Strasbourg, le 28 novembre 2003

Monsieur,

Le 7 octobre 2002, vous avez déposé une plainte contre la Commission européenne concernant le refus de la Commission d’accorder l’accès à deux lettres envoyées par l’Irlande à la Commission au titre de l’article 27, paragraphe 1, de la sixième directive TVA et à une notification de l’Irlande au titre de l’article 27, paragraphe 5, de ladite directive.

Le 16 octobre 2002, le Médiateur a transmis la plainte au président de la Commission européenne.

Dans un courriel envoyé le 16 octobre 2002, vous avez informé le Médiateur que vous souhaitiez que votre plainte soit traitée de manière confidentielle. La Commission en a été informée par le Médiateur le 18 octobre 2002.

Le 1er novembre 2002, vous avez soumis au Médiateur un certain nombre de documents concernant votre plainte. Une copie de cette lettre et de ses annexes a été transmise à la Commission le 13 novembre 2002.

La Commission a transmis son avis le 9 janvier 2003. Étant donné que cet avis ne semblait porter que sur la première de vos deux allégations, le Médiateur a demandé à la Commission, par lettre du 13 janvier 2003, un avis complémentaire sur la seconde allégation. Vous en avez été informé par une lettre envoyée le même jour. Le premier avis de la Commission vous a également été transmis à cette occasion.

Le 29 janvier 2003, vous avez envoyé un nouveau courriel au Médiateur concernant votre plainte. Le Médiateur a transmis ce message à la Commission le 10 février 2003, en lui demandant d'aborder son contenu dans son deuxième avis.

La Commission a transmis son deuxième avis le 27 février 2003. Un rectificatif a été envoyé le 4 mars 2003. Le Médiateur vous a transmis le deuxième avis le 6 mars 2003 en vous invitant à formuler des observations. Le rectificatif vous a été transmis le 10 mars 2003.

Le 19 mai 2003, vous m’avez transmis vos observations sur les avis de la Commission.

Le 4 juin 2003, j'ai écrit à la Commission pour lui demander des informations complémentaires concernant votre plainte. Une demande d’informations a également été envoyée à la représentation permanente de l’Irlande auprès de l’UE le même jour. Une copie de cette dernière demande a été envoyée au Médiateur irlandais pour information le 4 juin 2003.

Le 24 juillet 2003, la Commission a répondu à ma demande de renseignements complémentaires. Je vous ai transmis cette réponse le 4 septembre 2003 en vous invitant à présenter vos observations au plus tard le 31 octobre 2003.

Le 8 septembre 2003, j’ai reçu la réponse des autorités irlandaises (datée du 28 juillet 2003) à ma demande de renseignements. Je vous ai transmis cette réponse le 9 septembre 2003 en vous invitant à présenter vos observations au plus tard le 31 octobre 2003.

Aucune observation ne semble avoir été reçue de votre part.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.

LA PLAINTE

La sixième directive du Conseil du 17 mai 1977 en matière d’harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires – Système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme (1) (ci-après la «sixième directive») établit des règles uniformes pour les opérations soumises à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Toutefois, conformément à l'article 27, paragraphe 1, de la directive, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre à introduire des mesures particulières dérogatoires aux dispositions de la présente directive, afin de simplifier la perception de la taxe ou d'éviter certaines fraudes ou évasions fiscales. L'État membre qui souhaite introduire de telles mesures en informe la Commission et lui fournit toutes les informations utiles (article 27, paragraphe 2, de la directive). L'article 27, paragraphe 5, de la directive prévoit que les États membres qui appliquaient de telles mesures particulières au 1er janvier 1977 étaient autorisés à les maintenir, à condition, notamment, qu'ils les aient notifiées à la Commission avant le 1er janvier 1978.

Le 15 mars 2002, le plaignant, citoyen irlandais, a demandé à la Commission l'accès à certains documents conformément au règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (2). Les documents demandés ont été fournis le 19 juillet 2002, à l’exception de deux lettres adressées par l’Irlande à la Commission au titre de l’article 27, paragraphe 1, de la sixième directive et d’une notification de l’Irlande au titre de l’article 27, paragraphe 5, de ladite directive.

Le plaignant a estimé que les documents pertinents constituaient la base sur laquelle l’Irlande appliquait une certaine législation en matière de TVA aux transactions immobilières en Irlande et que, sans accès à ces documents, les citoyens ne pouvaient pas être sûrs que la législation irlandaise était conforme à ce qui avait été demandé par l’Irlande et approuvé par la Commission. Selon le plaignant, les autorités fiscales irlandaises avaient refusé d’avoir des copies des documents pertinents lorsqu’une demande d’accès avait été introduite en vertu de la loi irlandaise sur la liberté d’information.

Le 19 juillet 2002, la Commission a informé le plaignant que, conformément à l'article 5 de la décision 2001/937, elle consulterait les autorités fiscales irlandaises sur la question de savoir si ces documents pouvaient être fournis. Le 12 août 2002, la Commission a informé le plaignant que l'accès ne pouvait être accordé étant donné que les autorités fiscales irlandaises avaient demandé que les documents ne soient pas divulgués. La Commission a expliqué que les autorités irlandaises devaient être consultées parce que les documents pertinents lui avaient été soumis avant l’entrée en vigueur du règlement (CE) no 1049/2001 (3). La demande confirmative de la requérante a été rejetée par la Commission le 23 août 2003. Dans cette lettre, la Commission soulignait qu’elle n’était pas en mesure de fournir les documents pertinents en vertu de l’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1049/2001.

Le règlement (CE) n° 1049/2001 prévoit que les citoyens ont un droit d'accès à tous les documents détenus par une institution, c'est-à-dire établis ou reçus par elle, à moins que l'une des exceptions prévues par le règlement ne s'applique.

L’article 4 (« Exceptions ») prévoit deux exceptions principales. Conformément à l’article 4, paragraphe 1, l’accès est refusé lorsque la divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public ou à la vie privée et à l’intégrité de l’individu. L'accès est également refusé dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection de plusieurs autres intérêts énoncés à l'article 4, paragraphe 2, à moins qu'un intérêt supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

L'article 4 contient également les dispositions suivantes:

En ce qui concerne les documents de tiers, l’institution consulte le tiers en vue d’évaluer si une exception prévue au paragraphe 1 ou 2 est applicable, à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué.

(5) Un État membre peut demander à l’institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État membre sans son accord préalable.»

Conformément à son article 19, le règlement était applicable à partir du 3 décembre 2001.

L'article 18, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1049/2001 dispose que chaque institution adapte son règlement intérieur aux dispositions dudit règlement.

Dans sa décision 2001/937/CE, CECA, Euratom du 5 décembre 2001 modifiant son règlement intérieur (4), la Commission a adopté les modalités d’application du règlement (CE) no 1049/2001 par la Commission (ci-après les «modalités»). Ces règles sont fixées dans une annexe à ajouter au règlement intérieur de la Commission. L’article 5 («Consultations») des modalités d’exécution dispose ce qui suit:

Lorsque la Commission est saisie d’une demande d’accès à un document qu’elle détient mais qui émane d’un tiers, la direction générale ou le service détenteur du document vérifie si l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001 s’applique. (...).

(2) Si, à l’issue de cet examen, la direction générale ou le service détenteur du document estime que l’accès à celui-ci doit être refusé au titre de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001, la réponse négative est envoyée au demandeur sans consultation du tiers.

(3) La direction générale ou le service détenteur du document fait droit à la demande sans consulter le tiers auteur dans les cas suivants:

a) le document demandé a déjà été divulgué soit par son auteur, soit en vertu du règlement ou de dispositions similaires;

b) la divulgation, ou la divulgation partielle, de son contenu ne porterait manifestement pas atteinte à l’un des intérêts visés dans le règlement (CE) no 1049/2001.

(4) Dans tous les autres cas, le tiers auteur est consulté. En particulier, si la demande d'accès concerne un document émanant d'un État membre, la direction générale ou le service détenteur du document consulte l'autorité d'origine lorsque:

a) le document a été transmis à la Commission avant la date à partir de laquelle le règlement (CE) no 1049/2001 s’applique;

b) l’État membre a demandé à la Commission de ne pas divulguer le document sans son accord préalable, conformément à l’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1049/2001.»

Le plaignant a estimé que la Commission n’avait pas respecté les règles susmentionnées en consultant le tiers auteur sans avoir procédé à l’examen prévu à l’article 5, paragraphe 3, des modalités d’exécution. Il a estimé qu'une consultation du tiers auteur n'est requise que lorsque les conditions de ladite disposition ne sont pas remplies. Dans ce contexte, le plaignant a mis particulièrement l’accent sur le libellé de l’article 5, paragraphe 4, des modalités d’exécution («Dans tous les autres cas [...]»).

Le plaignant a estimé qu’aucun des intérêts énoncés à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) no 1049/2001 ne serait compromis par la divulgation des documents. Il a fait valoir que le règlement (CE) no 1049/2001 n’envisageait pas l’article 4, paragraphes 4 et 5, comme un moyen par lequel les États membres pouvaient empêcher l’accès à des documents dont la divulgation ne portait pas atteinte aux intérêts énoncés à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement.

Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant a donc essentiellement formulé les allégations suivantes:

(1) La Commission n’aurait pas respecté les règles de procédure prévues par la décision 2001/937 lorsqu’elle a décidé de consulter les autorités irlandaises avant de décider d’accorder l’accès aux documents pertinents.

(2) C’est à tort que la Commission a refusé l’accès aux documents pertinents, étant donné que leur divulgation n’aurait compromis aucun des intérêts énoncés à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) no 1049/2001 et que le règlement (CE) no 1049/2001 n’envisageait pas l’article 4, paragraphe 4, comme un moyen par lequel les États membres pouvaient empêcher l’accès à des documents dont la divulgation ne portait pas atteinte aux intérêts énoncés à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement.

Le plaignant a demandé à la Commission de revoir sa décision.

L’ENQUÊTE

Les avis de la Commission
Le premier avis

Dans son premier avis, la Commission a formulé les observations suivantes:

Le règlement (CE) no 1049/2001 aborde la question de l’accès aux documents de tiers de deux manières: L'article 4, paragraphe 4, prévoit le cas type, tandis que l'article 4, paragraphe 5, établit des règles spécifiques pour les documents émanant des États membres.

Le principe général énoncé à l’article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1049/2001 est que les auteurs tiers sont consultés sur la divulgation de documents émanant d’eux, à moins qu’il n’existe aucun doute quant à la divulgation ou non du document. Dans la décision 2001/937, la Commission avait fourni certains critères pour déterminer si un document devait ou non être divulgué sans consultation de son auteur.

L’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1049/2001 dispose qu’un État membre a le droit de demander à la Commission de ne pas divulguer un document envoyé à la Commission sans son consentement. Cette disposition n’avait de sens que si l’État membre avait eu la possibilité d’indiquer s’il était ou non d’accord avec la divulgation de son document.

À moins que le document n’ait déjà été divulgué par l’autorité d’origine ou rendu public d’une autre manière conformément aux dispositions légales, la Commission était donc tenue de consulter les autorités nationales concernées avant de décider d’accorder l’accès à un document reçu d’un État membre. Cela était particulièrement nécessaire en ce qui concerne les documents transmis à la Commission avant la date à laquelle le règlement (CE) no 1049/2001 est devenu applicable. Au moment où ils ont transmis ces documents à la Commission, les États membres n’ont pas envisagé la possibilité d’un accès du public. Ils devraient donc être consultés avant qu'une décision ne soit prise sur la divulgation de ces documents.

La Commission l'avait précisé à l'article 5, paragraphe 4, point b), de ses modalités d'application.

Sur la base de ce qui précède, la Commission a estimé qu’elle avait suivi des procédures correctes et qu’elle avait non seulement le droit de décider de consulter les autorités nationales d’origine, mais qu’elle avait même l’obligation de le faire.

Le deuxième avis

Étant donné que l’avis de la Commission ne semblait porter que sur la première des deux allégations présentées par le plaignant, le Médiateur a demandé à la Commission un avis complémentaire sur la deuxième allégation. Dans ce deuxième avis, la Commission a formulé les observations suivantes:

La Commission était tenue de consulter les autorités irlandaises. Si la Commission avait considéré que la divulgation serait préjudiciable, elle n’aurait pas consulté les autorités irlandaises et aurait refusé l’accès. Cela découlait de l’article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1049/2001 et de l’article 5, paragraphe 2, des modalités d’application. C'est précisément parce que la Commission avait envisagé la possibilité de divulguer les documents qu'elle avait consulté les autorités nationales.

L’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1049/2001 a créé une règle spécifique dans les règles communautaires en matière de transparence pour un groupe particulier de «tiers», à savoir les États membres. Si les institutions avaient la possibilité d’annuler la demande d’un État membre de ne pas divulguer un document, il n’y aurait pas lieu de prévoir une disposition spécifique régissant les documents émanant des États membres et l’article 4, paragraphe 5, serait dénué de sens.

Le droit des États membres de refuser leur autorisation à la divulgation par les institutions de documents émanant d’eux n’avait pas pour objet de restreindre l’accès au document en tant que tel, mais d’en restreindre l’accès en vertu de la réglementation communautaire. Cette restriction visait à tenir compte du statut du document au regard de la législation et de la politique nationales et à éviter ainsi les divergences entre la Communauté et les différents systèmes nationaux de transparence.

Cette position avait également été adoptée par la Commission dans l’affaire T-168/02, Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH/Commission, pendante devant le Tribunal de première instance.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant a maintenu sa plainte et a notamment formulé les observations supplémentaires suivantes:

L’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1049/2001 autorisait uniquement les États membres à présenter une demande. Rien n ' indique qu ' ils devraient avoir un droit de veto sur la question de savoir si des documents peuvent être divulgués. Un État membre ne peut présenter une telle demande que si la divulgation d’un document est susceptible de porter atteinte à l’un des intérêts énoncés à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) no 1049/2001. Le terme «préalable» figurant à l’article 4, paragraphe 5, ne serait pas nécessaire et serait en fait dénué de sens si la Commission était obligée de renvoyer tous les documents aux États membres pour connaître leurs souhaits à cet égard.

Demandes de renseignements complémentaires

Après un examen attentif des avis de la Commission et des observations du plaignant, il est apparu que des enquêtes complémentaires étaient nécessaires.

Demandes d'informations complémentaires

Le Médiateur a donc demandé à la Commission de fournir des informations plus précises sur la question de savoir si elle avait invité ou reçu des autorités irlandaises une explication des raisons pour lesquelles elles refusaient la divulgation des documents.

Conformément à l’article 3, paragraphe 3, point 6, du statut du Médiateur européen (7), une demande d’informations a également été envoyée aux autorités irlandaises. Ces derniers ont été invités 1) à expliquer les raisons pour lesquelles ils estimaient que les documents pertinents ne devaient pas être divulgués par la Commission et 2) à préciser s’ils étaient en possession de copies des documents pertinents.

Réponse de la Commission

Dans sa réponse, la Commission a formulé les observations suivantes:

Les autorités irlandaises n’avaient pas précisé les raisons de leur opposition à la divulgation des documents pertinents.

L’article 4, paragraphe 4, énonce la règle générale selon laquelle un tiers doit être consulté s’il n’est pas clair si le document doit ou non être divulgué. L’article 4, paragraphe 5, prévoyait une règle spécifique pour les États membres. Cette disposition découle de la déclaration n° 35 annexée à l'acte final du traité d'Amsterdam. Elle reflétait la nécessité de concilier les règles communautaires et nationales en matière de transparence. Subordonner l'article 4, paragraphe 5, à l'article 4, paragraphe 4, priverait cette disposition de tout sens effectif. Tel n’avait pas été l’intention du législateur.

Selon le plaignant, la Commission n’avait pas évalué si la divulgation des documents demandés porterait atteinte à l’un des intérêts protégés au titre de l’article 4, paragraphe 1, ou de l’article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001. Ce n’était pas exact. La Commission aurait violé ses propres modalités d’application du règlement si elle avait agi comme le suggère le plaignant. Lorsqu’elle traite une demande d’accès à un document émanant d’un tiers, la Commission analyse le document demandé afin d’évaluer si l’une des exceptions s’applique. Si la Commission conclut que la divulgation serait préjudiciable, elle refuse l’accès sans consulter l’auteur. En l’espèce, l’analyse de la Commission n’avait pas abouti à un refus d’accès. En conséquence, la Commission avait décidé de consulter les autorités irlandaises.

La Commission a systématiquement consulté les États membres sur les demandes d'accès aux documents reçues avant la date (3 décembre 2001) à laquelle le règlement (CE) n° 1049/2001 est devenu applicable (article 5, paragraphe 4, de la décision 2001/937). Cette disposition était la conséquence logique de l'effet rétroactif du règlement.

Réponse des autorités irlandaises

Dans leur réponse à la demande d’informations du Médiateur, les autorités irlandaises ont formulé les observations suivantes:

La publication de documents officiels en Irlande était régie par la loi de 1997 sur la liberté de l'information. Les documents concernés par la présente affaire avaient fait l’objet d’une demande d’accès au titre de cette loi. En vertu de l'article 6, paragraphe 4, des lois de 1997 et de 2003 sur la liberté de l'information, dans le cas de documents non personnels et non personnels, une personne a le droit de demander l'accès à tous les documents créés après l'entrée en vigueur des lois, c'est-à-dire le 21 avril 1998. Les enregistrements antérieurs ne peuvent être demandés que s'ils sont nécessaires pour comprendre les enregistrements ultérieurs auxquels on accède.

Selon les autorités irlandaises, il n’était pas nécessaire d’accéder à des informations antérieures à 1998 pour comprendre le fonctionnement de la disposition particulière en matière de TVA, et c’est sur cette base que l’accès à toute information créée avant avril 1998 a été refusé.

Il serait incohérent de refuser du matériel en vertu de la législation nationale sur la liberté d'information, tout en acceptant de l'autoriser à être divulgué en vertu d'une législation similaire de l'UE.

Dans le cadre d’une communication de documents à une autre personne, un document qui semblait pertinent pour la demande du plaignant a été communiqué. Il s'agissait d'une copie d'une lettre qui avait été envoyée par le représentant permanent de l'Irlande à la Commission le 22 décembre 1977 et qui concernait la mise en œuvre de la sixième directive TVA en Irlande. Ce document avait été publié car il faisait partie d'un document produit après l'entrée en vigueur de la loi sur la liberté de l'information.

Une copie de ce document a été soumise par les autorités irlandaises.

Observations du plaignant

Les réponses envoyées par la Commission et les autorités irlandaises ont été transmises au plaignant pour observations. Aucune observation n’a été reçue de la part du plaignant.

LA DÉCISION

1 Manquement prétendument injustifié à l’obligation d’accorder l’accès aux documents

1.1 Le plaignant, citoyen irlandais, a demandé à la Commission l'accès à certains documents conformément au règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (8). Les documents demandés ont été fournis le 19 juillet 2002, à l’exception de deux lettres adressées par l’Irlande à la Commission en vertu de l’article 27, paragraphe 1, de la sixième directive du Conseil du 17 mai 1977 en matière d’harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires – Système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme (9) et d'une notification par l'Irlande au titre de l'article 27, paragraphe 5, de ladite directive. Le plaignant allègue que la Commission a eu tort de refuser l’accès aux documents pertinents, étant donné que leur divulgation n’aurait compromis aucun des intérêts énoncés à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement et que le règlement n’envisageait pas l’article 4, paragraphe 4, point 10, comme un moyen par lequel les États membres pouvaient empêcher l’accès à des documents dont la divulgation ne portait pas atteinte aux intérêts énoncés à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement.

1.2 La Commission estime qu'elle n'a pas été en mesure de divulguer les documents pertinents en vertu de l'article 4, paragraphe 5, du règlement, étant donné que les autorités irlandaises lui avaient demandé de ne pas divulguer ces documents. Selon elle, l’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1049/2001 crée une règle spécifique dans les règles communautaires en matière de transparence pour un groupe particulier de «tiers», à savoir les États membres. Subordonner l'article 4, paragraphe 5, à l'article 4, paragraphe 4, priverait cette disposition de tout sens effectif. La Commission fait valoir que tel n’était pas l’intention du législateur. Elle ajoute que si les institutions avaient la possibilité d’écarter la demande d’un État membre de ne pas divulguer un document, il n’y aurait pas lieu de prévoir une disposition spécifique régissant les documents émanant des États membres et l’article 4, paragraphe 5, serait dépourvu de sens.

1.3 Comme le Tribunal de première instance l'a récemment jugé (11), il découle de l'article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1049/2001 "que, parmi les tiers, les États membres font l'objet d'un traitement spécial. Cette disposition confère à l’État membre le pouvoir de demander à l’institution de ne pas divulguer des documents provenant de cet État sans son accord préalable»(12). La juridiction a également souligné «que le pouvoir conféré aux États membres de demander la non-divulgation de leurs documents à des tiers sans leur accord préalable est l’une des exceptions au droit d’accès aux documents des institutions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001»(13). Compte tenu de cet arrêt, les arguments du plaignant concernant l’interprétation de l’article 4, paragraphe 5, et son lien avec l’article 4, paragraphe 4, ne semblent pas viables.

1.4 Le Médiateur estime donc que le plaignant n'est pas parvenu à démontrer que la décision de la Commission de refuser l'accès était erronée.

1.5 Dans ces circonstances, le Médiateur estime qu'il n'y a pas eu de mauvaise administration en ce qui concerne cet aspect de l'affaire.

2 Prétendue méconnaissance des règles de procédure prévues par la décision 2001/937

2.1 Le plaignant allègue que la Commission n'a pas respecté les règles de procédure prévues par la décision 2001/937/CE, CECA, Euratom du 5 décembre 2001 modifiant son règlement intérieur (14) en consultant le tiers auteur (c'est-à-dire les autorités de l'État membre concerné) sans avoir procédé à l'examen prévu à l'article 5, paragraphe 3, des modalités introduites par la décision 2001/937.

2.2 La Commission souligne que lorsqu'elle traite une demande d'accès à un document émanant d'un tiers, elle analyse le document demandé afin d'évaluer si l'une des exceptions s'applique. Si la Commission conclut que la divulgation serait préjudiciable, elle refuse l’accès sans consulter l’auteur. Selon la Commission, en l’espèce, son analyse n’a pas abouti à un refus d’accès. En conséquence, la Commission a décidé de consulter les autorités irlandaises. La Commission estime qu’elle était tenue de consulter les autorités nationales concernées, notamment en ce qui concerne les documents qui lui ont été transmis avant la date d’entrée en vigueur du règlement (CE) no 1049/2001.

2.3 Le Médiateur note que la décision 2001/937 de la Commission fixe les modalités d'application du règlement (CE) n° 1049/2001 par la Commission (ci-après dénommées "règles détaillées"). Ces règles sont fixées dans une annexe ajoutée au règlement intérieur de la Commission. Conformément à l’article 5 («Consultations») des modalités d’application, la procédure à suivre par la Commission en ce qui concerne les demandes d’accès à des documents de tiers est la suivante: (1) la Commission vérifie si l'une des exceptions prévues à l'article 4 du règlement (CE) n° 1049/2001 s'applique (article 5, paragraphe 1, des modalités d'application); 2) si tel est le cas, l'accès est refusé sans consultation du tiers auteur du document (article 5, paragraphe 2, des modalités d'exécution); (3) si le document a déjà été divulgué ou si sa divulgation ne porterait manifestement pas atteinte à l'un des intérêts énoncés à l'article 4 du règlement (CE) n° 1049/2001, l'accès est accordé sans consultation du tiers auteur du document (article 5, paragraphe 3, des modalités d'exécution); 4) dans tous les autres cas, le tiers auteur est consulté (article 5, paragraphe 4, des modalités d'application).

2.4 Le Médiateur estime que tant le libellé que la structure de ces dispositions suggèrent que la Commission doit examiner la possibilité de divulguer le document avant de consulter le tiers auteur. En particulier, la Commission doit vérifier si le document peut être divulgué parce que sa divulgation ne porterait manifestement pas atteinte à l’un des intérêts énoncés à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001 (article 5, paragraphe 3, des modalités d’exécution). La Médiatrice estime que la Commission n’a pas établi qu’elle s’était conformée à cette obligation (15). Au contraire, la Commission fait valoir qu’elle était tenue de consulter les autorités irlandaises, d’autant plus que les documents pertinents avaient été présentés avant l’entrée en vigueur du règlement (CE) no 1049/2001. Dans sa réponse à la demande d’informations complémentaires de la Médiatrice, la Commission admet en outre qu’elle consulte systématiquement les États membres lorsque l’accès à ces documents est demandé.

2.5 La Médiatrice note qu'une telle obligation de consulter les États membres dans le cas de demandes d'accès à des documents soumises à la Commission avant l'entrée en vigueur du règlement (CE) n° 1049/2001 est effectivement prévue à l'article 5, paragraphe 4, deuxième phrase, des modalités d'application. Toutefois, selon le libellé et l'agencement de la disposition concernée, cette obligation n'existe que dans tous les autres cas, c'est-à-dire ceux où la Commission n'est pas en mesure de refuser ou d'accorder elle-même l'accès sur la base de l'article 5, paragraphes 2 et 3, des modalités d'application. Conformément aux règles adoptées par elle-même, la Commission devrait donc vérifier si le document peut être divulgué parce que sa divulgation ne porterait manifestement pas atteinte à l’un des intérêts énoncés à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001 (article 5, paragraphe 3, des modalités d’exécution).

2.6 Le Médiateur parvient ainsi à la conclusion que la Commission n'a pas respecté les règles de procédure qu'elle avait elle-même adoptées dans la décision 2001/937.

2.7 Toutefois, le Médiateur estime qu'il convient également de tenir compte du fond de la question. Comme indiqué ci-dessus (voir point 1.3), l'article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1049/2001 autorise les États membres à demander aux institutions communautaires de ne pas divulguer les documents qu'elles leur ont soumis. Pour que ce droit puisse être utilement exercé, les États membres doivent avoir eu la possibilité d'examiner la question de savoir s'il y a lieu ou non de refuser l'accès à des documents émanant d'eux. Étant donné que la possibilité pour les citoyens d'obtenir l'accès à des documents émanant des États membres en vertu du droit communautaire n'a été créée que par le règlement (CE) n° 1049/2001, il semble à la fois approprié et équitable de consulter les États membres dans tous les cas où l'accès est demandé à un document soumis aux institutions communautaires avant l'entrée en vigueur du présent règlement, le 3 décembre 2001.

2.8 Il convient également de tenir compte de l'arrêt précité du Tribunal de première instance. Dans l’affaire portée devant la Cour, la requérante avait demandé l’accès à des documents qu’un État membre (l’Italie) avait soumis à la Commission avant l’entrée en vigueur du règlement (CE) no 1049/2001. La Commission a rejeté cette demande. La requérante ayant introduit un recours devant le Tribunal, la Commission a demandé aux autorités de l'État membre concerné si elles étaient d'accord avec la divulgation des documents. Dans leur réponse, les autorités de l’État membre ont informé la Commission qu’elles approuvaient le refus d’accès. Dans son arrêt, la Cour a jugé ce qui suit: «À cet égard, il convient de relever que la consultation des autorités italiennes était manifestement nécessaire, dès lors que la demande d'accès de la requérante portait sur des documents transmis à l'institution avant la date d'entrée en vigueur du règlement n° 1049/2001»(16).

2.9 Dans ces circonstances, le Médiateur estime que la Commission, tout en ne respectant pas ses propres règles de procédure, a agi correctement en ce qui concerne le fond de l'affaire. En fait, on pourrait faire valoir que si la Commission avait respecté ses propres règles de procédure, elle se serait rendue coupable de mauvaise administration. Le Médiateur estime qu’il ne serait donc pas approprié de conclure, en l’espèce, que le non-respect par la Commission de ses propres règles de procédure constituait un cas de mauvaise administration (17). Afin de contribuer à prévenir des situations similaires à l’avenir, le Médiateur formule une remarque supplémentaire ci-dessous.

2.10 Dans ces circonstances, le Médiateur estime qu'il n'y a pas eu de mauvaise administration en ce qui concerne cet aspect de l'affaire.

3 Conclusion

Sur la base des enquêtes menées par le Médiateur sur cette plainte, il ne semble pas y avoir eu de mauvaise administration de la part de la Commission européenne. Le Médiateur clôt donc l'affaire.

Le président de la Commission européenne sera également informé de cette décision.

REMARQUES SUPPLÉMENTAIRES

Sur la base des enquêtes du Médiateur, il apparaît que les règles de procédure adoptées par la Commission dans sa décision 2001/937/CE, CECA, Euratom du 5 décembre 2001 modifiant son règlement intérieur, et notamment son article 5, paragraphe 4, ne sont pas rédigées avec la précision nécessaire pour refléter les dispositions de fond énoncées dans le règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Le Médiateur jugerait donc utile que la Commission réexamine ces dispositions. Les règles correspondantes adoptées par le Conseil dans sa décision du 29 novembre 2001 modifiant le règlement intérieur du Conseil (18) (et notamment l'article 2, paragraphe 1, de l'annexe III ajoutée au règlement intérieur du Conseil par la présente décision) peuvent servir d'orientations utiles dans ce contexte.

Je vous prie d’agréer, Monsieur, l’expression de ma considération distingué

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) JO 1977 n° L 145, page 1.

(2) JO 2001, n° L 145, p. 43.

(3) L’expression utilisée par la Commission ne semble pas tout à fait correcte. Ce que la Commission entendait probablement dire, c’est que les documents avaient été présentés avant que le règlement (CE) no 1049/2001 ne devienne applicable [voir article 5, paragraphe 4, point a), des «règles détaillées» introduites par la décision 2001/937].

(4) JO 2001, L 345, p. 94.

(5) Le plaignant voulait probablement dire l'article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1049/2001.

(6) «Les autorités des États membres sont tenues de fournir au Médiateur, chaque fois qu'il en fait la demande, par l'intermédiaire des représentations permanentes des États membres auprès des Communautés européennes, toute information susceptible de contribuer à clarifier des cas de mauvaise administration de la part d'institutions ou d'organes communautaires, à moins que cette information ne soit couverte par des dispositions législatives ou réglementaires relatives au secret ou par des dispositions empêchant sa communication. Néanmoins, dans ce dernier cas, l’État membre concerné peut autoriser le Médiateur à disposer de ces informations à condition qu’il s’engage à ne pas les divulguer.»

(7) Décision 94/262 du Parlement européen, du 9 mars 1994, concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du médiateur (JO L 113, p. 15).

(8) JO 2001, n° L 145, p. 43.

(9) JO 1977 n° L 145, page 1.

(10) Le plaignant voulait probablement dire l'article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1049/2001.

(11) Arrêt du 17 septembre 2003 dans l'affaire T-76/02, Messina/Commission.

(12) Loc. cit., point 40.

(13) Loc. cit., point 55.

(14) JO L 345 de 2001, p. 94.

(15) Tout ce que la Commission dit dans ce contexte, c'est qu'elle a vérifié si l'accès devait être refusé sur la base de l'article 5, paragraphe 2, des modalités d'application et qu'elle est parvenue à la conclusion que tel n'était pas le cas.

(16) Loc. cit., point 42. En ce qui concerne la référence à l'entrée en vigueur du règlement, voir la note de bas de page 3 ci-dessus.

(17) Il n'est pas sans intérêt de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice, lorsque les motifs d'un arrêt du Tribunal révèlent une violation du droit communautaire, mais que le dispositif de l'arrêt s'avère fondé pour d'autres raisons juridiques, le pourvoi doit être rejeté (voir, par exemple, l'arrêt de la Cour dans l'affaire C-30/91 P, Lestelle/Commission, Rec. 1992, p. I-3755, point 28, et l'arrêt de la Cour dans l'affaire C-320/92 P, Finsider/Commission, Rec. 1994, p. I-5697, point 37).

(18) JO L 313 de 2001, p. 40.