Antécédents de la plainte

1. Le plaignant est un membre du personnel de la Commission européenne qui a un enfant handicapé. En septembre 2018, il a demandé à la Commission de lui accorder une «double allocation pour enfant à charge», qui est une allocation prévue par le statut [1] pour aider à la prise en charge d’enfants handicapés entraînant de lourdes dépenses. Il a indiqué que son enfant subit une physiothérapie quotidienne, qui est effectuée par la mère de l’enfant, qui est spécifiquement formée pour fournir ce type de soins.

2. La Commission a rejeté la demande et le plaignant a introduit un recours en introduisant une réclamation au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut. La Commission a rejeté la plainte du plaignant. Dans sa décision, la Commission a fait valoir que le degré de handicap de l’enfant est inférieur au seuil (20 %) fixé dans les règles de l’administration de l’UE relatives à ce type d’allocation (ci-après les «conclusions 177/87»)[2]. En outre, elle a déclaré que les coûts réclamés par le plaignant n’étaient «que hypothétiques» et ne représentaient pas des coûts spécifiques liés à la nature du handicap.

L’enquête

3. La Médiatrice a ouvert une enquête et a posé une série de questions à la Commission sur la manière dont elle avait évalué la question.

4. Au cours de l'enquête, le Médiateur a reçu la réponse de la Commission et, par la suite, les observations du plaignant en réponse à la réponse de la Commission.

Arguments présentés au Médiateur

Par le plaignant

5. Le plaignant a déclaré que le seuil convenu par l’administration de l’Union devrait être considéré comme une ligne directrice et ne saurait être interprété d’une manière incompatible avec les règles générales relatives aux droits des personnes handicapées, par exemple la charte des droits fondamentaux. Tous les enfants handicapés, quel que soit le pourcentage de leur handicap, devraient être couverts par la double allocation pour enfant à charge.

6. La plaignante a déclaré que, bien que l’approche adoptée par l’administration de l’Union ne prévoie pas explicitement de dispositions pour les enfants dont le handicap est inférieur à 20 %, elle n’indique pas non plus que ces enfants devraient être exclus du bénéfice de la double allocation pour enfant à charge. La plaignante souligne que la double allocation pour enfant à charge prévue par le statut vise à aider les familles confrontées à des «dépenses importantes» pour les enfants handicapés, quel que soit le pourcentage de leur handicap. À ce titre, l’approche convenue devrait également prévoir l’octroi de l’allocation dans les cas impliquant de lourdes dépenses pour les enfants dont le handicap est inférieur au seuil de 20 %.

7. Le plaignant estime que les soins et les traitements prodigués par les parents ont une «valeur pécuniaire». Bien que les soins n’impliquent pas un coût direct qui doit être payé par la famille, il existe clairement une valeur pour la physiothérapie, qui devrait autrement être effectuée par un physiothérapeute qualifié, et qui a des implications en termes de ressources pour la mère de l’enfant, qui a été formée pour fournir les soins. La valeur pécuniaire des soins familiaux a été reconnue dans des décisions du Médiateur européen [3] et dans les éclaircissements apportés par la Commission au cours de l'enquête.

Par la Commission

8. La Commission a rejeté la demande d’allocation au motif que le degré de handicap de l’enfant était inférieur à 20 %.

9. La Commission a déclaré qu’elle tient normalement compte de la question de savoir s’il existe une valeur pécuniaire pour les soins ou les traitements prodigués par les parents. Dans de tels cas, le «médecin» de la Commission devrait confirmer que la prise en charge d’un parent est liée et pertinente par rapport à la nature du handicap. La Commission calculerait alors le coût moyen d’un tel traitement.

10. La Commission accepterait de calculer les coûts dans le cas du plaignant sur la base d’une estimation d’un professionnel, y compris une indication d’un certain nombre de séances prescrites par le médecin responsable du traitement de l’enfant et un avis du médecin-conseil confirmant la nécessité de la thérapie en réponse au handicap.

Proposition de solution du Médiateur

11. En juin 2022, la Médiatrice a envoyé une proposition de solution à la Commission. Tout en reconnaissant que la Commission a suivi l’approche exposée dans la conclusion 177/87, le Médiateur a estimé que cette approche semblait contraire aux dispositions du statut qui établissent la double allocation pour enfant à charge.

12. Le Médiateur a rappelé à la Commission que le droit des personnes handicapées de bénéficier de mesures visant à garantir leur indépendance, leur intégration sociale et professionnelle et leur participation à la vie communautaire est défini dans la charte des droits fondamentaux [4] et dans la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées (CDPH), à laquelle l'UE est partie [5]. Le Médiateur a déjà considéré que la double allocation pour enfant à charge sert précisément à donner effet à ce droit fondamental. [6]

13. L'approche actuellement appliquée par la Commission signifie que les enfants dont le degré de handicap est considéré comme inférieur à un certain pourcentage sont automatiquement considérés comme inéligibles à l'allocation. Le Médiateur a estimé que l'exclusion automatique de ces enfants était arbitraire et déraisonnable et ne découlait pas nécessairement de la législation applicable. L’article 67, paragraphe 3, du statut, qui constitue la base juridique de la double allocation, ne fait pas de distinction entre les enfants présentant différents degrés de handicap. Selon le statut, les conditions d'octroi de l'indemnité sont les suivantes: a) si l’enfant est atteint d’un handicap et, dans l’affirmative, b) si ce handicap entraîne de lourdes dépenses.

14. La Médiatrice a également rappelé à la Commission que la mise en œuvre des droits des personnes handicapées implique un devoir de sollicitude accru de la part de l’administration de l’UE en tant qu’employeur. La Médiatrice a pris note de l’engagement pris par la Commission [7], conformément à la stratégie de l’UE en faveur des droits des personnes handicapées [8], d’améliorer le soutien qu’elle apporte au personnel handicapé et au personnel ayant un membre de la famille handicapé à charge. À la lumière de tout ce qui précède, le Médiateur a présenté la proposition de solution suivante:

La Commission devrait réexaminer la demande de double allocation pour enfant à charge présentée par le plaignant.

La Commission devrait proposer de réviser la conclusion 177/87 afin qu’elle prévoie également la possibilité d’accorder la double allocation pour enfant à charge à tous les membres du personnel qui engagent des «dépenses lourdes» pour des enfants handicapés à charge, et pas seulement à ceux dont les enfants handicapés sont considérés comme dépassant un certain seuil.

15. Le Médiateur a ajouté que, lors du réexamen de la demande du plaignant, la Commission devrait lui fournir des informations claires sur les pièces justificatives requises pour prouver le coût des soins prodigués à son enfant, y compris la valeur pécuniaire des soins prodigués par la mère de l’enfant.

16. La Médiatrice a également fait observer que, étant donné que le processus de révision de la conclusion 177/87 peut prendre un certain temps, la Commission devrait, dans l’intervalle, tenir compte des conclusions de cette enquête lors de l’examen des demandes en cours et futures concernant la double allocation pour enfant à charge. En d’autres termes, elle devrait également envisager d’accorder la double allocation pour enfant à charge aux membres du personnel qui supportent de lourdes dépenses pour des enfants à charge handicapés, quel que soit le pourcentage de ce handicap.

Arguments présentés au Médiateur à la suite de la proposition de solution

Par la Commission

17. La Commission a fait valoir que l’approche par seuil exposée dans la conclusion 177/87 relative à l’application de la double allocation pour personne à charge garantit un niveau élevé de transparence et de prévisibilité dans un domaine où les institutions de l’Union disposent d’une marge d’appréciation. La Commission a ajouté que l’approche fondée sur les seuils contribuait à une mise en œuvre rapide de l’article 67, paragraphe 3, et au respect des principes d’économie, d’efficience et d’efficacité énoncés dans le règlement financier.

18. La Commission s’est engagée à veiller à ce que la conclusion 177/87 reste adaptée à sa finalité, ce qui implique qu’il devrait être possible d’accorder la double allocation pour enfant à charge dans tous les cas où les dépenses liées à un handicap sont élevées. À ce titre, il est important de veiller à ce que l’hypothèse selon laquelle aucune dépense importante ne serait engagée en dessous d’un certain seuil d’invalidité repose sur des évaluations médicales solides et actualisées.

19. À cette fin, la Commission a indiqué qu'elle proposerait que les chefs d'administration des institutions et organes européens [9] consultent le conseil médical interinstitutionnel (CMI)[10] sur l'adéquation des seuils actuels. En particulier, la Commission a indiqué qu’elle proposerait de demander au CMI si, d’un point de vue médical, il convient de supposer qu’un handicap inférieur aux seuils fixés dans la conclusion 177/87 ne donnerait pas lieu à de lourdes dépenses et ne nécessiterait pas d’évaluation individuelle. Sur la base de l'avis du CMI, la Commission pourrait envisager de proposer une révision de la conclusion 177/87.

20. Toutefois, la Commission a indiqué qu’elle ne réévaluerait la demande de double allocation pour enfant à charge de la plaignante que si et une fois que la conclusion 177/87 aurait été modifiée. Réaliser une réévaluation avant de conclure tout réexamen de la conclusion 177/87 violerait le principe d’égalité de traitement.

Par le plaignant

21. Le plaignant approuve la solution proposée par le Médiateur. Le plaignant est prêt à se soumettre à nouveau à la procédure visant à déterminer s'il a droit à la double allocation pour personne à charge.

Évaluation du Médiateur après la proposition de solution

22. Le Médiateur maintient son point de vue selon lequel l’approche par seuil exposée dans la conclusion 177/87 ne découle pas des dispositions du statut des fonctionnaires de l’Union relatives à la double allocation pour enfant à charge et semble être en contradiction avec les obligations de l’administration de l’Union au titre de la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées.

23. La Médiatrice se félicite de la déclaration de la Commission selon laquelle la conclusion 177/87 devrait être adaptée à son objectif et que la Commission a entamé le processus en vue d’une éventuelle révision de la conclusion 177/87 [11]. Elle reconnaît que toute révision éventuelle ne sera pas la décision de la seule Commission, mais sera prise par les chefs d’administration. Toutefois, compte tenu des conclusions de la présente enquête, il convient de revoir l’approche de seuil exposée dans la conclusion 177/87, afin de veiller à ce qu’elle mette correctement en œuvre les dispositions de l’article 67, paragraphe 3, du statut, à savoir que la double allocation pour enfant à charge devrait être accordée lorsqu’un enfant est atteint d’un handicap – quel que soit son degré – impliquant des «dépenses lourdes» pour l’agent. Cela garantirait également que l’administration de l’UE respecte les obligations qui lui incombent en vertu de la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées.

24. La conclusion 177/87 a été mise à jour pour la dernière fois en 2004, avant que l'UE n'adhère à la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées [12]. Selon la CNUDPH, les personnes handicapées ont des droits définis, y compris le droit de bénéficier de mesures visant à assurer leur indépendance, leur intégration sociale et leur participation à la vie de la communauté. Le fait que la conclusion 177/87 exclut automatiquement certains enfants handicapés de la possibilité d’obtenir la double allocation pour enfant à charge semble donc en contradiction avec les obligations de l’Union au titre de la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées. Étant donné que l’UE elle-même est partie à la CDPH des Nations unies, l’approche et les normes de la CDPH des Nations unies doivent être rationalisées dans toutes les actions de l’administration de l’UE. À cette fin, la conclusion 177/87 aurait dû être révisée beaucoup plus tôt. La Commission a la responsabilité particulière de mener ces efforts de réforme et de montrer l'exemple, car elle est le point focal désigné [13] pour l'UE dans le cadre de la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées.

25. La Médiatrice prend note de l’argument de la Commission selon lequel la conclusion 177/87 reflète un certain nombre de principes importants, tels que la transparence, la mise en œuvre rapide et l’efficacité. Toutefois, il convient de tenir dûment compte de l’objectif premier de la conclusion 177/87, qui est de donner effet à l’article 67, paragraphe 3, du statut. Par conséquent, une mise en œuvre rapide, l’efficacité et la transparence ne sont significatives que si la conclusion 177/87 reflète correctement la disposition qu’elle vise à mettre en œuvre, c’est-à-dire à fournir une assistance financière aux membres du personnel des enfants handicapés dont la prise en charge implique de lourdes dépenses.

26. Il existe désormais des solutions et des traitements sophistiqués qui pourraient réellement contribuer à la pleine intégration d’une personne dans la société, même si le handicap est jugé «faible». Ces solutions et traitements impliquent souvent des dépenses supplémentaires considérables. Étant donné qu’il s’agit d’un domaine dynamique, toute règle donnant effet à la double allocation pour enfant à charge devrait également être adaptée à l’avenir. Cela nécessite une approche par laquelle il y a une évaluation individuelle de chaque demande et cas.

27. Étant donné que le réexamen de la conclusion 177/87 peut prendre un certain temps, le Médiateur regrette que la Commission ne soit pas encore prête à réévaluer la demande du plaignant concernant la double allocation pour enfant à charge ou à tenir compte des conclusions de cette enquête pour d’autres demandes en cours ou futures. Elle comprend que toute décision de changer d’approche devra être prise par les chefs d’administration, mais elle estime que, sur la base des conclusions de cette enquête, la Commission, et d’ailleurs les autres institutions, devraient envisager d’appliquer la conclusion 177/87 de manière plus souple aux demandes à partir de maintenant.

28. Comme indiqué ci-dessus, le Médiateur estime que la conclusion 177/87 aurait dû être révisée beaucoup plus tôt. La Médiatrice invite donc la Commission à suivre l’état d’avancement de la révision dans un délai de trois mois et a l’intention de réexaminer la question si le résultat de la révision n’est pas approprié ou prend trop de temps. Le Médiateur portera également la question à l'attention des chefs d'administration des autres institutions de l'UE.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en formulant les conclusions suivantes:

Le Médiateur se félicite que la Commission ait entamé le processus de révision de la conclusion 177/87.

Le Médiateur regrette que la Commission ne soit pas disposée à reconsidérer dorénavant son approche de la double allocation pour enfant à charge. Elle réitère son point de vue selon lequel elle devrait appliquer les règles de manière plus souple, sur la base des conclusions de cette enquête, et en attendant la révision de la conclusion 177/87. Le Médiateur portera la question à l'attention des autres institutions de l'UE, qui sont également responsables de la révision et de la mise en œuvre de la conclusion 177/87.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 23 février 2023

[1] Article 67, paragraphe 3, du règlement n° 31 (CEE) fixant le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20160101

[2] La conclusion 177/87 des chefs d’administration concernant la double allocation pour enfant à charge au titre de l’article 67, paragraphe 3, du statut, mise à jour en dernier lieu en 2014, fixe les conditions d’octroi de l’allocation. L’allocation est automatiquement accordée lorsque le handicap est calculé comme étant supérieur à 50 %, conformément au calendrier européen d’évaluation des déficiences physiques et mentales. Pour les handicaps mentaux supérieurs à 20 % ou les handicaps physiques supérieurs à 30 %, et lorsque les charges excèdent l’allocation standard, la double allocation peut être accordée. Dans ces circonstances, les coûts doivent être spécifiques et étayés par des éléments de preuve.

[3] Affaire 1804/2009/MHZ

[4] L’article 26 de la Charte dispose : «L’Union reconnaît et respecte le droit des personnes handicapées de bénéficier de mesures visant à assurer leur indépendance, leur intégration sociale et professionnelle et leur participation à la vie de la communauté. »

[5] Pour en savoir plus sur les engagements pris par l’UE au titre de la CDPH: https://fra.europa.eu/fr/cooperation/eu-partners/eu-crpd-framework. 

[6] Voir l’affaire 899/2011/TN, point 12: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/11111

[7] Dans sa nouvelle stratégie en matière de ressources humaines, adoptée en avril 2022: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c_2022_2229_2_fr_act_part1_v12.pdf. 

[8] https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1484

[9] Les chefs d’administration sont un forum qui rassemble les membres du personnel chargés de la gestion administrative quotidienne des institutions, organes et organismes de l’UE. Il se réunit régulièrement et peut adopter des «conclusions» exposant l’approche à suivre pour l’application pratique ou la mise en œuvre d’aspects du statut des fonctionnaires de l’UE.

[10] Le conseil médical interinstitutionnel (CMI) fournit des conseils aux institutions, organes et organismes de l'UE sur des questions médicales, sanitaires et connexes.

[11] La Médiatrice est consciente que cette proposition a été présentée lors d’une réunion le 1er décembre 2022 et que la question est à présent pendante devant le CMI. Toutefois, aucun calendrier concret n’a été établi pour la réception des avis médicaux et les éventuelles mesures de suivi.

[12] La ratification par l’UE de la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées est entrée en vigueur en 2011.