Antécédents de la plainte

1. Le plaignant, chercheur dans une université finlandaise, a demandé à la Commission de lui donner accès au public aux avis émis par le service juridique de la Commission sur le dossier législatif de la Commission relatif à la création d’un Parquet européen. Initialement, la Commission lui a dit qu'il n'y avait pas de documents écrits pertinents à sa demande. Après avoir mieux compris la demande du plaignant, il a ensuite identifié dix documents pertinents.

2. La Commission a accordé un accès complet à l’un des documents, un accès très large à deux autres documents et un accès partiel à un autre document. Se référant aux règles applicables ^[1], elle a retenu les six documents restants en faisant valoir que leur divulgation i) porterait atteinte à la protection des avis juridiques et ii) porterait gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission. Il a noté que les négociations sur le sujet étaient toujours en cours.

3. Le plaignant a contesté la décision initiale, faisant notamment valoir qu’il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation parce que la question du Parquet européen était si pertinente pour le public.

4. En réponse, si la Commission a accordé un accès partiel supplémentaire à quatre des documents et à un document supplémentaire, qui a été créé après la réponse initiale, elle a continué de refuser tout accès aux documents restants. Insatisfait de cette tournure des événements, le plaignant s'est adressé au Médiateur européen. Il a contesté la décision de la Commission de retenir les documents et a considéré que son système de gestion des documents n’était pas adapté au traitement des demandes d’accès aux documents.

5. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la plainte et son équipe d’enquête a procédé à une inspection du dossier de la Commission.

Sur la question du refus d’accès aux documents

Recommandation du Médiateur

6. Après avoir évalué les documents contrôlés et les raisons pour lesquelles la Commission les a refusés, la Médiatrice a appliqué un critère strict pour la divulgation des documents législatifs, fondé sur le principe selon lequel le processus législatif devrait être aussi proche que possible des citoyens, ce qui exige un degré élevé de transparence. 

7. Bien que la Médiatrice ait considéré que le refus de la Commission d’accorder un accès partiel supplémentaire à certains des documents était justifié et qu’il n’existait pas, au moment de la décision confirmative, d’intérêt public supérieur justifiant leur divulgation, elle n’était pas d’accord avec les arguments de la Commission en faveur de la non-divulgation de tout ou partie de cinq documents.

8. Elle a donc recommandé ^[2] que la Commission accorde un accès partiel supplémentaire à trois documents et un accès complet à deux autres documents. Elle a également encouragé la Commission à tenir compte des évolutions pertinentes ^[3] depuis sa décision confirmative.

9. La Commission a rejeté la recommandation de la Médiatrice, soutenant que son appréciation, telle qu’exposée dans la décision confirmative, «était correcte sur les plans juridique et factuel au moment où elle a été prise». Il a également noté qu'il était loisible au plaignant de présenter une nouvelle demande d'accès aux documents.

10. Dans ses observations au Médiateur, le plaignant a exprimé sa déception face à la réponse de la Commission. Il a estimé que la Commission «reste inébranlable dans son opposition à l’application correcte du droit et au renforcement de l’ouverture dans l’Union».

Évaluation du Médiateur après la recommandation

11. La Médiatrice regrette que la Commission n’ait pas suivi sa recommandation d’accorder un accès public supplémentaire aux documents en question.

12. La Médiatrice maintient son point de vue selon lequel la Commission aurait dû accorder l'accès aux documents comme elle l'avait recommandé. Elle est déçue par l’affirmation simpliste de la Commission selon laquelle sa décision confirmative était factuellement et juridiquement correcte au moment où elle a été prise. Même si tel était le cas, la Commission pourrait encore accorder un accès supplémentaire, si cela devenait approprié à un stade ultérieur.

13. La Médiatrice constate avec préoccupation que la Commission n’a pas appliqué le niveau de transparence approprié et plus élevé nécessaire pour le dossier législatif relatif à la création du Parquet européen. Elle regrette que la Commission n'ait pas été plus transparente et plus ouverte, en particulier dans un cas comme celui-ci, qui touche à des questions juridiques nouvelles et complexes. Elle est également déçue que la Commission continue de s'appuyer sur le bien-fondé juridique au moment d'une décision, prise il y a près de trois ans, même si le processus de négociation mentionné dans les documents est terminé. En outre, le Parquet européen a été créé grâce à une coopération renforcée ^[4], même s’il n’est pas encore pleinement opérationnel.

14. La Médiatrice estime que l’intérêt public à la création du Parquet européen, compte tenu des évolutions juridiques et factuelles pertinentes, serait dûment servi par une plus grande transparence et les divulgations supplémentaires qu’elle a recommandées. Malheureusement, la Commission continue de retenir les documents pertinents. Par conséquent, la Médiatrice confirme son constat de mauvaise administration.  

Sur la question de l’identification des documents pertinents

15. Dans sa recommandation, la Médiatrice a estimé que le personnel de la Commission avait déployé des efforts louables pour aider le plaignant à identifier les documents auxquels il sollicitait l’accès du public. Ils lui ont fourni un document supplémentaire après la réponse initiale, répondant à ses intérêts et à ceux de la transparence et de la bonne administration en général. Le Médiateur a également conclu que le temps nécessaire pour mener à bien cette tâche, compte tenu des circonstances particulières de l’affaire, était justifié en l’espèce.

16. Le plaignant s’est dit déçu que le Médiateur n’ait pas enquêté davantage sur le système de gestion des documents de la Commission, qui, selon lui, est insuffisant pour faciliter un traitement rapide des demandes d’accès du public. Il invite donc la Médiatrice à ouvrir une enquête de sa propre initiative sur la question plus large de la gestion des documents. La Médiatrice prend note des préoccupations du plaignant et pourrait revenir sur cette question primordiale à l’avenir.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, le Médiateur clôt cette affaire en constatant ce qui suit:

La Médiatrice n’est pas satisfaite de la réponse de la Commission à sa recommandation. Compte tenu du refus persistant de la Commission d’accorder un accès supplémentaire aux documents demandés, la Médiatrice confirme son constat de mauvaise administration.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 04/09/2019

[1] Règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, JO L 145, p. 43, disponible à l'adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049. 

[2] Recommandation du Médiateur européen dans l’affaire 195/2017/JAP concernant le refus de la Commission européenne d’accorder l’accès à des avis juridiques sur la proposition de règlement portant création du Parquet européen, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/109961

[3] Le passage du temps et les évolutions législatives concernant les nouvelles règles de l’UE en matière de protection des données et le choix de coopération renforcée pour le Parquet européen.

[4] Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen (JO L 283 du 31.10.2017, p. 1), disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/1939/oj