Monsieur,
Le 21 janvier 1999, vous avez déposé une plainte auprès du Médiateur européen au nom du Forum of Private Business concernant la DG IV de la Commission européenne et le traitement prétendument négligent d'une affaire de concurrence au titre des articles 81 et 82 du traité CE.
Le 5 février 1999, j'ai transmis la plainte au président de la Commission européenne. La Commission a envoyé son avis le 26 mars 1999 et je vous l'ai transmis avec une invitation à formuler des observations, si vous le souhaitez. Vous avez transmis vos observations le 19 mai 1999.
Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.

LA PLAINTE

Le plaignant est un représentant national des petites entreprises. L'une des entreprises qu'il représente, Microwave Ovenware Ltd. (MOL), a fait valoir qu'elle avait été contrainte de cesser ses activités en 1989 en raison du comportement d'une autre entreprise, Dynopack, située en Norvège. MOL a déposé une plainte auprès de la Commission en mai 1988 pour violation des articles 81 et 82 du traité CE (anciens articles 85 et 86) par Dynopack. La Commission a examiné la plainte mais n'a constaté aucune violation du droit communautaire de la concurrence. En 1994, elle a finalement informé MOL que le dossier de son affaire était clos.
Le plaignant affirme que MOL a essayé pendant de nombreuses années d'obtenir des informations et des réponses aux questions découlant de la plainte déposée auprès de la Commission. Le plaignant a déclaré que la Commission avait refusé de fournir à MOL les informations demandées, qu'elle n'avait pas traité le dossier et qu'elle n'avait pas examiné correctement les documents présentés. En outre, la Commission aurait affirmé à tort que les échanges entre la Norvège et le Royaume-Uni n’étaient pas considérés comme des échanges entre États membres au sens des règles de concurrence communautaires.
Selon le plaignant, ce n'est que lors d'une réunion en septembre 1997 que la Commission a fourni à MOL les informations qu'elle demandait depuis de nombreuses années. Les informations ont démontré que la Commission n’avait pas traité la demande conformément à la procédure appropriée et correcte. En mai 1998, la Commission a convenu que les échanges entre la Norvège et le Royaume-Uni étaient similaires aux échanges entre les États membres. Malgré cela, il a refusé de rouvrir le dossier.
La Commission a indiqué qu’elle n’était pas un organisme d’enquête, mais qu’elle s’appuyait sur des observations écrites et que les pouvoirs administratifs étaient insuffisants. Selon le plaignant, cela n'est pas vrai puisque les pouvoirs d'enquête de la Commission sont bien établis, notamment dans le domaine du droit de la concurrence.
En outre, la Commission n'a jamais répondu à la lettre du plaignant du 21 juillet 1998.
Informations complémentaires En
mars 1999, M. Elliott, député européen, a écrit à la Commission au sujet du cas de MOL à la Commission et il a envoyé une copie de sa lettre au Médiateur. Dans sa lettre, il a posé à la Commission, en résumé, les quatre questions suivantes concernant le cas de MOL:
- Quel examen la Commission a-t-elle effectué de l'exactitude des déclarations soumises à la Commission, compte tenu des allégations de MOL selon lesquelles les éléments de preuve présentés étaient faux?
- M. Elliott a envoyé une question parlementaire en mars 1991 concernant la première question. Dans sa réplique, la Commission a indiqué que le secret empêchait tout commentaire. Sur quels fondements le secret professionnel a-t-il été décidé et quelles mesures seront prises en ce qui concerne les allégations de faux éléments de preuve?
- La Commission a déclaré que le comportement de Dynopack ne semblait pas avoir d'effet sur les échanges entre États membres. Aucune raison n'a été donnée pour cette interprétation. Sur quels motifs cette décision a-t-elle été prise et pourquoi MOL n'en a-t-elle pas été dûment informée?
- La Commission a déclaré que MOL n'avait pas été en mesure de fournir la preuve de l'infraction alléguée. Toutefois, MOL a déclaré qu’aucune réponse de fond n’avait été reçue à la demande de MOL de fournir des dates et des exemples de ces demandes, de sorte que la déclaration de la Commission était erronée.
M. Elliott demande à la Commission d'inclure les réponses à ces questions dans la réponse de la Commission au Médiateur.

L'ENQUÊTE

L'avis de la Commission
Dans son avis, la Commission a fait valoir que Microwave Ovenware Ltd. (MOL) avait porté plainte auprès de la Commission en 1988, alléguant qu'elle avait subi des pertes en raison du comportement de Dynopack, une entreprise qui avait précédemment fourni à MOL des accessoires destinés à être utilisés dans des fours à micro-ondes. Au cours des années 1988 et 1993, la DG IV de la Commission a examiné la plainte et a eu de nombreux contacts avec le plaignant par le biais de lettres et de discussions informelles. C'est ce qui ressort d'un tableau annexé à l'avis, qui présente les communications et les contacts entre la Commission et MOL. Toutefois, en 1993, la Commission a envoyé à MOL une lettre au titre de l'article 6 du règlement 99/63/CEE pour l'informer qu'elle envisageait de rejeter la plainte. Dans cette lettre, la Commission informait le plaignant que l'exigence de l'article 85 du traité CE (devenu article 81) n'était pas remplie: les échanges entre États membres n'ont pas été affectés. À la suite de cette lettre, le plaignant n'a pas apporté d'éléments de preuve supplémentaires à l'appui de sa plainte et, en 1994, la Commission a informé MOL que l'affaire était considérée comme close.
En 1997, plus de trois ans et demi plus tard, MOL a demandé la réouverture de l'affaire. Ce faisant, MOL alléguait une mauvaise gestion du traitement de son dossier et remettait en cause les raisons invoquées de l’absence d’effet sur le commerce entre États membres. Au cours de ce contact, il est également apparu clairement que MOL avait cessé ses activités en 1989. Par lettre du 16 juillet 1998, la Commission a informé MOL en détail des raisons pour lesquelles l'affaire initiale n'avait pas pu être rouverte. Dans cette lettre, la Commission se référait à la lettre dite de l'article 6 et à sa lettre de 1994 informant MOL que l'affaire était close. La Commission a souligné qu'à la suite de cette correspondance, MOL n'a pas agi et n'a pas demandé de décision formelle de rejet de la plainte, de sorte que MOL aurait pu saisir le Tribunal de première instance. En ce qui concerne la demande de réouverture de l'affaire, la Commission a souligné qu'elle impliquerait un réexamen des faits survenus entre 1988 et 1993 concernant une entreprise qui n'exerce actuellement aucune activité économique. La Commission a souligné que, conformément à la jurisprudence du Tribunal (T-77/95, SFEI e.a./Commission, Rec. 1997, p. II-1, point 57), la Commission n’est pas tenue de donner suite aux plaintes dénonçant des pratiques qui ont cessé. La Commission a conclu que la réouverture de l'affaire impliquerait une utilisation de ses ressources disproportionnée par rapport à l'importance de l'infraction alléguée pour le fonctionnement du marché commun. Elle n'a donc pas trouvé d'intérêt communautaire suffisant pour justifier la réouverture de l'enquête sur la plainte de MOL.
La lettre du plaignant du 21 juillet 1998 a été considérée par la Commission comme un accusé de réception de sa propre lettre du 16 juillet 1998, les mêmes arguments étant répétés. La Commission a estimé qu'aucune réponse n'était nécessaire.
La Commission a souligné qu’elle ne dispose pas des mêmes moyens qu’une juridiction nationale pour entendre des témoins et qu’elle ne peut donc pas établir la véracité des informations fournies par d’autres parties.
En outre, cette question a fait l'objet de deux questions écrites posées par M. Elliott, député européen, à la Commission. M. Elliott a également écrit directement à Sir Leon Brittan et a reçu une réponse de celui-ci en 1991.
Observations du plaignant Dans
ses observations, le plaignant a résumé les points suivants:
Il n'a pas été possible de commenter pleinement la liste de lettres et de réponses de la Commission annexée à son avis, car la page trois de la liste faisait défaut. Il n’y a pas eu de nombreuses discussions informelles entre MOL et la Commission. Aucun élément de preuve ne démontrait que le dossier avait effectivement été examiné.
En ce qui concerne la question de savoir si les échanges entre États membres avaient été affectés, la Commission a indiqué que cette exigence ne semblait pas satisfaite. Toutefois, la Commission n'a jamais expliqué pourquoi elle avait changé d'avis et, jusqu'à la réunion de septembre 1997, elle n'a jamais répondu à la demande d'éclaircissements de MOL sur ce point. Enfin, en 1998, la Commission a convenu que les échanges entre la Norvège et le Royaume-Uni étaient similaires aux échanges entre les États membres. En outre, la Commission doit expliquer pourquoi l'affaire a été ouverte au titre de l'article 86 du traité CE (devenu article 82) et pourquoi une nouvelle présentation au titre de l'article 85 du traité CE (devenu article 81) a été autorisée s'il n'y avait pas d'échange admissible.
MOL n’a pas agi entre 1994 et 1997 parce qu’il était clair pour elle que la Commission n’avait pas l’intention d’y répondre. C’est d’abord lorsque des amis et des avocats ont informé MOL que la Commission aurait dû répondre à MOL qu’elle a repris contact avec la Commission par l’intermédiaire de son représentant commercial.
En ce qui concerne le fait que la Commission n'est pas tenue de donner suite aux plaintes dénonçant des pratiques qui ont cessé, le plaignant a présenté un article de journal indiquant que la Commission agit effectivement dans certains cas comme celui-ci.
La Commission n'a pas répondu à la lettre du 21 juillet 1998, qui, contrairement à ce qu'elle a déclaré, soulevait de nouveaux points.
Contrairement à ce qu’elle affirme, la Commission dispose de pouvoirs d’enquête en vertu de l’article 14 du règlement n° 17 du Conseil. Le plaignant n'était donc pas d'accord avec l'affirmation de la Commission selon laquelle elle ne peut pas établir la véracité des informations qui lui ont été soumises, puisqu'il ne s'agit que d'un organe administratif.
En ce qui concerne la déclaration de la Commission selon laquelle elle a tenté en vain de trouver des éléments de preuve solides à l'appui des allégations de MOL, le plaignant a fait valoir qu'elle avait fourni à la Commission, entre autres, des copies de factures et de commandes signées, des déclarations sous serment, des documents d'importation/exportation et des relevés bancaires. S'il ne s'agissait pas d'une preuve suffisante, le plaignant a demandé à la Commission de préciser ce qu'elle a qualifié de preuve.
Enfin, le plaignant espérait que la Commission donnerait des réponses complètes concernant à la fois la plainte et les quatre questions soumises à la Commission par M. Elliott, député européen.

LA DÉCISION

1 Remarques préliminaires
Dans ses observations, le plaignant a soulevé de nouveaux points par rapport à la plainte initiale. Ces points concernaient des demandes d'information et de clarification de la part de la Commission, y compris la réception de réponses aux quatre questions posées par M. Elliott. Le Médiateur n'a pas jugé justifié d'ouvrir une enquête sur les nouveaux points soulevés dans les observations du plaignant, car ils dépassaient le cadre de la plainte initiale et ne constituaient qu'une demande de renseignements.
2 Traitement du dossier par la Commission
2.1 Le plaignant a affirmé que le dossier n'avait pas été traité ou examiné par la Commission. En outre, elle n'avait pas répondu à la lettre du plaignant du 21 juillet 1998.
2.2 La Commission a indiqué qu'elle avait examiné la plainte au cours des années 1988 à 1993 et qu'elle avait eu de nombreux contacts avec le plaignant, comme le montre le tableau joint à son avis. En outre, il estime qu'aucune réponse n'est nécessaire en ce qui concerne la lettre du 21 juillet 1998, étant donné qu'aucun nouveau point n'est soulevé dans la lettre.
2.3 En ce qui concerne le traitement de l'affaire, la Commission a joint un tableau concernant les communications et les contacts avec MOL, mais, comme le plaignant l'a souligné à juste titre, la page trois de ce tableau manquait. Le tableau ne montrait cependant que les principaux documents du dossier. En outre, les documents présentés tant par la Commission que par le plaignant (tels que des copies de correspondance) permettent toujours une évaluation correcte du traitement de l’affaire. Les documents montrent qu’il y a eu une énorme quantité de correspondance entre la Commission et MOL au cours d’une période de plusieurs années. Au cours de cette période, la Commission a régulièrement répondu au plaignant. Bien que la Commission n'ait pas répondu ou reconnu chaque lettre, parfois parce que les lettres des plaignants étaient envoyées de si près, elle a toujours répondu quand elle le jugeait approprié et il est démontré que la correspondance a eu lieu régulièrement. En outre, dans des affaires de concurrence comme celle-ci, il ne peut être exigé que le plaignant reçoive une réaction sur tous les documents remis à la Commission lorsque la correspondance a lieu si fréquemment et pendant une si longue période. Le Médiateur note également que, bien qu'il y ait eu des malentendus entre la Commission et le plaignant, ainsi que des problèmes pratiques, le dossier montre que la Commission a donné au plaignant la possibilité de participer correctement aux procédures. En outre, la Commission a respecté la procédure prévue dans les affaires de concurrence concernant, par exemple, l'envoi d'une lettre au titre de l'article 6. Rien n’indique donc que la Commission n’a pas traité le dossier correctement.
2.4 En ce qui concerne l'allégation du plaignant selon laquelle le dossier n'a pas été examiné, il convient de rappeler que la Commission, dans sa lettre du 5 février 1993 au titre de l'article 6, a déclaré qu'elle avait procédé à une étude approfondie de l'affaire et qu'elle en avait pleinement connaissance. Rien dans le dossier n’indique que la Commission n’a pas rempli cette déclaration ou n’a pas correctement examiné l’affaire.
2.5 En ce qui concerne la lettre du plaignant du 21 juillet 1998, le Médiateur note qu'il convient de répondre de manière générale aux lettres. Une évaluation des lettres du Médiateur a révélé que la lettre du plaignant du 21 juillet 1998 contenait des questions relatives à la base sur laquelle la Commission clôt le dossier et à l'obligation de la Commission de fournir des conseils clairs sur l'état d'avancement des procédures. En ce qui concerne la décision de la Commission de classer l'affaire, la Commission, dans sa lettre du 16 juillet 1998, s'est référée à sa lettre du 5 février 1993 au titre de l'article 6, qui traitait correctement de cette question. En ce qui concerne l’obligation de la Commission de fournir des conseils clairs, la Médiatrice note que la Commission a suivi les procédures prévues dans les affaires de concurrence et qu’elle ne juge donc pas justifié d’approfondir ce point de la plainte.
2.6 Par conséquent, le Médiateur estime qu'il n'y a pas de cas de mauvaise administration en ce qui concerne cet aspect de l'affaire.
3 L'avis de la Commission sur la question de savoir si les échanges entre la Norvège et le Royaume-Uni sont assimilables à des échanges entre États membres
3.1 Le plaignant a fait valoir que la Commission avait d'abord considéré que les échanges entre la Norvège et le Royaume-Uni étaient assimilables à des échanges entre États membres au sens des règles de concurrence communautaires (articles 81 et 82 du traité CE), mais qu'elle avait ensuite modifié à tort son avis. Ce n'est qu'en 1998 qu'elle a été de nouveau d'accord avec le point de vue des plaignants selon lequel elle devait être considérée comme un commerce entre États membres.
3.2 La Commission s'est référée à sa lettre du 5 février 1993 au titre de l'article 6 et a déclaré que, les échanges entre États membres n'étant pas affectés, l'exigence de l'article 81 du traité CE n'était pas remplie.
3.3 En ce qui concerne cette question, il apparaît nécessaire de se référer à la lettre du 5 février 1993 au titre de l'article 6. Cette lettre est libellée comme suit:
"En ce qui concerne l'article 85, paragraphe 1, CEE, les éléments de preuve montrent que le commerce affecté par le comportement dont vous vous êtes plaint est le commerce direct entre la Norvège et le Royaume-Uni. Bien que cela ne signifie pas que le comportement reproché ne puisse pas avoir d'effet sur le commerce entre États membres, rien n'indique en l'espèce qu'il y ait un effet sensible sur ce commerce. Ainsi, même si la Commission admettait incontestablement que c'est la situation que vous prétendez et que Dynopack et ses distributeurs ou filiales britanniques vous ont «extirpés» de vos marchés britanniques, les éléments de preuve ne permettent pas de démontrer que l'une des conditions essentielles pour l'application de l'article 85, paragraphe 1, CEE est remplie. Nous avons essayé de vous donner toutes les chances de montrer le contraire, c'est pourquoi nous n'avons pas décidé de fermer le dossier plus tôt; Nous devons toutefois conclure que vous n'avez pas été en mesure de fournir la moindre preuve d'un effet sensible sur le commerce entre États membres, bien que nous ayons souvent souligné qu'il s'agissait du principal obstacle à la poursuite de votre plainte."
3.4 À la lecture de la lettre du 5 février 1993 au titre de l'article 6, il apparaît que le plaignant a mal compris la position de la Commission. Il ressort clairement de la lettre que la Commission n’affirme pas que les échanges entre la Norvège et le Royaume-Uni ne peuvent jamais être considérés comme des échanges entre États membres. Avec la formulation "Bien que cela ne signifie pas que le comportement reproché ne puisse pas avoir d'effet sur le commerce entre États membres", la Commission adopte plutôt le point de vue opposé. Toutefois, il apparaît que la Commission n’a constaté «aucun effet sensible sur ces échanges» en l’espèce. En outre, rien dans le dossier n’indique que la Commission ait effectivement indiqué que les échanges entre la Norvège et le Royaume-Uni ne pouvaient pas être considérés comme des échanges entre États membres. Ce que la Commission a déclaré en revanche, c'est qu'il n'y avait pas d'effet sensible sur le commerce entre États membres dans ce cas particulier.
3.5 Par conséquent, le Médiateur estime qu'il n'y a pas de cas de mauvaise administration en ce qui concerne cet aspect de l'affaire.
4 Pouvoirs d'enquête de la Commission 4.1
Le plaignant alléguait que la Commission avait déclaré à tort qu'elle n'était pas un organisme d'enquête, mais qu'elle s'appuyait sur des observations écrites et que ses pouvoirs administratifs étaient insuffisants. Selon le plaignant, cela n'est pas vrai puisque les pouvoirs d'enquête de la Commission sont bien établis, notamment dans le domaine du droit de la concurrence.
4.2 La Commission a déclaré qu'elle ne disposait pas des mêmes moyens qu'une juridiction nationale pour entendre des témoins et qu'elle ne pouvait donc pas établir la véracité des informations fournies par d'autres parties.
4.3 Les pouvoirs d'enquête de la Commission dans les affaires de concurrence sont définis dans le règlement n° 17 (1) du Conseil et par la jurisprudence de la Cour de justice. Bien qu’il soit reconnu que la Commission dispose de vastes pouvoirs d’enquête dans le domaine du droit de la concurrence, cela ne signifie pas qu’elle dispose de la possibilité d’entendre des témoins ou de contrôler la véracité des documents qui lui sont soumis. Conformément à l'article 14 du règlement n° 17, la Commission a le droit «de demander des explications orales sur place». Toutefois, l’article 14 s’applique aux enquêtes de la Commission effectuées dans les locaux de l’entreprise et, en outre, la jurisprudence de la Cour de justice a reconnu un privilège limité contre l’auto-incrimination en ce sens qu’une entreprise n’est pas tenue de répondre à des questions qui constitueraient un aveu de l’infraction même sur laquelle la Commission enquête (2). En outre, il n'existe pas de droit établi pour la Commission de convoquer des témoins ou de demander des explications orales en dehors du champ d'application de l'article 14 du Règlement no 17.
Bien que toute personne physique ou morale ayant un intérêt légitime puisse saisir la Commission conformément à l'article 3, paragraphe 2, point b), du règlement n° 17, il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour de justice que ce droit ne comprend pas le droit d'obtenir une décision, au sens de l'article 249 du traité CE, quant à l'existence ou non de l'infraction alléguée (3). Cela indique en outre que la Commission n’est pas tenue d’enquêter sur la véracité des documents qui lui sont soumis.
4.4 Il apparaît que la Commission n'a enfreint aucune règle ni aucun principe l'obligeant à déclarer qu'elle ne disposait pas des mêmes moyens qu'une juridiction nationale pour entendre des témoins et qu'elle ne peut établir la véracité des informations fournies. Le Médiateur estime donc qu’il n’y a pas de cas de mauvaise administration en ce qui concerne cet aspect de l’affaire.
5 Le refus de la Commission de rouvrir le dossier
5.1 Après que le plaignant a repris contact avec la Commission, il a demandé la réouverture du dossier. Par lettre du 16 juillet 1998, la Commission a informé MOL des raisons pour lesquelles l'affaire initiale ne pouvait pas être rouverte. Dans cette lettre, la Commission a déclaré:
"En ce qui concerne votre demande, introduite en 1997 et confirmée en 1998, de réouverture de l'examen de l'affaire, j'ai le regret de constater qu'elle vise simplement à ce que la Commission réexamine les faits qui se seraient produits entre 1988 et 1993. La justification que vous avez avancée est que de fausses preuves ont été fournies à l'époque. Vous concédez toutefois vous-même que l’infraction alléguée a cessé et que vous n’exercez actuellement aucune activité économique pertinente.
La Commission estime qu'elle n'est pas tenue de donner suite aux plaintes dénonçant des pratiques qui ont cessé (arrêt du Tribunal du 14 juillet 1997, SFEI e.a./Commission, T-77/95, Rec. p. II-1, point 57). La réouverture de votre affaire impliquerait une utilisation des ressources de la Commission disproportionnée par rapport à l'importance de l'infraction alléguée pour le fonctionnement du marché commun. Il n'existe donc pas d'intérêt communautaire suffisant pour justifier la réouverture de l'enquête sur la plainte."
5.2 La Commission dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour décider, dans les affaires de concurrence, des mesures à prendre, pour autant qu'elle motive sa décision. Dans sa lettre du 16 juillet 1998, la Commission a expliqué pourquoi elle n'avait pas jugé nécessaire de rouvrir l'affaire. Les raisons invoquées étaient tout d’abord que MOL avait cessé ses activités, ce qui signifiait que la Commission n’était pas tenue d’examiner l’affaire plus avant. Même s'il devait être démontré que la Commission poursuit certaines affaires relatives à des entreprises ayant cessé leurs activités (comme l'a avancé le plaignant), il lui appartient de décider des affaires qu'elle souhaite examiner. Deuxièmement, la Commission a considéré qu’il n’existait pas d’intérêt communautaire suffisant pour justifier la réouverture de l’affaire. Les motifs invoqués par la Commission pour refuser la réouverture de l'affaire semblent conformes à la jurisprudence des juridictions communautaires. Le Médiateur estime donc que la Commission a agi dans les limites de son autorité juridique en refusant la réouverture de l'affaire.
5.3 Par conséquent, le Médiateur estime qu'il n'y a pas de cas de mauvaise administration en ce qui concerne cet aspect de l'affaire.
6 Conclusion
Sur la base des enquêtes menées par le Médiateur sur cette plainte, il ne semble pas y avoir eu de mauvaise administration de la part de la Commission européenne. Le Médiateur a donc décidé de classer l'affaire.
Le président de la Commission européenne sera également informé de cette décision.
Monsieur
Jacob SÖDERMAN,

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(1) JO 1962, 13/204.

(2) Affaire 374/87, Orken SA/Commission, Rec. 1989, p. 3283.

(3) Affaire 125/78, GEMA/Commission, Rec. 1979, p. 3173.