Strasbourg, le 20 novembre 2003

Monsieur,

Le 22 octobre 2002, vous avez déposé une plainte auprès du Médiateur européen concernant le comportement de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF).

Le 29 octobre 2002, le Médiateur a transmis la plainte au directeur général de l'OLAF. L'OLAF a transmis son avis le 16 janvier 2003. Le Médiateur vous l'a transmis le 23 janvier 2003 avec une invitation à formuler des observations, que vous avez envoyée le 27 janvier 2003.

Le 10 février 2003, le Médiateur a écrit à l'OLAF pour lui demander des informations complémentaires sur votre plainte. L'OLAF a envoyé sa réponse le 24 mars 2003. Je vous l'ai transmis le 22 avril 2003 avec une invitation à formuler des observations, que vous avez envoyée le 24 avril 2003.

Le 18 juin 2003, j'ai soumis un projet de recommandation à l'OLAF. Le 2 octobre 2003, l'OLAF m'a transmis son avis circonstancié sur ce projet de recommandation. Cet avis vous a été transmis le 6 octobre 2003 avec une invitation à formuler des observations, que vous avez envoyée le 24 octobre 2003.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.

LA PLAINTE

Le plaignant est le correspondant bruxellois de l'hebdomadaire allemand "Stern". Dans deux articles publiés les 28 février et 7 mars 2002, le journal a couvert un certain nombre d'accusations concernant des irrégularités présumées qui avaient été soulevées par un fonctionnaire de l'UE, M. Paul van Buitenen, et les enquêtes menées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) concernant ces accusations. Les articles se fondaient sur le rapport de M. van Buitenen et sur des documents confidentiels de l'OLAF obtenus par le journal. Selon le plaignant, aucun autre journal n'avait obtenu de copies de ces documents à ce moment-là.

Le 27 mars 2002, l’OLAF a publié un communiqué de presse dans lequel il soulignait qu’« un journaliste » avait obtenu un certain nombre de documents relatifs à son enquête sur les points soulevés par M. van Buitenen et que l’OLAF avait donc décidé d’ouvrir une enquête interne, conformément à l’article 5, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1073/1999 (1), concernant la divulgation présumée de données confidentielles. Selon le communiqué de presse, cette enquête interne porterait également sur l’allégation selon laquelle les documents pertinents auraient été obtenus «en payant un fonctionnaire»(2). Dans son édition du 4 avril 2002, le journal «European Voice» citait un porte-parole de l’OLAF qui avait déclaré que l’OLAF «avait reçu une preuve prima facie qu’un paiement avait pu avoir lieu».

Le plaignant et son journal ont estimé que, bien qu’aucun nom n’ait été mentionné dans le communiqué de presse de l’OLAF, l’accusation de corruption qui y figurait devait être comprise comme dirigée contre eux. De l’avis du plaignant, l’OLAF s’était écarté de sa pratique habituelle en faisant connaître le fait qu’une enquête interne avait été ouverte et en publiant des allégations fondées sur des rumeurs et pour lesquelles il n’existait aucune preuve factuelle. À titre de comparaison, le plaignant a fait référence à des allégations qui avaient été formulées à l’encontre du porte-parole du président de la Commission européenne et pour lesquelles l’OLAF avait, selon lui, réagi différemment. Il a en outre produit des extraits du procès-verbal de la réunion du comité de surveillance de l’OLAF tenue les 9 et 10 avril 2002, selon lesquels les membres du comité s’étaient déclarés « surpris » du fait que le communiqué de presse de l’OLAF faisait référence à un paiement qui aurait été effectué. Le plaignant soupçonnait que le comportement de l’OLAF aurait pu être dû à des pressions exercées par la Commission. Dans ce contexte, il renvoie au procès-verbal de la réunion de la Commission du 6 mars 2002.

Le plaignant a également produit une copie d’un courriel interne diffusé au sein de l’OLAF par M. B. (porte-parole de l’OLAF) le 11 avril 2002. Dans ce courriel, M. B. a souligné que les seuls faits qui étaient certains à l’époque étaient qu’un document confidentiel de l’OLAF avait été divulgué à la presse et qu’il existait des rumeurs selon lesquelles ce document avait même été payé, avec même une indication du prix payé: «qu’il y a des «rumeurs» qui circulaient autour de l’OLAF et autour de la Commission européenne selon lesquelles ces documents auraient même été «payés» (avec même l’indication d’un montant …)».

Le plaignant et son journal ont fait valoir qu’ils n’avaient jamais effectué de paiements au personnel de l’UE ou à d’autres personnes pour obtenir les documents concernés. Le 28 mars 2002, le «Stern» a publié un communiqué de presse à cet effet. Le plaignant s'est demandé si, en ouvrant l'enquête en question, l'OLAF n'avait pas outrepassé son mandat, qui était exclusivement d'agir pour protéger les intérêts financiers de la Communauté. Ces intérêts financiers n’avaient pas été mis en péril par la publication d’un article dans le «Stern». Le 3 avril 2002, le journal a écrit au président du comité de surveillance de l’OLAF. Dans sa réponse du 11 avril 2002, le président de cet organe a souligné que les informations fournies par le journal avaient été notées. Il a également estimé que le procès-verbal de la réunion de la Commission du 6 mars 2002 ne démontrait pas que la Commission avait exercé une quelconque pression sur l’OLAF.

Par lettre du 29 juillet 2002, le plaignant s'est adressé au directeur général de l'OLAF pour se plaindre du communiqué de presse du 27 mars 2002. Le plaignant a demandé à l'OLAF de retirer ce communiqué de presse ou d'informer le public qu'il n'avait aucun motif de soupçonner lui-même et le journal. En outre, le plaignant a souligné que, d’après une réponse donnée par la Commission en réponse à une question écrite d’un membre du Parlement européen, il semblait possible que l’OLAF ait surveillé ou permis de surveiller les courriels et les appels téléphoniques du personnel de l’OLAF afin de connaître les sources possibles utilisées par le journal. Il a donc demandé à l’OLAF de confirmer qu’il n’avait à aucun moment surveillé ses communications téléphoniques ou électroniques avec le personnel de l’OLAF. Au cas où un tel contrôle aurait dû avoir lieu, le plaignant a demandé à l’OLAF de préciser la base juridique d’une telle ingérence dans sa sphère privée et de préciser quand et comment une telle ingérence avait été autorisée par un juge. Le plaignant a finalement demandé quelles données à caractère personnel le concernant l'OLAF avait ainsi obtenues.

Le 22 août 2002, l’OLAF a répondu à la lettre du plaignant. L'OLAF a souligné qu'il n'avait mentionné ni le plaignant ni son journal dans son communiqué de presse et qu'aucun autre communiqué de presse à ce sujet n'était envisagé à l'heure actuelle. Il souligne en outre que l’OLAF a toujours veillé à ce que ses méthodes d’enquête soient conformes à la loi et ajoute que l’OLAF ne possède aucune donnée à caractère personnel concernant le plaignant, à l’exception de son adresse professionnelle, de son numéro de téléphone, etc.

Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant a essentiellement formulé les allégations suivantes:

(1) L’OLAF avait commis une erreur en rendant publiques, dans son communiqué de presse du 27 mars 2002 et dans ses commentaires sur «European Voice», des allégations de corruption qui devaient être comprises comme visant le plaignant et son journal.

(2) L’OLAF n’avait pas répondu à toutes les questions posées dans la lettre du plaignant du 29 juillet 2002.

Le plaignant a affirmé que l’OLAF devrait retirer les allégations de corruption, de préférence de la même manière qu’elles avaient été soulevées, c’est-à-dire par un communiqué de presse et une communication distincte à «European Voice». Il a en outre demandé à l’OLAF de fournir une réponse complète aux questions dans sa lettre du 29 juillet 2002.

L'ENQUÊTE

Avis de l’OLAF

Dans son avis, l’OLAF a formulé les observations suivantes:

Le communiqué de presse de l’OLAF du 27 mars 2002 indiquait que a) l’Office avait ouvert une enquête interne en vertu du règlement (CE) n° 1073/1999 sur une fuite apparente d’informations confidentielles contenues dans un rapport préparé au sein de l’OLAF et b) que, selon les informations reçues par l’Office, un journaliste avait reçu un certain nombre de documents relatifs à l’affaire dite «Van Buitenen» et qu’il n’était pas exclu qu’un paiement ait pu être effectué à une personne au sein de l’OLAF (ou éventuellement à une autre institution de l’UE) pour ces documents.

La décision d'annoncer l'ouverture d'une enquête interne a été prise après mûre réflexion. Les raisons de cette annonce étaient les suivantes:

(1) Les informations confidentielles alors publiées dans les médias nuisaient à l’efficacité de l’OLAF, et donc à la lutte contre la fraude, en portant préjudice aux enquêtes en cours;

(2) La fuite d’informations, si elle est imputable à un fonctionnaire de l’OLAF, constituerait une violation des obligations légales de l’OLAF, en particulier de l’article 8 du règlement (CE) n° 1073/1999, de l’article 287 du traité CE et de l’article 17 du statut, relatif au secret professionnel, et de l’article 286 du traité CE et du règlement (CE) n° 45/2001, relatif à la protection des données à caractère personnel.

(3) L’article 8, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1073/1999 imposait au directeur de l’OLAF de «veiller à ce que les agents de l’Office et les autres personnes agissant sous son autorité respectent les dispositions communautaires et nationales relatives à la protection des données à caractère personnel». L’article 8, paragraphe 4, imposait au directeur de l’OLAF de «veiller à ce que cet article [sur la confidentialité des informations recueillies au cours d’une enquête] et les articles 286 et 287 du traité soient appliqués». Par conséquent, les mesures prises en réponse aux fuites étaient conformes aux obligations légales du directeur de prendre des mesures en cas de tels événements.

Il était également important de protéger la crédibilité de l’OLAF auprès du public en faisant savoir que des mesures étaient prises contre ces violations. Compte tenu des graves implications de la possibilité qu’un fonctionnaire de l’OLAF soit responsable de la divulgation illégale d’informations confidentielles et de données à caractère personnel, le directeur de l’OLAF a décidé d’annoncer publiquement et de la manière la plus transparente possible que l’OLAF enquêtait sur ces violations afin d’identifier les responsables et de prévenir toute nouvelle violation de ce type.

En outre, sur la base d’informations spécifiques que l’OLAF avait reçues, il avait des raisons de croire qu’au moins une fois, un paiement avait été effectué à un fonctionnaire de l’OLAF ou à un autre fonctionnaire de l’Union pour la fourniture de documents confidentiels. Si tel avait effectivement été le cas, le fonctionnaire se serait rendu coupable de corruption, infraction pénale, et aurait violé divers articles du statut. Les enquêtes visant à savoir si cela s'était effectivement produit étaient toujours en cours.

L’OLAF n’avait jamais spéculé sur le(s) journaliste(s) ou l’organisation ou les organisations de médias qui auraient pu payer des documents confidentiels à l’OLAF ou à d’autres fonctionnaires de l’UE. Le plaignant n’avait fourni aucun élément de preuve à l’appui de son allégation selon laquelle il était le seul à posséder les documents en question dans les médias au moment de l’ouverture de l’enquête de l’OLAF. Au contraire, il y avait des preuves que d'autres médias avaient obtenu les mêmes documents. L’OLAF a rejeté l’allégation du plaignant selon laquelle les suggestions selon lesquelles un paiement aurait pu être effectué devaient être comprises comme dirigées contre lui-même et ses employeurs.

La lettre du plaignant du 29 juillet 2002 avait posé un certain nombre de questions détaillées sur les méthodes opérationnelles de l’OLAF, en particulier sur l’utilisation éventuelle de techniques de surveillance liées au courrier électronique et aux communications téléphoniques. Il existait des circonstances dans lesquelles l'OLAF ou les autorités des États membres avec lesquelles l'OLAF collaborait aux enquêtes pouvaient légalement obtenir des informations par des méthodes qui relevaient de cette rubrique générale. Une telle possibilité a, par exemple, été abordée dans la récente communication de la Commission à son personnel concernant la bonne utilisation du système de courrier électronique par les fonctionnaires. Toutefois, l’OLAF n’était pas libre de discuter des méthodes d’enquête utilisées dans le cadre d’une enquête en cours. L’OLAF n’avait ni les moyens techniques ni juridiques d’intercepter des lignes téléphoniques.

L’OLAF a estimé qu’à la lumière de ce qui précède, il avait traité cette question de manière tout à fait appropriée.

Observations du plaignant

Dans ses observations sur l’avis de l’OLAF, le plaignant a maintenu sa plainte et formulé les observations complémentaires suivantes:

Le droit de l’OLAF de poursuivre d’éventuelles « fuites » au sein de l’Office n’a pas été contesté. La plainte portait exclusivement sur les méthodes utilisées par l’OLAF pour atteindre cet objectif. L’OLAF avait mentionné l’objectif de procéder «de la manière la plus transparente possible». Toutefois, la transparence portait sur des faits alors que la présente affaire concernait des «rumeurs». Il était très irresponsable de travailler avec des rumeurs qui n'avaient pas été prouvées.

Bien que ce cas de mauvaise administration ait potentiellement touché un certain nombre de journalistes, le plaignant a été la principale victime des rumeurs propagées par l’OLAF. Le plaignant a produit un certain nombre de coupures de journaux et d’agences de presse pour montrer que seul le «Stern» avait été cité comme source de l’histoire des révélations de M. van Buitenen. Même si d’autres journalistes auraient également dû posséder les documents pertinents (sans les citer), le soupçon de corruption propagée par l’OLAF incomberait principalement au plaignant, étant donné qu’il avait cité en premier et le plus largement ces documents.

En ce qui concerne la lettre du 29 juillet 2002, l’OLAF a toujours refusé de révéler quelles étaient les dispositions appliquées en l’espèce. Il est inacceptable de ne pas être informé de la base juridique d'une ingérence aussi grave dans la sphère privée.

Autres demandes
de renseignements

Après un examen attentif de l'avis de l'OLAF et des observations du plaignant, il est apparu que des enquêtes supplémentaires étaient nécessaires.

Demande d'informations complémentaires

Le Médiateur a donc demandé à l’OLAF 1) d’expliquer, notamment à la lumière des éléments de preuve présentés par le plaignant dans ses observations, pourquoi il considère que d’autres personnes étaient ou auraient pu être visées par la référence à «un» journaliste dans son communiqué de presse du 27 mars 2002, 2) de commenter le fait que, selon le courriel interne de M. B. du 11 avril 2002, les seuls faits («faits») qui étaient certains étaient qu’il y avait eu une fuite et qu’il y avait des rumeurs qui circulaient («qu’il y avait des «rumeurs» qui circulaient») et 3) de préciser sur quelle base des mesures telles qu’une surveillance de la correspondance téléphonique ou électronique pouvaient être adoptées.

Réponse de l’OLAF

Dans sa réponse, l’OLAF a formulé les observations suivantes:

La raison pour laquelle la référence à «un» journaliste était neutre et n’impliquait aucune personne spécifique était que, en fait, d’autres journalistes avaient publié des articles avant le communiqué de presse de l’OLAF du 27 mars 2002 sur la base du même document interne que celui mentionné par le plaignant dans son article du 28 février 2002. Par exemple, le 3 mars 2002, «Le Monde» avait publié un article faisant référence au document en question. Le 22 mars 2002, l’agence de presse Belga a rendu compte des enquêtes de l’OLAF, en se référant au document en question. Le 26 mars 2002, la même agence a indiqué que la présidente de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen, Mme Theato, s’était plainte qu’il n’était pas «acceptable que des membres de la presse disposent d’un rapport confidentiel de l’OLAF sur les dernières révélations de Paul Van Buitenen et nous ne le faisons pas». Par conséquent, la référence à «un» journaliste aurait pu signifier soit le plaignant, soit les journalistes qui avaient écrit les articles susmentionnés, soit d’autres journalistes mentionnés par Mme Theato.

En effet, la référence aurait également pu être faite à n’importe quel autre journaliste, étant donné que l’OLAF n’avait pas déclaré que l’enquête était liée à des éléments spécifiques qui avaient déjà été publiés.

L’OLAF avait reçu des informations de sources fiables, y compris de membres du Parlement européen, selon lesquelles un paiement aurait pu être effectué pour les documents. Aucun journaliste ou personne en particulier n ' a été impliqué dans un tel paiement.

L’OLAF n’avait pas le pouvoir de prendre des mesures de surveillance par téléphone ou par courrier électronique à l’égard d’un particulier et n’avait jamais pris de telles mesures à l’égard du plaignant. En réponse à la question hypothétique relative à la base juridique sur laquelle de telles mesures pourraient être adoptées, seules les autorités compétentes des États membres disposaient de tels pouvoirs. L'exercice de ces pouvoirs était soumis aux principes énoncés à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant a formulé les observations suivantes:

Il n’en demeure pas moins que le «Stern» a été la première publication à citer les documents. L’expression «un journaliste» était donc tenue de donner l’impression que le plaignant était visé.

L’OLAF n’a pas expliqué pourquoi les rumeurs diffusées par des membres du Parlement européen devraient avoir une valeur probante plus élevée que les rumeurs diffusées par d’autres personnes.

La question relative à la surveillance de la correspondance téléphonique ou électronique ne concernait pas les propres liaisons de télécommunications (privées ou professionnelles) du plaignant, mais la possibilité que l’OLAF ait pu obtenir des informations sur le plaignant en supervisant ses propres employés. La question de la base juridique de la surveillance du trafic de télécommunications entre les fonctionnaires de l’OLAF et des tiers (comme le plaignant) et du stockage de ces données est donc restée sans réponse.

LE PROJET DE RECOMMANDATION

Le projet de recommandation

Sur la base des éléments de preuve qui lui ont été soumis, le Médiateur a décidé de soumettre le projet de recommandation suivant à l'OLAF, conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur:

L’OLAF devrait envisager de retirer les allégations de corruption qui ont été publiées et qui étaient susceptibles d’être comprises comme visant le plaignant.

Ce projet de recommandation était fondé sur les considérations suivantes:

1 Le plaignant est le correspondant bruxellois de l'hebdomadaire allemand "Stern". Dans deux articles publiés les 28 février et 7 mars 2002, le journal a couvert un certain nombre d'accusations concernant des irrégularités présumées qui avaient été soulevées par un fonctionnaire de l'UE, M. Paul van Buitenen, et les enquêtes menées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) concernant ces accusations. Les articles se fondaient sur le rapport de M. van Buitenen et sur des documents confidentiels de l'OLAF obtenus par le journal. Le 27 mars 2002, l’OLAF a publié un communiqué de presse dans lequel il soulignait qu’« un journaliste » avait obtenu un certain nombre de documents relatifs à son enquête sur les points soulevés par M. van Buitenen et que l’OLAF avait donc décidé d’ouvrir une enquête interne concernant la divulgation présumée de données confidentielles. Selon le communiqué de presse, cette enquête interne porterait également sur l’allégation selon laquelle les documents pertinents avaient été obtenus «en payant un fonctionnaire»(3). Dans son édition du 4 avril 2002, le journal «European Voice» citait un porte-parole de l’OLAF qui avait déclaré que l’OLAF «avait reçu une preuve prima facie qu’un paiement avait pu avoir lieu».

2 Le plaignant a estimé que l’OLAF avait commis une erreur en rendant publiques, dans son communiqué de presse du 27 mars 2002 et dans ses commentaires sur «European Voice», des allégations de corruption qui devaient être comprises comme visant lui-même et son journal.

3 L’OLAF a estimé que la référence à « un » journaliste dans son communiqué de presse était neutre et n’impliquait aucune personne spécifique. Elle a en outre fait valoir que, sur la base d’informations spécifiques qu’elle avait reçues, elle avait des raisons de croire qu’au moins une fois, un paiement avait été effectué à un fonctionnaire de l’OLAF ou à un autre fonctionnaire de l’Union pour la fourniture de documents confidentiels.

4 Le Médiateur estime qu'il n'est pas en mesure de déterminer si les allégations de corruption soulevées par l'OLAF sont fondées. Cette question est couverte par l’enquête de l’OLAF qui n’a pas encore été clôturée. L’analyse du Médiateur en l’espèce se concentre donc exclusivement sur la question de savoir si l’OLAF a agi correctement lorsqu’il a fourni des informations relatives à son enquête au public par l’intermédiaire de son communiqué de presse du 27 mars 2002 et d’informations utilisées dans un article publié dans le journal «European Voice» le 4 avril 2002. La Médiatrice note que l’OLAF n’a pas contesté l’argument de la plaignante selon lequel cet article était fondé sur des informations fournies par l’OLAF.

5 Il est de bonne pratique administrative de veiller, lors de la prise de décisions, à ce que les mesures adoptées soient proportionnées au but poursuivi. En particulier, l'administration devrait éviter de restreindre les droits des citoyens lorsque ces restrictions ne sont pas raisonnablement en rapport avec le but poursuivi par l'action (4). Ces normes devraient s'appliquer non seulement aux décisions, mais à l'activité des administrations en général. Elles sont donc également pertinentes pour la fourniture d’informations.

6 Le Médiateur estime que l'OLAF a le droit d'ouvrir une enquête dans les cas où des documents confidentiels qu'il a établis ou qui sont en sa possession sont divulgués à des tiers. Il reconnaît en outre que l’OLAF est en droit d’informer le public de l’ouverture de telles enquêtes de manière appropriée, pour autant que le principe de proportionnalité soit respecté. En fait, ces informations favorisent la transparence dans un domaine qui, le plus souvent, est marqué par le secret et le manque d'informations.

7 L’argumentation du plaignant repose sur deux hypothèses, à savoir 1) que le communiqué de presse de l’OLAF, bien que ne mentionnant aucun nom, devait être compris comme faisant référence à lui lorsqu’il faisait référence à «un journaliste» et 2) que l’OLAF n’était pas en droit d’insinuer que le document (5) avait été obtenu par corruption.

8 Le Médiateur estime que le plaignant a présenté des éléments de preuve suffisants pour démontrer qu'il a été le premier à citer, dans son article du 28 février 2002, les documents concernés. Le plaignant a également produit un nombre considérable d’articles publiés dans d’autres journaux et de rapports d’agences de presse qui font référence au journal du plaignant comme étant la source de leur connaissance de ces documents ou qui mentionnent que le «Stern» avait obtenu ces documents. Le public informé était donc bien conscient du fait que le «Stern» avait été le premier journal à puiser dans cette source. Dans ces circonstances, et bien qu’aucun nom spécifique n’ait été mentionné, la référence à «un journaliste» dans le communiqué de presse de l’OLAF doit avoir été susceptible d’être comprise par le public informé comme faisant référence au plaignant. Dans sa réponse à une question du Médiateur, l’OLAF s’est appuyé sur trois articles ou rapports pour établir que les auteurs de ces articles ou rapports ou tout autre journaliste auraient pu être entendus par la référence à «un journaliste» dans son communiqué de presse. Le Médiateur estime toutefois que ce qui est pertinent, ce ne sont pas les possibilités théoriques quant à la manière dont le communiqué de presse pourrait être interprété, mais l’interprétation qu’il a très probablement reçue. En outre, les articles et rapports auxquels l’OLAF fait référence ont tous été publiés après l’article du plaignant du 28 février 2002 (les 3, 22 et 26 mars 2002) et avant la date du communiqué de presse de l’OLAF. Si l’OLAF avait effectivement dû supposer que les documents pertinents avaient été obtenus par une fuite au sein de l’OLAF ou d’autres institutions de l’Union par plus d’un journaliste, il serait très difficile de comprendre pourquoi le communiqué de presse faisait référence à «un journaliste» au singulier. En ce qui concerne la déclaration de Mme Theato, l’OLAF n’a pas démontré pourquoi elle devrait être pertinente aux fins de l’interprétation de son propre communiqué de presse qui a été publié deux jours après. Le Médiateur conclut donc que le communiqué de presse de l’OLAF du 27 mars 2002 était susceptible d’avoir été compris comme faisant référence au plaignant et à son journal. Même si l’OLAF n’aurait pas dû avoir l’intention de faire référence au plaignant, il devait avoir connaissance de l’impression que son texte était tenu de créer.

9 Le Médiateur européen estime que l'OLAF a, selon lui, expliqué de manière satisfaisante les raisons pour lesquelles il estimait nécessaire d'informer le public de l'ouverture d'une enquête sur la fuite apparente de documents. Le Médiateur note toutefois que l’OLAF n’a pas seulement fourni ces informations, mais qu’il a également informé le public, dans son communiqué de presse et dans les informations fournies au journal «European Voice», qu’il y avait des raisons de soupçonner que les documents avaient été obtenus par corruption. Il reste donc à examiner si c’est à juste titre que l’OLAF a publié ce soupçon.

10 Le Médiateur estime que l'OLAF n'a pas été en mesure d'établir que la publication de ce soupçon était nécessaire aux fins de ses travaux et proportionnée au but poursuivi. Le fait que l’OLAF aurait dû décider de procéder «de la manière la plus transparente possible» en l’espèce en fournissant des détails sur la portée de son enquête au public doit certainement être salué en principe, étant donné qu’une telle approche est conforme à l’obligation imposée aux institutions et organes de l’Union de prendre des décisions aussi ouvertement que possible (article 1er du traité sur l’Union européenne). Cependant, une insinuation de corruption est une allégation grave qui est susceptible de ternir la réputation d'un journaliste. De telles insinuations ne doivent donc pas être faites en public sans une base suffisamment sérieuse pouvant être examinée publiquement.

11 La Médiatrice note que le communiqué de presse de l’OLAF fait référence à des «informations» obtenues par l’OLAF pour étayer son point de vue selon lequel un paiement «a pu» avoir lieu et que le journal «European Voice» cite même l’OLAF comme ayant reçu des «preuves prima facie qu’un paiement a pu avoir lieu». Au cours de l’enquête menée par le Médiateur, l’OLAF n’a fourni aucun détail, hormis l’allégation selon laquelle il avait reçu «des informations de sources fiables, y compris des membres du Parlement européen, selon lesquelles un paiement aurait pu être effectué pour les documents», et encore moins les éléments de preuve qu’il prétendait avoir reçus. Le Médiateur estime que la valeur probante des «informations» selon lesquelles un paiement «peut» avoir été effectué doit nécessairement être très limitée. Sur la base des éléments de preuve soumis au Médiateur, le point de vue du plaignant selon lequel l’OLAF ne s’est effectivement appuyé que sur des rumeurs ne semble donc pas déraisonnable. Ce point de vue est en outre corroboré par le courriel de M. B. du 11 avril 2002. Le Médiateur n’exclut pas la possibilité que l’OLAF puisse ouvrir une enquête sur la base de simples rumeurs, pour autant que les actes qui auraient été commis soient suffisamment graves. Il admet également que l’OLAF peut être réticent ou incapable de commenter certains aspects d’une enquête en cours. Toutefois, si l’OLAF décide de fournir des informations sur une enquête en cours, il doit tenir compte des conséquences négatives que ces informations peuvent avoir sur la réputation des personnes concernées par les allégations que l’OLAF choisit de rendre publiques. La Médiatrice estime qu’en procédant à des allégations de corruption sans base factuelle suffisante et accessible au public, l’OLAF est allé au-delà de ce qui est proportionné à l’objectif poursuivi par son action. Cela constitue un cas de mauvaise administration.

Conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur, celui-ci a demandé à l’OLAF d’envoyer un avis circonstancié sur ce projet de recommandation. Le Médiateur a noté que l'avis circonstancié pourrait consister en l'acceptation de sa décision et en une description des mesures prises pour mettre en œuvre le projet de recommandation.

Avis circonstancié de l’OLAF

Dans son avis circonstancié, l’OLAF a informé le Médiateur qu’il acceptait le projet de recommandation et qu’il avait été mis en œuvre par la publication d’un communiqué de presse, dont une copie était jointe.

Ce communiqué de presse, daté du 30 septembre 2003 et intitulé « Clarification de l’OLAF concernant une fuite apparente d’informations », est libellé comme suit :

«Le 27 mars 2002, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a publié un communiqué de presse annonçant qu’il avait ouvert une enquête interne au titre du règlement (CE) n° 1073/1999 sur une fuite apparente d’informations confidentielles contenues dans un rapport élaboré au sein de l’OLAF.

Elle a indiqué que, selon les informations reçues par l’Office, un journaliste avait reçu un certain nombre de documents relatifs à l’«affaire van Buitenen» et qu’il n’était pas exclu qu’un paiement ait pu être effectué en faveur d’une personne au sein de l’OLAF (ou éventuellement d’une autre institution de l’UE) pour ces documents.

Les enquêtes de l’OLAF n’ont pas encore été achevées, mais à ce jour, l’OLAF n’a pas obtenu la preuve qu’un tel paiement a été effectué.»

Observations du plaignant

Dans ses observations sur l’avis circonstancié de l’OLAF, le plaignant a estimé que l’OLAF n’avait pas correctement mis en œuvre le projet de recommandation du Médiateur. Le plaignant a fait valoir que l’OLAF n’avait pas expressément retiré les allégations de corruption. Au contraire, le libellé de son communiqué de presse impliquait que l’OLAF considérait qu’il était possible que des éléments de preuve à l’appui de ces allégations puissent encore émerger. Selon le requérant, les soupçons existaient donc toujours et avaient même été honteusement rappelés à l'attention. Le plaignant a également noté que l’OLAF ne semblait rien avoir fait pour clarifier sa position vis-à-vis de «European Voice». Il conclut en affirmant que l’OLAF devrait expressément retirer les allégations de corruption et déclarer formellement qu’il n’a à aucun moment disposé d’éléments de preuve à l’appui de ces allégations.

LA DÉCISION

1 Publication d'allégations de corruption

1.1 Le plaignant est le correspondant bruxellois de l'hebdomadaire allemand "Stern". Dans deux articles publiés les 28 février et 7 mars 2002, le journal a couvert un certain nombre d'accusations concernant des irrégularités présumées qui avaient été soulevées par un fonctionnaire de l'UE, M. Paul van Buitenen, et les enquêtes menées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) concernant ces accusations. Les articles se fondaient sur le rapport de M. van Buitenen et sur des documents confidentiels de l'OLAF obtenus par le journal. Le 27 mars 2002, l’OLAF a publié un communiqué de presse dans lequel il soulignait qu’« un journaliste » avait obtenu un certain nombre de documents relatifs à son enquête sur les points soulevés par M. van Buitenen et que l’OLAF avait donc décidé d’ouvrir une enquête interne concernant la divulgation présumée de données confidentielles. Selon le communiqué de presse, cette enquête interne porterait également sur l’allégation selon laquelle les documents pertinents auraient été obtenus «en payant un fonctionnaire». Dans son édition du 4 avril 2002, le journal «European Voice» citait un porte-parole de l’OLAF qui avait déclaré que l’OLAF «avait reçu une preuve prima facie qu’un paiement avait pu avoir lieu».

1.2 Le plaignant a estimé que l'OLAF avait commis une erreur en rendant publiques, dans son communiqué de presse du 27 mars 2002 et dans ses commentaires sur "European Voice", des allégations de corruption qui devaient être comprises comme visant lui-même et son journal.

1.3 L'OLAF a estimé que la référence à "un" journaliste dans son communiqué de presse était neutre et n'impliquait aucune personne en particulier. Elle a en outre fait valoir que, sur la base d’informations spécifiques qu’elle avait reçues, elle avait des raisons de croire qu’au moins une fois, un paiement avait été effectué à un fonctionnaire de l’OLAF ou à un autre fonctionnaire de l’Union pour la fourniture de documents confidentiels.

1.4 Le 18 juin 2003, le Médiateur a soumis à l'OLAF un projet de recommandation selon lequel l'OLAF devrait envisager de retirer les allégations de corruption qui ont été publiées et qui étaient susceptibles d'être comprises comme visant le plaignant.

1.5 Le 2 octobre 2003, l'OLAF a informé le Médiateur qu'il avait accepté le projet de recommandation et qu'il l'avait mis en œuvre en publiant un communiqué de presse.

1.6 Le passage pertinent du présent communiqué de presse se lit comme suit: «Les enquêtes de l’OLAF n’ont pas encore été achevées, mais à ce jour, l’OLAF n’a pas obtenu la preuve qu’un tel paiement a été effectué.»

1.7 La Médiatrice partage l'avis de la plaignante selon lequel, en publiant ce communiqué de presse, l'OLAF n'a pas correctement mis en œuvre le projet de recommandation de la Médiatrice. Au lieu de retirer les allégations de corruption, l’OLAF se contente d’affirmer qu’«à ce jour», il n’a pas trouvé suffisamment d’éléments de preuve pour étayer ces allégations. Le libellé de ce communiqué de presse implique donc que l’OLAF considère qu’il est possible que des éléments de preuve à l’appui de ces allégations puissent encore apparaître. Dans ces circonstances, les mesures prises par l’OLAF sont manifestement insuffisantes pour remédier au cas de mauvaise administration constaté par le Médiateur. Une remarque critique sera donc faite à cet égard.

2 Absence de réponse aux questions posées dans la lettre du 29 juillet 2002

2.1 Le plaignant alléguait que l'OLAF n'avait pas répondu à toutes les questions qui lui avaient été posées dans sa lettre du 29 juillet 2002. Dans cette lettre, il avait demandé à l’OLAF de confirmer qu’il n’avait à aucun moment surveillé ses communications téléphoniques ou électroniques avec le personnel de l’OLAF. Au cas où un tel contrôle aurait dû avoir lieu, le plaignant a demandé à l’OLAF de préciser la base juridique d’une telle ingérence dans sa sphère privée, ainsi que le moment et la manière dont cette ingérence avait été autorisée.

2.2 L'OLAF a estimé avoir répondu à ces questions.

2.3 Le Médiateur note que, dans sa réponse du 22 août 2002 à la lettre susmentionnée, l'OLAF a expliqué qu'il veillait toujours à ce que ses méthodes d'enquête soient conformes à la loi et a ajouté qu'il ne possédait aucune donnée à caractère personnel concernant le plaignant en dehors de son adresse professionnelle, de son numéro de téléphone, etc. Dans son avis, l'OLAF a ajouté qu'il existait des cas où il pouvait obtenir des informations par le biais de techniques de surveillance liées au courrier électronique et aux communications téléphoniques, mais que l'OLAF lui-même n'avait ni les moyens techniques ni juridiques d'écoute électronique des lignes téléphoniques. L’OLAF a en outre souligné qu’il n’était pas libre de discuter des méthodes d’enquête utilisées dans le cadre d’une enquête en cours. Dans sa réponse à une question du Médiateur, l’OLAF a fait valoir qu’il n’avait pas le pouvoir de prendre des mesures de surveillance par téléphone ou par courrier électronique d’un particulier et qu’il n’avait jamais pris de telles mesures à l’égard du plaignant.

2.4 Le Médiateur note que les réponses de l'OLAF laissent ouverte la possibilité qu'il ait pris des mesures concernant la surveillance de la correspondance électronique de ses propres fonctionnaires ou de fonctionnaires d'autres institutions de l'UE.(6) Toutefois, l'OLAF a également informé le plaignant qu'il ne possédait aucune donnée à caractère personnel le concernant en dehors de son adresse professionnelle, de son numéro de téléphone, etc. Le Médiateur considère que les informations recueillies à partir d'une éventuelle surveillance de la correspondance électronique entre le plaignant et des fonctionnaires de l'UE constitueraient des «données à caractère personnel» du plaignant au sens de l'article 2, point a), du règlement (CE) n° 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (7).

2.5 Dans ces circonstances, et considérant que l'enquête de l'OLAF est toujours en cours, le Médiateur estime que l'OLAF semble avoir répondu aux questions que le plaignant lui a posées dans sa lettre du 29 juillet 2002.

2.6 Sur la base des considérations qui précèdent, il ne semble pas y avoir de mauvaise administration de la part de l'OLAF en ce qui concerne la deuxième allégation.

3 Les allégations du plaignant

3.1 Le plaignant a affirmé que l'OLAF devrait retirer les allégations de corruption, de préférence de la même manière qu'elles avaient été soulevées, c'est-à-dire par un communiqué de presse et une communication distincte à «European Voice». Il a en outre demandé à l’OLAF de fournir une réponse complète aux questions dans sa lettre du 29 juillet 2002.

3.2 Dans son avis, l'OLAF n'a pas formulé d'observations sur ces allégations.

3.3 Comme indiqué ci-dessus, le Médiateur estime qu'il existe un cas de mauvaise administration de la part de l'OLAF en ce qui concerne la première allégation. Le Médiateur estime que ce cas de mauvaise administration peut et doit être éliminé en retirant les allégations de corruption qui ont été publiées et qui étaient susceptibles d’être comprises comme visant le plaignant. Toutefois, le projet de recommandation en ce sens que le Médiateur a soumis à l’OLAF n’a pas été correctement mis en œuvre par ce dernier (voir point 1.7 ci-dessus). Le Médiateur formulera donc une remarque critique.

4 Conclusion

4.1 Sur la base de l'enquête menée par le Médiateur sur cette plainte, il est nécessaire de formuler la remarque critique suivante:

En procédant à des allégations de corruption sans base factuelle à la fois suffisante et accessible au public, l’OLAF est allé au-delà de ce qui est proportionné à l’objectif poursuivi par son action. Cela constitue un cas de mauvaise administration.

4.2 Le Médiateur note que l'OLAF a accepté le projet de recommandation qu'il lui avait soumis, bien qu'il estime que l'OLAF ne l'a pas mis en œuvre de manière adéquate. Dans ces circonstances, le Médiateur estime qu'une remarque critique de sa part pourrait constituer une satisfaction suffisante pour le plaignant. Le Médiateur estime donc qu'il n'est pas approprié de soumettre un rapport spécial au Parlement européen dans cette affaire.

4.3 Le Médiateur enverra toutefois une copie de cette décision à l'OLAF et l'intégrera dans le rapport annuel 2003 qui sera soumis au Parlement européen.

4.4 Le Médiateur clôt donc l'affaire.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Règlement (CE) n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), JO L 136, p. 1. Par ailleurs, les enquêtes internes semblent relever de l'article 5, paragraphe 2, plutôt que de l'article 5, paragraphe 1, du règlement.

(2) Le texte anglais de ce communiqué de presse, qui est disponible sur le site web de l’OLAF, contient une formulation légèrement différente: «Selon les informations reçues par l’Office, un journaliste a reçu un certain nombre de documents relatifs à l’affaire dite «Van Buitenen». Il n’est pas exclu qu’un paiement ait pu être effectué en faveur d’une personne au sein de l’OLAF (ou éventuellement d’une autre institution de l’UE) pour ces documents.»

(3) Le texte anglais de ce communiqué de presse, qui est disponible sur le site web de l’OLAF, contient une formulation légèrement différente: «Selon les informations reçues par l’Office, un journaliste a reçu un certain nombre de documents relatifs à l’affaire dite «Van Buitenen». Il n’est pas exclu qu’un paiement ait pu être effectué en faveur d’une personne au sein de l’OLAF (ou éventuellement d’une autre institution de l’UE) pour ces documents.»

(4) Voir l’article 6 du code de bonnes pratiques administratives, disponible sur le site web du Médiateur européen (http://www.ombudsman.europa.eu).

(5) Dans son avis, l’OLAF a fait référence à des « documents » confidentiels qui avaient fait l’objet d’une fuite. Dans sa réponse à la demande d’informations complémentaires du Médiateur, l’OLAF a toutefois évoqué «le même document interne auquel le plaignant faisait référence dans son article du 28 février 2002» (c’est-à-dire le rapport de M. van Buitenen). Étant donné que le plaignant semble avoir obtenu la possession d’autres documents internes de l’OLAF (dont au moins certains ont été annexés au plaignant), la présente décision fait généralement référence à des «documents».

(6) Dans sa réponse à une question du Médiateur, l’OLAF a indiqué qu’il n’avait pas le pouvoir de prendre de telles mesures à l’égard des « particuliers ».

(7) JO 2001, L 8, p. 1. L’article 2, point a), dispose qu’aux fins du règlement, on entend par «données à caractère personnel» «toute information concernant une personne physique identifiée ou identifiable».