Antécédents de la plainte

1. Les projets d’intérêt commun (PIC) sont des projets d’infrastructure transfrontaliers essentiels qui relient les systèmes énergétiques des pays de l’UE, aidant ainsi l’UE à atteindre ses objectifs en matière de politique énergétique et de climat ^[1]. Les critères d’identification, de planification et de mise en œuvre des PIC sont définis dans le règlement RTE-E ^[2].

2. Tous les deux ans, la Commission européenne établit une liste de ces projets (la liste des PIC)^[3], qui bénéficient de procédures de planification et d’autorisation accélérées et peuvent bénéficier d’un financement de l’UE au titre du mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE)^[4]. La Commission soumet la liste des projets au Parlement européen et au Conseil. Si ni le Parlement ni le Conseil ne rejettent la liste, celle-ci entre en vigueur.

3. La plainte concerne un projet de construction d’un terminal flottant de gaz naturel liquéfié (GNL) sur l’île croate de Krk ^[5]. Le projet a été inscrit pour la première fois sur la liste des PIC en 2013 ^[6] et a été inscrit sur toutes les listes de PIC ultérieures. En 2017, le projet a bénéficié d’un financement de l’UE de 101,4 millions d’EUR au titre du MIE pour la première phase, à savoir la construction d’une unité flottante de stockage et de regazéification ^[7].

4. Pour qu’un projet gazier soit inscrit sur la liste des PIC, il doit faire partie du dernier «plan décennal de développement du réseau pour le gaz» élaboré par le réseau européen des gestionnaires de réseau de transport de gaz (REGRT pour le gaz)^[8]. Dans ce contexte, les coûts et avantages d’un projet sont évalués sur la base d’une méthodologie élaborée par le REGRT pour le gaz ^[9].

5. Les plaignants, une organisation environnementale européenne et sa filiale croate, ont contesté l’inscription du projet sur la liste des PIC et la décision de lui accorder un financement au titre du MIE. Les plaignants estiment que le projet n’est pas conforme aux règles pertinentes énoncées dans le règlement RTE-E et aux critères pour bénéficier d’un financement au titre du MIE ^[10].

6. En avril 2019, neuf députés au Parlement européen ont envoyé une lettre à la Commission au sujet du projet, exposant les mêmes points de vue et arguments que les plaignants. Ils ont demandé à la Commission de retirer le financement et de ne pas inscrire le projet sur la quatrième liste des PIC ^[11].

7. En mai 2019, la Commission a expliqué que le projet figurait sur la liste des PIC parce qu’il réduisait la dépendance de la région à l’égard d’un seul fournisseur, ouvrait la région à d’autres sources, accroissait la concurrence et réduisait le coût de l’énergie. La Commission a également indiqué qu’elle analyserait les préoccupations soulevées par les députés au Parlement européen au sujet du projet en ce qui concerne sa conformité avec les règles applicables.

8. Insatisfaits de la réponse de la Commission, les plaignants se sont adressés au Médiateur en juillet 2019.

L'enquête

9. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la plainte afin de s’assurer que la Commission répondait aux préoccupations des plaignants concernant la conformité du projet avec 1) les critères d’inscription sur la liste des PIC et 2) les critères de financement du MIE.

10.  Au cours de l'enquête, la Médiatrice a reçu la réponse de la Commission à sa demande de renseignements. Les plaignants ont exprimé leur désaccord avec la réponse de la Commission, mais ont décidé de ne pas présenter d’observations supplémentaires. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également reçu une mise à jour de la Commission sur ses travaux relatifs à l’évaluation et au financement des PIC.

Arguments présentés au Médiateur

11. Les plaignants ont fait valoir que le projet n’avait pas d’incidence transfrontalière, ce qui est l’une des conditions pour qu’un projet soit désigné comme PIC ^[12]. Ils ont ajouté que le projet ne respectait pas les critères d’attribution pour bénéficier d’un financement au titre du MIE en raison de l’absence de dimension transfrontalière et du fait que le projet n’était pas à un stade «maturé» ou suffisamment avancé ^[13]. 

12. En ce qui concerne l’incidence transfrontalière du projet, les plaignants ont déclaré que, dans le cadre de la procédure pertinente ^[14], la Hongrie, qui, selon eux, est le seul autre pays mentionné dans le cadre du projet ^[15], n’avait pas présenté de demande formelle d’utilisation du terminal.

13. En ce qui concerne la maturité du projet, les plaignants ont déclaré que la mise en œuvre du projet n’avançait pas. Ils ont fait remarquer que les exploitants ne s'intéressaient pas suffisamment à l'utilisation du terminal pour rentabiliser le projet. Ils ont ajouté que le manque d'intérêt du marché a conduit le promoteur à réduire le projet.

14. Les plaignants ont également contesté l’analyse coûts-avantages du projet, affirmant qu’il réduisait ses coûts au minimum et ne démontrait pas de manière convaincante ses avantages. Ils ont estimé que cela était dû au critère de durabilité mal défini auquel les projets gaziers PIC doivent se conformer, qui limitait les coûts potentiels d’un projet générés par des incidences environnementales probables. Les plaignants ont fait référence au fait que l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) a également fait part de ses préoccupations concernant l’évaluation de la durabilité et des coûts et avantages des projets gaziers ^[16].

15. Pour sa part, la Commission a indiqué que le projet remplissait les critères d'inscription sur la liste des PIC. Il a noté que le projet a un impact transfrontalier important, étant donné que le système gazier croate est connecté à ceux de la Slovénie et de la Hongrie. Elle a expliqué que la capacité maximale du projet est supérieure aux besoins annuels d’importation de la Slovénie et à plus d’un quart de ceux de la Hongrie. La Commission a ajouté que la participation directe à la réalisation du projet ou une manifestation d’intérêt officielle d’un autre État membre ne sont pas des conditions pour qu’un projet soit inscrit sur une liste de projets d’intérêt commun, sur la base du critère transfrontalier.

16. Lorsque la Commission a inscrit le projet sur la quatrième liste des PIC, elle a procédé à une nouvelle évaluation de sa conformité avec les critères énoncés dans le règlement RTE-E. Chaque liste de PIC est une nouvelle liste, et la Commission évalue chaque projet de la même manière, qu’il ait été inclus ou non dans une liste précédente. Cela lui permet de prendre en compte les évolutions du marché susceptibles d’influencer l’évaluation d’un projet. Si un projet qui figurait sur une liste précédente de PIC ne répondait pas aux critères nouvellement établis, ou si les avantages ne l'emportaient plus sur les coûts, il ne serait pas inclus dans la nouvelle liste.

17. La Commission a noté que le projet garantirait une source et une voie d'approvisionnement alternatives pour le gaz naturel, ce qui représente un avantage significatif en matière de sécurité énergétique. Compte tenu de l'évolution du marché du gaz, la Commission s'attend à ce que le terminal soit utilisé plus que ne le laissent entendre les manifestations d'intérêt initiales. Elle a ajouté que, même avec un taux d'utilisation relativement faible, le terminal profiterait aux consommateurs en renforçant la concurrence sur le marché.

18. La Commission a déclaré que, si les opérateurs du marché avaient déjà manifesté un intérêt suffisant pour la capacité du terminal à rendre le projet viable, il ne serait pas éligible à un financement au titre du MIE. Il a noté que le manque d'intérêt suffisant renforce la justification de l'octroi de fonds de l'UE.

19. En ce qui concerne la maturité du projet, la Commission indique que le financement au titre du MIE a été accordé pour la première phase du projet (construction d’une unité flottante de stockage et de regazéification), ce qui est pleinement conforme à la description du projet figurant sur la liste des PIC. La Commission a constaté qu’en 2019, le promoteur du projet avait attribué un contrat pour ce projet ^[17] et acquis l’unité. Ainsi, de l’avis de la Commission, le projet est mis en œuvre depuis le début de l’année 2019.

20. La Commission a ajouté qu’elle contrôlait régulièrement le respect des conditions de subvention par le projet et que, si elle détectait des irrégularités ou des manquements aux obligations, elle prendrait des mesures correctives.

Évaluation du Médiateur

21. L’évaluation visant à déterminer si un projet satisfait aux critères énoncés dans le règlement RTE-E ou aux critères de financement du MIE nécessite une expertise technique spécialisée. Le rôle du Médiateur n'est donc pas d'évaluer un projet au regard de ces critères, mais de s'assurer que la Commission a fourni des explications claires sur ses décisions. Le Médiateur ne pourrait remettre en cause l’évaluation technique d’un projet que s’il était fondé sur des éléments de preuve clairs d’une erreur manifeste d’appréciation.

22. La Médiatrice estime que la Commission a maintenant répondu, de manière claire et exhaustive, aux arguments soulevés par les plaignants en ce qui concerne la maturité du projet et son incidence transfrontière. Sur la base des informations obtenues au cours de l’enquête, la Médiatrice ne trouve rien qui suggère que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation lorsqu’elle a inscrit le projet sur la liste des PIC et lui a accordé un financement de l’Union.

23. En ce qui concerne l’argument des plaignants selon lequel seule la Hongrie était mentionnée sur la liste des PIC en rapport avec le projet, la Médiatrice prend note de la déclaration de la Commission selon laquelle d’autres États membres, tels que la Slovénie, bénéficieraient également du projet. Le fait que des pays autres que la Hongrie pourraient bénéficier du projet est conforme au libellé de la liste des PIC, qui décrit le projet comme un « terminal GNL de Krk lustré avec des conduites de raccordement et d’évacuation vers la Hongrie et au-delà [...] » (soulignement ajouté)^[18].

24. En ce qui concerne le financement accordé par l’UE au projet, la Médiatrice estime que la Commission a clairement expliqué que la phase du projet qui a reçu un financement est celle de la construction d’une unité flottante de stockage et de regazéification. La Commission a fourni des exemples clairs des actions entreprises par le promoteur du projet pour étayer son point de vue selon lequel les activités financées sont mises en œuvre.

25. La Médiatrice prend note de l’assurance donnée par la Commission qu’elle a procédé à une nouvelle évaluation de la conformité du projet avec les critères énoncés dans le règlement RTE-E avant de l’inscrire sur la quatrième liste des PIC. En évaluant chaque projet de la même manière, qu’il ait été inscrit ou non sur une liste antérieure, la Commission peut déterminer si un projet précédemment inscrit ne satisfait pas aux critères d’inscription sur une nouvelle liste.

26. En ce qui concerne l’évaluation des coûts et des avantages des projets d’intérêt commun relatifs au gaz, la Médiatrice reconnaît que la manière dont la durabilité de ces projets a été évaluée pourrait avoir influencé leurs analyses coûts-avantages. Le Médiateur a examiné cette question dans le cadre d'une enquête récente ^[19].

27. Selon la Commission, avant la quatrième liste de PIC, la durabilité des projets gaziers candidats était évaluée de différentes manières et le manque de données uniformément disponibles, cohérentes et précises avait empêché une évaluation pleinement satisfaisante et cohérente. La tentative de la Commission de résoudre ce problème dans le contexte de la quatrième liste de PIC ne s’est pas révélée efficace, étant donné que l’approche proposée par le REGRT pour le gaz à l’époque reposait sur l’hypothèse que tous les projets gaziers ne présenteraient que des avantages positifs ^[20].

28. La Médiatrice a constaté que la durabilité des projets gaziers figurant sur les listes de projets d’intérêt commun n’avait pas été suffisamment prise en compte. Toutefois, elle a également constaté que la Commission s’efforçait d’améliorer la méthodologie d’évaluation des projets gaziers candidats ^[21]. F ou futurs PIC, l’évaluation de la durabilité tiendra compte du niveau des émissions de gaz à effet de serre et des incidences sur l’efficacité, ainsi que de l’incidence sur l’intensité globale en gaz à effet de serre de la production d’énergie dans les États membres de l’UE et des émissions liées au fonctionnement de l’infrastructure elle-même. Par conséquent, le Médiateur a estimé que des enquêtes supplémentaires n’étaient pas justifiées. La conclusion du Médiateur dans cette affaire s’applique également à la présente affaire.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Aucune autre enquête sur cette plainte n'est justifiée.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 16 décembre 2020

[1] De plus amples informations sur les projets d'intérêt commun sont disponibles à l'adresse suivante: https://ec.europa.eu/energy/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects_en?redir=1#content-heading-1.

[2] Règlement (UE) no 347/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2013 concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347.

[3] Les listes des PIC peuvent être consultées à l’adresse https://ec.europa.eu/energy/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects_en.

[4] Le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) est un instrument de financement de l’UE qui soutient le développement de réseaux transeuropéens dans les domaines des transports, de l’énergie et des services numériques, https://ec.europa.eu/inea/fr/connecting-europe-facility.

[5] De plus amples informations sur le projet sont disponibles sur le site web du promoteur du projet (LNG Croatia LLC), https://lng.hr/fr/.

[6] Règlement délégué (UE) no 1391/2013 de la Commission du 14 octobre 2013 modifiant le règlement (UE) no 347/2013 du Parlement européen et du Conseil concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes en ce qui concerne la liste des projets d’intérêt commun de l’Union, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1391.

[7] Le calendrier de mise en œuvre de l’action s’étend de février 2018 à décembre 2020. Pour plus d'informations: https://ec.europa.eu/inea/fr/connecting-europe-facility/cef-energy/6.5.1-0018-hr-w-m-16.

[8] Règlement RTE-E ANNEXE III.2. Tous les deux ans, le REGRTG adopte un «plan décennal de développement du réseau». Les projets inclus dans le plan peuvent demander à être inclus dans la liste des PIC. Voir: https://www.entsog.eu/.

[9] Article 11, paragraphe 1, du règlement RTE-E.

[10] Appel à propositions concernant des projets d'intérêt commun au titre du mécanisme pour l'interconnexion en Europe dans le domaine des infrastructures énergétiques transeuropéennes, MIE-Énergie-2016-2, https://ec.europa.eu/inea/sites/inea/files/cef_energy_2016_2_call_text_for_publication.pdf.

[11] Au cours de l’enquête, la Commission a adopté la quatrième liste de PIC, qui comprend toujours le projet, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32020R0389.

[12] Les critères sont énumérés à l'article 4 du règlement RTE-E, disponible à l'adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347

[13] MIE-Énergie-2016-2, point 9.

[14] Le promoteur du projet a organisé un appel pour les personnes intéressées par l'utilisation du terminal afin d'estimer la demande de services de base et supplémentaires du terminal. La procédure s’est déroulée de janvier 2018 à février 2019 et a été prolongée à plusieurs reprises.

[15] La troisième liste de projets d’intérêt commun fait référence au «terminal GNL de Cluster Krk avec conduites de raccordement et d’évacuation vers la Hongrie et au-delà, y compris les projets d’intérêt commun suivants:

6.5.1 Développement d'un terminal GNL à Krk (HR) jusqu'à 2,6 milliards de m3/an – Phase I et raccordement du gazoduc Omišalj – Zlobin (HR)

6.5.5«station de compression 1» du réseau croate de transport de gaz

6.5.6 Agrandissement du terminal GNL de Krk (HR) au-dessus de 2,6 milliards de m3/an – Phase II et conduites d'évacuation Zlobin – Bosiljevo – Sisak – Kozarac – Slobodnica (HR).

[16] Avis 14/2019 de l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie, du 27 juin 2019, sur le projet de PLAN DE DÉVELOPPEMENT DU RÉSEAU RTE-ANNÉE 2018 du REGRTG, https://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Opinions/Opinions/ACER%20Avis%2014-2019%20on%20the%20ENTSOG%20draft%20TYNDP%202018.pdf.

[17] Le promoteur a attribué un contrat EPC, qui est un contrat de construction utilisé pour des projets de grande envergure ou complexes en vertu duquel l'entrepreneur est responsable de la conception, de la construction et de l'achèvement du projet à un prix fixe et à une date fixe. Le contrat transfère également la plupart des risques du propriétaire à l'entrepreneur qui est tenu de livrer un projet terminé sur une base clé en main.  

[18] Cette référence à la Hongrie et au-delà figure sur les deuxième, troisième et quatrième listes de PIC. La première liste de PIC faisait référence au «Cluster Krk LNG Regasification Vessel and evacuation pipelines towards Hungary, Slovenia and Italy » (Réseau de regazéification du GNL de Krk et conduites d’évacuation vers la Hongrie, la Slovénie et l’Italie)[...].

[19] Décision du Médiateur européen dans l’affaire 1991/2019/KR relative à l’action de la Commission européenne concernant l’évaluation de la durabilité des projets gaziers figurant sur la liste actuelle des projets d’intérêt commun, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/135095.

[20] La Commission a expliqué que cela était dû au passage de combustibles fossiles polluants à des combustibles fossiles moins polluants, par exemple du charbon au gaz, et à un volume important de gaz renouvelable.

[21] Voir: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/364d69a4-1744-11eb-b57e-01aa75ed71a1/language-en?WT.mc_id=Searchresult&WT.ria_c=37085&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search