Antécédents de la plainte

1. Le plaignant, un universitaire polonais, a demandé au Conseil de l'Union européenne de lui donner accès, en vertu du règlement de l'UE sur l'accès aux documents ^[1], à quatre avis du service juridique du Conseil ^[2] sur les propositions de règlements de l'UE portant création du Parquet européen ^[3] et sur l'Agence de l'Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale ^[4] ("Eurojust").

2. Le Parquet européen sera un organe indépendant de l’Union habilité à enquêter sur les fraudes et autres infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et à engager des poursuites en la matière. Le Parquet européen sera un organe de l’Union doté d’une structure décentralisée, en vue d’associer et d’intégrer les autorités répressives nationales. Les enquêtes du Parquet européen seront en principe menées par des procureurs européens délégués, situés dans chaque État membre, mais totalement indépendants des organes nationaux chargés des poursuites.

3. La proposition de règlement relatif à Eurojust régit les relations entre Eurojust et le Parquet européen. Lorsque le Parquet européen exerce sa compétence, Eurojust ne devrait pas agir. Toutefois, Eurojust devrait pouvoir exercer sa compétence dans les affaires impliquant des États membres individuels. 

4. Le Conseil a refusé l’accès aux documents parce qu’il estimait que la divulgation au public porterait atteinte à la protection des avis juridiques et des procédures juridictionnelles et porterait atteinte au processus décisionnel dans le cadre des négociations législatives (alors) en cours.

5. Le plaignant a demandé au Conseil de réexaminer sa décision initiale de refuser l'accès ^[5]. Il a fait valoir qu'il n'y avait aucune raison de supposer que la divulgation des documents demandés porterait atteinte à la nécessité pour le Conseil de disposer d'un avis juridique objectif et complet. Selon lui, la divulgation complète des avis juridiques, et en particulier des «conseils relatifs au processus législatif (lorsque seul le Conseil agit en tant que législateur),[peut] garantir que [toute] initiative juridiquement contestable sera exclue, reflétant ainsi l’un des principes fondamentaux de l’Union européenne, l’État de droit »^[6]. Il a ajouté que même s'il existait un risque de porter atteinte à la protection de l'avis juridique du Conseil, il serait purement hypothétique et donc insuffisant pour justifier une exception à la divulgation au titre de l'article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1049/2001.

6. Le plaignant a contesté le point de vue du Conseil selon lequel il n'existait pas d'intérêt public supérieur. Il a fait valoir que le contrôle public et la transparence du processus décisionnel législatif étaient des facteurs essentiels pour légitimer les décisions prises.

7. Le 26 octobre 2015, le secrétaire général du Conseil a répondu en maintenant les motifs du refus initial.

8. Insatisfait de la réponse du Conseil, le plaignant s'est adressé au Médiateur européen le 6 janvier 2016.

L'enquête

9. La Médiatrice a ouvert une enquête sur l'application par le Conseil des dispositions pertinentes du règlement (CE) n° 1049/2001 lors du traitement de la demande d'accès aux documents du plaignant.

10. Au cours de l'enquête, l'équipe d'enquête de la Médiatrice a examiné le dossier du Conseil et obtenu des copies des documents demandés. Le 10 janvier 2017, le Médiateur a reçu l'avis du Conseil sur la plainte. Elle a demandé au plaignant de commenter l’avis du Conseil, mais celui-ci n’a pas répondu. Néanmoins, le Médiateur a tenu compte des arguments et des avis avancés par les deux parties au cours de l’enquête.

11. Au cours de l'enquête, le Conseil a réexaminé sa position et a communiqué au plaignant deux ^[7] des quatre documents demandés. Le Conseil a justifié sa décision par le fait que le temps s'était écoulé et par l'état d'avancement des processus décisionnels relatifs aux deux dossiers législatifs.

12. En ce qui concerne les deux documents restants ^[8], le Conseil a réitéré les raisons qu'il avait précédemment avancées pour refuser l'accès. Elle a noté qu'elle avait déjà accordé un accès partiel à ces documents.

Arguments présentés au Médiateur

Sur l’exception relative à la protection des avis juridiques

13. Dans l'avis qu'il a adressé au Médiateur, le Conseil a réaffirmé l'avis qu'il avait donné au plaignant, à savoir que les documents demandés contenaient des conseils sur des questions juridiques sensibles, complexes et controversées. Compte tenu de la nature des pouvoirs du Parquet européen, le Conseil a insisté sur le fait que les deux avis de son service juridique pourraient potentiellement être utilisés dans de futures procédures juridictionnelles. Leur divulgation au public pourrait donc avoir un effet préjudiciable sur la capacité du service juridique du Conseil à défendre sa position dans de futures procédures juridictionnelles ^[9]. Selon elle, le risque de contentieux était extrêmement élevé et non purement hypothétique. Elle a noté que la Cour considérait également comme des motifs suffisants pour refuser des documents le fait qu’ils pourraient probablement être pertinents pour une procédure judiciaire «dans un avenir proche»^[10]. Enfin, le « principe de protection de l’égalité des armes » est «applicable indépendamment du moment où la procédure judiciaire sera introduite».

Sur l’exception relative à la protection du processus décisionnel en cours

14. Le Conseil a fait valoir que la divulgation des avis de son service juridique sur des questions controversées, qui sont au cœur des négociations législatives en cours, pourrait dissuader ses conseillers juridiques d'exprimer leur point de vue en termes francs et simples. Une telle restriction compromettrait la capacité du service juridique à remplir son rôle et «porterait gravement atteinte à l’efficacité du processus décisionnel global du Conseil»^[11]. À titre de contexte, elle a indiqué que les deux dossiers législatifs, le dossier du Parquet européen et le dossier EUROJUST, étaient étroitement liés et que les processus décisionnels étaient toujours en cours. (Aucun acte législatif final n’avait encore été adopté.) Les négociations informelles sur la proposition relative au Parquet européen entre les représentants des deux législateurs et la Commission (les «trilogues») ^avaient commencé mais n’étaient pas encore achevées ^[13], tandis que les trilogues sur le dossier EUROJUST n’avaient pas encore commencé.

15. Le Conseil a renvoyé à la décision de la Médiatrice dans l'enquête OI/8/2015/JAS ^[14] sur la transparence des trilogues. Elle a fait valoir que, dans le contexte de négociations législatives complexes, il pourrait être nécessaire de limiter le droit du public de participer au processus législatif dans certaines situations, notamment alors que des négociations informelles sont toujours en cours. Cela était essentiel pour préserver l’espace de négociation des institutions sur les questions controversées. Elle a fait valoir que cela s’appliquait aux trilogues sur le Parquet européen, qui étaient toujours en cours, et aux trilogues sur EUROJUST, qui n’avaient pas encore commencé. Le Conseil s’est déclaré prêt à divulguer les documents législatifs, même au cours de négociations informelles, lorsqu’il est convaincu que cela ne porterait pas atteinte au processus décisionnel.

Intérêt public supérieur justifiant la divulgation

16. Enfin, le Conseil a déclaré que le plaignant n'avait pas étayé son allégation selon laquelle la divulgation des documents en suspens présentait un intérêt public supérieur parce que ses arguments étaient trop génériques et vagues ^[15]. Les arguments généraux selon lesquels la transparence du processus législatif constitue en soi un intérêt public ne tiennent pas compte de la nature spécifique de chaque affaire, qui peut justifier le refus d’accorder l’accès aux documents. 

Évaluation du Médiateur

17. La Médiatrice se félicite que le Conseil ait communiqué deux des documents demandés au plaignant et considère que cet aspect de la plainte a été réglé par le Conseil. L’analyse du Médiateur se limitera aux deux autres documents, auxquels seul un accès partiel a été accordé.

18. Le Conseil a invoqué deux exceptions prévues par le règlement (CE) n° 1049/2001 pour justifier sa décision de refuser l'accès aux deux documents restants: i) la protection des avis juridiques et des procédures juridictionnelles, et ii) la protection d'un processus décisionnel en cours.

i) L’avis juridique du Parquet européen

19. Le Parquet européen sera chargé de mener des enquêtes et des poursuites pénales à l’encontre de personnes au niveau national. Dès lors, il est certain que l’interprétation des dispositions du règlement sera directement pertinente dans de nombreuses enquêtes et procédures juridictionnelles ultérieures, une fois que le Parquet européen sera opérationnel. La Médiatrice partage donc l’avis du Conseil selon lequel «le risque d’un litige futur n’est pas seulement réaliste, mais aussi extrêmement élevé et clairement pas purement hypothétique ».

20. La question de savoir si un avis juridique du Conseil relatif au règlement sur le Parquet européen serait pertinent pour de telles procédures juridictionnelles, de sorte que la divulgation de cet avis juridique porterait atteinte à la protection des avis juridiques et/ou des procédures juridictionnelles, dépendra du point en cause.

21. Le Médiateur, après avoir examiné le document, estime que la majeure partie du texte expurgé porte sur des questions qui pourraient bien se révéler centrales pour de futures procédures judiciaires. Il est prévisible, compte tenu du contenu de cet avis, que les parties à des procédures futures pourraient tenter d’utiliser l’avis juridique du Conseil à leur soutien, ce qui pourrait nuire au Parquet européen.

22. Bien que l’on puisse soutenir qu’un très petit nombre des expurgations sont excessives et inutiles, elles ne cachent rien d’important.

23. Il est dans l'intérêt public de veiller à ce que les poursuites relatives à des actes criminels ne soient pas compromises et, dans les circonstances particulières de la présente affaire, l'Ombudsman convient que l'intérêt public à la divulgation ultérieure du document ne prévaut pas sur l'intérêt public à la non-divulgation.

24. Étant donné qu’il est évident que la non-divulgation de l’avis juridique du Parquet européen est justifiée par la nécessité de protéger les avis juridiques et les procédures judiciaires, l’exception supplémentaire appliquée ne doit pas être prise en considération.

ii) L’avis juridique d’EUROJUST

25. L’avis juridique d’Eurojust porte sur les dispositions à prendre dans le règlement révisé relatif à Eurojust en ce qui concerne la question de l’accès du public aux documents. Les points 1 à 13 et 20, sous e), de l’avis ont été divulgués par le Conseil, mais les points 14 à 20, sous d), n’ont pas été divulgués. Les parties retenues contiennent des avis juridiques sur l’interprétation et les implications potentielles des dispositions pertinentes du projet de règlement (de l’époque).

26. Le Médiateur reconnaît qu’il était prévisible qu’il pourrait y avoir un contentieux limité concernant l’accès aux documents détenus par Eurojust et que la divulgation des paragraphes retenus pourrait porter atteinte à une telle procédure juridictionnelle. Le Médiateur admet donc que le Conseil avait une raison quelconque de ne pas accorder l'accès du public à cette partie de l'avis juridique au moment de la demande. En outre, la Médiatrice note que le plaignant n’a pas donné suite à cette plainte et que le règlement lui-même a désormais été adopté [règlement (UE) 2018/1727 ^[16]].

27. Dans ces circonstances, le Médiateur estime qu’il n’est pas approprié de conclure à un cas de mauvaise administration en ce qui concerne la décision du Conseil de retenir certaines parties du document demandé. Elle demande toutefois instamment au Conseil d'envisager dès à présent d'accorder l'accès du public à ces parties, compte tenu de l'écoulement du temps et de l'achèvement de la procédure législative.

28. La Médiatrice salue la volonté du Conseil de tenir compte de l’écoulement du temps au cours de son enquête et espère qu’il continuera de le faire dans un souci de transparence et d’ouverture.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte et de l’évolution de la situation au cours de celle-ci, la Médiatrice clôt l’enquête en concluant ce qui suit:

Il n'y a pas eu de mauvaise administration de la part du Conseil. Toutefois, elle invite instamment le Conseil à envisager d’accorder l’accès du public aux parties non divulguées de l’avis juridique d’Eurojust, à la lumière de l’évolution de la situation. 

Le Conseil et le plaignant seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 07/03/2019

[1] Règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, JO L 145, p. 43, disponible à l'adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] i) Document 6267/14 sur la proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen. Le document contient une analyse de la procédure spécifique de «coopération renforcée» prévue à l’article 86, paragraphe 1, deuxième et troisième alinéas, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

ii) Document 13302/1/14 REV 1 sur la proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen. Le présent avis juridique analyse spécifiquement la compatibilité avec les traités de l'UE de certaines dispositions de la proposition de règlement, qui limitent le contrôle juridictionnel exercé par la Cour de justice de l'UE sur les mesures procédurales prises par le Parquet européen.

iii) Document 16983/14 sur la proposition de règlement relatif à l'Agence de l'UE pour la coopération judiciaire en matière pénale (EUROJUST). Le présent avis juridique donne une appréciation juridique de l’article 60 de la proposition, qui couvre l’accès du public aux documents détenus par EUROJUST. Le document 16893/14 COR 1 est un rectificatif au point 10, page 4, du document 16983/14.

iv) Document 8904/15 sur la proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen. Le présent avis juridique analyse la compatibilité avec l'article 86 du TFUE de l'extension de la compétence des procureurs européens proposés à certaines infractions accessoires. Le document 8904/15 COR 1 indique que le rectificatif ne s'applique pas à la version polonaise du document 8904/15.

[3] Le Parquet européen sera un organe indépendant de l'UE habilité à enquêter sur les fraudes et autres infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE et à engager des poursuites en la matière.

[4] EUROJUST est un organe de l'UE qui facilite la coordination des enquêtes et des poursuites entre les autorités compétentes des États membres de l'UE et améliore la coopération entre elles. Pour en savoir plus: http://www.eurojust.europa.eu/about/background/Pages/mission-tasks.aspx

[5] La procédure relative aux demandes confirmatives est définie à l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001.

[6] Il a fait valoir que le fait de rendre publics les avis juridiques, et d'assurer ainsi un contrôle, pourrait conduire à des conseils juridiques plus efficaces et améliorer sa légitimité. Ce faisant, il s’est référé à l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, points 45-46.

[7] Documents susmentionnés: 6267/14 (contribution du Service juridique du Conseil relative à la proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen) et 8904/15 (avis du Service juridique du Conseil relatif à la proposition de règlement du Conseil portant création du Parquet européen présentée par la Commission).

[8] 13302/1/14 REV 1 (sur la portée du contrôle juridictionnel de la Cour de justice) et 16983/14 (sur l'accès du public à EUROJUST).

[9] À l’appui de son point de vue, elle s’est référée à l’arrêt dans l’affaire T-796/14, Philip Morris Ltd/Commission européenne, points 66 -71.

[10] Affaire T-800/14, Philip Morris Ltd/Commission européenne, points 68-69.

[11] Dans ce contexte, elle s’est référée à l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-18/15, Philip Morris Ltd/Commission. La Cour a estimé que «[l]a possibilité d’exprimer son point de vue de manière autonome au sein d’une institution contribue à encourager les discussions internes en vue d’améliorer le fonctionnement de cette institution et de contribuer au bon déroulement du processus décisionnel». Elle a donc jugé raisonnable la position de la Commission de refuser l’accès à un document contenant des critiques formulées par l’auteur sur certains aspects du comportement d’une certaine section de la Commission, car sa divulgation pourrait gravement compromettre le processus décisionnel.

[12] Les deux organes législatifs de l’UE, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne, adoptent la législation sur proposition de la Commission européenne. Au cours de ce processus, les deux colégislateurs, assistés par la Commission, négocient souvent dans le cadre de trilogues, qui sont des réunions informelles entre les représentants des trois institutions concernées. Au cours d'un trilogue, le Parlement et le Conseil tentent de parvenir à un accord sur un acte législatif commun, sur la base de leurs positions initiales. Cette législation est ensuite votée selon la procédure législative formelle.

[13] Entre-temps, le texte du règlement sur le Parquet européen a été approuvé dans le cadre de la procédure de coopération renforcée. Le règlement est maintenant en vigueur, mais le Parquet européen n’est pas encore pleinement opérationnel. Pour de plus amples informations, veuillez consulter le règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen (JO L 283 du 31.10.2017, p. 1), disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/1939/oj.

[14] Décision de la Médiatrice européenne présentant des propositions à la suite de son enquête stratégique OI/8/2015/JAS concernant la transparence des trilogues.

[15] Dans ce contexte, elle s’est fondée sur l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-710/14, Herbert Smith Freehills LLP/Conseil, point 69.

[16] Règlement (UE) 2018/1727 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) et remplaçant et abrogeant la décision 2002/187/JAI du Conseil (JO L 295 du 21.11.2018, p. 138), disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1727.