Strasbourg, le 31 octobre 2003

Monsieur,

Le 21 avril 2003, vous avez déposé une plainte contre la Commission européenne auprès du Médiateur européen. Cette plainte concernait un contrat conclu entre l’Irish Sea Fisheries Board et la direction générale XIV (Pêche) de la Commission européenne par lequel l’Office s’engageait à mener des recherches sur «l’interaction physique entre les phoques gris et les engins de pêche».

Le 23 mai 2003, j'ai transmis la plainte au président de la Commission européenne.

Le 3 juin 2003, vous m'avez écrit pour m'informer que vous aviez demandé à la Commission copie d'une lettre que vous lui aviez adressée en 1997.

La Commission a transmis son avis le 25 juin 2003. Je vous l'ai transmis le 1er juillet 2003 en vous invitant à présenter vos observations. Les 12 juillet, 11 et 17 août 2003, vous m’avez transmis vos observations sur l’avis de la Commission.

Le 8 septembre 2003, j’ai écrit à la Commission pour lui demander l’accès à son dossier. L’inspection publique a eu lieu le 8 octobre 2003. Une copie du rapport de cette inspection vous a été transmise, ainsi qu'à la Commission, le 16 octobre 2003.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.

LA PLAINTE

Contexte

La présente plainte fait suite à deux plaintes antérieures (836/2002/GG et 1574/2002/GG) déposées en 2002.

Les faits qui sous-tendent ces plaintes antérieures étaient les suivants:

Le plaignant travaillait auparavant pour l’Irish Sea Fisheries Board (ci-après l’«Office»), une autorité irlandaise. Le conseil d’administration avait conclu un contrat (numéro de référence PEM/93/06) avec la direction générale (DG) XIV (Pêche) de la Commission européenne, par lequel il s’était engagé à mener des recherches sur «l’interaction physique entre les phoques gris et les engins de pêche». Le plaignant était le scientifique responsable de ce contrat de recherche.

Conformément à l’article 3 («Rapports et documents») du contrat, les tâches exécutées par le contractant en exécution du présent contrat devaient faire l’objet de rapports établis conformément à l’annexe III. Ce dernier précisait notamment comment le rapport final devait être présenté et précisait que le projet de rapport (final) devait être soumis à la Commission avant une certaine date. L’annexe III stipulait en outre ce qui suit: «La Commission notifiera alors son acceptation au contractant ou lui fera part de ses observations. Dans un délai d'un mois à compter de la réception des observations éventuelles de la Commission, le contractant transmettra à la Commission le rapport définitif, qui tiendra compte de ces observations ou présentera d'autres points de vue. (...)»

Le projet de rapport final a été accepté par la Commission en avril 1997. Selon le plaignant, quelques semaines plus tard, la Commission avait reçu des instructions de son autorité de tutelle de la fonction publique, le ministère de la Marine & Ressources naturelles, pour apporter des modifications substantielles à l'ébauche. Comme le plaignant n'était pas disposé à le faire, il avait considéré que son poste était devenu intenable et avait démissionné de la Commission.

Environ un an plus tard, le rapport a été publié. Selon le plaignant, il avait été modifié de façon très substantielle. Les principales conclusions du projet de rapport final ont été soit supprimées, soit annulées, soit diluées. Le plaignant a estimé que ces modifications n’étaient pas autorisées en vertu du contrat. Il a affirmé qu'aucune explication de ce qui s'était passé n'avait encore été donnée.

Le 8 mai 2002, le plaignant s'est adressé au Médiateur (plainte 836/2002/GG). Dans sa décision du 27 mai 2002, le Médiateur a informé le plaignant qu'il n'était pas en mesure de traiter cette plainte au motif que le plaignant n'avait pas encore fait les démarches préalables appropriées auprès de la Commission.

Le plaignant a ensuite écrit au directeur général de la DG Pêche de la Commission européenne le 13 juin 2002 pour lui demander des explications. Au moment où il a décidé de renouveler sa plainte auprès du Médiateur en septembre 2002, le plaignant n'avait reçu ni réponse ni accusé de réception concernant cette lettre.

Dans sa nouvelle plainte (1574/2002/GG), le plaignant critiquait en substance 1) le fait que la Commission avait permis au comité d’apporter des modifications substantielles au rapport par rapport au projet de rapport qui avait été accepté par la Commission et 2) l’absence de réponse de la Commission à sa lettre du 13 juin 2002 demandant des explications sur les raisons pour lesquelles ces modifications avaient été autorisées.

Dans son avis sur cette plainte, la Commission a noté qu’il n’était pas courant, mais qu’il n’était pas inconnu qu’un rapport final diffère d’un projet de rapport final, bien que ce dernier ait été accepté par la Commission. De l’avis de la Commission, il incombait au contractant (c’est-à-dire au comité) de remettre le rapport final sous la forme qu’il jugeait appropriée. La Commission a fait observer qu’elle ne souhaitait pas intervenir dans un tel processus.

Dans sa décision relative à la plainte 1574/2002/GG, le Médiateur est parvenu à la conclusion que le point de vue de la Commission selon lequel il incombait au contractant de remettre le rapport final sous la forme qu’il jugeait appropriée semblait raisonnable et qu’aucun cas de mauvaise administration ne pouvait donc être constaté en ce qui concerne cet aspect de la plainte. La Médiatrice a toutefois formulé un commentaire critique en ce qui concerne l’absence de réponse de la Commission à la lettre du plaignant.

La nouvelle plainte

Dans une lettre soumise en avril 2003, le plaignant a demandé au Médiateur de reconsidérer sa décision sur la plainte 1574/2002/GG en ce qui concerne la question principale. La lettre du plaignant a donc été traitée comme une nouvelle plainte.

Dans cette nouvelle plainte, le plaignant a fait valoir que le rapport final était une version censurée du projet de rapport final. Pour étayer ce point de vue, le plaignant a noté en particulier que le projet de rapport final avait conclu que 17 tonnes de poissons endommagés par les phoques avaient été échantillonnées alors que la conclusion correspondante dans le rapport final avait simplement indiqué que les dommages causés aux poissons pouvaient être attribués à de grands prédateurs tels que les phoques ou les anguilles congers. Selon le plaignant, il n'y avait aucune preuve scientifique suggérant qu'un animal autre que les phoques avait causé ces dommages et la preuve que les phoques étaient la cause des dommages avait été plus que raisonnable. Le plaignant a fait valoir que le message du projet de rapport final aurait été controversé et que c’est la raison pour laquelle ses conclusions avaient été modifiées dans le rapport final.

Le plaignant a présenté un nombre important de documents à l'appui de son dossier. Certains de ces nouveaux documents avaient été obtenus auprès de la Commission à la suite d’une demande d’accès à des copies de toute la correspondance échangée entre la Commission et le CRU au sujet du contrat entre avril 1997 et la date d’acceptation du rapport final par la Commission en 1998. Pour la première fois, le plaignant a également fourni des copies du projet de rapport final et du rapport final lui-même.

De ces documents ressortent les faits suivants:

Dans une lettre à la Commission datée du 2 juin 1993 concernant l'étude à réaliser, le plaignant a noté: «Une mauvaise interprétation de ces données par des groupes protectionnistes, sur la base de leurs performances historiques, est tout à fait possible». Le programme de l’étude de la chambre de recours indiquait qu’il était espéré «que les agents responsables des poissons endommagés dans les filets maillants et les filets emmêlants soient clairement établis».

Le 28 mars 1994, la commission de l'agriculture, de la pêche et du développement rural du Parlement européen a présenté un rapport sur les interactions entre les phoques et la pêche (A3-0186/94). La proposition de résolution correspondante demandait que des recherches soient menées sur les interactions opérationnelles entre les mammifères marins et la pêche, demandait «qu’une structure impartiale, libre de toute pression de groupes d’intérêts particuliers, soit mise en place afin de déterminer un cadre scientifique pour traiter les interactions entre les mammifères marins et la pêche dans les eaux européennes» et félicitait la Commission d’avoir récemment approuvé le projet de recherche concerné par la présente plainte. Le Parlement européen a adopté cette résolution le 6 mai 1994 (1).

L'exposé des motifs figurant dans ledit rapport contient les déclarations suivantes: «Il existe des preuves qui suggèrent que les valeurs protectionnistes des ONG ont influencé la recherche scientifique dans le domaine des interactions entre les mammifères marins et la pêche au cours des deux dernières décennies. (...) L'affaire de la pêche a été largement ignorée et les efforts de recherche se sont concentrés presque exclusivement sur les effets de la pêche sur les mammifères marins, et non l'inverse. Cela équivaut effectivement à une forme de censure scientifique. (...) Nulle part ailleurs cette censure n'a été démontrée de façon plus spectaculaire que dans le domaine des interactions phoque/pêche. (...)».

Le 16 décembre 1996, le plaignant a demandé une prolongation du délai de présentation du rapport final de la fin de 1996 à la fin de février 1997. Dans sa réponse du 14 janvier 1997, la Commission a indiqué qu'elle avait accepté cette demande et que le projet de rapport final devait être présenté «au plus tard à la fin du mois de février 1997».

En soumettant le projet de rapport final à la Commission le 4 mars 1997, le plaignant a noté que «certaines modifications mineures» pourraient encore être nécessaires. Dans une télécopie datée du 21 mai 1997, le plaignant a expliqué qu'il y avait un "nombre d'erreurs typographiques et grammaticales" dans le projet de rapport final et qu'il souhaitait les modifier dans le rapport final. Dans une lettre du 20 août 1997, le plaignant a informé la Commission qu'il n'apporterait «à présent aucune modification au projet de rapport final, qui a été accepté par la Commission il y a cinq mois».

Dans une lettre adressée au conseil d'administration le 15 décembre 1997, la Commission a souligné que le projet de rapport final avait été approuvé et accepté par la Commission comme satisfaisant. La Commission a toutefois relevé qu’elle attendait toujours le décompte final des coûts qui était nécessaire pour lui permettre d’effectuer le paiement final et de clôturer le dossier financier du projet.

Le 7 janvier 1998, le Comité a répondu qu'il espérait être en mesure d'établir le relevé final des coûts d'ici la mi-février. Le comité a également noté qu’il apportait «les corrections au rapport final mentionnées dans notre télécopie du 21 mai dernier».

Dans sa réponse du 9 janvier 1998, la Commission a pris note de la déclaration du conseil d’administration selon laquelle le décompte final des coûts du projet serait envoyé le mois suivant.

Le 1er avril 1998, le Conseil a présenté le décompte final des coûts à la Commission.

Le 28 avril 1998, le conseil d'administration a transmis à la Commission le «rapport final définitif» concernant le projet.

Le plaignant a également présenté un formulaire intitulé «Certificat de dépôt et attestation de service fait d’une étude ou enquête effectuée pour la Commission». Ce formulaire contenait des renseignements administratifs relatifs à l'étude préparée par le Conseil. Le cachet et la signature du service concerné de la Commission («Bureau Enregistrement des Etudes») sont datés du 17 juin 1997. La section G du formulaire porte sur la question de savoir si les résultats de l’étude pourraient être diffusés en dehors de la Commission. La réponse «oui» est indiquée.

Dans sa nouvelle plainte, le plaignant alléguait donc en substance 1) que la Commission avait fait preuve de négligence en ne cherchant pas à obtenir les raisons ou les explications des changements apportés par la Commission et 2) que les changements qui avaient été apportés n'auraient pas dû être autorisés.

Le plaignant a exprimé l'espoir qu'il recevrait des excuses pour ce qui s'était passé et des assurances que des efforts seraient faits pour s'assurer que cela ne se reproduirait pas.

L’ENQUÊTE

L'avis de la Commission

Dans son avis, la Commission a formulé les observations suivantes:

Si l’on peut soutenir que la Commission n’aurait pas dû accepter une conclusion scientifique mal fondée et injustifiée, cela ne saurait être assimilé à une mauvaise administration.

Ainsi qu’il a été expliqué dans la réponse de la Commission à la plainte 1574/2002/GG, le principal paramètre de la Commission conduisant à l’acceptation ou au rejet d’un rapport, qu’il soit provisoire ou définitif, était de savoir si les conditions du contrat avaient été respectées. Tel avait été le cas pour le présent contrat. Lorsque la Commission constate des insuffisances dans l'analyse scientifique des résultats des travaux réalisés dans le cadre du contrat, des observations appropriées sont formulées et des modifications sont demandées au contractant. Toutefois, ce n'était pas le cas pour ce contrat, ni dans le projet de rapport ni dans le rapport final. Si le contractant souhaitait modifier les conclusions de l’analyse scientifique dans son rapport final, il devait l’être et était en droit de le faire.

En ce qui concerne les aspects contractuels, la lecture d’une copie du contrat et des annexes ajoutées n’a révélé aucune capacité pour la Commission «d’empêcher ce qui s’est passé»(2). En ce qui concerne les aspects procéduraux, il n’était pas courant, mais il n’était pas inconnu qu’un rapport final diffère d’un projet de rapport final associé, même si ce dernier avait été accepté par la Commission. Après tout, il incombait au contractant de remettre le rapport final sous la forme qu'il jugeait appropriée. La Commission n’a pas souhaité intervenir dans un tel processus.

La Commission n’avait pas la capacité de rejeter un rapport final parce qu’elle le considérait comme scientifiquement incorrect ou pour toute autre raison que le non-respect des conditions du contrat.

Dans le cas contraire, les longs documents justificatifs fournis par le plaignant faisaient référence à des interactions possibles ou supposées entre divers organes administratifs ou gouvernementaux en Irlande sur lesquels la Commission n’avait aucune influence, ainsi qu’à des différences d’interprétation des données entre le plaignant et la personne qui a rédigé le rapport final et le rapport du Parlement européen, dont les résolutions n’étaient pas contraignantes pour la Commission.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant a maintenu sa plainte et formulé les observations supplémentaires suivantes:

Le fonctionnaire de la Commission chargé du projet avait été informé par téléphone à de nombreuses reprises entre mai 1997 et septembre 1997 de la manière dont le projet avait été perturbé. Dans une lettre adressée à ce fonctionnaire le 3 novembre 1997 (3), le plaignant avait souligné qu'il avait découvert que le ministère «cherchait à exercer un contrôle éditorial sur le rapport final avant sa publication».

Dans sa lettre du 11 août 2003, le plaignant a conclu en disant qu'il avait initialement demandé des excuses et des assurances que cela ne se reproduirait pas, mais qu'il souhaitait maintenant voir le projet de rapport final original publié avec une explication officielle des raisons pour lesquelles cela était fait. À tout le moins, il cherchait à être exonéré pour avoir refusé de participer à la censure scientifique et de voir sa réputation restaurée.

Dans sa lettre ultérieure du 17 août 2003, le plaignant a toutefois expliqué qu’après réflexion, il souhaitait d’abord attendre les résultats de l’enquête du Médiateur.

Demandes de renseignements complémentaires

Après un examen attentif de l’avis de la Commission et des observations du plaignant, il est apparu que des enquêtes supplémentaires étaient nécessaires. Par lettre du 8 septembre 2003, le Médiateur a donc demandé à la Commission de lui donner accès à son dossier.

Le 8 octobre 2003, les services du Médiateur ont examiné le dossier de la Commission. Les fonctionnaires de la Commission chargés du dossier ont expliqué que lorsqu’un dossier concernant une étude était clôturé, tous les documents n’étaient pas conservés. C ' est pourquoi le dossier ne contient pas le projet de rapport final qui a été remplacé par le rapport final. Les fonctionnaires de la Commission ont également estimé qu’il devait y avoir eu des conversations téléphoniques entre la Commission et le contractant au cours desquelles la Commission avait demandé la présentation du rapport final. Toutefois, aucune trace d'une telle conversation téléphonique n'avait été versée au dossier.

Le dossier de la Commission examiné par les services du Médiateur contenait une note manuscrite datée du «18 mars» et qui semble avoir été rédigée par M. O., qui travaillait alors à la DG Pêche. Bien que cette note n'indique pas explicitement son objet, il semble probable que son contenu fasse référence au projet de rapport final (4). Cette note donne l'impression que son auteur considérait que les résultats de ce rapport étaient controversés.

LA DÉCISION

1 Remarque préliminaire

1.1 La présente plainte concerne un contrat (numéro de référence PEM/93/06) entre l’Irish Sea Fisheries Board (une autorité irlandaise) et la direction générale (DG) XIV (Pêche) de la Commission européenne, par lequel la Commission s’est engagée à fournir une partie du coût de la recherche sur «L’interaction physique entre les phoques gris et les engins de pêche». Le plaignant, qui travaillait pour le conseil d’administration à l’époque et qui était le scientifique responsable de ce contrat de recherche, allègue que le projet de rapport final a été substantiellement modifié en raison de l’ingérence d’une autre autorité irlandaise, à l’époque le Department of the Marine & Natural Resources, après son acceptation par la Commission.

1.2 Le Médiateur européen n'est pas en mesure de traiter les plaintes dirigées contre des institutions ou organes autres que les institutions ou organes de la Communauté européenne. Il ne sera donc pas en mesure de traiter les plaintes contre les autorités irlandaises. Le présent grief s’adresse toutefois à la Commission, et la présente décision ne porte donc que sur les allégations à l’encontre de la Commission européenne.

2 L'allégation selon laquelle la Commission n'aurait pas dû accepter les changements apportés par la Commission

2.1 Le plaignant allègue que la Commission n'aurait pas dû autoriser les changements apportés par la Commission. Selon lui, les principales conclusions du projet de rapport final présenté en mars 1997 ont été soit supprimées, soit annulées, soit diluées dans le rapport final présenté par le Conseil en avril 1998.

2.2 La Commission estime qu’il incombe au contractant de remettre le rapport final sous la forme qu’elle juge appropriée et qu’elle ne souhaite pas intervenir dans un tel processus. Si l’on peut soutenir que la Commission n’aurait pas dû accepter une conclusion scientifique mal fondée et injustifiée, cela ne saurait être assimilé à une mauvaise administration. Selon la Commission, la lecture du contrat n'a pas révélé une exigence telle que celle alléguée par le plaignant.

2.3 Le Médiateur note que la Commission ne conteste pas l'allégation du plaignant selon laquelle des modifications substantielles ont été apportées au projet de rapport final que la Commission avait accepté.

2.4 Toutefois, le Médiateur estime, comme il l'a déjà indiqué dans sa décision relative à la plainte 1574/2002/GG, que le point de vue de la Commission selon lequel il incombait au contractant de remettre le rapport final sous la forme qu'il jugeait appropriée semble raisonnable.

2.5 Dans ces circonstances, il ne semble pas y avoir de mauvaise administration de la part de la Commission en ce qui concerne cette allégation.

3 Prétendue négligence de la part de la Commission en ne cherchant pas à obtenir des raisons ou des explications pour les changements apportés par la Commission

3.1 Le plaignant allègue que la Commission a fait preuve de négligence en ne cherchant pas à obtenir les raisons ou les explications des changements apportés par la Commission.

3.2 La Commission souligne que son principal paramètre conduisant à l'acceptation ou au rejet d'un rapport, qu'il soit provisoire ou définitif, est le respect des termes du contrat. Tel a été le cas pour le présent contrat. Lorsque la Commission constate des lacunes dans l'analyse scientifique des résultats des travaux réalisés au cours du contact, des observations appropriées seront formulées et des modifications seront demandées au contractant. Toutefois, ce n’était pas le cas pour ce contrat, que ce soit dans le projet de rapport ou dans le rapport final. Si le contractant souhaitait modifier les conclusions de l’analyse scientifique dans son rapport final, il devait l’être et était en droit de le faire.

3.3 Le Médiateur estime qu'il est de bonne pratique administrative d'agir de manière cohérente (5).

3.4 En l'espèce, la Commission a examiné et accepté le projet de rapport final en avril 1997. À la lumière des dispositions du contrat pertinent, cela signifiait que le comité n’avait pas à effectuer d’autres travaux liés à cette étude en dehors de la présentation d’un relevé final des coûts.

3.5 Le Médiateur estime que deux aspects différents peuvent être distingués en ce qui concerne l'obligation d'agir de manière cohérente qui incombe à la Commission.

3.6 Premièrement, si la Commission considérait que le contractant devait encore fournir le rapport final, on aurait pu s'attendre à ce que la Commission envoie des rappels au comité pour lui demander de soumettre le rapport final. Toutefois, les rappels envoyés par la Commission ne faisaient référence qu’au relevé final des coûts, mais pas au rapport. Cela est d'autant plus remarquable que le délai (prolongé) dans lequel le rapport final aurait dû être présenté (fin février 1997) était expiré depuis longtemps. Même s'il y avait eu des conversations téléphoniques (non enregistrées) entre la Commission et le contractant, le Médiateur a du mal à croire que la Commission aurait dû ne pas envoyer de rappel écrit, mais simplement attendre la présentation du rapport final en avril 1998, plus d'un an après avoir accepté le projet de rapport final.

3.7 Deuxièmement, la Commission souligne que lorsqu'elle constate des lacunes dans l'analyse scientifique des résultats des travaux effectués dans le cadre d'un contrat, ces lacunes seront signalées au contractant. Cela signifie que la Commission examine un rapport afin de déterminer s’il existe de telles lacunes et ne se limite pas à apposer un cachet sur le rapport qui lui est soumis. Il ressort en outre des éléments de preuve soumis au Médiateur que la Commission était consciente du fait a) que le contenu du projet d’étude finale était potentiellement controversé, b) que le ministère irlandais souhaitait exercer un contrôle éditorial sur le rapport final avant sa publication, c) que le rapport final avait été remis plus d’un an après l’approbation du projet de rapport final par la Commission et d) que ce rapport final contenait des modifications substantielles par rapport au projet de rapport final. Compte tenu de ces circonstances, on aurait pu s'attendre à ce que la Commission examine attentivement le rapport final. Or, rien n'indique que la Commission ait procédé à un tel examen après avoir reçu le rapport final en avril 1998.

3.8 Dans ces conditions, le Médiateur estime que la Commission aurait dû examiner le rapport final substantiellement modifié qui lui avait été soumis en avril 1998, plus d'un an après avoir accepté le projet de rapport final. En omettant de le faire, la Commission n’a pas respecté l’obligation d’agir de manière cohérente. Il s’agissait d’un cas de mauvaise administration et le Médiateur formule une remarque critique ci-dessous.

4 Les allégations de la plaignante

4.1 Dans sa plainte, le plaignant a exprimé l'espoir qu'il recevrait des excuses pour ce qui s'était passé et des assurances que des efforts seraient faits pour s'assurer que cela ne se reproduirait pas. Dans sa lettre du 11 août 2003, le plaignant a conclu en disant qu'il avait initialement demandé des excuses et des assurances que cela ne se reproduirait pas, mais qu'il souhaitait maintenant voir le projet de rapport final original publié avec une explication officielle des raisons pour lesquelles cela était fait. À tout le moins, il cherchait à être exonéré pour avoir refusé de participer à la censure scientifique et de voir sa réputation restaurée.

4.2 Dans sa lettre du 17 août 2003, le plaignant a toutefois expliqué qu'après réflexion, il souhaitait d'abord attendre les résultats de l'enquête du Médiateur.

4.3 Dans ces circonstances, le Médiateur estime qu'il n'est pas nécessaire de traiter les demandes initialement présentées par le plaignant.

5 Conclusion

Sur la base des enquêtes menées par le Médiateur sur cette plainte, il est nécessaire de formuler le commentaire critique suivant:

Le Médiateur estime que la Commission aurait dû examiner le rapport final substantiellement modifié qui lui avait été soumis en avril 1998, plus d'un an après avoir accepté le projet de rapport final. En omettant de le faire, la Commission n’a pas respecté l’obligation d’agir de manière cohérente. Il s’agissait d’un cas de mauvaise administration.

Étant donné que ces aspects de l’affaire concernent des procédures relatives à des événements spécifiques du passé, il n’est pas approprié de rechercher un règlement amiable de la question. Le Médiateur clôt donc l'affaire.

Le président de la Commission sera également informé de cette décision.

Je vous prie d’agréer, Monsieur, l’expression de ma considération distingué

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) JO 1994, n° C 205, p. 553.

(2) Il est fait référence ici au texte de la plainte 1574/2002/GG.

(3) Une copie de cette lettre, que le plaignant avait obtenue de la Commission à la suite d'une demande d'accès à des documents, a été soumise au Médiateur.

(4) La note fait référence au «logo de l’UE sur la couverture». Le projet de rapport final qui avait été présenté le 4 mars 1997 montre bien le logo de l'UE sur sa couverture.

(5) Voir l’article 10, paragraphe 1, du code européen de bonne conduite administrative, disponible sur le site web du Médiateur (http://www.ombudsman.europa.eu).