la Commission [5]. Les substances actives ayant certaines propriétés sont considérées comme des «candidats à la substitution»[6], ce qui indique généralement qu’une substance est plus dangereuse que d’autres.

2. Une fois les substances actives approuvées, les entreprises peuvent soumettre aux autorités compétentes des États membres de l’UE des demandes d’autorisation de mise sur le marché de pesticides qui en contiennent.

3. Lorsque les autorités nationales évaluent des demandes d’autorisation de pesticides contenant des substances actives qui sont des «candidats à la substitution», elles doivent procéder à une «évaluation comparative» afin de déterminer si ces pesticides peuvent être remplacés par d’autres contenant des substances actives moins dangereuses ou par des solutions de remplacement non ‑chemical. Le règlement PPP définit quatre critères à prendre en considération dans l’évaluation comparative, à savoir notamment: a) il existe un pesticide autorisé plus sûr ou une méthode de lutte ou de prévention non chimique pour les mêmes utilisations; b) la substitution ne présenterait pas de désavantages économiques ou pratiques importants; c) la diversité chimique des substances actives ou des méthodes et pratiques de gestion des cultures et de prévention des organismes nuisibles est suffisante pour réduire au minimum le risque que l'organisme cible (ou l'organisme nuisible )) puisse développer une résistance; et d) les conséquences sur les autorisations d’«utilisation mineure» ont été prises en compte [7].

4. L'Organisation européenne et méditerranéenne pour la protection des végétaux (OEPP) est une organisation internationale chargée de la coopération et de l'harmonisation dans le domaine de la protection des végétaux au sein de la région européenne et méditerranéenne. Elle compte 52 pays membres, dont tous les États membres de l'UE [8]. L'UE dispose d'un statut d'observateur permanent au sein du Parquet européen.

5. La Commission a publié un document d’orientation [9] concernant l’évaluation comparative des pesticides par les autorités des États membres (ci-après le «document d’orientation»), qui a été approuvé en 2014 par le comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux (SCoPAFF)[10]. Le document d’orientation fait référence à une norme [11] élaborée par le Parquet européen sur la manière de procéder à une évaluation comparative (ci-après la «norme du Parquet européen»). Le document d’orientation de la Commission indique qu’il «vise à compléter la norme du Parquet européen, c’est-à-dire à donner aux États membres des orientations sur la manière de procéder à l’évaluation comparative des risques pour la santé et l’environnement, et à fournir un cadre global pour l’évaluation comparative».

6. En 2020, une évaluation réalisée dans le cadre du programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) de la Commission [12] a mis en évidence des problèmes concernant les règles applicables aux substances actives dont la substitution est envisagée [13]. L’évaluation a révélé que l’évaluation comparative réalisée par les États membres est complexe, nécessite beaucoup de ressources et n’a conduit à aucune substitution. Par conséquent, les avantages attendus pour la santé humaine et l’environnement du remplacement de ces substances plus dangereuses ne se sont pas concrétisés [14].

7. Entre juin 2021 et novembre 2022, la plaignante, une organisation environnementale, a eu des échanges avec la Commission, au cours desquels elle a fait part de ses préoccupations concernant la norme du Parquet européen et l’invocation de celle-ci dans le document d’orientation. En particulier, le plaignant a contesté la manière dont la norme du Parquet européen interprète la disposition du règlement PPP concernant la «diversité chimique des substances actives»[15] et la manière dont elle traite les «usages mineurs» dans l’évaluation comparative [16]. Elle a également fait valoir que le Parquet européen ne disposait pas de garanties suffisantes pour garantir l’indépendance de ses travaux.

8. Insatisfait des réponses de la Commission, en janvier 2023, le plaignant s’est adressé à la Médiatrice en faisant valoir que la norme du Parquet européen n’est pas conforme au droit de l’Union et qu’en s’appuyant sur celle-ci, la Commission a systématiquement entravé le remplacement des substances dangereuses.

L'enquête

9. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la décision de la Commission de s’appuyer sur la norme du Parquet européen dans son document d’orientation et, en particulier, sur la manière dont la Commission a veillé à ce que la norme du Parquet européen soit conforme au droit de l’Union.

10. Au cours de l’enquête, le Médiateur a reçu la réponse de la Commission sur la plainte et l’équipe d’enquête du Médiateur a rencontré des représentants de la Commission et a examiné les documents pertinents [17]. Le Médiateur a également reçu les observations du plaignant sur la position de la Commission.

Arguments présentés au Médiateur

Par le plaignant

11. Le plaignant soutient que la norme du Parquet européen est contraire au droit de l’Union et que, pour cette raison, la Commission n’aurait pas dû s’en prévaloir dans le document d’orientation.

12. Premièrement, selon le plaignant, la norme du Parquet européen permet aux États membres d’arrêter l’évaluation comparative lorsque les demandes incluent des utilisations mineures. [18] Selon le plaignant, cela est contraire au règlement PPP, qui exige uniquement que les conséquences sur les utilisations mineures soient «prises en compte» dans le cadre de l’évaluation comparative, et va à l’encontre de l’objectif consistant à promouvoir la substitution de substances actives dangereuses, car il permet aux demandeurs d’inclure des utilisations mineures dans leurs demandes afin d’éviter la substitution.

13. Le plaignant a fait valoir que certains États membres n’effectuaient pas d’évaluation comparative pour les demandes contenant au moins une utilisation mineure ou pour les demandes d’extension à de nouvelles utilisations, y compris des utilisations mineures. Elle a fait valoir que cela reviendrait à fonder la substitution sur le risque de conséquences pour les utilisations mineures uniquement au lieu de peser tous les risques et avantages de la substitution, et impliquerait que la substitution pour les utilisations mineures n’est pas possible, ce qui n’est pas vrai. En outre, les demandeurs peuvent simplement ajouter une utilisation mineure à leur demande afin de s’assurer que l’autorisation n’est pas rejetée en raison d’une substitution réussie.

14. Deuxièmement, le plaignant a fait valoir qu’en utilisant l’approche du «mode d’action»[19], la norme de l’OEPP exige la disponibilité de plusieurs classes de pesticides de synthèse afin de conclure que la substitution est possible. Dans la pratique, selon elle, un certain nombre de produits chimiques comportant plusieurs modes d’action (entre trois et cinq) sont nécessaires au minimum, indépendamment de l’efficacité des solutions de remplacement non chimiques. Le plaignant a fait valoir que cette approche avait été essentiellement développée par l’industrie des pesticides et n’avait jamais été approuvée par l’Union, et que le règlement PPP établissait une exigence moins stricte, c’est-à-dire simplement une diversité de substances actives.

15. En outre, le règlement PPP mentionne la diversité chimique comme méthode de prévention du développement de la résistance des organismes nuisibles aux substances utilisées dans les pesticides, mais il n’en fait pas une condition essentielle pour lutter contre la résistance, contrairement à la norme de l’OEPP. L'évaluation comparative ne devrait pas prendre fin sans tenir compte de toutes les solutions de remplacement non chimiques.

16. Le plaignant a également fait valoir que l’approche fondée sur le «mode d’action» n’est pas scientifiquement justifiée, étant donné que la communauté scientifique a établi que le fait de se concentrer sur la diversité des modes d’action tend à accroître la résistance aux substances. Seule l'utilisation d'alternatives non chimiques peut surmonter la résistance.

17. Plus généralement, le plaignant a fait part de ses préoccupations quant à l’indépendance du Parquet européen.

18. Le plaignant soutient que le Parquet européen ne dispose pas de règles suffisantes pour traiter les conflits d’intérêts et inclut des représentants de l’industrie des pesticides dans les organes internes qui préparent ses travaux. En pratique, un cinquième des membres du groupe de travail sur la résistance sont des représentants d'entreprises. En outre, une association représentant l’industrie européenne des pesticides a le statut d’observateur permanent au sein du groupe de travail du Parquet européen sur les produits phytopharmaceutiques.

19. En ce qui concerne la norme du Parquet européen en question, le plaignant a déclaré que l’auteur principal de la publication sur laquelle elle est fondée avait des liens avec l’industrie des pesticides. En 1997, il a coécrit un article ^[20] dans une revue publiée par une organisation de lobby, qui représentait, entre autres, l’industrie des pesticides ^[21]. Dans cet article, les auteurs ont remercié le président des comités d’action de résistance, qui sont des organes au sein de l’association susmentionnée, représentant l’industrie qui a développé le concept de «modes d’action».

20. Le plaignant a fait valoir que la norme reflétait la position adoptée par l’industrie des pesticides dans le contexte de l’adoption du règlement PPP.

Par la Commission

Sur la conformité de la norme du Parquet européen avec le droit de l’Union

21. La Commission ^[22] a noté que tous les États membres de l’UE sont membres du Parquet européen et, lorsqu’ils agissent au sein du Parquet européen, ils sont liés par le droit de l’Union et peuvent empêcher l’adoption d’une norme qui n’est pas conforme au droit de l’Union. Sur la base du statut d’observateur de l’UE au sein du Parquet européen, la Commission peut faire part de ses préoccupations au sein du Parquet européen ou lors de réunions avec des représentants des États membres au sein du Conseil de l’UE.

22. Si les règles de vote du Parquet européen pourraient, en théorie, permettre l’adoption de certaines décisions à la majorité des pays tiers ^[23], dans la pratique, toutes les normes sont adoptées à l’unanimité. La Commission n’a connaissance d’aucune norme adoptée par le Parquet européen lorsqu’un État membre de l’UE s’y est opposé.

23. En l’espèce, lors de l’élaboration de la norme du Parquet européen, l’un des auteurs de la publication ^[24] sur laquelle la norme est fondée travaillait pour la Commission en tant qu’expert national détaché ^[25]. En cette qualité, il a participé aux tables rondes du Parquet européen en tant qu’observateur et a formulé des observations sur la norme. La présence de membres du personnel de la Commission aux discussions a permis de s’assurer, dès le début, que la norme serait conforme au droit de l’Union. En outre, le Parquet européen lui-même est très attentif à ce que ses normes soient conformes au droit de l’Union. La norme en cause en l’espèce a été révisée à deux reprises afin de l’aligner sur l’interprétation et la position de la Commission ^[26].

24. La Commission a ajouté qu’avant de faire référence à une norme du Parquet européen dans un document d’orientation, elle vérifie toujours que la norme est conforme au droit de l’Union. Les normes sont examinées et contrôlées par la Commission et les États membres au sein du SCoPAFF et, le cas échéant, les parties prenantes sont consultées sur un projet de document d’orientation au sein du groupe consultatif sur la durabilité des systèmes alimentaires, dont le plaignant est membre ^[27]. Le document d’orientation en question a été examiné au sein du SCoPAFF et, en 2014, sur proposition de la Commission, a été approuvé par les États membres ^[28].

25. La Commission a également noté qu’en tout état de cause, tant la norme que le document d’orientation ne sont pas contraignants. Les États membres peuvent s’en écarter et nombre d’entre eux ont élaboré leurs propres orientations nationales pour l’évaluation comparative.

26. En ce qui concerne les deux questions spécifiques soulevées par le plaignant, la Commission a déclaré que le règlement PPP reconnaît l’importance de garantir et d’accroître la disponibilité des pesticides destinés à des utilisations mineures et définit des procédures spécifiques pour faciliter l’octroi d’autorisations pour ces pesticides [29]. Il ne fait pas de distinction entre les pesticides contenant des substances dont on envisage la substitution et ceux qui n’en contiennent pas. Les utilisations mineures sont en fait extrêmement importantes pour l'agriculture et la sécurité alimentaire, car elles incluent les utilisations de pesticides pour les fruits et légumes. Cela se reflète à la fois dans le document d’orientation et dans la norme du Parquet européen.

27. La Commission a déclaré que, bien que le critère relatif aux utilisations mineures dans le règlement PPP soit formulé différemment des autres critères (les conséquences sur les autorisations d’utilisations mineures doivent être «prises en compte»), il doit être considéré comme ayant la même valeur que les autres critères. La Commission a souligné que les quatre critères étaient cumulatifs. Ainsi, si ce critère n’est pas rempli et tant qu’aucun risque inacceptable n’a été identifié à partir des utilisations prévues, l’État membre qui procède à l’évaluation comparative ne peut refuser l’autorisation d’un pesticide contenant une substance dont on envisage la substitution ou restreindre l’utilisation du produit uniquement au motif que le pesticide contient une substance dont on envisage la substitution.

28. Le règlement PPP ne prescrit pas d’ordre spécifique dans lequel évaluer les quatre critères cumulatifs. Dans ce contexte, la norme du Parquet européen permet aux États membres de les évaluer dans n’importe quel ordre. Il mentionne d'abord le critère des utilisations mineures parce que, dans la pratique, les autorités nationales commencent généralement leur évaluation comparative à partir de ce critère, qui est le plus simple. Les États membres examinent d’abord s’il existe des solutions de remplacement pour les principales utilisations (plus répandues) d’un pesticide. Dans l’affirmative, ils évaluent les conséquences de la substitution sur les utilisations mineures en déterminant la viabilité commerciale du pesticide pour les utilisations mineures uniquement, si la substance n’était plus autorisée pour les utilisations majeures. S'ils constatent que le pesticide serait probablement retiré du marché, ce qui signifie qu'il ne serait plus disponible pour des utilisations mineures, ils peuvent décider de mettre fin à l'évaluation comparative à ce stade. Cette approche permet aux États membres de réduire la charge administrative et de mieux respecter les délais applicables.

29. La Commission a ajouté que ce ne sont pas les demandeurs d’autorisation qui s’appuient de manière excessive ou artificielle sur des « utilisations mineures » pour maintenir un produit sur le marché, mais plutôt les autorités nationales des États membres qui encouragent et facilitent les demandes d’« utilisation mineure » afin de s’assurer qu’il existe suffisamment de pesticides sur le marché pour maintenir la production de cultures essentielles. En effet, il est souvent économiquement impossible pour les entreprises de conserver un produit sur le marché uniquement pour des utilisations mineures.

30. En ce qui concerne les préoccupations du plaignant quant à la manière dont la Commission interprète le critère relatif à la «diversité chimique des substances actives», la Commission a déclaré que le règlement PPP fait référence à la «diversité chimique des substances actives» afin d’éviter le développement d’une résistance par l’organisme nuisible cible. Les produits chimiques qui sont très similaires dans leurs structures combattent les organismes nuisibles en utilisant le même mode d’action, tandis que ceux qui ont des structures chimiques différentes utilisent des modes d’action différents. Scientifiquement, il est donc justifié de traduire le concept de diversité chimique en différences de modes d'action pour déterminer le risque de résistance des organismes nuisibles cibles.

31. Si des substances ayant le même mode d'action sont utilisées à plusieurs reprises contre le même organisme nuisible cible, le risque que l'organisme nuisible développe une résistance augmente. Ainsi, pour maintenir l'efficacité de la lutte antiparasitaire, il est crucial d'avoir des substances avec une variété de modes d'action disponibles afin qu'elles puissent être utilisées en alternance pour éviter la résistance. En conséquence, une demande peut être rejetée et un pesticide substitué lorsqu’il existe un autre produit ayant le même mode d’action sur le territoire de l’État membre. Toutefois, si, dans cet État membre, il n'y a pas d'autre produit autorisé contenant une substance ayant le même mode d'action, l'État membre peut avoir besoin d'autoriser le produit pour éviter l'apparition d'une résistance. Cela devient encore plus important ces derniers temps, à mesure que le nombre de modes d'action disponibles diminue.

32. À la lumière de ce qui précède, la référence, dans la norme du Parquet européen, à la «diversité chimique disponible des modes d’action» est conforme au règlement PPP. 

33. La Commission a ajouté que la référence aux modes d’action n’exclut pas les alternatives non chimiques, telles que les micro-organismes, qui ont également un mode d’action et peuvent être prises en compte dans le cadre de la norme du Parquet européen. La Commission a déclaré que son réexamen du règlement PPP dans le cadre de l’exercice REFIT avait démontré que la principale raison pour laquelle les évaluations comparatives n’ont conduit à aucune substitution était l’absence de solutions alternatives présentant de meilleurs profils de risque plutôt que l’application de la norme du Parquet européen. La Commission a ajouté que, pour remédier à ce problème, elle travaillait sur une proposition visant à modifier l’annexe IV du règlement PPP afin de garantir que, lorsqu’il existe une alternative non chimique qui s’avère efficace, les États membres devraient la considérer comme suffisante pour faire face au risque de résistance. Toutefois, les États membres n'ont pas réagi de manière particulièrement positive à la proposition et les travaux n'ont pas progressé.

Sur l’indépendance du Parquet européen

34. La Commission a expliqué que les travaux du Parquet européen sont répartis entre deux groupes, à savoir le groupe "Produits phytopharmaceutiques" et le groupe "Réglementations phytosanitaires". Chaque groupe de travail supervise les travaux de plusieurs groupes de travail et groupes d'experts, qui effectuent les travaux techniques.

35. La Commission a noté que les experts participant aux panels ou groupes de travail du Parquet européen sont désignés par les organisations nationales de protection des végétaux. Des experts de l’industrie des pesticides peuvent participer aux panels et groupes de travail du Parquet européen afin que leur expertise puisse être prise en compte. La participation d’experts de l’industrie des pesticides aux travaux du Parquet européen sur les pesticides est approuvée par le comité exécutif du Parquet européen, composé de sept représentants gouvernementaux du Parquet européen.

36. Les groupes de travail prennent leurs décisions par consensus. S'il n'y a pas de consensus parce que les experts de l'industrie des pesticides sont contre une décision, la décision est prise uniquement par les experts désignés par les pays membres. De cette façon, les experts de l'industrie ne peuvent pas bloquer une décision. Tandis que les groupes de travail élaborent les normes, seul le groupe de travail peut décider qu’une norme est prête à être approuvée par le «Conseil de l’OEPP»^[30], qui est composé de représentants des gouvernements des pays membres de l’OEPP.

37. Les représentants de l'industrie des pesticides sont des observateurs au sein du groupe de travail, mais ils ne participent pas à la prise de décision. En tout état de cause, l’approbation finale des normes a lieu lors de la réunion annuelle du Conseil du Parquet européen, à laquelle les experts de l’industrie ne participent pas. Seuls les pays membres sont autorisés à voter.

38. La Commission a en outre déclaré que les contributions des experts du secteur étaient transparentes. Dans les rapports de toutes les réunions des groupes d'experts et des groupes de travail, les experts de l'industrie des pesticides sont clairement indiqués comme tels et leurs opinions sont divulguées.

39. En ce qui concerne le manque de participation d’experts non industriels, la Commission a déclaré qu’elle ne savait pas s’il s’agissait d’une politique délibérée du Parquet européen ou si d’autres parties prenantes étaient invitées aux réunions du Parquet européen mais choisissaient de ne pas y assister.

40. La Commission ajoute que le Parquet européen a mis en place des règles pour éviter les conflits d’intérêts. Les experts sont informés qu’ils ne représentent pas leur pays ou leur entreprise et sont invités à signaler tout conflit d’intérêts.

41. Si les normes du Parquet européen sont normalement fondées sur l’expertise de ceux qui les élaborent, dans le cas de la norme en question, elles reposaient sur une publication de trois auteurs affiliés à des universités ou à des autorités de pays membres du Parquet européen. En outre, comme indiqué ci-dessus, l’un des auteurs de la publication travaillait pour la Commission en tant qu’expert national détaché [31]. Cet auteur était donc lié par les règles en matière de conflits d’intérêts applicables au personnel de la Commission et aux autorités nationales compétentes. À ce titre, l’expert a participé aux discussions du groupe d’experts du Parquet européen en tant qu’observateur et a formulé des observations sur la norme. Selon les informations dont dispose la Commission, l’expert n’a jamais travaillé pour l’industrie des pesticides. En tout état de cause, le fait d’avoir travaillé pour l’industrie des pesticides à un certain stade de sa carrière ne signifie pas que cette personne ne peut plus offrir d’expertise objective [32].

Autres observations du plaignant

42. Le plaignant a fait observer que, même si les documents d’orientation ne sont pas contraignants, ils sont généralement suivis par les États membres. Le fait que le document d’orientation ait été approuvé par le SCoPAFF ne garantit pas sa conformité avec le droit de l’Union. Dans le passé, d’autres documents d’orientation avaient été approuvés par les États membres, mais ont ensuite été jugés contraires au droit de l’Union [33].

43. Le plaignant a reconnu que les solutions biologiques fonctionnent selon des modes d’action et peuvent être prises en compte dans le cadre de la norme du Parquet européen. Il se félicite également de la proposition de la Commission de l'expliciter dans la proposition de modification de l'annexe IV. Cependant, dans la pratique, les solutions biologiques se révèlent toujours moins efficaces que les solutions chimiques, car l'efficacité des micro-organismes est plus variable que celle des produits chimiques. Selon la jurisprudence de l’Union [34], les États membres devraient toutefois accorder la priorité aux solutions de remplacement non chimiques [35].

44. En ce qui concerne l’indépendance du Parquet européen, le plaignant a fait valoir que les garanties mentionnées par la Commission ne sont pas suffisantes par rapport à celles en place au niveau de l’Union [36]. Au sein du Parquet européen, l’industrie des pesticides est perçue comme un expert partageant des connaissances, tandis qu’au sein de l’Union, elle serait considérée comme une partie prenante fournissant son point de vue sur un sujet donné. Ces points de vue feraient l'objet d'un examen critique. La simple publication des noms et avis des participants ne suffit pas à garantir l’indépendance et la participation des procédures du Parquet européen. Les experts devraient être invités à présenter des déclarations d'intérêts. Le fait que les représentants de l'industrie des pesticides ne puissent pas opposer leur veto à l'adoption d'une norme est le strict minimum et ne change rien au fait qu'elle peut influencer l'élaboration de normes. Le fait d'être observateur au sein des groupes de travail lui donne également une position privilégiée et la possibilité de faire pression sur les pays membres.

Évaluation du Médiateur

45. La présente affaire porte sur l’invocation par la Commission, dans son document d’orientation, d’une norme élaborée par une organisation internationale, le Parquet européen. Le plaignant estime que cette norme n’est pas conforme au droit de l’Union, concrètement aux critères d’évaluation comparative énoncés dans le règlement PPP. Plus généralement, le plaignant conteste l’invocation par la Commission d’une norme du Parquet européen, compte tenu des préoccupations concernant l’indépendance du Parquet européen vis-à-vis de l’industrie des pesticides.

46. Le Médiateur a pour mandat d’évaluer le travail administratif des institutions et organes de l’Union. Elle ne couvre pas les organismes de pays tiers. L’enquête de la Médiatrice s’est donc concentrée sur la décision de la Commission de s’appuyer sur la norme du Parquet européen dans son document d’orientation.

47. Conformément au règlement PPP, la Commission peut adopter des documents d’orientation, à l’issue d’une procédure de comitologie, pour la mise en œuvre dudit règlement [37]. Dans la pratique, cela signifie que le SCoPAFF, qui est composé de représentants de tous les États membres, approuve un document d’orientation avant sa finalisation. En outre, le règlement PPP dispose que la Commission peut demander à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (ci-après l’«EFSA») de préparer des documents d’orientation ou de contribuer à leur élaboration ^[38].

48. Bien que la Commission ait souligné dans ses réponses que les orientations adoptées n’étaient pas juridiquement contraignantes, la Médiatrice estime qu’elles ont sans aucun doute des effets pratiques importants sur la manière dont l’industrie des pesticides se prépare et sur la manière dont les États membres examinent les demandes d’autorisation de pesticides. Cette interprétation est renforcée par le règlement PPP, qui impose explicitement aux États membres, lors de l’examen des demandes d’autorisation d’un pesticide, de «procéder à une évaluation indépendante, objective et transparente à la lumière des connaissances scientifiques et techniques actuelles en utilisant les documents d’orientation disponibles au moment de la demande»[39].

49. Rien dans le règlement PPP n’empêcherait la Commission de s’appuyer sur les normes des organisations internationales dans ses documents d’orientation. Toutefois, ce faisant, la Commission doit veiller à ce que la norme soit conforme au droit de l’Union et qu’elle ait été rédigée de manière indépendante, objective et transparente. 

Conformité de la norme du Parquet européen avec le droit de l’Union

50. Le plaignant a estimé que la norme du Parquet européen était contraire aux critères d’évaluation comparative énoncés dans le règlement PPP. Plus précisément, le plaignant a considéré que la norme du Parquet européen permettait à tort aux États membres de mettre fin à l’évaluation comparative lorsque les demandes incluaient des utilisations mineures et interprétait à tort le critère d’évaluation comparative qui concerne «la diversité chimique des substances actives».

51. La Médiatrice note que le règlement PPP définit quatre critères à prendre en considération dans l’évaluation comparative [40].

52. La Commission considère que les quatre critères de l’évaluation comparative sont cumulatifs et que le règlement PPP ne prescrit aucun ordre spécifique pour y répondre. Dans ce contexte, la norme du Parquet européen permet aux États membres de les évaluer dans n’importe quel ordre. Sur la base du libellé du règlement PPP et de la nature des critères, le Médiateur estime que cette interprétation est raisonnable.

53. La Médiatrice croit comprendre que la Commission et le plaignant sont fondamentalement en désaccord sur la question de savoir si le libellé du quatrième critère («les conséquences sur les autorisations d’«utilisation mineure» ont été prises en compte») peut être interprété en ce sens que, si la substitution avait une incidence négative sur les utilisations mineures, les États membres ne pouvaient pas refuser l’autorisation sur la base de l’évaluation comparative. Compte tenu de la nature cumulative des critères, la Commission estime que les États membres pourraient donc décider d’interrompre l’évaluation comparative à ce stade.

54. La Médiatrice note que la position de la Commission, selon laquelle le critère relatif aux utilisations mineures devrait, malgré sa formulation différente, être considéré comme ayant la même valeur que les autres critères, est fondée sur l’importance (et les difficultés) de maintenir sur le marché les pesticides destinés à des «utilisations mineures». La vérification de cette explication impliquerait une évaluation de l’importance des utilisations mineures dans le secteur agricole de l’UE et de la gravité des conséquences que la substitution pourrait avoir sur les cultures essentielles. Le Médiateur n'est pas un organe scientifique et ne peut pas déterminer si, scientifiquement, l'importance accordée aux utilisations mineures est justifiée ou non. Elle note toutefois que la Commission a fourni des explications cohérentes à l’appui de cette interprétation.

55. En ce qui concerne l’interprétation du critère relatif à la «diversité chimique des substances actives», la Médiatrice note que le règlement PPP fait référence, pour l’évaluation du risque de résistance, à la «diversité chimique des substances actives» et aux «méthodes et pratiques de gestion des cultures et de prévention des organismes nuisibles».

56. Le plaignant et la Commission sont en substance en désaccord sur la question de savoir si l’évaluation de la diversité chimique des substances actives sur la base de leurs modes d’action est appropriée lorsqu’il s’agit de réduire au minimum la résistance. La Médiatrice estime que la Commission a fourni des explications claires et raisonnables sur les raisons pour lesquelles, selon elle, la «diversité chimique des substances actives» devrait être interprétée comme faisant référence à leurs «modes d’action».

57. En ce qui concerne l’argument du plaignant selon lequel les solutions de remplacement non chimiques ne sont pas suffisamment prises en compte dans l’évaluation comparative, la Médiatrice note que la norme du Parquet européen impose aux autorités d’évaluer si le produit est un élément important de la «stratégie de gestion de la résistance» à la lumière des solutions de remplacement chimiques et non chimiques.^[41] En fonction du risque de résistance, la norme exige qu’un certain nombre de modes d’action soient disponibles.^[42] Il ressort clairement de l’enquête que le plaignant partage l’avis de la Commission selon lequel les solutions de remplacement non chimiques ont également un mode d’action et peuvent être prises en compte au titre de la norme du Parquet européen. En ce sens, la norme de l’OEPP n’exclut pas les solutions de remplacement non chimiques de l’évaluation comparative.

58. Il semble que, si la manière dont les solutions de remplacement non chimiques sont envisagées pose problème, cela ne soit pas dû au libellé de la norme, mais plutôt aux pratiques des autorités compétentes des États membres, qui ne relèvent pas du mandat du Médiateur.

59. Sur la base de son enquête, la Médiatrice estime que la position de la Commission selon laquelle la norme du Parquet européen est conforme aux dispositions du règlement PPP est raisonnable.

Comment la norme a été rédigée

60. La Commission adopte des documents d’orientation, entre autres, afin d’aider les États membres à procéder à « une évaluation indépendante, objective et transparente à la lumière des connaissances scientifiques et techniques actuelles» des demandes d’autorisation de pesticides. Dans ce contexte, il est essentiel que les documents d’orientation de la Commission eux-mêmes soient rédigés de manière indépendante, objective et transparente. La référence faite par le règlement PPP à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), qui est chargée de fournir des avis scientifiques indépendants et transparents à la Commission et qui peut être invitée « à préparer des documents d’orientation ou à contribuer à leur élaboration», souligne ce point.

61. L’adoption de documents d’orientation dans le domaine des pesticides, qui est soumise à un intérêt public important, exige sans doute un examen public particulier et, partant, la transparence. Lorsque la Commission ne s’appuie pas exclusivement sur l’EFSA pour l’élaboration de ses documents d’orientation, mais sur des normes élaborées par des organisations internationales, telles que le Parquet européen, elle devrait s’assurer que ces normes ont été élaborées de manière indépendante, transparente et objective.

62. Le plaignant a exprimé de sérieuses préoccupations en ce qui concerne la création générale du Parquet européen et les règles en matière de conflits d’intérêts qu’il a mises en place, ainsi qu’en ce qui concerne un expert particulier participant à l’élaboration de la norme en question.

63. La Médiatrice croit comprendre qu’en vertu des règles du Parquet européen, les experts sont informés qu’ils ne représentent pas leur pays ou leur entreprise. Ils sont également invités à indiquer s'ils pourraient avoir un conflit d'intérêts. Il ne semble pas y avoir d’autres mesures en place en matière de prévention des conflits d’intérêts, telles que l’obligation de présenter et de mettre à jour les déclarations d’intérêts. La Médiatrice estime que ces règles sont très limitées, en particulier par rapport à la politique d’indépendance de l’EFSA [43].

64. Elle estime également qu'il est compréhensible que des préoccupations soient soulevées au sujet de la participation des intervenants à l'industrie seulement. Dans ce contexte, la Médiatrice note que l’élaboration d’orientations applicables au traitement des autorisations de pesticides est clairement une question liée à l’environnement au sens de la convention d’Aarhus [44], à laquelle l’UE est partie. La Convention exige de ses parties qu'elles promeuvent ses trois piliers dans le processus décisionnel international en matière d'environnement: «chaque partie promeut l’application des principes de la présente convention dans les processus décisionnels internationaux en matière d’environnement et dans le cadre des organisations internationales en ce qui concerne les questions relatives à l’environnement».[45] Selon les lignes directrices d’Almaty sur la promotion de l’application des principes de la convention d’Aarhus dans les instances internationales, « [l]a participation du public concerné aux réunions des instances internationales, y compris de leurs organes subsidiaires et d’autres groupes créés par les instances pour contribuer au processus décisionnel, en ce qui concerne les questions relatives à l’environnement devrait être autorisée à tous les stades pertinents du processus décisionnel, [...]».[46] 

65. Par conséquent, si la Commission entend continuer à s’appuyer sur le travail accompli par le Parquet européen, la Médiatrice attend de la Commission qu’elle promeuve activement une politique plus stricte en matière de conflits d’intérêts et une représentation plus équilibrée des parties prenantes au sein du Parquet européen.

66. En ce qui concerne les préoccupations du plaignant concernant un conflit d’intérêts potentiel d’un expert participant à l’élaboration de la norme du Parquet européen, l’enquête de la Médiatrice n’a révélé aucun élément de preuve à l’appui.

67. Enfin, la Médiatrice note que, déjà en 2020, la Commission a constaté que les règles régissant la substitution n’atteignaient pas leur objectif déclaré et n’avaient pas conduit aux avantages escomptés pour la santé humaine et l’environnement. Les dispositions du règlement PPP relatives à la substitution constituent une garantie que le législateur de l’Union a mise en place pour gérer les risques liés aux substances dont on envisage la substitution. Le fait que ces règles ne fonctionnent pas dans la pratique est particulièrement préoccupant étant donné que les substances dont on envisage la substitution sont des substances particulièrement dangereuses.

68. Si la Médiatrice se félicite que la Commission ait travaillé à une modification de l’annexe IV du règlement PPP à cette fin et reconnaît que cette modification dépend également de la volonté et de la coopération des États membres, elle invite instamment la Commission à donner la priorité à cette question. 

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration dans la décision de la Commission européenne de s’appuyer sur une norme adoptée par l’Organisation européenne et méditerranéenne pour la protection des végétaux (OEPP).

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Suggestions d'amélioration

Si la Commission entend continuer à s’appuyer sur les travaux du Parquet européen, elle devrait, en coordination avec les États membres de l’UE, utiliser sa position au sein du Parquet européen pour promouvoir activement:

a) le Parquet européen adopte des règles plus strictes en matière de conflits d'intérêts, notamment en exigeant des experts qu'ils présentent des déclarations d'intérêts et en rendant ces déclarations accessibles au public en ligne; et

b) le Parquet européen autorise la participation de parties prenantes autres que l'industrie des pesticides à ses travaux et veille à ce que ces parties prenantes soient dûment informées de cette possibilité.

 

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 22/08/2024

 

[1] Les produits phytopharmaceutiques sont des pesticides utilisés pour protéger les cultures ou les plantes souhaitables ou utiles.

[2] Règlement (CE) no 1107/2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02009R1107-20221121.

[3] Une substance active est tout produit chimique, extrait végétal, phéromone ou micro-organisme (y compris les virus) qui agit contre les «organismes nuisibles» ou sur les végétaux, les parties de végétaux ou les produits végétaux.

[4] Officiellement, le règlement couvre les «produits phytopharmaceutiques», tandis que les pesticides sont un terme plus général, qui couvre les utilisations non liées aux plantes ou aux cultures, telles que les biocides. Dans la présente décision, le terme « pesticide » est utilisé pour désigner les produits phytopharmaceutiques.

[5] Les règles relatives à l’approbation des substances actives sont énoncées au chapitre II du règlement sur les pesticides.

[6] Les conditions pour qu’une substance active soit considérée comme une substance dont on envisage la substitution sont énoncées à l’annexe II, point 4, du règlement PPP. Une liste des substances dont la substitution est envisagée figure dans la partie E de l’annexe du règlement d’exécution (UE) no 540/2011 de la Commission, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02011R0540-20231216.

[7] Voir l’article 50, paragraphe 1, du règlement PPP; L’annexe IV du règlement fournit des informations complémentaires sur ces quatre conditions et sur la manière de procéder à l’évaluation comparative.

[8] De plus amples informations sur l’organisation sont disponibles sur son site web, https://www.eppo.int/index.

[9] Document d’orientation sur l’évaluation comparative et la substitution des produits phytopharmaceutiques conformément au règlement (CE) no 1107/2009 SANCO/11507/2013 rév. 12, https://food.ec.europa.eu/system/files/2023-03/pesticides_aas_guidance_comparative_assessment_substitution_rev_1107-2009.pdf.

[10] Ce comité est composé de représentants des États membres. Il examine les mesures proposées en matière de sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, de santé et de bien-être des animaux ainsi que de santé des végétaux afin de déterminer si elles sont pratiques et efficaces. Il émet des avis sur les projets de mesures que la Commission entend adopter. De plus amples informations sur le SCoPAFF sont disponibles à l’adresse suivante: https://food.ec.europa.eu/horizontal-topics/committees/paff-committees_en.

[11] PP 1/271 Lignes directrices sur les aspects relatifs à l'efficacité de l'évaluation comparative: https://pp1.eppo.int/standards/PP1-271-3.

[12] Le programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) de la Commission européenne vise à simplifier la législation existante de l’UE et à faire en sorte que les projets de législation de l’UE produisent les avantages escomptés pour les particuliers et les entreprises.

[13] Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil – Évaluation du règlement (CE) no 1107/2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et du règlement (CE) no 396/2005 concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides, disponible à l’adresse https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0208.

[14] Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil – Évaluation du règlement (CE) no 1107/2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et du règlement (CE) no 396/2005 concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides, section 2.1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0208.

[15] Comme indiqué à l’article 50, paragraphe 1, point c), du règlement PPP.

[16] Au sens de l’article 3, point 26, du règlement sur les pesticides, les utilisations mineures sont les utilisations de pesticides dans un État membre donné sur des végétaux ou des produits végétaux qui sont: a) peu cultivés dans cet État membre; ou b) largement cultivés, pour répondre à un besoin exceptionnel en matière de protection des végétaux. Voir article 50, paragraphe 1, point d), du règlement PPP.

[17] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/188207.

[18] Norme de l’OEPP, Évaluation des effets sur les utilisations mineures (étape A), la question A2 se lit comme suit : « [a] re minor uses sufficient to stop [the comparative assessment], according to the available national [comparative assessment] procedure ?». Si tel est le cas, la norme indique que les États membres peuvent mettre un terme à l’évaluation comparative.

[19] Les modes d'action se réfèrent à la façon dont le pesticide provoque une perturbation physiologique dans l'organisme cible.

[20] T. Rotteveel, J. de Goeij, A. van Germerden, Towards the construction of a resistance risk evaluation scheme, 1997, Pesticide Science, volume 51, numéro 3, p. 407-411.

[21] SIC: Où la science rencontre les entreprises, https://www.soci.org/.

[22] Les arguments présentés dans la décision en tant qu’arguments de la Commission ont été fournis soit au Médiateur dans la réponse écrite de la Commission, soit par les représentants de la Commission lors de la réunion avec l’équipe d’enquête du Médiateur.

[23] Le règlement intérieur du Parquet européen prévoit que le quorum pour les votes au Conseil du Parquet européen est d'un tiers des gouvernements membres et que les décisions sont prises à la majorité des membres présents et votants.

[24] T. Rotteveel, L. N. Jorgensen, U. Heimbach, Resistance management in Europe: une proposition préliminaire pour la détermination d’un nombre minimal de substances actives nécessaires à la gestion de la résistance, 2011, Bulletin de l’OEPP, volume 41, numéro 3, p. 432-438.

[25] Les experts nationaux détachés (END) sont des employés du secteur public dans leur pays d'origine qui sont détachés auprès d'une institution de l'UE pour une période déterminée.

[27] De plus amples informations sur le groupe consultatif sur la durabilité des systèmes alimentaires (AGSFS) sont disponibles à l'adresse suivante: https://food.ec.europa.eu/horizontal-topics/expert-groups/advisory-groups-action-platforms/advisory-group-agsfs_en.

[28] Rapport de synthèse du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, tenu à Bruxelles les 9 et 10 octobre 2014, https://food.ec.europa.eu/system/files/2020-11/sc_phyto_20141009_pppl_sum.pdf.

[29] Règlement sur les pesticides, article 51.

[30] Le Conseil du Parquet européen est l'assemblée générale du Parquet européen à laquelle participent tous les pays membres. Il se réunit une fois par an et décide des politiques et du programme d'activité du Parquet européen ainsi que de son budget. Toutes les normes du Parquet européen sont soumises à l’approbation formelle du Conseil du Parquet européen. 

[31] Voir note de bas de page 25 ci-dessus.

[32] La Commission a fait référence à la politique d’indépendance de l’EFSA, page 8, https://www.efsa.europa.eu/sites/default/files/corporate_publications/files/policy_independence.pdf.

[33] Arrêt de la Cour du 19 janvier 2023, Pesticides Action Network e.a./État belge, C-162/21, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=269405&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=10072491.

[34] Pesticides Action Network e.a./État belge, points 44 à 48.

[35] L’article 14, paragraphe 1, de la directive 2009/128/CE établissant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable est libellé comme suit: «Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour promouvoir une lutte contre les organismes nuisibles à faible apport en pesticides, en donnant, dans la mesure du possible, la priorité aux méthodes non chimiques [...]», https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02009L0128-20190726.

[36] Décision de la Commission établissant des règles horizontales relatives à la création et au fonctionnement des groupes d’experts de la Commission, C(2016)3301, https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2016)3301&lang=fr.

[37] Règlement PPP, article 77.

[38] Règlement PPP, article 77.

[39] Règlement PPP, article 36, paragraphe 1.

[40] Notamment si: a) il existe un pesticide autorisé plus sûr ou une méthode de lutte ou de prévention non chimique pour les mêmes utilisations; b) la substitution ne présenterait pas de désavantages économiques ou pratiques importants; c) la diversité chimique des substances actives ou des méthodes et pratiques de gestion des cultures et de prévention des organismes nuisibles est suffisante pour réduire au minimum le risque que l’organisme cible puisse développer une résistance; et d) les conséquences sur les autorisations d’«utilisation mineure» ont été prises en compte. Voir également le point 3 ci-dessus.

[41] La norme OEPP, phase B, point B5, est libellée comme suit: «Compte tenu des solutions de remplacement disponibles (chimiques et non chimiques), le candidat est-il un élément important [...] de la stratégie de gestion de la résistance de l’organisme nuisible cible et d’autres organismes nuisibles présents dans la culture qui ne sont pas eux-mêmes soumis à [l’évaluation comparative] ? »

[42] Norme de l’OEPP, phase B, point B5, note B iii), «Sur la base de l’avis d’experts, il est recommandé que, dans une situation à faible risque de résistance, une stratégie de gestion durable de la résistance comprenne au moins deux [modes d’action]. Toutefois, lorsqu’il existe des preuves d’un risque moyen de résistance à un ou plusieurs de ces PPP ou d’un risque moyen de résistance dans l’organisme cible, au moins trois [modes d’action] sont recommandés. Dans le cas où il existe des preuves d'un risque élevé de résistance à un ou plusieurs de ces PPP ou d'un risque élevé de résistance dans l'organisme cible, au moins 4 modes d'action sont recommandés (Rotteveel et al., 2011). La situation actuelle en matière de résistance devrait être prise en considération lors de l’évaluation du nombre requis de modes d’action».

[43] La politique d’indépendance de l’EFSA s’applique aux experts et aux professionnels travaillant avec l’EFSA en vue de protéger ses travaux de toute influence indue, https://www.efsa.europa.eu/en/corporate-pubs/efsas-independence-policy.

[44] Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus (Danemark) le 25 juin 1998 (ci-après la « convention d’Aarhus des Nations unies ») : https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf

[45] Convention d'Aarhus des Nations unies, article 3, paragraphe 7.

[46] Lignes directrices d'Almaty sur la promotion de l'application des principes de la convention d'Aarhus dans les forums internationaux, décembre 2005, point 29: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2005/pp/ece/ece.mp.pp.2005.2.add.5.e.pdf