CONTEXTE

1. Vers la fin de 2020, le plaignant a reçu une subvention au titre du programme Horizon 2020 financé par l’UE visant à soutenir l’innovation dans les petites et moyennes entreprises (PME), ce qu’il était à l’époque. L’Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises (EASME) était chargée de la gestion des subventions au titre du programme, pour lesquelles seules les PME étaient éligibles.

2. En 2021, le plaignant a été racheté par une autre société, perdant son statut de PME. Par la suite, en mai 2021, elle a informé l’EASME de son changement de statut.

3. L’EASME a demandé au plaignant de soumettre officiellement les informations sur le portail en ligne dédié, ce qu’il a fait à la fin du mois de juin 2021.

4. Avant de le faire, le plaignant a posé des questions sur les conséquences de la perte de son statut de PME, en indiquant qu’il estimait qu’il devrait toujours être éligible à la subvention. Le plaignant a estimé qu'il pouvait continuer à recevoir la subvention bien qu'il ne s'agisse plus d'une PME. Elle a déclaré qu'elle avait l'intention de continuer à travailler sur le projet conformément au plan.

5. L’EASME a répondu qu’un bénéficiaire qui cesse d’être une PME peut continuer à être reconnu en tant que PME s’il a cessé d’être une PME par «croissance naturelle», mais pas s’il a cessé d’être une PME en raison d’une prise de contrôle ou d’une fusion avec une autre société. Dans de telles circonstances, la convention de subvention serait normalement résiliée.

6. À la fin du mois de juillet 2021, l’EASME a confirmé au plaignant, sur le portail en ligne dédié, que le changement de statut avait été officiellement enregistré.

7. Le plaignant a continué à travailler sur le projet.

8. Début octobre 2021, le plaignant a informé l’EASME qu’il n’avait plus reçu de demandes formelles concernant la subvention et lui a demandé conseil sur la prochaine étape. Elle a indiqué qu'entre-temps, elle avait reçu les demandes régulières de rapports intérimaires et qu'elle y répondait conformément à ses obligations. Il semble que ces rapports d’avancement réguliers aient été envoyés automatiquement au plaignant à partir du portail en ligne prévu à cet effet.

9. L’EASME a immédiatement répondu en indiquant que la «procédure formelle de résiliation de la subvention a été lancée il y a un certain temps et que vous devriez bientôt recevoir une notification via le portail [informatique]». Elle a ajouté qu’«en raison d’un bug informatique, cela n’a pas été pris en compte et votre période de rapport régulière a été activée. S'il vous plaît ne pas tenir compte de cette activité et ne pas initier votre rapport périodique. Une fois le problème informatique résolu, le module relatif à la période de référence deviendra inactif.»

10. L’EASME a indiqué que le plaignant recevrait prochainement la notification relative à la procédure de résiliation et qu’il aurait la possibilité de télécharger ses observations sur celle-ci sur le portail en ligne. L’EASME examinerait ces observations et transmettrait ensuite au plaignant sa décision finale. En cas de réponse négative, le système informatique dédié lancerait un module de rapport pour permettre au plaignant de réclamer les coûts éligibles.

11. À la fin du mois de novembre 2021, l’EASME a officiellement informé le plaignant de son intention de résilier la convention de subvention étant donné que le plaignant n’était plus une PME. Le plaignant a présenté ses observations quelques jours plus tard.

12. En janvier 2022, l’EASME a informé le plaignant de sa décision finale de résilier le contrat. Le plaignant a échangé une correspondance avec l’EASME sur d’éventuels mécanismes de recours, au cours de laquelle l’EASME a indiqué que le plaignant ne pouvait contester la décision que par l’intermédiaire du Tribunal.

13. Le plaignant s'est ensuite adressé au Médiateur européen.

L'enquête

14. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la décision de résilier la convention de subvention et sur la manière dont l’EASME avait géré le processus de résiliation de la subvention.

15. Au cours de l'enquête, les aspects techniques et financiers du projet ont été clôturés.

Le point de vue de l’EASME selon lequel le contrat devrait être résilié

Arguments des parties

16. L’EASME a considéré qu’une fois que le plaignant n’était plus une PME, il devait résilier la convention de subvention. À l'appui de sa position, elle a fait référence:

Le règlement Horizon 2020 [1]:

 «1. Seules les PME peuvent demander des appels à propositions lancés au titre de l'instrument dédié aux PME [...]. Ils peuvent coopérer avec d'autres entreprises et avec des organismes de recherche ou des universités.

2. Une fois qu’une entreprise a été validée en tant que PME, ce statut juridique est présumé prévaloir pendant toute la durée du projet, même dans les cas où l’entreprise, en raison de sa croissance, dépasse ultérieurement les plafonds de la définition des PME.»

Principale disposition de la convention de subvention [2]:

«L’EASME peut résilier la convention si: a) elle n’est pas applicable; b) une modification de la situation juridique, financière, technique, organisationnelle ou de l’appropriation du bénéficiaire est susceptible d’affecter ou de retarder substantiellement la mise en œuvre de l’action ou de remettre en cause la décision d’octroi de la subvention.»

17. L’EASME a considéré, en résumé, que les conditions d’éligibilité devaient être remplies pendant toute la durée du projet, et pas seulement au moment de l’évaluation et de l’octroi de la subvention. Elle a souligné que, conformément au règlement Horizon 2020, seules les PME sont éligibles à des subventions au titre du programme concerné (appelées «actions au titre de l’instrument PME»). La perte du statut de PME remet donc en cause la base de la subvention. L’EASME a estimé que cette position était conforme à l’un des principaux objectifs de la recommandation relative aux PME [3], qui est de veiller à ce que les mesures de soutien ne soient accordées qu’aux entreprises qui en ont réellement besoin. L’EASME a également déclaré que la foire aux questions [4] et le guide de l’utilisateur [5] pertinents expliquent que les exceptions à l’exigence du statut de PME ne s’appliquent que dans les cas où une entité perd son statut de PME en raison de la croissance résultant de «l’évolution économique ou de la conjoncture économique» (croissance naturelle), et non lorsqu’une entreprise cesse d’être une PME en raison d’une prise de contrôle ou d’une fusion avec une autre entreprise.

18. Le plaignant a estimé que les règles applicables prévoyaient que, une fois qu'une subvention avait été octroyée à une PME, le statut de PME était - aux fins de la convention de subvention en question - juridiquement maintenu tout au long du projet et qu'il n'existait donc aucune base juridique pour résilier sa convention de subvention. Le plaignant a également fait valoir que le fait qu’il ait perdu le statut de PME au cours du projet ne pouvait pas constituer un «changement» qui permettrait, en vertu de la convention de subvention, sa résiliation. Selon elle, la disposition de la convention de subvention visait à traiter les cas où des informations émergentes ultérieures montrent que les informations fournies sur le statut de PME au moment de la demande de subvention étaient trompeuses ou erronées, ou que des informations sur les changements imminents prévus avaient été retenues.

Évaluation du Médiateur

19.  Dans un cas comme celui-ci, le Médiateur peut examiner si l’organe de l’UE en question a agi conformément aux dispositions légales du contrat et aux autres dispositions légales applicables, ainsi qu’aux principes de bonne administration. Le rôle du Médiateur n’est pas de servir de médiateur dans les litiges contractuels.

20. En l’espèce, les dispositions pertinentes concernant le statut de PME auxquelles la Commission a fait référence ne sont pas tout à fait claires. L’expression «doit être supposée prévaloir» figurant à l’article pertinent du règlement Horizon 2020 ne semble pas établir de règle juridique spécifique et distincte. S’il avait l’intention d’établir qu’une PME devrait toujours continuer à être reconnue en tant que telle après l’octroi de la subvention, il est difficile de voir que la deuxième partie de la disposition serait nécessaire, étant donné que son objectif serait atteint de manière adéquate par la première partie de la disposition. Le Médiateur ne peut donc exclure la possibilité que l’objectif général de l’article était d’introduire l’exception déclarée dans les cas de «croissance naturelle»[6].

21. Dans de telles circonstances, il est de bonne pratique d'interpréter les dispositions juridiques en mettant particulièrement l'accent sur l'objectif de la politique et du cadre juridique en question. C’est ce que l’EASME semble avoir fait en l’espèce. À ce titre, la Médiatrice estime que la manière dont l’EASME a interprété les dispositions pertinentes relatives à l’exigence du statut de PME est raisonnable.

22. Il existe également un manque de clarté dans la disposition pertinente de la convention de subvention, qui dispose que l’institution peut résilier la convention si «une modification de la situation juridique, financière, technique, organisationnelle ou de propriété du bénéficiaire [...] remet en cause la décision d’octroi de la subvention» (soulignement ajouté).

23. La raison pour laquelle cette disposition n’indique pas plus expressément et spécifiquement que la convention de subvention peut être résiliée si le bénéficiaire ne dispose plus des caractéristiques qui lui ont permis d’obtenir la subvention en premier lieu n’est pas claire.

24. Malgré ce manque de clarté, la Médiatrice estime qu’il n’est pas déraisonnable que l’EASME se soit fondée sur cette disposition pour résilier la convention de subvention. L’objectif de la disposition de la convention de subvention est de permettre à l’EASME de résilier la convention. Le point essentiel de la disposition est qu’un «changement» de certains aspects du bénéficiaire en question s’est produit. Un «changement» doit être compris comme une situation qui évolue d’une chose à une autre et ne peut être interprété comme faisant référence à la situation au moment de l’octroi de la subvention.

25. Sur la base de ce qui précède, la Médiatrice estime que la décision de l’EASME de résilier la convention de subvention ne constitue pas un cas de mauvaise administration.

26. Toutefois, la Médiatrice suggère, à la fin de sa décision, d’encourager l’EASME à envisager d’introduire une formulation plus claire dans le texte de la convention de subvention.

Comment l’EASME a géré le changement de statut du plaignant

Évaluation du Médiateur

27. Conformément à la charte des droits fondamentaux, les organes de l’Union devraient traiter les questions «dans un délai raisonnable»[7].

28. Il est clair qu’il y a eu des problèmes à la fois en ce qui concerne le calendrier du traitement par l’EASME de la décision de résilier la convention de subvention et la manière dont elle l’a communiquée.

29. Le fait que le plaignant ait perdu son statut de PME est incontesté. À partir du moment où le plaignant en a informé l’EASME, il semblerait qu’il ne faisait aucun doute pour l’EASME que la convention de subvention devrait être résiliée.

30. Le plaignant a informé l’EASME à un stade précoce qu’il avait de sérieux doutes quant à la base juridique de la résiliation de l’accord et qu’il continuerait à travailler sur le projet.

31. En réponse à la question du Médiateur de savoir pourquoi il a fallu plusieurs mois à l’EASME pour communiquer au plaignant son intention formelle de résilier la convention de subvention, l’EASME a déclaré que c’était parce qu’il y avait «plusieurs étapes de vérification» impliquées.

32. L’enquête de la Médiatrice a montré qu’à compter de la date à laquelle le plaignant a officiellement signalé le changement sur le portail en ligne, il a fallu trois mois à l’EASME pour lancer la procédure de résiliation de la subvention. Après cela, il a fallu encore deux mois pour informer formellement le plaignant de son intention de résilier le contrat. Il ne semble pas qu’il s’agisse d’un «délai raisonnable» pour traiter une telle procédure.

33. Une situation dans laquelle une institution s'attend à devoir résilier une convention de subvention est particulièrement grave. Une telle situation doit être traitée avec le plus grand soin, ce qui inclut tous les contrôles techniques, financiers et juridiques requis. Toutefois, cela ne devrait pas prendre un temps disproportionné.

34. Comme indiqué ci-dessus, l’EASME semble avoir considéré dès le départ qu’elle devrait résilier la convention de subvention et que cela était juridiquement simple. Dans ce contexte, et étant donné que le plaignant a clairement indiqué qu’il avait l’intention de continuer à travailler sur le projet et qu’il continuerait donc à supporter des coûts, l’EASME aurait dû s’efforcer de traiter la procédure le plus rapidement possible. Selon la procédure applicable, avant que la décision finale de résiliation de la convention ne soit prise, il existait une phase préliminaire par laquelle l’EASME informait le plaignant de son intention de résilier la convention de subvention. Cette étape préliminaire n’impliquait aucun risque significatif et, étant donné que la position de l’EASME était claire, cette étape aurait dû être prise rapidement. L’EASME ne l’a fait qu’à la fin du mois de novembre.

35. Il ne semble pas y avoir d’explication raisonnable expliquant pourquoi l’EASME a mis tant de temps à gérer la résiliation de la convention de subvention, et en particulier pourquoi il a fallu tant de temps pour lancer la procédure de résiliation. Ce retard constitue un cas de mauvaise administration de la part de l’EASME.

36. Le Médiateur estime qu’il n’est pas utile de formuler une recommandation à ce sujet, étant donné qu’il n’existe aucun moyen de remédier à ce retard. Toutefois, le Médiateur fera des suggestions en vue d'éviter qu'une situation similaire ne se reproduise à l'avenir.

37. Il est regrettable que le plaignant ait continué à travailler sur le projet et ait donc supporté d’autres coûts qui n’ont finalement pas été couverts par la subvention. Toutefois, comme indiqué ci-dessus, la décision de l’EASME de résilier le contrat ne semble pas avoir été illégale. Cela signifie que la question de savoir si le plaignant doit être indemnisé pour les frais encourus ne peut être examinée qu’à la lumière de principes généraux, plutôt que sur la base d’un droit juridique.

38. Le Médiateur ne peut exclure qu’un retard excessif dans la conclusion d’une procédure telle que celle en l’espèce puisse être une raison de proposer à l’institution concernée de prendre en charge tout ou partie des frais exposés. Toutefois, selon le droit administratif de l’Union, il est difficile d’établir un droit à indemnisation.

39. En l’espèce, l’EASME a informé le plaignant à un stade précoce qu’elle considérait que le plaignant n’était plus admissible à bénéficier de la convention de subvention. Bien qu’il ait manifestement fallu trop de temps à l’EASME pour informer officiellement le plaignant de son intention de résilier l’accord, les informations fournies étaient de nature raisonnablement officielle. Rien ne prouve que l’EASME ait encouragé le plaignant à continuer à travailler sur le projet [8].

40. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur estime que l’EASME n’est pas tenue de couvrir, en tout ou en partie, les frais supplémentaires exposés par le plaignant.

41. Cependant, il est clair qu'il y a eu une série de problèmes de communication regrettables, qui ont contribué à la décision du plaignant de continuer à travailler sur le projet inutilement.

42. Dans les situations où l’EASME estime être tenue de résilier une convention de subvention, l’EASME a le devoir de veiller à fournir des informations claires et précises en temps utile aux bénéficiaires de subventions concernés. Cela est d'autant plus important dans des situations comme celle de l'espèce, où le plaignant a indiqué qu'il avait l'intention de continuer à travailler sur le projet.

43. Toutefois, il semble que l’EASME ne dispose pas d’une politique ou de lignes directrices claires sur la manière de communiquer avec les bénéficiaires de subventions dans les situations où elle estime devoir résilier une convention de subvention.

44. Sur la base de la correspondance examinée par l’équipe d’enquête de la Médiatrice, l’EASME ne semble pas avoir fourni de conseils au plaignant, par exemple sur la question de savoir s’il devait ou non continuer à travailler sur le projet. L’EASME n’a pas non plus donné au plaignant d’indication quant au moment où il pouvait s’attendre à recevoir la décision finale sur la convention de subvention.

45. En outre, il apparaît que, même après le lancement de la procédure de résiliation de la subvention, le plaignant a continué à recevoir des messages automatisés du système informatique dédié demandant des rapports d’avancement. Si l’EASME a reconnu que cela était dû à un «bug» technique, cela a exacerbé les problèmes de communication à une phase cruciale de la procédure. La Médiatrice proposera à l’EASME de prévenir des incidents similaires.

46. Enfin, le Médiateur note que, dans la décision finale mettant fin à la convention de subvention, l’EASME n’a pas informé le plaignant qu’en plus d’aller en justice, elle pouvait s’adresser au Médiateur européen. Cela allait à l’encontre de l’obligation [9] faite aux organes de l’UE de fournir des informations sur les voies de recours disponibles lorsqu’ils rendent des décisions administratives négatives. Le Médiateur formulera une suggestion d'amélioration à cet égard.

Conclusions

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration dans la décision de l’EASME de résilier la convention de subvention.

Il y a eu mauvaise administration dans la manière dont l’EASME a géré la résiliation de la convention de subvention, notamment en ce qui concerne le retard et les problèmes de communication.

Le plaignant, l’EASME et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Suggestions d'amélioration

1. L’EASME devrait élaborer des lignes directrices pour le traitement des situations dans lesquelles un changement au cours d’un projet entraînera très probablement la résiliation de la convention de subvention. Ces lignes directrices devraient inclure des délais indicatifs pour garantir que la procédure est traitée dans un délai raisonnable, notamment que l’EASME informe le bénéficiaire le plus rapidement possible de son intention de résilier la convention de subvention. Les lignes directrices devraient également couvrir les informations à fournir aux bénéficiaires de subventions en ce qui concerne leurs travaux sur le projet, notamment la question de savoir s’il y a lieu de les interrompre ou de les suspendre. Les lignes directrices devraient également couvrir la conduite des réunions qui ont lieu dans le cadre des procédures de résiliation en cours ou imminentes, notamment la nécessité de tenir des registres de ces réunions dans le dossier pertinent.

2. L’EASME devrait veiller à ce que toutes les décisions négatives concernant les conventions de subvention informent les bénéficiaires de tous les mécanismes de recours potentiels, y compris le droit de s’adresser au Médiateur et le moment de s’adresser au Médiateur plutôt que d’engager une action en justice.

3. L’EASME devrait examiner si les dispositions des conventions de subvention concernant une éventuelle résiliation pourraient être rédigées de manière plus claire.

 

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 23 juin 2023

 

[1] l'article 53 du règlement (UE) n° 1290/2013 définissant les règles de participation au programme-cadre pour la recherche et l'innovation "Horizon 2020" (2014-2020) et les règles de diffusion des résultats,

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32013R1290

[2] Article 50.3.1.

[3] Recommandation 2003/361/CE du 6 mai 2003 concernant la définition des micro, petites et moyennes entreprises https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32003H0361

[4] Voir la question 28, eic-faq-20200131.pdf (archive-it.org). https://wayback.archive-it.org/12090/20210412153524/https:/ec.europa.eu/easme/sites/easme-site/files/eic-faq-20200131.pdf

[5] Guide de l'utilisateur pour la définition des PME - Office des publications de l'UE

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/79c0ce87-f4dc-11e6-8a35-01aa75ed71a1

[6] L’affaire ne semble pas avoir été interprétée par la Cour de justice de l’Union européenne.

[7] Article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12016P%2FTXT  

[8] La correspondance indique qu’une réunion a eu lieu entre le plaignant et l’agent de projet le 2 juin 2021. Toutefois, le contenu de cette réunion n’est pas consigné.

[9] Conformément à l’article 19 du code européen de bonne conduite administrative (https://www.ombudsman.europa.eu/fr/publication/en/3510) et à la partie 3 du code de bonne conduite administrative de la Commission européenne (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A02000Q3614-20111116&from=EN#page=13)