Antécédents de la plainte

1. Le Parquet européen, institué par le règlement sur le Parquet européen ^[1], est chargé d’enquêter sur les infractions financières concernant le budget de l’Union européenne, de les poursuivre et de les traduire en justice ^[2].

2. Le collège du Parquet européen ^[3] se compose du chef du Parquet européen et d'un procureur européen par État membre participant ^[4]. Le règlement sur le Parquet européen dispose que chaque État membre désigne trois candidats au poste de procureur européen. Ces candidats devraient être i) des membres actifs du ministère public ou du pouvoir judiciaire, ii) indépendants et indubitablement et iii) posséder les qualifications requises pour être nommés à des postes de haut niveau dans le ministère public ou le pouvoir judiciaire dans leurs États membres respectifs et posséder une expérience pratique pertinente des systèmes juridiques nationaux, des enquêtes financières et de la coopération judiciaire internationale en matière pénale ^[5].

3. Le Conseil de l’UE sélectionne et nomme l’un des candidats au poste de procureur européen de l’État membre en question après avoir reçu l’avis motivé d’un «comité de sélection» ad hoc ^[6]. Le comité de sélection interroge les candidats désignés et les évalue sur la base des exigences du règlement sur le Parquet européen. Il formule un avis sur les qualifications des candidats pour exercer les fonctions de procureur européen et les classe sur la base de son ordre de préférence, qui n’est pas contraignant pour le Conseil. Si le comité de sélection constate qu'un candidat ne remplit pas les conditions requises pour l'exercice des fonctions de procureur européen, son avis est contraignant pour le Conseil.

4. Le plaignant était l'un des candidats désignés par une autorité nationale pour le poste de procureur européen. En décembre 2019, il a été interrogé par le comité de sélection, qui a ensuite émis un avis négatif sur sa candidature, estimant qu’elle n’était pas conforme à certaines exigences obligatoires pour le poste.

5. Le plaignant a communiqué avec le comité de sélection pour contester son opinion et faire part de ses préoccupations quant à l'équité de son entrevue. Le 24 février 2020, il a également déposé une plainte auprès du Médiateur à ce sujet.

6. Le 27 février 2020, le plaignant a reçu une réponse du président du comité de sélection, l’informant que celui-ci considérait qu’il ne disposait pas d’une expérience pratique pertinente en matière d’enquêtes sur la criminalité financière et de coopération judiciaire interne en matière pénale, qui sont des exigences obligatoires en vertu du règlement sur le Parquet européen. La réponse faisait référence à la décision d'exécution du Conseil relative aux règles de fonctionnement du comité de sélection ^[7] et indiquait que rien ne permettait au comité de sélection de reconsidérer son avis concernant la nomination de procureurs européens. Elle a ajouté que le plaignant recevrait l’«avis motivé» du comité de sélection concernant sa candidature une fois la procédure terminée.

7. Dans sa correspondance avec le bureau du Médiateur, le plaignant a noté qu’il n’avait pas reçu d’avis motivé du comité et que cela l’empêchait de contester l’avis du comité. Le plaignant a également souligné que la réponse n'abordait aucune des questions qu'il avait soulevées au sujet de la façon dont son entrevue avait été menée.

L'enquête

8. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la plainte et a demandé à la Commission européenne et au Conseil de l’Union européenne de répondre aux aspects suivants de la plainte:

1) L'absence de procédure pour demander un réexamen de l'avis négatif du comité de sélection concernant l'éligibilité des candidats aux postes de procureurs européens.

2) Les raisons pour lesquelles l’«avis motivé» du comité de sélection n’a pas pu être communiqué au plaignant avant la fin de la procédure de sélection.

3) L’absence de réponse aux allégations du plaignant concernant les irrégularités alléguées qui ont affecté son entretien.

9. Au cours de l'enquête, le Médiateur a reçu les réponses de la Commission et du Conseil sur la plainte et, par la suite, les observations du plaignant en réponse à ces réponses.

10. Au cours de l'enquête, l'équipe d'enquête de la Médiatrice a également présenté au Conseil une proposition de solution et des suggestions d'amélioration pour répondre à certaines des questions soulevées dans la plainte. Le Conseil a rejeté ces propositions. Le plaignant a ensuite présenté ses observations.

Sur l’absence de procédure de réexamen

Arguments présentés au Médiateur

11. La Commission a déclaré que le comité de sélection était totalement indépendant et impartial dans l’exercice de ses fonctions. Le seul rôle de la Commission dans la procédure est de mettre à disposition du personnel en tant que secrétariat du panel pour lui apporter un soutien administratif.

12. Il note que le règlement sur le Parquet européen établit une procédure de sélection dans le cadre de laquelle tant les États membres que le Conseil ont des responsabilités. La sélection pour les postes de procureur européen relève de la compétence du Conseil. Il a ajouté que les procédures de sélection des procureurs européens ne sont pas fondées sur un appel ouvert à candidatures, mais sur les nominations des gouvernements nationaux. Par conséquent, l’exclusion d’un candidat d’une procédure de sélection n’affecte pas ses droits individuels, étant donné qu’il n’a pas de droits individuels en tant que candidat dans le cadre de la procédure de sélection.

13. La Commission a ajouté que, si la décision d'exécution du Conseil relative aux règles de fonctionnement du comité de sélection envisage la possibilité de déposer une plainte administrative ^[8] auprès du Conseil dans le cadre de la procédure de sélection pour le poste de chef du Parquet européen, elle n'établit pas de possibilité similaire en ce qui concerne les procédures de sélection pour les postes de procureur européen. La Commission a conclu qu’en principe, le droit national devrait prévoir des voies de recours pour intenter une action contre l’État membre qui a présenté la candidature et pour fournir une protection juridictionnelle au plaignant.

14. Le Conseil, pour sa part, a également fait référence au fait que la décision d'exécution du Conseil relative aux règles de fonctionnement du comité de sélection ne prévoit la possibilité de déposer une plainte administrative auprès du Conseil que dans le cadre de la procédure de sélection pour le poste de chef du Parquet européen. Elle a ajouté que cela n’empêchait pas les candidats aux postes de procureurs européens de former des recours en vertu du droit national ou du droit de l’Union afin de demander un contrôle juridictionnel.

15. Le Conseil a indiqué que, conformément au règlement sur le Parquet européen, il ne dispose de pouvoirs de décision qu'à la dernière étape de la procédure de sélection. Elle a estimé que l’enquête du Médiateur concernait les travaux du comité de sélection, qui constitue une étape de la procédure dans laquelle le Conseil n’a pas compétence pour agir. En tant que telle, l’enquête ne concernait pas un acte du Conseil.

16. Le Conseil a en outre déclaré que lui-même et le comité de sélection sont des entités juridiques autonomes distinctes ^[9]. Le comité de sélection est indépendant du Conseil dans l'exercice de ses fonctions et, en particulier, dans l'élaboration d'un avis motivé sur l'éligibilité et les mérites des candidats, qu'il transmet au Conseil. Le Conseil ne dispose d'aucun pouvoir de contrôle ou d'évaluation de l'éligibilité ou des mérites des candidats désignés par les États membres ou d'ingérence de quelque autre manière que ce soit dans les travaux du comité de sélection.

17. Le Conseil a noté que les avis négatifs du comité concernant l'éligibilité des candidats sont contraignants pour lui et que ni le règlement sur le Parquet européen ni les dispositions d'application de celui-ci ne prévoient la possibilité pour le Conseil de réexaminer ces avis.

18. Le plaignant a fait valoir que les réponses des institutions le laissaient dans un vide juridique. Cela n’est pas conforme aux principes de sécurité juridique et de «confiance légitime», a-t-il déclaré. Le plaignant partage l'avis de la Commission selon lequel les procédures de sélection pour les postes de procureurs européens relèvent de la responsabilité du Conseil. Il a fait valoir que le Conseil, en mettant l'accent sur les différences entre la sélection du chef du Parquet européen et celle des procureurs européens, portait atteinte à l'objectif du collège des procureurs et à l'esprit du règlement sur le Parquet européen.

19. Il estime que le Conseil est responsable en dernier ressort de la sélection globale des procureurs européens et que seule sa décision est définitive. Le plaignant a fait valoir que, si le jury de sélection était une entité autonome, le Médiateur serait en mesure de contrôler ses délibérations et ses décisions. Dans le cas contraire, les institutions de l’Union pourraient échapper au contrôle du Médiateur simplement en créant de nouvelles entités distinctes.

La proposition de solution et la suggestion d'amélioration

20. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a estimé que, si le comité de sélection est indépendant du Conseil, cela ne suffit pas pour qu’il soit considéré comme un organe distinct de l’Union qui pourrait faire l’objet d’une enquête de la Médiatrice. Pour cette raison, il convenait de s’adresser au Conseil, qui est l’«autorité investie du pouvoir de nomination» dans le cadre de la procédure de sélection pour les postes de procureurs européens.

21. L'équipe d'enquête de la Médiatrice a proposé, à titre de solution, que le Conseil prenne des mesures pour veiller à ce que les arguments soulevés par le plaignant soient correctement traités.

22. Le Conseil a rejeté la proposition de solution, réitérant sa position selon laquelle le comité de sélection est une entité distincte du Conseil et que le Conseil n'est pas responsable de ses travaux et de son fonctionnement. Elle a souligné que les avis négatifs du comité concernant l’éligibilité des candidats lient le Conseil et que, par conséquent, il ne peut pas les examiner. Son personnel n'a pas accès aux délibérations ni aux autres documents du comité de sélection ^[10]. Le Conseil a déclaré qu'il ne pouvait donc pas répondre aux arguments soulevés par le plaignant, étant donné qu'il n'avait pas connaissance des motifs de son rejet ni de toute correspondance entre le plaignant et le groupe spécial.

23. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également formulé une suggestion d’amélioration concernant l’absence d’un mécanisme de réexamen clair pour demander un réexamen des avis du comité de sélection dans le cadre de la procédure de sélection des procureurs européens. Elle a fait valoir qu’il serait de bonne administration de disposer d’un tel mécanisme et que, lorsque le comité de sélection émet un avis négatif, il devrait informer correctement les candidats de leur droit de demander un réexamen de cette décision et, en fin de compte, de déposer une plainte auprès du Médiateur ou d’introduire un recours devant le Tribunal.

24. Le Conseil a également rejeté cette suggestion. Elle a noté que les règles relatives aux voies de recours contre les actes et omissions du comité de sélection figurent dans le règlement sur le Parquet européen, qui est un acte législatif de portée générale. La modification de ces règles relèverait du législateur de l’Union et ne relèverait donc pas du mandat du Médiateur. Le Conseil a ajouté que tant le règlement sur le Parquet européen que la décision d'exécution du Conseil relative aux règles de fonctionnement du comité de sélection avaient été adoptés sur la base de propositions de la Commission et que le Conseil ne pouvait pas les modifier unilatéralement.

25. Le plaignant a réitéré qu'il n'avait pas eu la possibilité de contester la décision d'exclure sa candidature comme étant inéligible. Il a ajouté que «ce qui s’en est suivi, c’est un exercice qui cause de l’anxiété et de la détresse à un citoyen européen, dans le cadre duquel les institutions de l’UE passent la balle sans respecter les valeurs et les principes européens fondamentaux qu’elles devraient sauvegarder». 

Évaluation du Médiateur

26. La procédure de sélection pour les postes de procureurs européens ne prévoit aucun mécanisme permettant de réexaminer les actes ou omissions du comité de sélection.

27. Le comité de sélection a informé le plaignant qu’aucune disposition des règles applicables ne lui permettait de reconsidérer son avis concernant la nomination de procureurs européens. Dans le cadre de cette enquête, la Commission a déclaré que la procédure de sélection relevait de la responsabilité du Conseil. Le Conseil a estimé qu'il ne saurait être tenu responsable des actes du comité de sélection, celui-ci étant une entité juridique distincte et indépendante. Il y a clairement un vide de responsabilité.

28. Dans ce contexte, la Médiatrice regrette que le Conseil ait rejeté la proposition de solution et la suggestion d’amélioration de son équipe d’enquête. Elle estime que le Conseil a manqué une occasion de renforcer la confiance du public et la légitimité de la procédure de sélection pour les postes de procureurs européens.

29.  Bien que le comité de sélection soit indépendant du Conseil, cela ne suffit pas à le qualifier d’organe distinct en vertu du droit de l’Union. Les actions ou omissions du comité de sélection lui-même ne peuvent pas être directement soumises à un contrôle juridictionnel ou à une enquête du Médiateur. Le Médiateur estime que, même si le comité de sélection est fonctionnellement indépendant, le Conseil, en tant qu’autorité investie du pouvoir de nomination, reste la principale institution de l’Union responsable en dernier ressort du comité. À la lumière de ce qui précède, elle estime que le Conseil aurait pu prendre des mesures pour faire en sorte que les allégations de la plaignante soient traitées. Par exemple, le Conseil aurait pu, sans remettre en cause l’indépendance du comité, lui demander de répondre aux préoccupations du plaignant et de revoir son avis sur l’éligibilité de sa candidature.

30. En ce qui concerne la suggestion d’amélioration, la Médiatrice estime que la mise en œuvre de cette proposition ne nécessiterait aucune modification des actes législatifs. En tant que tel, le Conseil aurait pu donner suite à cette suggestion.

31. Le règlement sur le Parquet européen n’exclut pas la possibilité de mettre en place un mécanisme de réexamen de la procédure de sélection pour les postes de procureurs européens. La décision d’exécution du Conseil relative aux règles de fonctionnement du comité de sélection, qui est un acte juridique mais non un acte législatif au sens du droit de l’Union ^[11], n’exclut pas non plus cette possibilité. Par conséquent, le Conseil aurait pu introduire un mécanisme de réexamen sans modifier aucune des règles existantes; par exemple, en demandant au comité de sélection de traiter les demandes de réexamen reçues des candidats et de les informer de cette possibilité. Si le Conseil maintenait son point de vue selon lequel l'acte juridique en question devrait être modifié, il aurait pu en informer la Commission, qui aurait pu examiner la nécessité de présenter une proposition.

32. Toutefois, étant donné que le Conseil a clairement rejeté la proposition de suggestion et de solution, le Médiateur estime qu'aucune enquête supplémentaire sur cette question n'est justifiée.

L’avis motivé du comité et l’absence de réponse aux allégations du plaignant

Arguments présentés au Médiateur

33. La Commission a noté que le comité de sélection est totalement indépendant et impartial dans l’élaboration d’un «avis motivé» sur l’éligibilité et les mérites des candidats désignés par les États membres. La Commission a fait valoir que la décision du comité d’envoyer l’avis motivé aux candidats une fois la procédure de sélection finalisée est une décision autonome qui échappe à la responsabilité de la Commission.

34. La Commission a indiqué que la procédure de sélection pour les postes de procureurs européens relevait de la responsabilité du Conseil et que, par conséquent, elle ne pouvait pas répondre aux demandes du plaignant.

35. Le Conseil a indiqué qu'il n'est informé de la liste et de l'identité des candidats que lorsqu'il est informé des avis motivés du comité de sélection. Elle ignorait que l’un des candidats avait contesté les travaux du comité jusqu’à ce que le Médiateur l’ait contacté. Elle n’a pas connaissance des motifs du refus de communiquer au plaignant les raisons pour lesquelles le comité l’a considéré comme inéligible. Elle fait valoir que le Médiateur devrait interroger directement le comité à ce sujet.

36. Le Conseil a ajouté que la décision d'exécution du Conseil relative aux règles de fonctionnement du comité de sélection dispose que le comité de sélection devrait informer de manière proactive les candidats au poste de chef du Parquet européen qu'il considère que les motifs de sa position ne remplissent pas les conditions d'éligibilité. Toutefois, il n’existe pas d’obligation similaire dans le cadre de la procédure de sélection pour les postes de procureurs européens.

Évaluation du Médiateur

37. À la suite de la décision du Conseil portant nomination des 22 procureurs européens ^[12], le plaignant a indiqué au Médiateur qu'il n'avait pas encore reçu l'avis motivé du comité de sélection.

38. Le Médiateur note que les informations reçues par le plaignant de la part du président du comité de sélection contenaient une explication de la raison pour laquelle il n’était pas considéré comme éligible au poste. Cette lettre pourrait donc être considérée comme un avis motivé. Toutefois, étant donné que le président a informé le plaignant dans cette lettre qu’il recevrait l’avis motivé du comité une fois la procédure terminée, il est regrettable que le plaignant ne l’ait pas reçu.

39. Comme indiqué précédemment, la Médiatrice considère que le comité de sélection n’est pas un organe de l’UE, qui peut faire l’objet d’une enquête de la Médiatrice. Par conséquent, étant donné que le Conseil a refusé d'assumer la responsabilité des actions du groupe spécial, le Médiateur estime qu'aucune enquête supplémentaire sur ces questions n'est justifiée.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Aucune autre enquête n'est justifiée sur cette plainte.

Le plaignant, le Conseil et la Commission seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 28 avril 2021

[1] Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen, EUR-Lex - 32017R1939 - FR - EUR-Lex (europa.eu).

[2] Des informations complémentaires sur le Parquet européen sont disponibles sur le site web du Parquet européen, Home | European Public’s Office (europa.eu).

[3] Pour de plus amples informations sur le collège du Parquet européen: https://www.consilium.europa.eu/fr/infographics/college-of-the-european-public-prosecutor-s-office-eppo/.

[4] 22 États membres participent actuellement au Parquet européen, les membres | Parquet européen (europa.eu).

[5] Règlement sur le Parquet européen, article 16, paragraphe 1.

[6] L’article 14, paragraphe 3, du règlement sur le Parquet européen dispose ce qui suit: «Le comité de sélection se compose de douze personnes choisies parmi d’anciens membres de la Cour de justice et de la Cour des comptes, d’anciens membres nationaux d’Eurojust, de membres des cours suprêmes nationales, de procureurs de haut niveau et d’avocats possédant des compétences reconnues. L’une des personnes choisies est proposée par le Parlement européen.» 

[7] Décision d’exécution (UE) 2018/1696 du Conseil relative aux règles de fonctionnement du comité de sélection prévu à l’article 14, paragraphe 3, du règlement (UE) 2017/1939 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen, EUR-Lex - 32018D1696 - FR - EUR-Lex (europa.eu).

[8] Statut des fonctionnaires et régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, article 90, paragraphe 2, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[9] Le Conseil s'est référé au considérant 4 du règlement d'exécution (UE) 2018/1696 du Conseil, qui dispose que "[l]es règles de fonctionnement du comité de sélection devraient garantir que celui-ci dispose de l'indépendance et de l'impartialité nécessaires pour mener à bien ses travaux".

[10] La Commission est responsable du secrétariat du panel.

[11] https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/nonlegislative_acts.html.

[12] Décision d’exécution (UE) 2020/1117 du Conseil portant nomination des procureurs européens du Parquet européen, EUR-Lex - 32020D1117 - FR - EUR-Lex (europa.eu).