Antécédents de la plainte

1. Le plaignant dirige un cabinet d'architectes en Irlande. En juin 2020, le cabinet du plaignant a été invité à participer à une procédure de passation de marché pour la fourniture de services d’architecture ^[1] organisée par la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail (Eurofound). Dans le cadre de ce contrat, Eurofound s’est efforcée d’entreprendre chaque année au moins un projet de construction ou de rénovation afin d’améliorer les conditions de travail de tous les utilisateurs des locaux. En tant que critère de sélection de la capacité juridique et réglementaire, Eurofound a exigé que l’équipe sélectionnée pour exécuter le contrat dispose d’au moins un expert dans le domaine de l’architecture, qui devrait être inscrit au registre statutaire des architectes de l’Institut royal des architectes d’Irlande (RIAI).

2. Après que le plaignant a soumis son offre, Eurofound lui a demandé de préciser si une personne de son équipe était incluse dans le RIAI et, si tel n’était pas le cas, les raisons de cette inclusion.

3. Le plaignant a expliqué que le RIAI avait refusé de l'inscrire au registre parce qu'il n'avait pas acquis suffisamment d'expérience en Irlande et que l'expérience qu'il avait acquise à l'étranger ne pouvait être reconnue.^[2] Le plaignant a fait valoir que les conditions d'inscription au RIAI violaient la libre prestation de services dans l'Union européenne et que, dans le passé, il avait déposé une plainte pour infraction auprès de la Commission européenne pour soulever cette question. Il a déclaré qu’il est un technologue en architecture agréé ^[3], un géomètre agréé ^[4] et un ingénieur en bâtiment agréé ^[5], et qu’Eurofound devrait accepter ces autres qualifications.

4. En septembre 2020, Eurofound a informé le plaignant qu’elle avait rejeté son offre parce qu’aucun membre de son équipe n’était inscrit au registre des architectes du RIAI. Elle a ajouté que la procédure de passation de marché n’avait donné lieu à l’attribution d’aucun marché.

5. En janvier 2021, Eurofound a invité le plaignant à participer à une nouvelle procédure de passation de marché pour la fourniture de services d’architecture ^[6], qui exigeait également que les soumissionnaires, ou l’un de leurs équipes, soient enregistrés auprès du RIAI. Le plaignant a de nouveau contacté Eurofound, faisant valoir que cette exigence était discriminatoire. Insatisfait de la réponse d’Eurofound, le plaignant s’est adressé au Médiateur en mars 2021.

L'enquête

6. La Médiatrice a ouvert une enquête afin de déterminer s’il était raisonnable pour Eurofound d’exiger que les soumissionnaires incluent, au sein de leur équipe, un architecte inscrit auprès du RIAI.

7. La Médiatrice a reçu une réponse d’Eurofound sur la plainte. L’équipe d’enquête a ensuite rencontré des représentants d’Eurofound, reçu une autre réponse d’Eurofound, ainsi que les commentaires du plaignant en réponse aux réponses d’Eurofound et sur le rapport de la réunion d’inspection.

Arguments présentés au Médiateur

Arguments du plaignant

8. Le plaignant soutient que la législation irlandaise sur l’enregistrement des architectes est contraire au droit de l’Union ^[7] et que l’appel d’offres organisé par Eurofound favorise injustement une catégorie spécifique d’opérateurs économiques, contrairement aux règles de l’Union en matière de marchés publics.

9. Le plaignant soutient que le titre d’«architecte» est protégé, qu’il ne peut être utilisé que par ceux qui sont enregistrés auprès du RIAI, mais que cet enregistrement n’est pas une exigence légale pour la fourniture de services d’architecture en Irlande. Il affirme que les arpenteurs-géomètres et les ingénieurs agréés peuvent également fournir des services d'architecture. Le plaignant estime que les géomètres-géomètres agréés seraient particulièrement aptes à fournir des services architecturaux à Eurofound, car leur spécialité est de travailler avec des bâtiments existants, ce qui est requis par Eurofound.

Arguments d’Eurofound

10. Eurofound a déclaré qu’elle ne pouvait appliquer le droit irlandais qu’en l’état et qu’elle ne relevait pas de son mandat d’évaluer si le droit irlandais violait le droit de l’Union. Elle a indiqué qu’elle exigeait qu’un seul membre d’une équipe soumettant une offre soit inscrit au RIAI et qu’elle rejetait l’offre du plaignant parce qu’aucun membre de son équipe n’était inscrit au registre. Eurofound a fait valoir que l’exigence de disposer d’un architecte enregistré est conforme au règlement financier de l’UE, qui permet aux pouvoirs adjudicateurs d’exiger des soumissionnaires qu’ils soient titulaires d’une autorisation particulière pour pouvoir exécuter le marché ^[8]. Elle a estimé que le fait de ne pas inclure cette exigence et d’utiliser plutôt l’expérience professionnelle pertinente comme seul critère de sélection aurait constitué un indicateur de compétence insuffisant.

11. Au cours de l’enquête, Eurofound a motivé différemment l’exigence d’avoir un architecte enregistré dans le cadre de l’appel d’offres. L’appel d’offres indiquait que le contrat nécessitait l’assistance d’un architecte qualifié pour les projets et les conceptions de bâtiments internes et externes. Il s’agissait en particulier i) de l’aide à la planification des demandes, ii) des conseils professionnels sur les projets immobiliers internes et externes, iii) des spécifications de conception des bâtiments et des dessins techniques, iv) de l’aide à l’évaluation des appels d’offres et iv) de l’approbation des projets de construction et de rénovation. Dans sa réponse initiale, Eurofound a fait valoir qu’un architecte enregistré était nécessaire, car il possède les connaissances nécessaires pour guider un projet de construction du début à la fin et doit respecter un code précisant les normes de conduite et de pratique professionnelles. Eurofound a également souligné que les architectes enregistrés sont soumis à un mécanisme de règlement des litiges en cas de mauvais service ou de faute professionnelle présumée.

12. Lors d’échanges ultérieurs avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, Eurofound a reconnu que les géomètres et ingénieurs agréés enregistrés peuvent également certifier que les travaux sont conformes au permis de construire et aux réglementations en matière de contrôle des bâtiments. Cependant, selon Eurofound, la formation reçue par les géomètres et les ingénieurs agréés est d'une durée plus courte que celle des architectes et se concentre sur les aspects pratiques de la construction de bâtiments. Eurofound a fait valoir que seuls les architectes disposent d’une formation spécifique concernant la composante esthétique ou conceptuelle d’un bâtiment et son environnement. Eurofound a souligné que les appels d’offres exigeaient des contractants potentiels qu’ils remplissent et fournissent des «dessins techniques et conceptuels liés aux projets convenus». Selon Eurofound, les géomètres et ingénieurs agréés peuvent être en mesure de fournir des dessins techniques et qui peuvent être utilisés pour la construction et pour fabriquer ou installer des composants des travaux. Cependant, seuls les architectes peuvent fournir des dessins conceptuels sur la conception du bâtiment.

13. Au cours de la réunion d’inspection avec l’équipe d’enquête du Médiateur, Eurofound a également souligné le fait que le bâtiment qu’elle loue au gouvernement irlandais est une structure protégée. Il a expliqué que, en tant que locataire, il a un certain nombre d'obligations d'entretien imposées par le bail, y compris des restrictions sur la nature des travaux qu'il peut exécuter. Cela comprend l'exigence que l'agent de conservation local approuve toutes les modifications apportées au bâtiment. Eurofound a également fait valoir que les architectes sont mieux placés pour veiller à ce que les projets de construction potentiels respectent ces restrictions. Toutefois, elle a reconnu que le droit irlandais n’exige pas que les travaux soient exécutés sous la supervision d’un architecte titulaire d’une qualification en matière de conservation. En cas de besoin spécifique, Eurofound a déclaré qu’elle pouvait se prévaloir de l’avis gratuit de l’agent de conservation de l’autorité locale.

14. En ce qui concerne la nature du contrat lui-même, Eurofound a indiqué qu’elle avait choisi d’acquérir des services au moyen d’un contrat-cadre et non d’un contrat direct parce qu’elle ne connaissait pas la portée et la nature exactes des travaux au moment du lancement de l’appel d’offres. Un contrat-cadre leur aurait permis d'avoir un contrat en place pour être utilisé lorsque des travaux étaient nécessaires. Toutefois, aucun marché n’a été attribué dans le cadre de l’une ou ^{l’autre procédure de passation de marché [9]} et, par conséquent, aucun préjudice n’a été causé au plaignant.

Observations de la plaignante

15. Le plaignant a soutenu que d'autres professionnels, y compris les ingénieurs en bâtiment et les technologues en architecture agréés, possèdent les compétences et les connaissances requises pour exécuter les services décrits dans l'appel d'offres, sont assujettis à un code de conduite et sont assujettis à des mécanismes de règlement des différends.

16. Le plaignant a déclaré que, dans l'équipe proposée dans son offre, il y avait deux personnes (y compris lui-même) ayant une formation en architecture et en design esthétique et/ou détenant une qualification d'architecte obtenue à l'étranger. En outre, les architectes et les géomètres doivent effectuer cinq ans d'études et deux ans d'expérience pratique pour s'inscrire auprès de leurs organismes représentatifs respectifs.

17. Le plaignant a également fait valoir que les architectes agréés par le RIAI et spécialisés dans la conservation ne sont pas les seuls professionnels en Irlande à pouvoir fournir des services de conception et de gestion de projets pour des structures protégées. Les arpenteurs-géomètres peuvent travailler en tant que gestionnaires de projet/concepteurs principaux pour la restauration ou d’autres travaux sur des structures protégées ^[10]. En outre, certains technologues en architecture agréés sont également spécialisés dans les travaux de conservation et les structures protégées.

Évaluation du Médiateur

18. La base juridique des procédures de passation de marchés publics organisées par les institutions, organes et organismes de l’UE est le règlement financier de l’UE. Le règlement financier de l’UE dispose que tous les marchés financés au titre du budget de l’UE doivent respecter les principes de transparence, de proportionnalité, d’égalité de traitement et de non-discrimination. Tous les contrats de services devraient être ouverts au groupe le plus large possible de prestataires de services potentiels ^[11]. Cela signifie que les critères de sélection dans une procédure de passation de marché doivent être non discriminatoires, proportionnés et non inutilement restrictifs.

19. Le règlement financier de l’UE permet à un pouvoir adjudicateur d’exiger d’un opérateur économique qu’il détienne «une autorisation particulière prouvant qu’il est autorisé à exécuter le marché dans son pays d’établissement ou à être membre d’une organisation professionnelle spécifique»^[12]. Toutefois, une telle exigence doit être nécessaire et proportionnée à l’exécution du marché en cause. La préférence pour une catégorie particulière de professionnels doit être justifiée à la lumière de la nature spécifique du service à fournir, telle que décrite dans les documents de marché. Ces documents doivent fournir une description complète, claire et précise de l'objet du marché ^[13].

20. Ce qui précède s’applique également aux contrats-cadres, compte tenu de leur spécificité. Les contrats-cadres ne peuvent être utilisés de manière abusive ou de telle sorte qu'ils aient pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser la concurrence. Cela signifie que les documents d’information sur l’appel d’offres dans le cadre d’une procédure d’attribution d’un contrat-cadre doivent préciser l’objet et la gamme maximale des services requis, mais peuvent définir la quantité précise de services dont il a besoin à un stade ultérieur ^[14].

21. Au cours de l’enquête de la Médiatrice, Eurofound a fourni différentes raisons expliquant pourquoi elle avait inclus l’exigence d’un architecte inscrit au RIAI dans l’appel d’offres, dont certaines ont été légitimement contestées par le plaignant ^[15]. Toutefois, deux raisons essentielles semblent être: a) le statut protégé du bâtiment sur lequel les travaux devaient être réalisés et b) la nécessité d’un expert en «conception et esthétique» du bâtiment. Aucun des deux appels d'offres ne met particulièrement l'accent sur ces deux éléments.

22. Les pouvoirs adjudicateurs sont chargés de veiller à ce que les appels d’offres soient fondés sur les critères de sélection corrects pour déterminer les qualifications professionnelles pertinentes pour l’exécution du marché. À cette fin, il incombe aux organes de l’UE de connaître les dispositions locales pertinentes concernant les services dont ils ont besoin dans le cadre des procédures de passation de marchés qu’ils organisent. Toutefois, comme indiqué ci-dessus, le règlement financier leur impose également de veiller à ce qu’un appel d’offres soit non discriminatoire et ouvert au plus large éventail possible de prestataires de services éligibles.

23. Sur la base des informations examinées par l’équipe d’enquête de la Médiatrice au cours de l’enquête, un architecte inscrit au RIAI peut ne pas être le seul professionnel capable d’exécuter les tâches requises par le contrat-cadre proposé. Il apparaît donc que l’exigence selon laquelle les offres doivent inclure au moins un architecte inscrit au RIAI peut ne pas être nécessaire et proportionnée compte tenu de l’objet du marché.

24. Étant donné qu’Eurofound a annulé les deux procédures de passation de marchés, la Médiatrice propose de ne pas mener d’enquêtes supplémentaires. Un pouvoir adjudicateur peut annuler une procédure de passation de marché sans que les soumissionnaires puissent prétendre à une quelconque indemnisation ^[16]. Toutefois, la Médiatrice estime qu’il convient de faire des suggestions d’amélioration à Eurofound, afin de veiller à ce que les futures procédures de passation de marchés pour la fourniture de services d’architecture soient fondées sur les critères appropriés et comprennent des informations suffisamment claires pour les soumissionnaires potentiels.

25. Pour commencer, Eurofound devrait décrire plus en détail dans le cahier des charges les travaux qu’elle souhaiterait que le contractant exécute et l’incidence que la nature protégée du bâtiment aurait sur l’exécution des travaux. Cela ne l’empêche pas de choisir un contrat-cadre au lieu d’un contrat spécifique, s’il a un besoin récurrent de réaliser des travaux ou des projets de rénovation. Toutefois, le choix d’un contrat-cadre ne l’exempte pas d’énoncer clairement et précisément ses besoins et, lorsque cela implique l’imposition d’une exigence qui, autrement, restreindrait la concurrence, d’expliquer également la nécessité et la proportionnalité de cette exigence. Il serait également préférable qu’Eurofound indique un calendrier approximatif pour les travaux initiaux à réaliser.

26. Sur la base du besoin défini, Eurofound peut ensuite réfléchir aux qualifications nécessaires à l’exécution des travaux faisant l’objet du marché d’un point de vue juridique et technique. Une fois qu’elle a déterminé quelles catégories de professionnels sont légalement autorisées à fournir un certain type de service (par exemple, s’ils ont besoin d’une autorisation particulière ou s’ils sont membres d’une association professionnelle), elle peut alors réfléchir au type de capacité technique dont le professionnel aurait besoin pour fournir le service (par exemple, formation et/ou expérience spécifique). Le Médiateur formulera une suggestion d'amélioration en conséquence.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire avec la conclusion suivante ^[17]:

Aucune autre enquête n'est justifiée.

Le plaignant et la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail (Eurofound) seront informés de la présente décision.

Suggestions d'amélioration

Dans toute future procédure de passation de marché pour la fourniture de services d’architecture, Eurofound devrait préciser ses besoins et exposer clairement les travaux envisagés en tenant compte de la nature du bâtiment. Sur cette base, Eurofound devrait définir quelle autorisation est nécessaire pour exécuter légalement le service et, d’un point de vue technique, quel type d’expérience préalable permettrait au soumissionnaire d’exécuter le service, tout en trouvant un équilibre avec la nécessité d’assurer la concurrence la plus large possible. Ces informations permettront aux soumissionnaires potentiels de décider si et comment soumettre une offre.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 22 juin 2022

[1] Procédure 171902/5443, Procédure négociée relative à la fourniture de services architecturaux et de services connexes à Eurofound.

[2] Cela était conforme aux articles 21 et 22 de la loi irlandaise de 2007 sur le contrôle du bâtiment.

[3] Membre du Chartered Institute of Architectural Technologists, CIAT.

[4] Membre de la Society of Chartered Surveyors Ireland, SCSI.

[5] Membre de la Chartered Association of Building Engineers, CABE.

[6] 211012/5782 Prestation de services architecturaux et connexes chez Eurofound.

[7] Le plaignant a déposé plusieurs plaintes pour infraction auprès de la Commission européenne à ce sujet, telles que CHAP(2010)02912 et CHAP(2013)03587, à la suite desquelles la Commission a demandé des éclaircissements aux autorités irlandaises.

[8] Point 18, paragraphe 3, point b), de l’annexe I du règlement financier.

[9] Conformément à l’article 171 du règlement financier.

[10] https://scsi.ie/wp-content/uploads/2021/01/SCSIPR1.pdf

[11] Voir article 160, paragraphes 1 et 2, du règlement financier.

[12] Article 18, paragraphe 2, point b), de l'annexe I du règlement financier.

[13] Arrêt du 6 mai 2013, Kieffer Omnitec/Commission, T-288/11, point 25, disponible ici.

[14] Article 160, paragraphe 3, du règlement financier.

[15] Par exemple, le plaignant a fait référence au Code de pratique pour l'inspection et la certification des bâtiments et des travaux, qui indique clairement que des catégories professionnelles autres que les architectes certifiés RIAI peuvent superviser un projet de construction du début à la fin.

[16] Article 171 du règlement financier.

[17] La présente plainte a été traitée dans le cadre d'un traitement délégué des dossiers, conformément à la décision du Médiateur européen portant adoption de dispositions d'exécution.