Contexte de la plainte

1. Le plaignant, de nationalité française, est comptable et associé gérant d’une société de comptabilité et d’audit établie à Casablanca, au Maroc.

2. En mars 2016, sa société a conclu un marché avec la délégation de l’Union européenne en Mauritanie (ci-après «la délégation») afin de fournir des services d’audit et de comptabilité pour les marchés et subventions financés par l’UE en Mauritanie.

3. Le contrat précisait que le contractant mettrait en place un bureau à Nouakchott, en Mauritanie, avec la logistique nécessaire. Dans sa proposition, le plaignant a présenté une liste d’experts principaux qui fourniraient les services, ainsi qu’une liste d’autres experts qui assisteraient les experts principaux. Il a proposé d’établir ses experts principaux en Mauritanie de façon permanente.

4. Le marché était un «marché à prix forfaitaire». Cela signifiait que le plaignant se verrait confier des tâches d’audit spécifiques et qu’il serait rémunéré sur la base des différents résultats à produire dans le cadre du contrat (ci-après «les éléments livrables»), indépendamment des ressources mises en œuvre.

5. Entre 2016 et 2018, le plaignant a fourni des services d’audit à la délégation sur la base du contrat. En particulier, le plaignant a exécuté des tâches liées aux audits du système financier et aux vérifications des dépenses financières concernant plusieurs projets financés par l’UE. La délégation a envoyé au plaignant une déclaration de référence indiquant que, pour les années 2016 et 2017, sa société d’audit avait fourni les services conformément au contrat et à la satisfaction de la délégation.

6. En janvier 2018, le plaignant a échangé plusieurs courriels avec la délégation concernant des retards prétendus dans la présentation de certains rapports. En février 2018, le plaignant a écrit une lettre au chef de la délégation, dans laquelle il affirmait que la délégation avait demandé des modifications du contenu de ses rapports d’audit et s’était immiscée dans les activités d’audit. Il a déclaré avoir constaté de graves irrégularités et de possibles fraudes commises par certaines organisations réalisant des projets financés par l’UE en Mauritanie. Le plaignant a également indiqué que la délégation avait tardé à payer certains éléments livrables. En mars 2018, le plaignant a écrit deux courriels supplémentaires à la délégation, dans lesquels il affirmait qu’il y avait eu des soupçons de fraude et d’irrégularités dans plusieurs projets, y compris une tentative d’un membre du personnel de la délégation de couvrir des cas de fraude.

7. En mai 2018, la délégation a rejeté un rapport d’audit présenté par le plaignant concernant un projet appelé «Appui Budgétaire». La délégation a expliqué que l’expert du plaignant qui avait effectué l’audit en tant que chef de mission et qui avait signé le rapport ne figurait pas sur la liste des experts principaux figurant dans le contrat. Étant donné que le plaignant n’avait soumis aucune modification de la liste, la délégation a considéré qu’il s’agissait d’un manquement aux obligations du plaignant. La délégation a également indiqué que le plaignant avait présenté le rapport en retard.

8. Le plaignant a contesté les arguments de la délégation. Il a expliqué que «chef de mission» était l’intitulé de poste de son expert, un intitulé standard parmi les auditeurs de sa société. Cela ne signifiait pas qu’elle avait dirigé la mission d’audit. Elle n’était pas la principale signataire du rapport d’audit: deux experts principaux, qui avaient effectué la majeure partie de l’audit, avaient également signé le rapport d’audit. Le plaignant a également fait valoir qu’il avait envoyé le rapport dans différentes versions provisoires à cinq reprises depuis février 2018, mais que la délégation n’avait pas réagi.

9. Le 1^er juin 2018, la délégation a envoyé une lettre recommandée au plaignant, l’informant qu’elle allait résilier le marché en raison d’un défaut grave d’exécution par le plaignant. La délégation se référait, une nouvelle fois, au fait que le chef de mission avait signé le contrat sans être un expert principal. Elle a également fait valoir que la société du plaignant n’avait pas mobilisé les experts principaux de manière permanente en Mauritanie, violant ainsi les obligations contractuelles.

10. Le 2 juin 2018[1], le plaignant a envoyé une lettre recommandée à la délégation, lui notifiant la résiliation du marché en raison d’un défaut grave d’exécution de ses obligations contractuelles. Le plaignant a notamment fait valoir que la délégation avait tardé à examiner les rapports d’audit présentés et à payer les factures depuis 2017 et qu’elle avait eu tort de rejeter le rapport d’audit Appui Budgétaire. Il a également indiqué que la délégation n’avait pas négocié le plan d’audit pour 2018[2], ce qui avait privé son équipe d’auditeurs de nouvelles missions.

11. Le 8 juin 2018, le plaignant a écrit à la Commission européenne[3] pour lui demander d’intervenir afin de parvenir à un règlement amiable entre sa société d’audit et la délégation. Il a souligné les irrégularités constatées dans certains projets financés par l’UE en Mauritanie et la pression que la délégation a exercée sur sa société d’audit. La Commission a répondu qu’elle n’interviendrait pas parce que le litige contractuel opposait la délégation au plaignant. Elle a indiqué que la délégation traitait les irrégularités alléguées de manière confidentielle. Elle a également noté que la délégation avait résilié le marché en premier, et a accusé le plaignant de manœuvres dilatoires visant prétendument à tenter de refuser la remise de la lettre de résiliation du 1^er juin.

12. En août 2018, le plaignant a envoyé une facture de 160 000 EUR à la délégation pour 22 éléments livrables au titre du contrat, qui avaient été soumis par son équipe mais que la délégation n’avait pas payés. La délégation a refusé de payer en faisant valoir que le travail avait été effectué par des experts non autorisés, qui n’étaient pas mobilisés de façon permanente à Nouakchott. Estimant qu’il s’agissait d’un manquement grave couvrant toutes les tâches à exécuter dans le cadre du marché, la délégation a en outre indiqué qu’elle ne pouvait utiliser aucun des rapports d’audit présentés par la société du plaignant et qu’elle avait l’intention de recouvrer l’ensemble des fonds du marché, pour un montant de 594 500 EUR.

13. Dans une lettre envoyée le 16 octobre 2018, le plaignant a contesté la décision de la délégation de recouvrer tous les fonds au titre du marché. Après un certain retard[4], la délégation a répondu au plaignant le 8 avril 2019, confirmant sa décision de résilier le marché pour défaut grave d’exécution et de recouvrer tous les montants versés au plaignant. La délégation a ajouté qu’elle était disposée à rechercher une «solution à l’amiable» au litige selon une procédure prévue dans le contrat, en particulier pour les parties du contrat déjà exécutées.

14. Entre mai et décembre 2019, la société du plaignant et la délégation ont engagé une «procédure de règlement à l’amiable», dans le cadre de laquelle la délégation a accepté d’annuler la décision de recouvrement d’un montant de 594 500 EUR, mais a refusé de verser au plaignant les montants impayés de 160 000 EUR. En lieu et place, la délégation a proposé de payer une somme forfaitaire de 30 850 EUR dans le cadre du règlement amiable, somme qu’elle a jugée proportionnée en raison des retards et de la faible qualité des 22 éléments livrables d’audit produits par la société du plaignant. Le plaignant a rejeté l’offre et a estimé que la procédure de règlement à l’amiable avait échoué. La délégation a néanmoins versé le montant de 30 850 EUR en novembre 2019 et a considéré ce règlement à l’amiable comme définitif.

15. Insatisfait de la manière dont la délégation avait traité ce dossier, le plaignant a saisi la Médiatrice européenne en décembre 2019.

L’enquête

16. La Médiatrice a ouvert une enquête sur les aspects suivants de la plainte:

a) la décision de la délégation de l’UE en Mauritanie de rejeter le rapport d’audit concernant un projet intitulé «Appui Budgétaire»;

b) la décision ultérieure de la délégation de résilier le marché de prestation de services d’audit et de comptabilité en raison d’un défaut grave d’exécution du contrat par le plaignant;

c) la manière dont la délégation a géré la procédure de règlement à l’amiable concernant les montants restant dus pour 22 éléments livrables d’audit;

d) de façon générale, la manière dont la délégation a géré la relation contractuelle avec le plaignant.

17. Lors de l’ouverture de l’enquête, la Médiatrice a informé le plaignant qu’une enquête sur une affaire de ce type était limitée en ce sens que la Médiatrice n’est ni une juridiction qui règle les litiges juridiques, ni un arbitre pour les litiges contractuels. Le mandat de la Médiatrice concerne les cas de mauvaise administration et, partant, les principes de bonne administration. Les principes de bonne administration exigent que la position adoptée par les autorités publiques soit juridiquement fondée, raisonnable, transparente et équitable. Les pouvoirs publics devraient toujours être en mesure d’expliquer leur position.

18. Au cours de l’enquête, la Médiatrice a demandé à la Commission européenne, en tant qu’institution responsable des questions budgétaires dans les délégations de l’UE, d’apporter une réponse à la plainte. La Médiatrice a ensuite envoyé une nouvelle lettre d’enquête à la Commission afin d’obtenir des explications supplémentaires. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également rencontré des représentants de la Commission et de la délégation afin de clarifier certaines questions en suspens. La Médiatrice a donné au plaignant la possibilité de formuler des observations à deux reprises.

19. La Médiatrice a présenté ses excuses au plaignant pour le temps qu’a pris le traitement de cette enquête.

La décision de rejeter le rapport d’audit

Arguments présentés à la Médiatrice

Concernant la signature figurant sur le rapport

20. La Commission a fait valoir que le rapport d’audit relatif au projet Appui Budgétaire avait été signé par une personne qui n’était pas un expert principal et avait effectué les travaux en tant que chef de la mission d’audit («chef de mission»). Selon la Commission, cet expert ne figurait pas sur la liste des experts principaux proposés par le plaignant dans le contrat. Le plaignant n’avait pas demandé de modification de la liste des experts principaux dans le cadre du contrat. La Commission a indiqué que la liste montrait que le titre de chef de mission était exclusivement attribué aux experts principaux. La Commission a jugé problématique le fait que le plaignant ait demandé à une personne qui n’était pas un expert principal, et ne possédait pas les qualifications nécessaires, de diriger la mission d’audit pour ce rapport.

21. Lors d’une réunion ultérieure avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, la Commission a précisé qu’outre la question de la signature, le problème était principalement le fait que l’équipe d’auditeurs (experts principaux) qui a effectué cet audit ne respectait pas les exigences énoncées dans le contrat[5].

22. Le plaignant a fait valoir que l’expert concerné, qui figurait sur la liste des experts non principaux dans le contrat, avait un rôle mineur de soutien dans le rapport d’audit, ce qui est pleinement conforme au contrat. Il a insisté sur le fait que deux experts principaux avaient également signé le rapport: ils avaient réalisé la majeure partie du travail sur le rapport à Nouakchott, tandis que l’expert concerné avait apporté sa contribution en vérifiant les chiffres au siège de la société d’audit à Casablanca, tâche qui correspondait à 5 % du temps total consacré par les auditeurs à ce dossier. Son intitulé de poste, «chef de mission», était un titre standard dans la société: d’autres experts non principaux figurant dans le contrat avaient le même intitulé de poste.

23. Le plaignant reste convaincu que la véritable raison pour laquelle la délégation a rejeté le rapport d’audit n’était pas la signature du chef de mission, mais le fait que le rapport avait révélé des irrégularités de la part de certaines organisations réalisant des projets financés par l’UE en Mauritanie, ainsi que des allégations de fraude de la part d’un membre du personnel de la délégation. Le plaignant a indiqué que la tentative de la délégation de couvrir ces irrégularités a également conduit à la décision de résilier le marché ultérieurement.

24. La Commission a rejeté les allégations de fraude émises par le plaignant comme non fondées.

Concernant le délai de présentation du rapport

25. La Commission a expliqué que la délégation avait rejeté le rapport d’audit non seulement en raison de sa signature, mais aussi parce que le plaignant avait soumis le rapport bien au-delà des délais contractuels, fixés à 21 jours[6] à compter de la fin des missions sur le terrain (4 octobre 2017). Le plaignant avait présenté le rapport le 7 mars 2018, soit cinq mois après la date limite.

26. Le plaignant a expliqué que la délégation l’avait informé le 16 novembre 2016 que le début de l’audit du projet Appui Budgétaire devait être reporté à septembre 2017. L’équipe d’audit a effectué l’audit en octobre/novembre 2017 et a soumis le premier projet de rapport à l’entité contrôlée pour observations le 22 décembre 2017. L’entité contrôlée n’ayant formulé aucune observation, sa société a ensuite soumis le projet de rapport à la délégation le 6 février 2018, ainsi qu’un rapport final le 7 mars 2018.

27. Il a indiqué que la délégation et sa société avaient convenu, au début du contrat, que les auditeurs soumettraient les projets de rapports d’audit directement aux entités contrôlées plutôt qu’à la délégation, afin de ne pas surcharger les services de la délégation. À ce titre, selon le plaignant, les délais contractuels de 21 jours n’étaient plus applicables.

28. Le plaignant a également fait valoir que, comme le prévoit le marché, la délégation disposait de 45 jours[7] pour formuler des observations sur les rapports, faute de quoi ces rapports seraient réputés approuvés. La délégation n’a réagi à aucun des projets de rapports d’audit relatifs au projet Appui Budgétaire soumis par le plaignant entre février et mars 2018. Cela signifiait que, conformément au contrat, la délégation avait tacitement approuvé le rapport d’audit. Le plaignant a également souligné que, si la délégation avait réagi dans les 45 jours suivant la présentation de la version finale du rapport d’audit, tout malentendu concernant les retards aurait pu être résolu à ce stade.

L’évaluation de la Médiatrice

29. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné une copie du projet de rapport d’audit contesté, qui montre clairement les signatures de deux experts principaux (dont le plaignant) et d’un expert non principal (dont l’intitulé de poste est «chef de mission»). Comme l’a indiqué le plaignant, le titre de chef de mission est standard dans le cabinet d’audit du plaignant, comme en témoigne la liste d’experts figurant dans les annexes au contrat, où figurent plusieurs autres chefs de mission. Rien n’indique que l’expert non principal ait dirigé la mission d’audit. Cependant, tout au long de l’enquête, la Commission et la délégation ont insisté sur le fait que l’expert non principal avait dirigé la mission d’audit et qu’il s’agissait d’une violation du contrat.

30. Au cours de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, la délégation a fait valoir que, outre la question de la signature, le principal problème était que l’équipe d’auditeurs n’avait pas respecté les «catégories d’auditeurs» énoncées dans le contrat. Après avoir examiné les dispositions pertinentes du contrat[8], la Médiatrice ne trouve aucun fondement à cet argument. Il ressort clairement des signatures apposées sur le rapport d’audit que l’équipe était composée d’un «auditeur de catégorie 1» et d’un ensemble d’auditeurs des catégories 2 à 4. Il ne semble pas y avoir de corrélation dans les dispositions contractuelles entre les «catégories» d’auditeurs et le fait qu’ils doivent être des experts principaux ou non. Toute autre interprétation conduirait à la conclusion que les experts non principaux ne sont pas autorisés à participer à un quelconque travail d’audit, ce qui ne semble pas logique.

31. Par conséquent, la Médiatrice estime que la première raison invoquée par la délégation pour rejeter le rapport d’audit n’est pas convaincante.

32. L’autre motif avancé à l’époque par la délégation pour rejeter le rapport était qu’il avait été présenté tardivement, bien au-delà des 21 jours prévus dans le contrat[9]. Toutefois, il semble que la délégation et la société d’audit du plaignant aient développé une pratique consistant à ne pas respecter cette obligation contractuelle[10]. De même, il semble que la délégation ait développé la pratique de ne pas respecter l’obligation contractuelle d’informer expressément la société du plaignant de toute observation dans un délai de 45 jours (faute de quoi, en vertu des dispositions contractuelles, le rapport était tacitement approuvé).

33. La Médiatrice est consciente que les parties à un contrat peuvent ne pas suivre les dispositions contractuelles à la lettre pendant la durée du contrat. Dans de tels cas, et en cas de litige contractuel, il n’est pas rare que l’une des parties insiste par la suite sur le strict respect des termes du contrat. La question de savoir si et dans quelles conditions une partie peut «revenir» à une exigence de respect strict des dispositions contractuelles dans de tels cas est une question de droit des contrats qui peut être appréciée différemment d’un système juridique à l’autre[11].

34. En l’espèce, la Médiatrice estime que le point de vue de la Commission ne semble pas déraisonnable ou manifestement dépourvu de fondement juridique. Les allégations du plaignant concernant la prétendue dissimulation par la délégation des irrégularités relevées dans le rapport sont examinées plus loin.

La décision de résilier le marché

Arguments présentés à la Médiatrice

Concernant la présence permanente des experts en Mauritanie

35. La délégation a résilié le marché en raison d’un prétendu défaut d’exécution grave de la part de la société du plaignant. La délégation a fait valoir que les experts principaux ne se trouvaient pas de manière permanente sur place en Mauritanie pour exécuter leurs tâches. La délégation a jugé que cela constituait un manquement aux obligations contractuelles[12].

36. La délégation a également fait valoir que le plaignant et les autres experts principaux avaient signé des déclarations d’exclusivité et de disponibilité pour la période de 36 mois du marché[13]. Ils ont tous confirmé qu’ils travailleraient «à temps plein» sur le marché; pourtant, la délégation a découvert (par le biais de témoignages) que certains experts principaux n’étaient pas présents en Mauritanie ou n’étaient pas disponibles pendant de longues périodes. La délégation a également appris qu’en mars 2018, le plaignant et les autres experts principaux avaient signé avec la délégation de l’UE au Mali un autre marché portant sur des services d’audit, en violation de leurs déclarations d’exclusivité.

37. Le plaignant a contesté cet argument en fournissant une description détaillée des appartements, véhicules et espaces de bureaux que sa société avait loués au cours de la période du marché. Il a également apporté la preuve des visas délivrés aux experts principaux par les autorités mauritaniennes et a indiqué que les dates d’entrée dans le pays figurant sur les visas démontraient leur présence en Mauritanie.

38. Le plaignant a également fait valoir qu’il s’agissait d’un marché à prix forfaitaire, et non d’un marché à prix unitaires. Cela signifiait que la délégation rémunérait sa société en fonction des éléments livrables et non sur la base du temps passé sur place. En tant que tel, l’argument de la délégation concernant la mobilisation permanente des experts en Mauritanie était un faux problème: il était parfaitement raisonnable pour sa société de faire intervenir uniquement les experts nécessaires pour les éléments livrables demandés par la délégation. À titre d’exemple, le plaignant a expliqué qu’il n’avait sollicité que trois des quatre experts principaux pour l’année 2018.

39. Le plaignant a en outre expliqué qu’au cours des deux premières années du marché, sa société n’avait reçu que moins de la moitié du montant maximal fixé dans le marché (le montant qu’elle aurait reçu si la délégation avait demandé tous les éléments livrables prévus). En outre, il a fait valoir que la délégation n’avait pas négocié le plan d’audit pour 2018, ce qui avait privé son équipe d’auditeurs de toute mission. La délégation a également annulé plusieurs activités ou missions d’audit prévues dans le marché. Il a déclaré qu’on ne pouvait raisonnablement s’attendre à ce qu’il garde tous ses experts principaux inactifs en Mauritanie alors que la délégation n’avait demandé aucun travail d’audit. C’est la raison pour laquelle sa société s’est portée candidate pour l’autre marché de fourniture de services d’audit pour la délégation de l’UE au Mali, marché qu’elle a remporté.

40. Le plaignant a expliqué que, contrairement à ce qu’affirme la délégation, les déclarations d’exclusivité et de disponibilité que lui-même et ses experts principaux avaient signées signifiaient qu’il ne devait pas présenter son CV avec un autre soumissionnaire pour le même marché. Cela signifiait également que les experts devaient être disponibles à temps plein pour travailler sur les éléments livrables demandés par la délégation, mais qu’en l’absence de toute demande, ils pouvaient travailler sur d’autres projets.

41. En guise de réponse, la délégation a fait valoir que le paiement prévu était suffisamment généreux pour permettre à une société d’audit de détacher une équipe d’experts basée en Mauritanie à temps plein et de façon permanente. En outre, la délégation a indiqué que la société du plaignant avait présenté sa proposition en vue du marché avec la délégation de l’UE au Mali en décembre 2017, avant même de savoir si les missions d’audit dans le cadre du marché en Mauritanie seraient réduites en 2018.

42. La délégation a précisé, en outre, que dès le début du contrat passé avec le plaignant, les travaux présentés par la société du plaignant étaient de très mauvaise qualité, comportaient des erreurs et des affirmations non étayées, et qu’ils étaient rendus avec des retards inexpliqués. La délégation a attribué la cause de ces faiblesses au fait que le plaignant n’avait pas mobilisé ses experts en Mauritanie de manière permanente.

Concernant les allégations de fraude et d’irrégularités

43. Le plaignant a fait valoir qu’en 2018, il avait signalé à la Commission plusieurs irrégularités dans les projets audités. Il a avancé l’hypothèse qu’il pouvait y avoir un lien avec la décision de la délégation de résilier le marché. Le plaignant a affirmé que la délégation avait tenté de dissimuler les irrégularités et avait décidé de rejeter le rapport d’audit «Appui Budgétaire» et de résilier le marché en guise de représailles à la suite de son signalement.

44. Au cours de l’enquête, la Médiatrice a demandé à la Commission de prendre position sur les arguments présentés par le plaignant concernant les irrégularités alléguées. La Commission a déclaré que ses arguments étaient faux et dénués de fondement. Au cours de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, la Commission a expliqué que la délégation avait informé l’Office européen de lutte antifraude (OLAF)[14] des irrégularités constatées dans le rapport du plaignant et que l’OLAF avait enquêté sur l’affaire. La Commission a expliqué qu’il appartenait à l’OLAF de déterminer si des mesures de protection à l’égard de la personne ayant signalé la fraude étaient nécessaires dans le cas où les allégations de fraude seraient confirmées. Dans ce contexte, la délégation a fourni à l’équipe d’enquête de la Médiatrice certaines informations supplémentaires, qui sont confidentielles parce qu’elles concernent une enquête de l’OLAF.

L’évaluation de la Médiatrice

45. À titre liminaire, la Médiatrice prend acte du souhait tant de la délégation que du plaignant de résilier le marché, respectivement en date des 1^er et 2 juin 2018. Si les deux parties s’accordent sur le fait qu’elles ne voulaient plus travailler ensemble, elles ne s’entendent pas sur la question de savoir qui est responsable de la «violation» du contrat. L’enquête de la Médiatrice sur cet aspect s’est concentrée sur l’argument avancé par le plaignant selon lequel la décision de la délégation de résilier le marché était erronée.

46. La principale raison invoquée par la délégation était que les experts n’étaient pas mobilisés en permanence en Mauritanie, ce qui était une exigence du contrat. Il ne semble donc pas déraisonnable pour la délégation d’estimer que le fait de ne pas avoir eu recours à des experts établis de manière permanente en Mauritanie constitue une violation du contrat.

47. À l’appui de sa position, la délégation a notamment renvoyé au témoignage d’un expert principal selon lequel la société du plaignant n’avait pas respecté cette disposition. Le plaignant lui-même a reconnu que ses experts principaux n’étaient pas établis à temps plein en Mauritanie en faisant valoir que le contrat était un contrat à prix forfaitaire. Bien que les raisons avancées par le plaignant ne soient pas dénuées de fondement, il n’en demeure pas moins que cela était contraire à l’une des obligations contractuelles, dont le respect n’avait pas été levé du fait d’une pratique contradictoire.

48. En outre, le plaignant et d’autres experts principaux ont signé des déclarations de disponibilité et d’exclusivité par lesquelles ils s’engageaient à travailler à temps plein sur le contrat entre 2016 et 2019. Il n’était pas déraisonnable pour la délégation de considérer que le plaignant avait violé cette déclaration lorsqu’il s’est porté candidat à un marché pour une autre délégation de l’UE, avec les mêmes experts principaux. Le libellé de la déclaration est clair: les experts principaux ne devaient pas s’engager à travailler sur un autre projet ou activité financé par l’UE, et rien n’indique que cette exigence ait été levée.

49. La Médiatrice prend acte du point de vue du plaignant selon lequel la résiliation pourrait avoir été décidée en représailles pour avoir signalé des allégations de fraude et d’irrégularités dans le cadre de certains projets financés par l’UE en Mauritanie. Toutefois, la Commission et la délégation ont expliqué lors de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice qu’elles avaient informé l’OLAF d’éventuelles irrégularités et qu’une enquête de l’OLAF était en cours. La Médiatrice est dès lors convaincue que la délégation a agi avec diligence sur cette question. Il appartient à l’OLAF de déterminer s’il y a eu fraude ou irrégularité.

La manière dont la délégation a géré la procédure de règlement à l’amiable concernant les montants restant dus pour 22 éléments livrables d’audit

Arguments présentés à la Médiatrice

50. Lorsque la délégation a pris la décision de résilier le marché, il lui restait 22 éléments livrables d’audit à payer au plaignant. Il s’agissait notamment de rapports d’audit (y compris le rapport d’audit «Appui Budgétaire» examiné ci-dessus dans la première section) ainsi que de rapports de vérification des dépenses. La société du plaignant avait accompli certaines des tâches, mais d’autres étaient toujours en cours lorsque le marché a été résilié en juin 2018. Selon le plaignant, le montant total dû s’élevait à 160 000 EUR.

51. La délégation avait initialement l’intention de recouvrer l’intégralité des montants versés à la société du plaignant pour l’ensemble des travaux d’audit effectués entre 2016 et 2018 (594 500 EUR). La délégation a estimé que, étant donné que les experts n’étaient pas mobilisés en Mauritanie de manière permanente, tous les éléments livrables devaient être rejetés. Toutefois, à la suite de la procédure de règlement à l’amiable, la délégation a accepté de renoncer au recouvrement de la totalité des montants.

52. Dans le cadre du règlement amiable, la délégation a établi une liste des 22 éléments livrables avec des explications sur les motifs de leur rejet et sur les sanctions appliquées. Elle a communiqué cette liste au plaignant. La délégation a fait valoir, entre autres raisons, que le plaignant avait présenté la majorité des rapports bien après le délai contractuel de 21 jours et que certains rapports contenaient des erreurs les rendant inutilisables. Selon la délégation, ces rapports devaient être à nouveau vérifiés par les services compétents. La délégation a accepté néanmoins de verser 30 850 EUR pour les éléments livrables en suspens. Elle a calculé ce montant sur la base d’une méthode proportionnelle, avec une pénalité de 10 % pour les rapports présentés avec un retard important et de 30 % pour les autres lacunes.

53. Le plaignant a estimé que les raisons du rejet des 22 éléments livrables n’étaient pas fondées et a exprimé son désaccord avec le montant proposé par la délégation. Ses principaux arguments étaient que la délégation n’avait pas envoyé de commentaires sur les éléments livrables ou avait envoyé des commentaires bien après le délai contractuel pour ce faire. Cela signifiait que la délégation avait tacitement approuvé les rapports. Pour justifier sa position, le plaignant a fait valoir la même disposition contractuelle que celle mentionnée ci-dessus pour les rapports d’audit[15], ainsi qu’une autre disposition contractuelle concernant les rapports de vérification des dépenses[16].

54. Il a fait valoir qu’entre avril 2016 et juillet 2017, la délégation avait approuvé 63 éléments livrables d’audit et avait même envoyé au plaignant un certificat de référence officiel indiquant que la société du plaignant avait fourni les services conformément au contrat et au cahier des charges «à la satisfaction de la délégation». Selon lui, la délégation n’a jamais soulevé la question du délai de 21 jours en 2016 et 2017, alors qu’il avait présenté certains éléments livrables après ce délai. En outre, il a déclaré que la délégation n’avait jamais fait de retour négatif sur la qualité des rapports. Le plaignant a déclaré que les rapports présentés après août 2017 n’avaient à vrai dire suscité aucune réaction de la délégation.

55. Lors de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, la délégation a expliqué qu’avant 2018, c’était une autre équipe qui travaillait dans l’unité «Financement, contrats et audit» et qu’elle avait peut-être fait preuve d’une plus grande souplesse en ce qui concerne les obligations contractuelles, d’autant plus qu’il s’agissait du début du contrat avec le plaignant. La délégation a changé d’approche après 2018, compte tenu des retards importants du plaignant dans la présentation des rapports d’audit.

56. En réponse à l’argument du plaignant selon lequel les 22 éléments livrables avaient été tacitement acceptés, la délégation a renvoyé aux «conditions générales» du marché[17], selon lesquelles, en cas de retard dans la présentation d’un rapport, la délégation avait droit à une «indemnité forfaitaire». Si le montant de cette indemnité atteint 15 % de la valeur du marché, la délégation peut résilier le marché. Étant donné que ce seuil avait été atteint pour les rapports présentés par le plaignant, et compte tenu de la décision de résilier le marché, la délégation n’a pas jugé nécessaire de rejeter expressément les rapports.

L’évaluation de la Médiatrice

57. La Médiatrice a déjà examiné, plus haut, l’un des 22 éléments livrables (le rapport d’audit «Appui Budgétaire»).

58. La délégation a fourni au plaignant une liste détaillée des principales raisons du rejet des 22 éléments livrables, en particulier le fait que tous les rapports ont été présentés tardivement et que certains rapports contenaient diverses erreurs les rendant inutilisables. Sur cette base, elle a conclu que 30 850 EUR constituaient un montant proportionné au regard des retards et de la qualité médiocre des 22 éléments livrables de l’audit. La Médiatrice n’est pas en mesure de déterminer si ce montant est correct, car cela impliquerait de réévaluer la qualité du travail d’audit effectué par la société du plaignant, tâche pour laquelle la Médiatrice ne dispose pas de l’expertise requise.

La manière dont la délégation a géré la relation contractuelle avec le plaignant

L’évaluation de la Médiatrice

59. Comme indiqué ci-dessus, la position de la Commission sur le litige contractuel n’apparaît pas infondée en droit. Cela dit, il semble y avoir eu de sérieux problèmes de communication entre le plaignant et l’équipe de la délégation chargée des audits, notamment en ce qui concerne la formulation d’observations sur les rapports présentés par le plaignant. Il semblerait que ces questions soient liées à une modification de la composition de l’équipe à la fin de l’année 2017, qui a entraîné une forte détérioration des relations de travail entre les parties tout au long de l’année 2018. La ligne de conduite de la délégation en la matière a profondément changé avec l’arrivée de la nouvelle équipe.

60. En outre, au fil du temps, la délégation a considérablement évolué dans la motivation de ses actes, sans vraiment fournir d’explications au plaignant sur les raisons de ce changement. Comme expliqué ci-dessus, la Médiatrice n’est toujours pas convaincue par les explications fournies par la délégation concernant la signature du chef de mission sur l’un des rapports d’audit. Cet argument est également mentionné par la délégation au soutien de sa lettre de résiliation du marché.

61. Un principe important de bonne administration est que l’administration doit toujours motiver ses décisions de manière convaincante. Tel n’a pas été le cas en l’espèce, ni à l’égard du plaignant ni, au cours de cette enquête, à l’égard de l’équipe d’enquête de la Médiatrice. La Médiatrice estime que les insuffisances générales constatées dans la gestion de la relation contractuelle par la délégation constituent un cas de mauvaise administration.

62. Étant donné que ces problèmes se sont posés il y a cinq ans, la Médiatrice estime qu’il serait inutile de formuler une recommandation sur cet aspect de la plainte. Toutefois, la Médiatrice espère qu’à l’avenir, la délégation communiquera avec les contractants conformément aux meilleures pratiques administratives.

Conclusion

Sur la base de son enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en formulant la conclusion suivante:

La décision de la délégation de l’UE en Mauritanie de rejeter un rapport d’audit et de résilier le marché n’était pas déraisonnable et ne constituait pas un cas de mauvaise administration.

La Médiatrice n’a pas constaté de mauvaise administration dans la manière dont la délégation a géré la procédure ultérieure de règlement à l’amiable.

Toutefois, la manière dont la délégation a géré la communication avec le plaignant, notamment au regard de ses observations sur les projets de rapports d’audit et d’une absence d’explication claire de ses décisions, relevait de la mauvaise administration.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de la présente décision.

 

Emily O'Reilly

Médiatrice européenne

Strasbourg, 24/01/2023

 

 

[1] Le plaignant affirme n’avoir reçu la lettre de résiliation de la délégation du 1^er juin 2018 que le 22 juin, parce qu’il était en déplacement et ne se trouvait pas dans ses locaux. La délégation fait valoir qu’elle a également envoyé la lettre de résiliation par courrier électronique et que le plaignant devait donc en avoir connaissance dès le 1^er juin 2018.

[2] Le contrat prévoit que la délégation doit établir des plans d’audit annuels pour les besoins d’audit identifiés dans le contrat. Selon le contrat, ces plans d’audit annuels «seront adoptés et modifiés pendant la période d’exécution du contrat».

[3] Depuis sa création en 2011, le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) est responsable des délégations et des bureaux de l’UE dans le monde entier. Toutefois, la Commission européenne est responsable de toutes les questions relatives au budget de l’UE, y compris des projets gérés par les délégations de l’UE.

[4] Qui a fait l’objet d’une enquête précédente de la Médiatrice.

[5] La Commission a renvoyé à l’article 4.2, des «termes de référence» du contrat, qui dispose que «l’équipe d’auditeurs nécessaire pour cette mission sera composée d’un auditeur de catégorie 1, assumant la responsabilité finale de l’audit, et d’une équipe d’audit présentant une combinaison appropriée d’auditeurs des catégories 2 à 4 disposant des qualifications et de l’expérience précisées ci-dessous.(...) Catégorie 1: associé. Catégorie 2: directeur de mission (Audit Manager) Catégorie 3: auditeur confirmé. Catégorie 4: auditeur assistant.»

[6] Conformément au point 6.3 des termes de référence du contrat d’audit spécifique pour le projet Appui Budgétaire.

[7] Article 27.5, des conditions particulières du contrat: «Dans tous les cas, les documents ou rapports sont réputés avoir été approuvés par le pouvoir adjudicateur si celui-ci n’a pas expressément informé le contractant de ses observations dans un délai de 45 jours à compter de leur réception.»

[8] Article 4.2 des termes de référence du contrat (voir note de bas de page 5).

[9] La délégation a ensuite ajouté que le rapport d’audit n’était pas utilisable.

[10] Comme en témoigne le fait que la majorité des rapports préparés en 2016 et 2017 ont été soumis au-delà du délai de 21 jours, mais qu’ils ont toujours été acceptés par la délégation (voir point 54 ci-dessous).

[11] La relation entre les parties était, à cet égard, régie par le droit belge.

[12] L’article 5.1 de l’annexe II et l’article 2.6 de l’annexe III du contrat disposent ce qui suit: «Les experts principaux seront opérationnels immédiatement après la signature du marché. Ils seront installés à Nouakchott pendant les 36 mois d’exécution du marché et seront mobilisés à tout moment pendant cette période.»

[13] Les déclarations sont formulées comme suit: «Je déclare par ailleurs pouvoir et vouloir travailler durant la ou les période(s) prévue(s) pour la fonction pour laquelle mon CV a été présenté dans la perspective où la présente offre serait retenue, à savoir: avril 2016 - avril 2019 - TEMPS PLEIN. Je confirme que je n’ai aucun engagement confirmé comme expert principal, à aucun autre projet financé par l’UE, ou toute autre activité, incompatible en termes de capacité ou de planning avec les engagements repris ci-dessus.»

[14] L’Office européen de lutte antifraude (OLAF) est un organe mandaté par l’UE pour protéger les intérêts financiers de l’UE. L’OLAF mène des enquêtes indépendantes sur la fraude et la corruption portant sur des fonds de l’UE. Ses enquêtes sont généralement confidentielles afin de protéger ses procédures d’enquête.

[15] Article 27.5 des dispositions spécifiques du contrat (approbation tacite après 45 jours, voir note de bas de page nº 7).

[16] Article 4.2.1 de l’annexe II (termes de référence) du contrat: «Chaque certificat devra être approuvé par la Délégation de l’Union européenne endéans quinze (15) jours calendrier à partir de la date de réception du bordereau de transmission de l’ordre de paiement... L’absence de réaction de la délégation endéans le délai précité vaut pour approbation formelle.»

[17] Notamment les articles 19.3, 19.4 et 19.5 des conditions générales.