Strasbourg, le 20 décembre 2006

Monsieur,

Le 1er avril 2003, vous avez déposé une plainte auprès du Médiateur européen en votre qualité de représentant légal de la société italienne M.P.M. Costruzioni edili s.r.l. («M.P.M.») concernant le traitement par la Commission européenne d'une demande d'accès à des documents.

Le 28 avril 2003, j'ai transmis la plainte au président de la Commission. La Commission a transmis son avis le 24 juin 2003. Je vous l'ai transmis avec une invitation à formuler des observations, que vous avez envoyée le 29 juillet 2003. Vous avez envoyé d’autres courriers le 30 octobre 2003 et le 11 mai 2004.

Le 27 février et le 23 juillet 2004, je vous ai envoyé des lettres dans lesquelles je vous informais des délais dans lesquels je vous communiquerais les mesures que je prendrais concernant votre cas. Toutefois, le 28 octobre 2004, j'ai dû vous informer qu'un délai supplémentaire serait nécessaire pour traiter votre plainte et que je vous communiquerais les mesures que je prendrais avant la fin du mois de décembre 2004. Le 4 novembre 2004, vous avez accusé réception de ma lettre du 28 octobre 2004.

Après avoir examiné l'avis de la Commission et vos observations, j'ai estimé qu'il était nécessaire de poursuivre l'enquête. Le 8 décembre 2004, j’ai donc écrit à la Commission pour lui demander des informations complémentaires et je vous en ai informé. Par lettre du 5 janvier 2005, vous avez accusé réception de ma lettre du 8 décembre 2004 . La Commission m’a envoyé la traduction italienne de sa réponse le 15 février 2005 et, le 2 mars 2005, je vous l’ai transmise avec une invitation à formuler des observations, que vous m’avez envoyée le 24 mars 2005.

Le 16 novembre 2005, j'ai adressé un projet de recommandation à la Commission et j'ai demandé à l'institution de me fournir son avis circonstancié sur le projet de recommandation avant la fin du mois de février 2006. Le même jour, je vous en ai informé et je vous ai transmis une copie du projet de recommandation, pour votre information. Le 5 décembre 2005, je vous ai transmis une traduction en italien de mon projet de recommandation.

Le 7 mars 2006, la Commission m’a écrit une lettre dans laquelle elle indiquait que, à la suite de mon projet de recommandation, elle avait établi des contacts avec les autorités italiennes afin d’obtenir des informations sur l’affaire. La Commission aurait donc besoin d'un délai allant jusqu'au 30 avril 2006 pour compléter sa réponse.

Par lettre du 15 mars 2006, j’ai informé la Commission que j’avais décidé d’accepter sa demande et que le nouveau délai de réponse était le 30 avril 2006, comme demandé. Le 4 avril 2006, je vous en ai informé.

Le 12 mai 2006, la Commission a envoyé une nouvelle lettre informant mon secrétariat des retards dans la transmission de son avis dans 22 cas pour lesquels le délai de réponse était fixé au 30 avril 2006. Votre cas faisait partie de ceux-là.

Le 22 mai 2006, j’ai répondu à la Commission. Dans ma lettre, je regrettais que, pour 19 cas (dont le présent) sur les 22 pour lesquels les réponses de la Commission avaient été retardées, l'institution n'ait pas respecté le délai ou n'ait pas présenté de demande de prolongation motivée et en temps utile.

Le 20 juin 2006, j'ai reçu la traduction italienne de l'avis circonstancié de la Commission sur mon projet de recommandation, que je vous ai transmis le 6 juillet 2006 avec une invitation à formuler des observations, que vous m'avez envoyée le 30 août 2006.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites. Je m'excuse pour le temps qu'il a fallu pour conclure la présente enquête.

LA PLAINTE

Informations générales

Le 31 janvier 2002 (1), le Centre commun de recherche (CCR) de la Commission européenne a lancé un appel d'offres pour des travaux de construction, de restructuration et d'entretien de petites et moyennes dimensions concernant divers bâtiments et systèmes de drainage sur le site du CCR à Ispra.

L'un des clients du plaignant (2), la société italienne M.P.M. Costruzioni Edili s.r.l. (ci-après «M.P.M.»), qui avait constitué un consortium avec trois autres sociétés (ci-après «le consortium»), a participé à l'appel d'offres. Cependant, ce consortium n'a pas été sélectionné.

Dans une plainte déposée auprès du Médiateur le 25 juillet 2002 (1368/2002/IP), le plaignant alléguait un manque de transparence dans la procédure d'appel d'offres et une absence systématique de réponse du CCR à sa correspondance à partir du 17 juin 2002. En outre, le plaignant a fait valoir que, conformément aux règles régissant l'appel d'offres, M.P.M. aurait dû se voir attribuer le marché.

Le 30 août 2002, le Médiateur a informé la Commission de la plainte et a demandé à l'institution de présenter un avis avant la fin du mois de novembre 2002. La Commission a transmis son avis le 12 novembre 2002. Cet avis a été transmis au plaignant, qui a transmis ses observations le 31 décembre 2002.

Il ressort des observations du plaignant que, le 12 novembre 2002, M.P.M. avait soumis son litige avec la Commission au tribunal administratif italien de Lombardie.

Sur la base de ces informations, le Médiateur a décidé de classer l'affaire, conformément à l'article 2, paragraphe 7, de son statut (3). Dans ses observations du 31 décembre 2002, le plaignant avait toutefois soulevé une nouvelle allégation concernant le traitement par la Commission d'une demande d'accès à des documents qu'il avait présentée le 31 juillet 2002. Étant donné que cette allégation ne faisait pas partie de la plainte initiale, le Médiateur a informé le plaignant qu'il ne la traiterait pas dans sa décision concernant l'affaire 1368/2002/IP. Il a en outre informé le plaignant qu'il était libre de déposer une nouvelle plainte sur cette question, s'il le souhaitait.

Plainte 617/2003/IP

Le 1er avril 2003, le plaignant a déposé une nouvelle plainte auprès du Médiateur, enregistrée sous la référence 617/2003/IP.

Selon le plaignant, les faits pertinents à l'origine de cette nouvelle plainte étaient les suivants:

Le 31 juillet 2002, le plaignant a demandé à la Commission de lui donner accès aux documents concernant la procédure relative à l'appel d'offres pour les petites et moyennes constructions, les offres de restructuration et les travaux d'entretien de divers bâtiments et systèmes de drainage sur le site d'Ispra du CCR, lancé par la Commission le 31 janvier 2002. Le 28 août 2002, la Commission lui a donné accès à certains des documents qu’il avait demandés. Toutefois, elle a refusé à la plaignante l'accès aux documents concernant les offres faites par des sociétés autres que M.P.M., qui avaient participé à l'appel d'offres. La Commission a fondé son refus sur l'argument selon lequel ces documents étaient couverts par l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (4), qui prévoit que "les institutions refusent l'accès à un document lorsque sa divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux d'une personne physique ou morale (…)".

Le 6 septembre 2002, le plaignant a présenté au secrétaire général de la Commission une demande confirmative d'accès complet aux documents demandés. Dans sa demande confirmative, le plaignant a souligné ce qui suit:

i) La demande d’accès aux documents avait été introduite après la clôture de la procédure. La directive 93/37/CEE du 14 juin 1993 (5), telle que modifiée par la directive 97/52/CEE (6) portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, établit que la confidentialité des offres est maintenue dans l'attente de leur évaluation. Toutefois, selon le plaignant, il n’existait aucune disposition juridique prévoyant le maintien de cette confidentialité après l’achèvement de la procédure concernée. En outre, conformément à l’article 4, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1049/2001, les exceptions au principe général d’accès aux documents ne s’appliquent que pour la période au cours de laquelle la protection est justifiée sur la base du contenu du document.

ii) Comme le prévoit l'article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1049/2001, dans le cas de documents de tiers, l'institution consulte le tiers en vue d'évaluer si une exception est applicable, à moins qu'il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué.

iii) M.P.M. avait un intérêt particulier à avoir accès aux documents pertinents parce qu’elle était l’un des participants à la procédure d’appel d’offres et parce qu’elle était pertinente pour ses droits de la défense.

Par lettre du 13 novembre 2002, la Commission a rejeté la demande confirmative du plaignant.

Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant alléguait que: i) lors du traitement de sa demande confirmative, la Commission n’a pas respecté le délai prévu par le règlement (CE) no 1049/2001 et ii) la décision de la Commission de ne pas lui accorder un accès complet aux documents demandés était injuste et insuffisamment motivée.

Le plaignant a demandé à la Commission de reconsidérer sa position et de lui donner pleinement accès aux documents demandés.

L'ENQUÊTE

L'avis de la Commission

Dans son avis sur la plainte, la Commission a formulé les observations suivantes:

Le 31 juillet 2002, le plaignant, en sa qualité de représentant légal de M.P.M. qui avait participé à l'appel d'offres lancé par le CCR, a introduit une demande d'accès à des documents.

Le 5 août 2002, le CCR a demandé au plaignant de préciser sa demande qui, selon le CCR, avait été formulée en termes généraux. Le plaignant a répondu le 6 août 2002. Il précise les documents auxquels il a demandé à avoir accès et souligne que sa demande est également fondée sur la loi italienne relative aux droits des citoyens à l'information afin de sauvegarder leurs droits vis-à-vis de l'administration.

Le 28 août 2002, le CCR a répondu au plaignant. Le CCR a fourni au plaignant le rapport complet des services techniques du CCR au comité consultatif pour les marchés publics et ses annexes. Cette documentation comprenait:

• le procès-verbal d'une réunion technique qui s'est tenue avec des représentants des entreprises soumissionnaires;
• une liste des entreprises soumissionnaires;
• le rapport du comité de sélection;
• le rapport du comité d'évaluation;
• l'avis du Comité consultatif pour les achats et les marchés; et
• le projet de contrat.

L'accès aux propositions des soumissionnaires a toutefois été refusé au plaignant car, selon le CCR, la divulgation des informations contenues dans ces propositions aurait porté atteinte à la protection des intérêts commerciaux des soumissionnaires.

Le 6 septembre 2002, le plaignant a présenté une demande confirmative au secrétaire général de la Commission et a demandé à avoir accès aux documents auxquels le CCR lui avait refusé l'accès le 28 août 2002. Le plaignant a déclaré que sa demande était également fondée sur la législation italienne et que M.P.M avait un droit privilégié d’accès à ces documents, étant donné qu’ils seraient pertinents pour sa défense dans le cadre d’une procédure judiciaire devant le tribunal administratif de Lombardie. Le plaignant a également estimé que le CCR aurait dû consulter les autres entreprises concernées avant de décider que la divulgation des documents demandés par le plaignant porterait atteinte à leurs intérêts commerciaux.

La Commission a alors consulté les entreprises concernées et, sur la base de cette consultation, elle est parvenue à la conclusion que la divulgation de leurs observations affecterait leurs intérêts commerciaux.

En ce qui concerne l'allégation du plaignant selon laquelle la Commission n'a pas répondu à son allégation confirmative dans le délai prévu à l'article 8 du règlement (CE) n° 1049/2001, l'institution a admis que sa réponse avait effectivement été retardée. La demande confirmative d’accès aux documents avait été reçue par télécopie le 6 septembre 2002. Toutefois, compte tenu du temps nécessaire pour consulter les entreprises concernées par la demande, la Commission a décidé de prolonger de 15 jours ouvrables le délai nécessaire pour fournir une réponse au plaignant. Le plaignant en avait été informé par lettre du 26 septembre 2002. Le dernier délai de réponse était donc le 18 octobre 2002. Toutefois, la réponse a été envoyée au plaignant le 13 novembre 2002, soit 17 jours ouvrables plus tard. La Commission a regretté le retard qui s'était produit en l'espèce et a expliqué qu'il était dû au temps nécessaire au processus de consultation. Toutefois, ce retard n'a pas porté atteinte aux droits du plaignant, étant donné que, comme le prévoit l'article 8 du règlement (CE) n° 1049/2001, l'absence de réponse dans le délai prescrit est considérée comme une réponse négative et donne au requérant le droit d'introduire un recours devant le Tribunal de première instance ou de déposer une plainte auprès du Médiateur.

En ce qui concerne l'allégation du plaignant selon laquelle la décision de ne pas lui accorder un accès complet à tous les documents demandés était injuste et insuffisamment motivée, la législation italienne mentionnée par le plaignant dans sa plainte ne s'appliquait pas aux documents détenus par la Commission. La législation applicable en l’espèce était le règlement (CE) no 1049/2001, qui n’accorde pas de droits d’accès spécifiques aux parties intéressées. Conformément à l’article 6, paragraphe 1, du règlement, le demandeur n’est pas tenu de motiver sa demande. Une décision d’accorder ou de refuser l’accès aux documents demandés ne saurait donc être fondée sur les intérêts spécifiques du demandeur. Lorsqu’un document est divulgué en vertu du règlement (CE) no 1049/2001, il devient public et tout autre demandeur peut y avoir accès.

L’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement no 1049/2001 protège les intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale. La documentation fournie par les entreprises ayant participé à l’appel d’offres concerné contenait des informations commerciales confidentielles et la divulgation de ces informations aurait porté atteinte à leurs intérêts commerciaux. L'intérêt du client du plaignant à obtenir l'accès à ces documents était un intérêt privé et ne pouvait être invoqué comme un intérêt public supérieur. Lorsqu'elle a statué sur la demande du plaignant, la Commission a dû trouver un juste équilibre entre, d'une part, l'intérêt légitime du client du plaignant à comprendre les raisons de l'attribution du marché à une autre entreprise et, d'autre part, la confiance légitime des entreprises soumissionnaires dans le fait que les informations fournies aux fins de l'appel d'offres seraient traitées correctement. La Commission a estimé que le CCR avait fourni au plaignant tous les documents pertinents expliquant la procédure suivie, les critères d'évaluation des offres, l'évaluation de la proposition et la conclusion finale du comité consultatif.

En outre, conformément à l’article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1049/2001, dans le cas d’un document émanant d’un tiers, l’auteur du document devait être consulté sur la divulgation de son document, «à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué». Lors du traitement de la demande initiale introduite par le plaignant, le CCR n'avait pas consulté les entreprises qui étaient les auteurs des documents demandés, car il avait estimé que l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement était applicable. Toutefois, lorsque le plaignant a présenté une demande confirmative, une telle consultation a été menée afin de procéder à une nouvelle évaluation visant à déterminer si la divulgation des documents demandés aurait porté préjudice aux intérêts commerciaux des entreprises concernées.

Enfin, la Commission a rappelé que le client du plaignant, M.P.M., n'avait pas été sélectionné parce qu'il ne satisfaisait pas à l'un des critères de sélection annoncés dans l'appel d'offres. Le contenu de la documentation soumise par les autres entreprises serait donc dénué de pertinence à cet égard.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant a déclaré que la Commission avait rendu son avis en anglais et non en italien, langue qu'il avait choisie, conformément à l'article 21 du traité CE. Il a donc dû traduire l'avis de la Commission en italien pour son client M.P.M., au nom duquel il s'est plaint au Médiateur.

Le plaignant a également pris note du fait que la Commission avait reconnu que sa réponse à sa demande confirmative avait été retardée. Toutefois, il a indiqué que la Commission ne l’avait informé de son incapacité à répondre dans le délai imparti que lorsque ce délai avait déjà expiré et n’avait pas motivé ce retard. Cela était contraire à l'article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1049/2001, qui prévoit que "(…)[l]e délai prévu au paragraphe 1 peut être prolongé de quinze jours ouvrables, à condition que le demandeur en soit informé à l'avance et qu'une motivation détaillée soit fournie". Le plaignant a ajouté qu'il n'avait reçu la réponse de la Commission que le 27 novembre 2002. Contrairement à ce qui avait été souligné par la Commission dans son avis, son client, M.P.M., avait subi un préjudice en raison de l'absence de réponse de la Commission dans le délai imparti, étant donné qu'elle n'avait pas eu connaissance d'éléments pertinents qui auraient pu être pris en compte lors de l'ouverture d'une procédure judiciaire devant le tribunal administratif italien, dont le délai avait été fixé au 12 novembre 2002. Le plaignant a également estimé que la Commission avait eu tort d'affirmer que ce retard de réponse ne portait pas atteinte aux droits de son client.

En ce qui concerne l'allégation relative à la décision de la Commission sur sa demande d'accès aux documents, le plaignant a déclaré que la Commission maintenait la position qu'elle avait adoptée dans sa lettre du 13 novembre 2002. Selon le plaignant, la Commission n'a pas expliqué pourquoi la divulgation des documents demandés aurait pu porter préjudice aux intérêts commerciaux des soumissionnaires, étant donné que la procédure d'appel d'offres avait déjà été menée. Le plaignant a fait valoir qu’un tel préjudice aurait pu être possible au cours de la procédure concernée, mais pas après sa conclusion. Le plaignant a également souligné que le bilan d'une société, qui figurait parmi les documents auxquels la Commission a refusé l'accès, est un document public en Italie. Le plaignant a donc estimé qu'il était contradictoire de la part de la Commission de refuser l'accès à un document public. Il estime en outre que, compte tenu de la nature des documents demandés, il n'est pas nécessaire que la Commission consulte les tiers qui les ont rédigés.

Le plaignant a finalement demandé au Médiateur de faire usage de tous les instruments prévus par son statut et par les dispositions d'application en cas de mauvaise administration.

Demande d'informations complémentaires
Demande d'informations complémentaires

Le Médiateur a estimé que, pour poursuivre son enquête sur la présente plainte, il était nécessaire de demander des informations complémentaires à la Commission. Le 8 décembre 2004, il a donc écrit à la Commission pour demander à l'institution de commenter les observations du plaignant et, plus particulièrement, l'argument du plaignant selon lequel certains des documents (ou parties de documents) auxquels il demandait l'accès étaient des documents publics en Italie et que, par conséquent, il était contradictoire que la Commission refuse l'accès du public à un document public.

Réponse de la Commission

Dans sa réponse, la Commission a indiqué que, conformément au droit italien, la plupart des sociétés doivent déposer leurs bilans au registre des sociétés (Registro delle Imprese) et que toute personne peut demander l'accès à ces bilans à n'importe quelle chambre de commerce en Italie, quel que soit le lieu d'immatriculation de la société. Toute personne intéressée peut donc facilement obtenir toutes les informations concernant les bilans d'une entreprise auprès de sa chambre de commerce locale.

Selon la Commission, de tels bilans étaient éventuellement inclus dans la documentation soumise par les sociétés soumissionnaires. Toutefois, le Conseil n'était pas en mesure de déterminer quels documents avaient été ou auraient dû être déposés au registre des compagnies. Il n'était pas possible pour l'institution de faire la distinction entre les documents auxquels le public pouvait avoir accès par l'intermédiaire des chambres de commerce et ceux qui ne pouvaient pas être divulgués en raison de la nécessité de protéger les intérêts commerciaux des sociétés soumissionnaires.

La Commission a considéré qu’elle avait correctement appliqué le règlement (CE) no 1049/2001 en considérant que les documents pertinents étaient couverts par l’exception pertinente (7).

Observations du plaignant

Dans ses observations sur la réponse de la Commission, le plaignant a estimé que la Commission avait essentiellement confirmé sa position. Il estime en outre que la position adoptée par la Commission concernant sa demande d’accès aux documents pertinents ne peut être acceptée. Selon le plaignant, l'argument de la Commission selon lequel elle n'était pas en mesure de faire la distinction entre les documents auxquels le public pourrait avoir accès par l'intermédiaire des chambres de commerce et ceux qui ne peuvent pas être divulgués était inacceptable, à moins qu'il ne soit admis que la Commission ne devrait pas connaître le droit national applicable dans les États membres. Selon le plaignant, la Commission avait toutes les possibilités, en termes de ressources humaines et de structures, d'obtenir les informations pertinentes en ce qui concerne les demandes d'accès aux documents.

En ce qui concerne le prétendu non-respect par la Commission du délai prévu par le règlement (CE) n° 1049/2001 lors du traitement de sa demande confirmative, le plaignant a fait observer que l'institution n'avait formulé aucune autre observation.

Le plaignant a maintenu sa plainte et a insisté pour que le Médiateur fasse usage de tous les instruments prévus par son statut et par les dispositions d'application concernant les cas de mauvaise administration.

PROJET DE RECOMMANDATION DU MÉDIATEUR

Le projet de recommandation

Le 16 novembre 2005, le Médiateur a adressé à la Commission, conformément à l'article 3, paragraphe 6, de son statut, le projet de recommandation suivant:

La Commission devrait réexaminer sa décision du 13 novembre 2002 relative à la demande confirmative d'accès du plaignant et accorder l'accès aux documents ou parties de documents qui ne sont pas couverts par l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001, ou fournir des explications suffisamment détaillées pour démontrer que tout ou partie de ces documents ou parties de documents sont couverts par ladite exception.

Ce projet de recommandation était fondé sur les considérations suivantes.

1. En ce qui concerne l'allégation du plaignant selon laquelle la décision de la Commission de refuser l'accès intégral aux documents demandés était inéquitable, le Médiateur note que le caractère inéquitable allégué par le plaignant semble résider dans son interprétation erronée du règlement (CE) n° 1049/2001, qui régit l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

Le Médiateur note en outre que, dans son avis, la Commission a déclaré que la législation applicable en l'espèce était le règlement (CE) n° 1049/2001 et que la législation italienne à laquelle le plaignant avait fait référence dans sa demande d'accès aux documents et dans sa plainte au Médiateur n'était pas pertinente et ne pouvait donc pas être prise en compte. Dans ses observations, le plaignant n'a pas formulé d'observations sur la déclaration de la Commission à ce sujet. La position de la Commission semble correcte.

Dans ces circonstances, l'examen du Médiateur se limite donc à vérifier si le règlement (CE) n° 1049/2001 a été respecté.

2. L'objectif du règlement (CE) n° 1049/2001 est de donner le plus large effet possible au droit d'accès du public aux documents et d'établir les principes généraux et les limites de cet accès conformément à l'article 255, paragraphe 2, du traité CE. Toutefois, le règlement (CE) n° 1049/2001 contient certaines exceptions qui, selon une jurisprudence constante des juridictions communautaires, doivent être interprétées et appliquées de manière restrictive afin de ne pas faire échec à l'application du principe général consistant à donner au public l'accès le plus large possible aux documents détenus par la Commission (8).

L'une de ces exceptions est prévue à l'article 4, paragraphe 2, premier tiret, qui dispose que "les institutions refusent l'accès à un document lorsque sa divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux d'une personne physique ou morale (…)".

3. En ce qui concerne les aspects procéduraux du traitement par la Commission de sa demande confirmative, le Médiateur estime que la décision de la Commission de consulter les tiers auteurs de ces documents afin de dissiper tout doute sur la nature des documents concernés et d'examiner la possibilité d'accorder un accès plus large que celui accordé au stade initial n'était pas contraire au règlement (CE) n° 1049/2001. Le Médiateur estime donc qu'il n'y a pas eu de mauvaise administration de la part de la Commission en ce qui concerne cet aspect de l'affaire. En outre, il note que le plaignant lui-même, dans sa demande confirmative, semblait suggérer que la Commission consulte les tiers concernés en vue d’évaluer si une exception était applicable en l’espèce.

4. En ce qui concerne l'allégation du plaignant selon laquelle, lors du traitement de sa demande confirmative, la Commission n'a pas respecté le délai prévu par le règlement (CE) n° 1049/2001, le Médiateur a estimé qu'un retard important s'était produit et que la Commission n'avait donc pas agi conformément à l'article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1049/2001. Il s'agissait là d'un cas de mauvaise administration.

5. S’agissant du fond de l’affaire, les documents auxquels la Commission a refusé d’accorder l’accès consistaient essentiellement en des offres faites par des sociétés autres que M.P.M., qui avaient participé à l’appel d’offres pertinent. Compte tenu de leur nature, on peut raisonnablement supposer que ces documents contenaient des informations (telles que les prix proposés), dont la divulgation pourrait affecter les intérêts commerciaux des entreprises concernées. La Médiatrice estime donc que l'avis de la Commission selon lequel l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 s'appliquait en l'espèce était, en principe, correct.

6. En ce qui concerne l'argument du plaignant selon lequel les intérêts commerciaux des autres entreprises n'auraient pu être affectés par une divulgation qu'au cours de la procédure concernée, mais pas après sa conclusion, le Médiateur estime que, à la lumière des informations contenues dans ces documents, il n'apparaît pas déraisonnable de supposer que le risque de préjudice pour les intérêts commerciaux des entreprises ayant participé à un appel d'offres pourrait persister même après la conclusion de la procédure d'appel d'offres.

Il convient de souligner que la présente allégation vise la décision de la Commission du 13 novembre 2002 de rejeter la demande confirmative d'accès du plaignant aux documents relatifs à l'offre concernée. L'enquête du Médiateur doit donc se concentrer sur l'examen du bien-fondé de cette décision. Toutefois, il apparaît que la procédure d’appel d’offres n’a été clôturée que le 17 juillet 2002, soit moins de quatre mois avant que la Commission n’adopte sa décision. Le temps qui s'est écoulé depuis la décision de juillet 2002 n'est donc pas pertinent pour déterminer s'il y a eu mauvaise administration en ce qui concerne la décision de la Commission du 13 novembre 2002.

7. En ce qui concerne l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement (CE) no 1049/2001, il convient de noter que, conformément au même article, l’accès aux documents doit être accordé au demandeur même lorsque l’exception pertinente s’applique s’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

Comme le Médiateur l’a déjà jugé dans des décisions antérieures, il découle de la structure et du libellé de la disposition concernée que la présence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation doit normalement être établie par la personne sollicitant l’accès (9). En l’espèce, le Médiateur estime que le plaignant n’a pas établi l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.

Le Médiateur note que, dans sa demande confirmative d'accès, le plaignant a fait valoir que son entreprise avait un intérêt particulier à se voir accorder l'accès aux documents concernés en raison du fait qu'elle avait participé à l'appel d'offres et que l'accès à ces documents était pertinent pour ses droits de la défense. Toutefois, un tel intérêt (s’il était établi) ne constituerait en tout état de cause pas un intérêt public susceptible de prévaloir sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001.

8. En outre, la Médiatrice tient à souligner que, comme l’a souligné à juste titre la Commission, le règlement (CE) no 1049/2001 n’accorde pas de droits d’accès spécifiques aux parties intéressées. Les raisons pour lesquelles l’accès est demandé sont donc dénuées de pertinence au regard du règlement no 1049/2001 et une demande d’accès ne dépend donc pas de l’existence d’un intérêt spécifique ou légitime de la part du demandeur.

Pour cette raison, le Médiateur considère que l'argument de la Commission selon lequel le contenu de la documentation soumise par les autres entreprises ayant participé au même appel d'offres que M.P.M n'était pas pertinent pour le client du plaignant n'est donc pas pertinent en l'espèce.

9. Le Médiateur rappelle toutefois que l'article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 1049/2001 dispose que "si seules des parties du document demandé sont couvertes par l'une des exceptions prévues au paragraphe 1 ou 2, la partie restante du document est divulguée".

Dans sa réponse à la demande confirmative du plaignant, la Commission a déclaré qu’un accès partiel n’était pas possible parce que les documents concernés étaient entièrement couverts par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

10. Toutefois, dans sa réponse à la lettre du Médiateur du 8 décembre 2004, la Commission a admis que les bilans accessibles au public en vertu du droit italien étaient éventuellement inclus dans la documentation soumise par les sociétés soumissionnaires. Le Médiateur estime donc qu'en ce qui concerne ces documents, il n'y avait aucune raison de refuser l'accès au plaignant.

11. Le Médiateur prend note de l'argument de la Commission selon lequel elle n'était pas en mesure de faire la distinction entre les documents auxquels le public aurait pu avoir accès par l'intermédiaire des chambres de commerce et ceux qui ne peuvent pas être divulgués en raison de la nécessité de protéger les intérêts commerciaux des entreprises soumissionnaires.

Toutefois, l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001 permet uniquement à la Commission de refuser l’accès aux documents dont la divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux de la personne physique ou morale concernée. La charge de la preuve incombe donc clairement à la Commission. L’accès doit donc être accordé lorsque la Commission ne peut démontrer que ladite exception s’applique. Il convient en outre de noter que la Commission avait la possibilité de s'adresser aux sociétés qui avaient soumis les documents pertinents ou aux autorités italiennes si elle estimait qu'elle avait besoin d'éclaircissements supplémentaires à cet égard afin de traiter la demande d'accès du plaignant.

12. En ce qui concerne la possibilité d’accorder l’accès à des parties des documents pertinents autres que l’accès aux bilans qui peuvent être accessibles au public en vertu du droit italien, la Commission s’est limitée à déclarer qu’un accès partiel n’était pas possible étant donné que les documents demandés par le plaignant contenaient des informations portant atteinte à des intérêts commerciaux et devaient donc relever de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2. Les principes de bonne administration exigent toutefois que la décision faisant grief soit motivée de manière suffisamment détaillée pour permettre aux intéressés de connaître les motifs sur lesquels elle est fondée et aux autorités compétentes d’exercer leur contrôle.

En l’espèce, le Médiateur note que la Commission s’est limitée à déclarer qu’aucun accès partiel ne pouvait être accordé, sans fournir d’informations sur la question de savoir si l’exception pertinente invoquée couvrait chaque partie des documents demandés.

13. Sur la base de ce qui précède, le Médiateur estime que la Commission n'a pas traité correctement la demande d'accès aux documents présentée par le plaignant. Cette conclusion repose sur les considérations selon lesquelles, premièrement, la Commission elle-même a admis que certains des documents en sa possession pouvaient être des documents qui, en vertu du droit italien, sont publics et que, par conséquent, un refus d’accorder l’accès à ces documents ne semble pas justifié; et que, deuxièmement, la Commission n’a pas suffisamment motivé son refus d’accorder un accès partiel à d’autres parties des documents pertinents.

Le Médiateur croit comprendre qu'un examen de tous les documents demandés sur une base individuelle en vue d'établir lesquels d'entre eux pourraient être divulgués pourrait constituer une lourde charge administrative pour la Commission. Toutefois, la Commission n’a pas démontré que cet examen constituerait une charge administrative disproportionnée en l’espèce. Il convient également de noter que l’article 6, paragraphe 3, du règlement 1049/2001 prévoit que, dans le cas d’une demande portant sur des documents très longs ou sur un très grand nombre de documents, l’institution peut se concerter avec le demandeur de manière informelle, en vue de trouver une solution équitable.

L'avis circonstancié de la Commission

Dans son avis circonstancié, la Commission a indiqué qu'elle avait réexaminé la demande d'accès du plaignant aux documents concernant i) l'accès aux bilans des sociétés soumissionnaires, étant donné que ces documents sont publics en vertu du droit italien et ii) l'accès partiel aux autres documents contenus dans les soumissions des sociétés soumissionnaires.

En ce qui concerne l'accès aux bilans, la Commission a souligné que son dossier relatif à l'appel d'offres concerné, auquel le client du plaignant avait participé, contenait les bilans des sociétés soumissionnaires pour les années 1999, 2000 et 2001. En outre, elle contenait des copies des certificats d'inscription au registre des sociétés (Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura - CCIAA-) et des certificats du système de qualité.

Étant donné que tout citoyen a la possibilité d'obtenir les bilans de n'importe quelle chambre de commerce en Italie, la Commission a accepté que ces documents soient, conformément au droit italien, des documents publics. Toutefois, ils ne sont pas mis gratuitement à la disposition du public et les chambres de commerce facturent des frais lorsqu’elles délivrent ces documents. Les documents en question peuvent également être achetés via certains sites Web tels que "www.infoaffari.com" ou "www.infocomas.it". En ce qui concerne les certificats de système de qualité, ils peuvent être trouvés gratuitement sur le site Web de SINCERT, c'est-à-dire la base de données de l'organisme italien chargé de la certification et de l'accréditation des entreprises en Italie.

Selon son considérant 15, le règlement n° 1049/2001 n’a ni pour objet ni pour effet de modifier la législation nationale relative à l’accès aux documents. De l'avis de la Commission, il aurait donc été inapproprié et contraire au principe de coopération loyale entre l'institution et l'État membre concerné de fournir gratuitement des copies des bilans au public en violation des règles nationales établissant les conditions d'obtention des mêmes documents.

La Commission a donc proposé, à titre de solution équitable, de permettre au plaignant de consulter les bilans et certificats pertinents des sociétés soumissionnaires dans les locaux du CCR à Ispra. S'il souhaitait obtenir des copies de ces documents, il pourrait facilement le faire en contactant la Chambre de commerce compétente ou en consultant les sites Web appropriés.

En ce qui concerne la possibilité d'accorder un accès partiel aux autres documents contenus dans les offres des sociétés soumissionnaires, la Commission a indiqué que ces documents consistaient presque exclusivement en des informations concernant les sociétés. L’examen, page par page, de cette documentation et l’extraction de fragments limités de celle-ci auraient créé une charge administrative totalement disproportionnée. La Commission a considéré que l’intérêt public à obtenir l’accès à des parties fragmentaires du document ne justifiait pas le travail administratif excessif qu’un tel exercice aurait nécessité. La Commission a en outre rappelé que le Tribunal avait établi que les institutions pouvaient, dans des cas particuliers, mettre en balance l'intérêt du public à disposer d'un accès partiel aux documents demandés et la charge de travail qui en résulterait et qu'elles étaient en droit de refuser un tel accès partiel lorsque l'examen des documents en question montre que l'accès partiel aurait été dénué de sens alors que la charge de travail requise serait disproportionnée (10).

Observations du plaignant sur l'avis circonstancié de la Commission

Dans ses observations sur l'avis circonstancié de la Commission, le plaignant a noté que la Commission n'avait formulé aucun commentaire sur la conclusion à laquelle le Médiateur était parvenu dans son projet de recommandation concernant son allégation selon laquelle la Commission n'avait pas traité la demande confirmative du plaignant dans le délai prévu.

En ce qui concerne les observations de la Commission sur l'aspect matériel de sa demande d'accès aux documents, le plaignant a souligné que ce n'est que dans son avis circonstancié sur le projet de recommandation du Médiateur que la Commission avait reconnu pour la première fois, et près de quatre ans après la demande en question, que certains des documents demandés étaient effectivement des documents publics. Il est clairement apparu que le refus de la Commission de divulguer des documents tels que les bilans des sociétés ayant participé au même appel d'offres auquel son client avait participé était injustifié. Le plaignant a également noté que, dans son avis circonstancié, la Commission proposait à présent de lui permettre de consulter les documents pertinents dans les locaux du CCR à Ispra et qu’elle invoquait le considérant 15 du règlement (CE) no 1049/2001 afin de justifier le fait de ne pas lui remettre directement les documents. Étant donné qu'en Italie, les autorités nationales facturent des frais pour la remise de copies de documents tels que ceux demandés par le plaignant, la Commission estime qu'il aurait été inapproprié et contraire au principe de coopération loyale entre l'institution et l'État membre concerné de fournir gratuitement des copies des documents concernés. Selon le plaignant, le principe de coopération loyale a été invoqué à tort par la Commission. Conformément à l’article 10 du règlement (CE) n° 1049/2001, qui décrit les modalités d’octroi de l’accès aux documents à la suite d’une demande, «[...] [l]es frais de production et d’envoi des copies peuvent être facturés au demandeur. Cette redevance n'excède pas le coût réel de production et d'envoi des copies. La consultation sur place, les copies de moins de 20 pages A4 et l'accès direct sous forme électronique ou par l'intermédiaire du registre sont gratuits (...)". Le plaignant ne pouvait donc pas comprendre en quoi le principe invoqué par la Commission était pertinent dans le contexte de la présente affaire. Il a en outre souligné que la Commission n’avait jamais envisagé la possibilité de lui facturer une redevance pour l’accès aux documents demandés. En ce qui concerne la proposition de la Commission de lui permettre de consulter les documents pertinents dans les locaux du CCR à Ispra, le plaignant a estimé que la réponse donnée n'était ni adéquate ni digne d'une institution comme la Commission. Il a en outre estimé qu'il n'était pas acceptable que, près de quatre ans après sa demande initiale d'accès aux documents, la Commission ait proposé quelque chose qu'il avait lui-même déjà proposé dans sa lettre du 6 août 2002, lorsqu'il a déclaré qu'il serait prêt à procéder à une consultation des documents pertinents dans les locaux de la Commission.

En ce qui concerne la position de la Commission sur la possibilité d'accorder un accès partiel, le plaignant a estimé qu'elle n'était pas fondée et que la Commission n'avait toujours pas démontré que l'examen de chacun des documents concernés par sa demande d'accès aurait constitué une charge administrative disproportionnée. Le Médiateur a également noté que, sur la base de l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001, en cas de demande portant sur des documents très longs ou sur un très grand nombre de documents, l’institution peut s’entretenir avec le demandeur de manière informelle, en vue de trouver une solution équitable. Toutefois, il ressort de son avis circonstancié que la Commission n'a pas tenu compte de cette possibilité. La Commission n’avait pas fourni d’informations sur la charge administrative prétendument disproportionnée liée à l’examen de tous les documents pertinents (c’est-à-dire qu’elle aurait dû au moins indiquer le nombre de documents qui auraient dû être analysés et leur volume) et ne lui avait pas non plus conféré les pouvoirs prévus par le règlement (CE) no 1049/2001 et suggérés par le Médiateur dans son projet de recommandation.

Le plaignant a exprimé l'espoir que le Médiateur accepterait ses griefs et adopterait toute mesure appropriée pour corriger la mauvaise administration de la Commission.

LA DÉCISION

1 Remarques préliminaires

1.1 Le Médiateur européen note que, dans ses observations sur l'avis de la Commission, le plaignant a déclaré que la Commission européenne avait rendu son avis en anglais et non en italien, langue qu'il avait choisie. Il avait donc dû traduire l'avis de la Commission en italien pour son client, la société italienne M.P.M. Costruzioni edili s.r.l. («M.P.M.»), au nom de laquelle il s'était plaint au Médiateur.

1.2 À cet égard, le Médiateur tient à préciser qu'à titre de procédure générale, la Commission lui transmet ses avis en anglais ou en français, suivis d'une traduction de l'avis dans la langue de la plainte.

1.3 Il est certain que l'avis de la Commission aurait dû être transmis au plaignant dans sa version italienne. Il apparaît donc que la version anglaise de l'avis lui a été envoyée par erreur. Étant donné que le plaignant, dans ses observations, avait souligné qu'il avait déjà fourni à M.P.M une traduction de l'avis de la Commission, le Médiateur a supposé qu'il n'était plus intéressé à recevoir la traduction italienne de l'avis de la Commission. Le Médiateur présente ses excuses au plaignant pour l'erreur commise lors de la transmission de l'avis de la Commission.

2 La décision de la Commission concernant la demande d'accès aux documents du plaignant et la demande du plaignant

2.1 M.P.M. avait mis en place un consortium avec trois autres entreprises et participé à un appel d'offres lancé, le 31 janvier 2002, par le Centre commun de recherche (CCR) de la Commission pour des travaux de construction, de restructuration et d'entretien de petites et moyennes dimensions concernant divers bâtiments et systèmes de drainage sur le site du CCR à Ispra. L'offre du consortium n'a pas été retenue.

Le 31 juillet 2002, le requérant, qui s'est plaint au nom de M.P.M., a présenté une demande d'accès aux documents. Tant sa demande initiale que sa demande confirmative (présentée le 6 septembre 2002) ont été rejetées par la Commission sur la base de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (11).

Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant alléguait que la décision de la Commission de ne pas lui accorder un accès complet aux documents demandés était injuste et insuffisamment motivée. Il a demandé à la Commission de reconsidérer sa position et de lui donner pleinement accès aux documents demandés.

2.2 Dans son avis, la Commission a indiqué que la législation applicable en l'espèce était le règlement (CE) n° 1049/2001 et que la législation italienne à laquelle le plaignant avait fait référence dans sa demande d'accès aux documents et dans sa plainte au Médiateur n'était pas pertinente et ne pouvait donc pas être prise en compte.

En outre, elle a estimé que la documentation fournie par les entreprises ayant participé à l’appel d’offres en cause contenait des informations commerciales confidentielles et que la divulgation de ces informations aurait porté atteinte à leurs intérêts commerciaux. L'intérêt du client du plaignant à obtenir l'accès à ces documents était un intérêt privé et ne pouvait être invoqué comme un intérêt public supérieur. Lorsqu'elle a statué sur la demande du plaignant, la Commission a dû trouver un juste équilibre entre, d'une part, l'intérêt légitime du client du plaignant à comprendre les raisons de l'attribution du marché à une autre entreprise et, d'autre part, la confiance légitime des entreprises soumissionnaires dans le fait que les informations fournies aux fins de l'appel d'offres seraient traitées correctement. La Commission a estimé que le CCR avait fourni au plaignant tous les documents pertinents expliquant la procédure suivie, les critères d'évaluation des offres, l'évaluation de la proposition et la conclusion finale du comité consultatif.

En outre, conformément à l’article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1049/2001, dans le cas d’un document émanant d’un tiers, l’auteur du document devait être consulté sur la divulgation de son document «à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué». Lors du traitement de la demande initiale introduite par le plaignant, le CCR n'avait pas consulté les entreprises qui étaient les auteurs des documents demandés, car il avait estimé que l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement était applicable. Toutefois, lorsque le plaignant a présenté une demande confirmative, une telle consultation a été menée afin de procéder à une nouvelle évaluation visant à déterminer si la divulgation des documents demandés aurait porté préjudice aux intérêts commerciaux des entreprises concernées.

2.3 Le 16 novembre 2005, après avoir examiné les informations qui lui avaient été fournies tant par la Commission dans son avis du 24 juin 2003 que dans sa réponse à sa demande d'informations complémentaires, le Médiateur a adressé un projet de recommandation à la Commission, conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen.

Dans son projet de recommandation, le Médiateur a souligné que la Commission devrait soit réexaminer sa décision du 13 novembre 2002 sur la demande confirmative d'accès du plaignant et accorder l'accès aux documents ou parties de documents qui ne sont pas couverts par l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001, soit fournir des explications suffisamment détaillées pour démontrer que tout ou partie de ces documents ou parties de documents sont couverts par ladite exception.

2.4 Dans son avis circonstancié, la Commission a indiqué qu'elle avait réexaminé la demande d'accès aux documents présentée par le plaignant à la demande du Médiateur.

La Commission a souligné que son dossier relatif à l'appel d'offres auquel le client du plaignant avait participé contenait les bilans des sociétés soumissionnaires pour les années 1999, 2000 et 2001. En outre, elle contenait des copies des certificats d'inscription au registre des sociétés (Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura - CCIAA-) et des certificats du système de qualité.

Étant donné que tout citoyen a la possibilité d'obtenir les bilans de n'importe quelle chambre de commerce en Italie, la Commission a accepté que ces documents soient, conformément au droit italien, des documents publics. Toutefois, étant donné qu'elles ne sont pas mises gratuitement à la disposition du public en Italie, la Commission a estimé qu'il aurait été inapproprié et contraire au principe de coopération loyale entre l'institution et l'État membre concerné de fournir gratuitement au plaignant des copies des documents pertinents. La Commission a fondé ses considérations sur le considérant 15 du règlement (CE) no 1049/2001, selon lequel le règlement n’a ni pour objet ni pour effet de modifier la législation nationale relative à l’accès aux documents.

La Commission a donc proposé, à titre de solution équitable, de permettre au plaignant de consulter les bilans et certificats pertinents des sociétés soumissionnaires dans les locaux du CCR à Ispra. Dans le cas où il souhaiterait obtenir des copies de ces documents, la Commission a indiqué qu'il pourrait facilement le faire en contactant la chambre de commerce compétente ou en consultant les sites web appropriés.

En ce qui concerne la possibilité d'accorder un accès partiel aux autres documents contenus dans les offres des sociétés soumissionnaires, la Commission a déclaré que ces documents consistaient presque exclusivement en des informations sur les sociétés. L’examen, page par page, de cette documentation et l’extraction de fragments limités de celle-ci auraient créé une charge administrative totalement disproportionnée. La Commission a considéré que l’intérêt public à obtenir l’accès à des parties fragmentaires du document ne justifiait pas le travail administratif excessif qu’un tel exercice aurait nécessité.

2.5 Dans ses observations sur l'avis circonstancié de la Commission, le plaignant a souligné que ce n'est que dans son avis circonstancié sur le projet de recommandation du Médiateur que la Commission avait reconnu pour la première fois, et près de quatre ans après la demande correspondante, que certains des documents demandés étaient effectivement des documents publics. Le refus de la Commission de divulguer des documents tels que les bilans des sociétés ayant participé au même appel d'offres auquel son client avait participé semblait donc injustifié. Le plaignant a également noté que, dans son avis circonstancié, la Commission proposait à présent de lui permettre de consulter les documents pertinents dans les locaux du CCR à Ispra et qu’elle invoquait le considérant 15 du règlement (CE) no 1049/2001 pour ne pas lui avoir remis directement les documents. Selon le plaignant, la Commission a invoqué à tort le principe de coopération loyale.

Conformément à l’article 10 du règlement (CE) n° 1049/2001, «[...] [l]es frais de production et d’envoi des copies peuvent être imputés au demandeur. Cette redevance n'excède pas le coût réel de production et d'envoi des copies. La consultation sur place, les copies de moins de 20 pages A4 et l'accès direct sous forme électronique ou par l'intermédiaire du registre sont gratuits (...)". Or, la Commission n’aurait jamais envisagé la possibilité de facturer une redevance pour l’octroi de l’accès aux documents demandés.

En ce qui concerne la proposition de la Commission de lui permettre de consulter les documents pertinents dans les locaux du CCR à Ispra, le plaignant a estimé que la réponse donnée n'était ni adéquate ni digne d'une institution comme la Commission. Il a en outre estimé qu'il n'était pas acceptable que, près de quatre ans après sa demande initiale d'accès aux documents, la Commission ait proposé quelque chose qu'il avait lui-même déjà proposé dans sa lettre du 6 août 2002, lorsqu'il a déclaré qu'il serait prêt à procéder à une consultation des documents pertinents dans les locaux de la Commission.

En ce qui concerne la possibilité d'accorder un accès partiel, le plaignant a estimé que la Commission n'avait toujours pas démontré que l'examen de chacun des documents concernés par sa demande d'accès aurait constitué une charge administrative disproportionnée. Le Médiateur a également noté que, sur la base de l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001, en cas de demande portant sur des documents très longs ou sur un très grand nombre de documents, l’institution peut s’entretenir avec le demandeur de manière informelle, en vue de trouver une solution équitable. Toutefois, il ressort de son avis circonstancié que la Commission n'a pas tenu compte de cette possibilité. La Commission n’avait ni fourni d’informations sur la charge administrative prétendument disproportionnée liée à l’examen de tous les documents pertinents (c’est-à-dire qu’elle aurait dû au moins indiquer le nombre de documents qui auraient dû être analysés et leur volume) ni lui avoir conféré des pouvoirs, comme le prévoit le règlement (CE) no 1049/2001 et comme le suggère le Médiateur dans son projet de recommandation.

2.6 Le Médiateur rappelle que la partie opérationnelle de son projet de recommandation était que la Commission soit reconsidère sa décision du 13 novembre 2002 relative à la demande confirmative d'accès du plaignant et accorde l'accès aux documents ou parties de documents qui ne sont pas couverts par l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001, soit fournisse des explications suffisamment détaillées pour démontrer que tout ou partie de ces documents ou parties de documents sont couverts par ladite exception.

2.7 Il ressort de l'avis circonstancié de la Commission que celle-ci a réexaminé la demande d'accès aux documents du plaignant et a reconnu qu'un certain nombre des documents demandés sont accessibles au public en Italie et qu'il n'existait donc aucune raison de fond de refuser l'accès à ces documents. Le Médiateur note toutefois que l'institution n'a néanmoins pas accordé au plaignant l'accès à ces documents, mais a proposé de lui permettre de consulter les documents pertinents dans les locaux du CCR à Ispra. En outre, il apparaît que la Commission a également refusé d’accorder un accès partiel aux autres documents contenus dans les offres des sociétés soumissionnaires.

Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur estime donc que la Commission ne s'est pas conformée à son projet de recommandation.

2.8 Les principes de bonne administration exigent qu'une institution fournisse des motifs valables de refus d'accès aux documents sur la base du règlement (CE) n° 1049/2001.

Compte tenu du fait que la Commission n’a pas accordé l’accès à certains des documents demandés par le plaignant, même si elle a admis qu’il s’agissait de documents publics, il y a donc lieu d’examiner les motifs invoqués par la Commission pour justifier sa position.

2.9 Le Médiateur note que la Commission a fait valoir que, étant donné que l'accès à ces documents n'est pas gratuit en Italie, la remise gratuite de ces documents au plaignant aurait été inappropriée et contraire au principe de coopération loyale entre l'institution et l'État membre concerné. À cet égard, la Commission a invoqué le considérant 15 du règlement (CE) no 1049/2001, selon lequel le règlement (CE) no 1049/2001 n’a ni pour objet ni pour effet de modifier la législation nationale relative à l’accès aux documents.

Conformément à la jurisprudence constante des juridictions communautaires en ce qui concerne les dispositions de la législation antérieure, les exceptions à l’accès du public aux documents doivent être interprétées et appliquées de manière restrictive, afin de ne pas faire échec à l’application du principe général consistant à donner au public le plus large accès possible aux documents (12).

En l’espèce, le Médiateur note que, pour justifier son refus d’accorder l’accès aux documents dont il avait reconnu le caractère public, la Commission ne s’est fondée sur aucune des exceptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001, mais a invoqué un considérant dudit règlement.

2.10 Le principe de coopération loyale invoqué par la Commission est en effet un principe du droit communautaire tel que prévu par l'article 5 du traité CE et rappelé à plusieurs reprises par les juridictions communautaires (13). Toutefois, le Médiateur ne partage pas le point de vue de la Commission selon lequel, étant donné que la fourniture des documents pertinents n'est pas gratuite en Italie, le principe de coopération loyale entre l'institution et l'État membre concerné serait violé si ces documents étaient fournis au plaignant. Ce principe, visé par le règlement (CE) no 1049/2001 dans son considérant 15, sous-tend l’article 4, paragraphe 5, et l’article 5 dudit règlement, selon lesquels «[l]’État membre peut demander à l’institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État membre sans son accord préalable» et «[l]orsqu’un État membre reçoit une demande de document en sa possession émanant d’une institution, à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué, l’État membre consulte l’institution concernée afin de prendre une décision qui ne compromet pas la réalisation des objectifs du présent règlement». Le Médiateur note que l’objectif de ces dispositions est d’éviter un contournement des règles de fond relatives à l’accès aux documents au niveau de l’Union européenne et à celui des États membres, respectivement. En d’autres termes, ces dispositions visent à éviter qu’un document émanant d’un État membre, dont l’accès n’est pas possible en vertu du droit national, puisse être obtenu au moyen d’une demande d’accès présentée au niveau de l’Union européenne. Toutefois, aucune disposition n’obligerait l’Union européenne à refuser l’accès à des documents au seul motif que la divulgation de ces documents dans un État membre n’est pas gratuite. Il est clair qu’une telle exception devrait en outre être énoncée dans le règlement (CE) no 1049/2001 lui-même. Toutefois, aucune exception de ce type ne figure dans le règlement (CE) n° 1049/2001. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime donc que la Commission n'a pas fourni de raisons valables justifiant son refus d'accorder l'accès aux documents demandés par le plaignant.

En outre, l’accès accordé conformément au règlement (CE) no 1049/2001 ne doit pas nécessairement être gratuit. Comme le prévoit l'article 10 dudit règlement, lors de l'octroi de l'accès aux documents "(...) [l]es frais de production et d'envoi des copies peuvent être facturés au demandeur". Si la Commission l'avait jugé approprié, elle aurait donc pu facturer au plaignant le prix de production et d'envoi des documents pertinents.

2.11 En ce qui concerne la possibilité d'accorder un accès partiel aux documents visés, la Commission a fait valoir que, en citant l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 dans son projet de recommandation, le Médiateur avait admis que la Commission était autorisée à refuser l'accès à ces documents dont la divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux de la personne physique ou morale concernée. Étant donné que la charge de la preuve incombe donc clairement à la Commission, il s’ensuit que l’accès doit être accordé lorsque la Commission ne peut démontrer que ladite exception s’applique.

2.12 Le Médiateur note que, dans son avis circonstancié, la Commission a déclaré que l'examen page par page de la documentation et l'extraction de fragments limités de celle-ci auraient créé une charge administrative totalement disproportionnée. La Commission a considéré que l’intérêt public à obtenir l’accès à des parties fragmentaires du document ne justifiait pas le travail administratif excessif qu’un tel exercice générerait. Pour étayer sa position, la Commission a rappelé que le Tribunal avait établi que les institutions pouvaient, dans des cas particuliers, mettre en balance l'intérêt du public à disposer d'un accès partiel aux documents demandés et la charge de travail ainsi occasionnée et qu'elles étaient en droit de refuser un tel accès partiel lorsque l'examen des documents en question a montré que l'accès partiel aurait été dénué de sens alors que la charge de travail requise serait disproportionnée (14).

2.13 Le Médiateur est conscient du fait que, comme l'a indiqué à juste titre la Commission, le Tribunal a jugé que, si l'octroi d'un accès partiel nécessitait un travail disproportionné pour l'institution concernée, celle-ci est en droit de refuser un tel accès partiel.

Le Médiateur relève toutefois que, dans l’affaire T-2/03 (15), le Tribunal a également indiqué que, lorsque l’absence d’examen concret et individuel des documents en cause est fondée sur l’application du principe de proportionnalité, il convient d’examiner s’il est permis, sur la base de ce principe, de s’abstenir d’appliquer ce principe à un examen concret et individuel du document en question. Selon la Cour, «le principe de proportionnalité exige que les mesures adoptées par les institutions ne dépassent pas la limite de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis; lorsqu'il existe un choix entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport au but poursuivi. (...). Par conséquent, le refus d’une institution d’examiner concrètement et individuellement les documents faisant l’objet d’une demande d’accès constitue, en principe, une violation manifeste du principe de proportionnalité. (...). Lorsqu’une demande porte sur un très grand nombre de documents, le droit de l’institution de rechercher une solution équitable avec le demandeur, conformément à l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001, reflète la possibilité de tenir compte, bien que de manière particulièrement limitée, de la nécessité, le cas échéant, de concilier les intérêts du demandeur et ceux d’une bonne administration» (points 99 à 101).

Le Tribunal a en outre souligné que «l’examen concret et individuel des documents visés dans une demande d’accès au titre du règlement n° 1049/2001 est l’une des obligations élémentaires d’une institution en réponse à une telle demande» (point 104) et qu’«il n’est pas, en principe, approprié de tenir compte de l’ampleur du travail que représente l’exercice du droit d’accès de la requérante» (point 108). De l'avis de la Cour, « l'ampleur du travail qu'implique l'examen d'une demande d'accès dépend non seulement du nombre de documents mentionnés dans la demande et de leur volume, mais aussi de leur nature. Par conséquent, la nécessité de procéder à un examen concret et individuel de très nombreux documents ne fournit, à elle seule, aucune indication de l’ampleur du travail qu’implique le traitement d’une demande d’accès (...)» (point 111). «Enfin, lorsque l’institution a apporté la preuve du caractère déraisonnable de la charge administrative résultant d’un examen concret et individuel des documents visés dans la demande, elle est tenue de s’efforcer de consulter le demandeur afin (...) d’examiner spécifiquement si et comment elle peut adopter une mesure moins contraignante qu’un examen concret et individuel des documents» (point 114).

2.14 Le Médiateur relève que, en l'espèce, la Commission n'a pas démontré qu'elle avait procédé à un examen individuel de tous les documents pertinents, en indiquant, par exemple, le nombre de documents qui avaient été analysés ou leur longueur. En outre, il apparaît que la Commission n’a pas fait usage de la possibilité prévue à l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001, nonobstant la suggestion pertinente formulée par le Médiateur dans son projet de recommandation. Selon cette disposition, «[e]n cas de demande portant sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, l’institution concernée peut se concerter avec le demandeur de manière informelle, en vue de trouver une solution équitable». Toutefois, il apparaît que la Commission a refusé d’accorder un accès partiel sans fournir d’explication pertinente dans son avis circonstancié.

Le Médiateur estime donc qu'en se limitant à affirmer que l'examen page par page des documents demandés par le plaignant et l'extraction de fragments limités de ceux-ci auraient créé une charge administrative totalement disproportionnée, la Commission n'a pas fourni de raisons suffisantes et convaincantes pour refuser un accès partiel aux documents demandés par le plaignant.

2.15 Sur la base de ce qui précède, il apparaît qu'il y a eu mauvaise administration de la part de la Commission concernant cet aspect de l'affaire.

3 Allégation selon laquelle la Commission n'aurait pas traité la demande confirmative du plaignant dans le délai prévu

3.1 Le 31 juillet 2002, le plaignant a demandé à la Commission de lui donner accès aux documents relatifs à l'appel d'offres auquel la société italienne M.P.M., au nom de laquelle le plaignant avait déposé une plainte, avait participé.

La Commission lui a donné accès à certains des documents qu’il avait demandés. Toutefois, elle a refusé au plaignant l'accès aux documents concernant les offres faites par les sociétés autres que M.P.M. qui avaient participé à l'appel d'offres, y compris la société à laquelle le marché avait été attribué. Le plaignant a ensuite présenté une demande confirmative. Dans sa réponse du 13 novembre 2002, la Commission a maintenu sa position.

Dans sa plainte, le plaignant alléguait que, lors du traitement de sa demande confirmative, la Commission n’avait pas respecté le délai prévu par le règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (16) (ci-après le «règlement no 1049/2001»).

3.2 Dans son avis, la Commission convient que sa réponse a été retardée. La demande confirmative d’accès aux documents avait été reçue par télécopie le 6 septembre 2002. Toutefois, compte tenu du temps nécessaire pour consulter les entreprises concernées par la demande, la Commission avait décidé de prolonger de 15 jours ouvrables le délai nécessaire pour fournir une réponse au plaignant. Le plaignant en avait été informé par lettre du 26 septembre 2002. Selon la Commission, le dernier délai de réponse était donc le 18 octobre 2002. Toutefois, la réponse avait été envoyée au plaignant le 13 novembre 2002, soit 17 jours ouvrables plus tard. La Commission a regretté le retard qui s'était produit en l'espèce et a expliqué qu'il était dû au temps nécessaire au processus de consultation.

La Commission a estimé que ce retard n'avait pas porté préjudice au client du plaignant, étant donné que, comme le prévoit l'article 8 du règlement (CE) n° 1049/2001, l'absence de réponse dans le délai prescrit doit être considérée comme une réponse négative et autorise le requérant à introduire un recours devant le Tribunal de première instance ou à déposer une plainte auprès du Médiateur.

3.3 Dans ses observations, le plaignant a déclaré que la Commission l'avait informé qu'elle ne pouvait répondre dans le délai imparti qu'après l'expiration de ce délai et qu'elle n'avait pas motivé ce retard. Cela était contraire à l’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001, qui prévoit que «[l]e délai prévu au paragraphe 1 peut être prolongé de quinze jours ouvrables, à condition que le demandeur en soit informé à l’avance et qu’une motivation détaillée soit fournie».

3.4 Les principes de bonne administration exigent que les institutions traitent les demandes des citoyens rapidement et conformément aux règles applicables.

3.5 Comme déjà indiqué dans des décisions antérieures (17), le Médiateur estime que la règle selon laquelle l'absence de réponse à une demande confirmative constitue une décision négative a pour but de protéger la personne concernée d'un nouveau retard si l'autorité n'agit pas dans le délai prévu par le règlement (CE) n° 1049/2001. Le Médiateur estime toutefois que les principes de bonne administration exigent que les institutions répondent aux demandes des citoyens et motivent leurs décisions. La règle susmentionnée n’autorise pas l’autorité à déroger à son obligation de respecter les principes de bonne conduite administrative (18).

3.6 Le Médiateur estime en outre que, bien que l'absence de réponse à une demande confirmative n'empêche pas un demandeur d'engager une procédure judiciaire ou de poursuivre sa demande devant le Médiateur, le plaignant ne serait pas en mesure, dans un tel cas, de savoir sur quels motifs de fond le refus d'accorder ou de refuser l'accès était fondé. L'absence de réponse à une demande confirmative serait donc susceptible de porter atteinte à la capacité du requérant à poursuivre sa cause.

3.7 Le Médiateur considère donc que, en règle générale, l'absence de réponse motivée d'une institution à une demande confirmative dans le délai de quinze jours ouvrables constitue un cas de mauvaise administration.

3.8 En l'espèce, le requérant a présenté une demande confirmative d'accès aux documents le 6 septembre 2002. Compte tenu du temps nécessaire pour consulter les entreprises concernées par la demande, la Commission a décidé de prolonger le délai de réponse au plaignant et l'a informé par lettre du 26 septembre 2002. Selon la Commission, le dernier délai de réponse était donc le 18 octobre 2002.

3.9 Toutefois, comme la Commission l'a reconnu dans son avis, la réponse à la demande confirmative du plaignant lui a été envoyée le 13 novembre 2002, soit 17 jours ouvrables après l'expiration du délai du 18 octobre 2002.

3.10 Compte tenu de ce qui précède, il apparaît qu'un retard important s'est produit lorsque la Commission a traité la demande confirmative du plaignant et qu'elle n'a donc pas agi conformément à l'article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1049/2001. Cela constitue un cas de mauvaise administration.

3.11 En ce qui concerne l'argument du plaignant selon lequel, lorsque la Commission l'a informé qu'elle ne pouvait pas répondre dans le délai imparti, ce délai avait déjà expiré, le Médiateur note que la Commission n'a traité cet aspect de l'affaire ni dans son avis ni dans sa réponse à la demande d'informations complémentaires du Médiateur. Compte tenu du libellé des lettres envoyées à la Commission par le Médiateur lors de l’ouverture de la présente enquête et lorsqu’il a demandé des informations complémentaires, il semble possible que la Commission n’ait pas compris qu’elle devait également répondre à ce point.

Toutefois, étant donné qu'il y a eu, en tout état de cause, un retard important dans le traitement par la Commission de la demande confirmative du plaignant, le Médiateur estime qu'il n'y a pas lieu de poursuivre son enquête en ce qui concerne cet aspect de l'affaire.

3.12 Dans son projet de recommandation à la Commission, le Médiateur a informé l'institution de la conclusion à laquelle il est parvenu concernant cet aspect de l'affaire. Il note toutefois que, dans son avis circonstancié, la Commission n'a pas formulé d'observations à ce sujet. Il convient donc de formuler une remarque critique à cet égard.

4 Conclusion

4.1 Sur la base de l'avis circonstancié de la Commission, le Médiateur estime que celle-ci ne s'est pas conformée à son projet de recommandation.

Il estime en outre qu’il est nécessaire de formuler les remarques critiques suivantes:

(1) Les principes de bonne administration exigent qu’une institution fournisse des motifs valables de refus d’accès aux documents sur la base du règlement (CE) no 1049/2001.

La Commission a admis que certains des documents demandés par le plaignant étaient des documents publics en droit italien. Toutefois, la Commission a estimé que, étant donné que l'accès à ces documents n'est pas gratuit en Italie, il aurait été inapproprié et contraire au principe de coopération loyale entre l'institution et l'État membre concerné de fournir ces documents gratuitement au plaignant. Le principe de coopération loyale est rappelé par le règlement (CE) n° 1049/2001 dans son considérant 15 et sous-tend l'article 4, paragraphe 5, et l'article 5 dudit règlement.

L’objectif de ces dispositions est d’éviter un contournement des règles de fond relatives à l’accès aux documents au niveau de l’Union européenne et à celui des États membres, respectivement. En d’autres termes, ces dispositions visent à éviter qu’un document émanant d’un État membre, dont l’accès n’est pas possible en vertu du droit national, puisse être obtenu au moyen d’une demande d’accès présentée au niveau de l’Union européenne. Toutefois, aucune disposition n’obligerait l’Union européenne à refuser l’accès à des documents au seul motif que la divulgation de ces documents dans un État membre n’est pas gratuite. Il est clair qu’une telle exception devrait en outre être énoncée dans le règlement (CE) no 1049/2001 lui-même. Toutefois, aucune exception de ce type ne figure dans le règlement (CE) n° 1049/2001. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime donc que la Commission n’a pas fourni de raisons valables justifiant son refus d’accorder l’accès aux documents demandés par le plaignant.

En ce qui concerne la possibilité d'accorder un accès partiel, la Commission a rappelé que le Tribunal avait établi que les institutions pouvaient, dans des cas particuliers, mettre en balance l'intérêt du public à disposer d'un accès partiel aux documents demandés et la charge de travail ainsi occasionnée et qu'elles étaient en droit de refuser un tel accès partiel lorsque l'examen des documents en question montre qu'un accès partiel aurait été dénué de sens alors que la charge de travail requise serait disproportionnée. Le Médiateur reconnaît ce principe. Il relève toutefois que la Cour a subordonné ce principe à un examen concret et individuel des documents en question. Or, un tel examen concret et individuel ne semble pas avoir été effectué en l’espèce.

Dans ces circonstances, le Médiateur estime qu'en se limitant à affirmer que l'examen page par page des documents demandés par le plaignant et que l'extraction de fragments limités de ceux-ci aurait créé une charge administrative totalement disproportionnée, la Commission n'a pas fourni de raisons suffisantes et convaincantes pour refuser l'accès partiel aux documents demandés par le plaignant.

La manière dont la Commission traite le fond de la demande d'accès aux documents du plaignant constitue donc un cas de mauvaise administration.

(2) Les principes de bonne administration exigent que les institutions traitent les demandes des citoyens rapidement et conformément aux règles applicables. En l’espèce, il apparaît qu’un retard important s’est produit lorsque la Commission a traité la demande confirmative du plaignant et que la Commission n’a donc pas agi conformément à l’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001. Cela constitue un cas de mauvaise administration.

4.2 L'article 3, paragraphe 7, du statut du Médiateur européen dispose qu'après avoir formulé un projet de recommandation et après avoir reçu l'avis circonstancié de l'institution ou de l'organe concerné, le Médiateur transmet un rapport au Parlement européen et à l'institution ou à l'organe concerné.

4.3 Dans son rapport annuel pour 1998, le Médiateur a souligné que la possibilité pour lui de présenter un rapport spécial au Parlement était d'une valeur inestimable pour son travail. Il ajoute que les rapports spéciaux ne devraient donc pas être présentés trop fréquemment, mais uniquement en ce qui concerne des questions importantes pour lesquelles le Parlement est en mesure d'intervenir afin d'assister le Médiateur (19). Le rapport annuel pour 1998 a été soumis au Parlement et approuvé par celui-ci.

4.4 Le Médiateur note que la présente affaire concerne le traitement par la Commission d'une demande d'accès à des documents relatifs à un appel d'offres spécifique publié par le CCR en janvier 2002. En outre, il estime qu’il n’apparaît pas clairement quel type d’action le Parlement pourrait prendre pour aider le Médiateur et le plaignant dans la présente affaire. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur conclut qu'il n'est pas approprié de soumettre un rapport spécial au Parlement dans la présente affaire.

4.5 Toutefois, en plus de l'envoyer à la Commission, le Médiateur inclura également un résumé de la présente décision dans son rapport annuel pour 2006, qui sera soumis au Parlement. Le Médiateur clôt donc l’affaire.

4.6 Le président de la Commission et le commissaire à la science et à la recherche seront également informés de cette décision.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) JO S 22 du 31.1.2002.

(2) Le plaignant est un avocat italien.

(3) L'article 2, paragraphe 7, du statut du Médiateur est libellé comme suit: "Lorsque le Médiateur, en raison d ' une procédure judiciaire en cours ou achevée concernant les faits invoqués, doit déclarer une plainte irrecevable ou mettre fin à son examen, le résultat de toute enquête qu ' il a menée jusqu ' à ce point est définitivement déposé ".

(4) JO 2001, L 145, p. 43.

(5) JO L 199, p. 54.

(6) JO 1997, L 328, p. 1.

(7) Article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1049/2001.

(8) Affaire T-309/97, Bavarian Lager Company Ltd/Commission, Rec. 1999, p. II-3217, point 39.

(9) Voir les décisions du Médiateur européen 412/2003/GG et 2403/2003/MF, disponibles sur le site internet du Médiateur (http://www.ombudsman.europa.eu).

(10) Voir l'affaire T-14/18, Hautala/Conseil, Rec. 1999, p. II-2489, et l'affaire T-204/99, Mattila/Conseil et Commission, Rec. 2001, p. II-2265.

(11) JO L 145, p. 43.

(12) Affaire T-309/97, Bavarian Lager Company/Commission, Rec. 1999, p. II-3217, point 39.

(13) Voir l'affaire C-374/89, Commission/Royaume de Belgique, Rec. 1991, p. I-367, points 12-15, et l'affaire C-512/99, République fédérale d'Allemagne/Commission, Rec. 2003, p. I-845, point 63.

(14) Affaire T-14/98, Hautala/Conseil, Rec. 1999, p. II-2489, point 67.

(15) Affaire T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commission, arrêt du 13 avril 2005, non encore publié au Recueil.

(16) JO L 145, p. 43.

(17) Le Médiateur a adopté une position similaire dans l'affaire 322/2003/IP. Le texte de cette décision est disponible sur le site internet du Médiateur (http://www.ombudsman.europa.eu).

(18) Le Médiateur a adopté une position similaire dans les affaires 1479/99/(OV)MM et 729/2000/OV concernant l'absence de réponse à une plainte déposée au titre de l'article 90, paragraphe 2, du statut. Le texte de ces décisions est disponible sur le site internet du Médiateur (http://www.ombudsman.europa.eu).

(19) Rapport annuel 1998, p. 27 et 28.