Antécédents de la plainte

1. La liaison ferroviaire Lyon-Turin est une liaison ferroviaire transfrontalière entre la France et l'Italie qui comprend un tunnel sous les Alpes. Le projet a bénéficié d’un financement de l’UE, d’un montant maximal de 813 781 900 EUR, au titre du programme du mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE)^[1], pour des études et des travaux à achever le long du tronçon transfrontalier du projet d’ici la fin de 2019. En 2020, la convention de subvention a été modifiée pour prolonger sa durée de 36 mois afin d’achever les activités qui ont été retardées.

2. En décembre 2020, le plaignant, un groupe organisé qui s’oppose au projet, a demandé l’accès du public à la modification de la convention de subvention (ci-après la «modification»).

3. Le 4 janvier 2021, l’Agence exécutive européenne pour l’innovation et les réseaux (INEA) a accordé un accès partiel à la modification. Elle a fait valoir que la divulgation des autres parties pourrait porter atteinte à la vie privée et à l’intégrité des personnes ^[2] ainsi qu’aux intérêts commerciaux des parties concernées par l’accord ^[3]. En particulier, l’INEA n’a pas divulgué les dates indicatives de début et de fin des activités du projet et les informations relatives aux étapes du projet, que l’INEA utilise pour contrôler et vérifier le respect par les bénéficiaires de leurs obligations au titre de la convention de subvention.

4. Le plaignant a demandé à l’INEA de réexaminer sa décision en présentant une «demande confirmative». Elle a considéré que les informations divulguées n’étaient pas suffisantes pour permettre au public de suivre l’avancement du projet.

5. Le 22 février 2021, l’INEA a confirmé sa décision initiale de n’accorder qu’un accès partiel au document. Elle a réitéré son point de vue selon lequel une divulgation supplémentaire nuirait aux intérêts commerciaux des entités participant au projet et porterait atteinte à la vie privée et à l’intégrité des personnes dont les données à caractère personnel figurent dans le document. L’INEA a également consulté les autorités nationales, conformément aux règles de l’UE en matière d’accès aux documents ^[4], qui se sont opposées à la divulgation ultérieure du document.

6. Insatisfait de la décision de l’INEA, le plaignant a déposé une plainte auprès du Médiateur.

Proposition de solution du Médiateur

7. Le 16 mars 2021, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a demandé à consulter le document en question, ainsi que la documentation relative à la consultation des autorités des États membres.

8. Le 1er juin 2021, sur la base d’une analyse des documents inspectés, la Médiatrice a proposé une solution à l’Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l’environnement (CINEA), qui a succédé à l’INEA et l’a remplacée le 1er avril 2021.

9. Dans sa proposition de solution, la Médiatrice a estimé qu’il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des informations relatives aux retards dans l’achèvement du projet. Elle a noté que le projet de tunnel de base Lyon-Turin est un projet d'infrastructure à grande échelle, qui a reçu un financement afin d'être construit dans un certain délai. Les retards qui ont conduit à la prolongation du délai d’achèvement du projet affectent sans doute le public. En rendant public le calendrier adapté, le public serait en mesure de surveiller la mise en œuvre du projet et de vérifier si et pourquoi des retards se produisent.

10. Compte tenu de ces considérations, la Médiatrice a proposé à la CINEA de revoir sa position sur la demande d’accès du public du plaignant, en vue d’accorder l’accès le plus large possible à l’amendement.

11. En réponse, la CINEA a accepté d’accorder au public un accès plus large au document. Elle a accepté de divulguer les dates passées des activités et des jalons déjà réalisés ainsi que la plupart des informations sur les jalons du projet.

12. Toutefois, la CINEA a maintenu la position de l’Agence en ce qui concerne la divulgation de dates futures sensibles et de dates passées qui pourraient révéler le calendrier des dates futures. La CINEA a également invoqué une exception supplémentaire au titre des règles de l’UE en matière d’accès aux documents, à savoir que la divulgation des dates restantes porterait atteinte à la sécurité publique ^[5].

13. Le plaignant a commenté la réponse de la CINEA en indiquant qu’il n’était pas satisfait des informations supplémentaires divulguées. Elle a estimé que, la plupart des informations supplémentaires étant liées à des dates antérieures, le public n’est toujours pas en mesure de suivre la mise en œuvre du projet. Le plaignant s'est également demandé comment la divulgation de dates supplémentaires pourrait nuire à la sécurité publique.

Enquêtes complémentaires du Médiateur

14. La proposition de solution du Médiateur était fondée sur l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation de certaines informations contenues dans la modification de la convention de subvention. L’exception de sécurité publique, invoquée par la CINEA en réponse à la proposition de solution du Médiateur, est absolue et ne saurait être supplantée par un intérêt public à la divulgation.

15. L’exception relative à la sécurité publique n’avait pas été précédemment invoquée par l’Agence dans ses décisions initiales et confirmatives sur la demande d’accès du public présentée par le plaignant. C'est regrettable. Si l'Office s'était fondé sur l'exception relative à la sécurité publique à un stade antérieur, le plaignant aurait mieux compris les raisons de la non-divulgation de certaines parties du document. Dans le cadre des futures demandes d’accès, la CINEA devrait veiller à faire référence à toutes les exceptions applicables dans ses décisions relatives aux demandes d’accès. 

16. Les institutions disposent d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer si la divulgation d’un document porterait atteinte à la sécurité publique ^[6]. Cela étant, l’exception relative à la sécurité publique doit être étayée par une motivation appropriée, qui doit être suffisante pour permettre au plaignant de connaître les motifs du refus et aux juridictions de l’Union d’exercer leur contrôle ^[7].

17. La Médiatrice a estimé que le raisonnement fourni par la CINEA dans sa réponse à la proposition de solution de la Médiatrice n’était pas suffisant pour permettre à la plaignante ou à la Médiatrice de comprendre en quoi une divulgation ultérieure du document porterait atteinte à la sécurité publique.

18.  La Médiatrice a donc suggéré à la CINEA d’adopter la décision d’accorder au public un accès plus large au document, comme convenu en réponse à la proposition de solution, et d’inclure une motivation appropriée à l’appui de son recours à l’exception relative à la sécurité publique.

19. Le 30 novembre 2021, la CINEA a répondu à la suggestion du Médiateur. Elle a également communiqué au Médiateur un projet de décision adressé au plaignant concernant la divulgation du document demandé.

20. Dans sa réponse, la CINEA a accepté une divulgation encore plus large du document. Dans le projet de lettre au plaignant, la CINEA explique que la divulgation de dates supplémentaires pourrait conduire à des situations qui, comme par le passé, pourraient menacer l’avancement du projet et compromettre les mesures de sécurité protégeant le lieu de travail et les travailleurs.

Évaluation de la Médiatrice après sa suggestion

21. La Médiatrice se félicite de la réponse positive de la CINEA à sa suggestion. En incluant une explication de la manière dont la divulgation complète du document pourrait porter atteinte à la sécurité publique dans la décision que la CINEA propose d’envoyer au plaignant, la CINEA a suivi la suggestion du Médiateur.

22. Le Médiateur est conscient que la mise en œuvre de ce projet a été accompagnée de manifestations, dont certaines ont été caractérisées par des épisodes de violence qui ont conduit les autorités italiennes à adopter des mesures visant à sécuriser les chantiers. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur estime qu’il est raisonnable que la CINEA invoque l’exception relative à la sécurité publique en l’espèce. Le Médiateur espère que la CINEA enverra à présent la lettre proposée au plaignant. Compte tenu de ce qui précède, aucune autre enquête n'est justifiée à ce stade.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

En incluant une explication de la manière dont la divulgation complète du document pourrait porter atteinte à la sécurité publique dans la lettre que la CINEA propose d’envoyer au plaignant, la CINEA a suivi la suggestion du Médiateur. Le Médiateur estime qu’il était raisonnable que la CINEA invoque l’exception de sécurité publique dans cette affaire. Par conséquent, aucune autre enquête n'est justifiée à ce stade.

Le plaignant et la CINEA seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 27 janvier 2022

[1] Le mécanisme pour l’interconnexion en Europe est un instrument de financement de l’UE destiné à promouvoir la croissance, l’emploi et la compétitivité au moyen d’investissements ciblés dans les infrastructures au niveau européen.

[2] Article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.

[3] Article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[4] Article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[5] Règlement 1049/2001, article 4, paragraphe 1, point a), premier tiret.

[6] Arrêt du Tribunal du 11 juillet 2018, ClientEarth/Commission, T-644/16, point

 25, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943; arrêt de la Cour de justice du 1er février 2007, Sison/Conseil, C-266/05 P, point 34, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=66056&pagex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&c=first&part=1&ampci;d=240905.

[7] Arrêt Sison/Conseil, précité, point 80.