Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti [1]

Vierailun tausta

1. Euroopan oikeusasiamies käynnisti toukokuussa 2011 vierailuohjelman EU:n virastoihin edistääkseen hyvää hallintoa ja jakaakseen parhaita käytäntöjä näiden EU:n yksiköiden kesken. Nämä vierailut tehdään virallisesti sen perusteella, että oikeusasiamiehellä on toimivalta tehdä oma-aloitteisia tutkimuksia Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 228 artiklan nojalla. Ne tarjoavat oikeusasiamiehelle ja virastoille tilaisuuden käydä rakentavaa vuoropuhelua, jonka tarkoituksena on vaalia ja vahvistaa kansalaisille tarjottavien palvelujen hallintokulttuuria [2].

2. Oikeusasiamies ilmoitti Cedefopille 30.1.2012 päivätyllä kirjeellä päättäneensä virastovierailuohjelmansa puitteissa vierailla keskuksessa 22.2.2012.

3. Cedefop perustettiin Euroopan ammatillisen koulutuksen kehittämiskeskuksen perustamisesta 10 päivänä helmikuuta 1975 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 337/75 [3], jota on viimeksi muutettu neuvoston asetuksella (EY) N:o 2051/2004 [4]. Sen tehtävänä on tukea eurooppalaisten ammatillista koulutusta koskevien politiikkojen kehittämistä ja edistää niiden täytäntöönpanoa. Sen strategisena tavoitteena on vahvistaa eurooppalaista yhteistyötä ja tukea komissiota, jäsenvaltioita ja työmarkkinaosapuolia sellaisten politiikkojen suunnittelussa ja täytäntöönpanossa, joilla edistetään huippuosaamista ja sosiaalista osallisuutta edistävää houkuttelevaa ammatillista koulutusta. Cedefopin tehtävänä on koota valikoituja asiakirjoja ja analyyseja tiedoista; edistää tutkimuksen kehittämistä ja koordinointia; hyödyntää ja levittää tietoa; edistää yhteisiä lähestymistapoja ammatillisen koulutuksen ongelmiin; tarjota foorumi keskustelulle ja ajatustenvaihdolle.

4. Cedefopille lähetettiin esityslistaluonnos, joka sisälsi ne erityiskysymykset, joista oikeusasiamies halusi keskustella. Lisäksi oikeusasiamies ilmoitti Cedefopille, että vastauksena viraston henkilöstökomiteoiden kokouksen (AASC) pyynnöstä antamaansa sitoumukseen hän tapaa myös Cedefopin henkilöstökomitean vierailunsa aikana. Koska vaaleilla valittua henkilöstökomiteaa ei ollut, oikeusasiamies sai pyynnön tavata erään ammattiliiton edustajia Cedefopissa, US-Cedefopissa. Oikeusasiamies suostui tapaamaan ammattiliittojen edustajia. 

Vierailu

5. Kokous Cedefopin johdon kanssa pidettiin 22. helmikuuta 2012. Se alkoi vt. johtajan lyhyellä esittelyllä, jossa oikeusasiamies sai yleisiä tietoja Cedefopista, sen tehtävästä ja organisaatiosta. Oikeusasiamies puolestaan selvensi, että hänen vierailunsa tehdään virallisesti sen perusteella, että hänellä on toimivalta tehdä oma-aloitteisia tutkimuksia. Hän huomautti, että oma-aloitteinen tutkinta merkitsee muun muassa sitä, että tällaisiin tutkimuksiin sovelletaan tavanomaisia menettelyllisiä takeita. Näihin kuuluu viraston oikeus pyytää Euroopan oikeusasiamiestä käsittelemään tietoja ja asiakirjoja luottamuksellisesti [5]. Näiden alustavien esitysten jälkeen eri yksiköiden päälliköt pitivät esityksiä voidakseen vastata oikeusasiamiehen 30. tammikuuta 2012 päivätyssä kirjeessään esittämiin kysymyksiin. Oikeusasiamiehelle toimitettiin myös PowerPoint-esitys ja tositteet.

6. Oikeusasiamies ja Cedefopin johto keskustelivat seuraavista aiheista:

• Hyvän hallintotavan säännöstön ja eettisten normien noudattaminen
• Avoimuus, vuoropuhelu ja vastuuvelvollisuus
• Valinta ja rekrytointi
• Tarjoukset
• Eturistiriidat
• Henkilöstökomitean puuttuminen

7. Johdon tapaamisen jälkeen oikeusasiamies tapasi kaksi Yhdysvaltojen Cedefopin edustajaa. Ammattiliitto otti esiin henkilöstökomitean puuttumisen ja ongelmat tiedonkulussa johdolta henkilöstölle. He huomauttivat, että Cedefopin henkilöstölle ei tiedotettu oikeusasiamiehen vierailusta. He esittivät myös kysymyksiä, jotka koskivat oikeutta tutustua asiakirjoihin ja asetuksen (EY) N:o 1049/20001 soveltamista. 

Oikeusasiamiehen havainnot ja ehdotukset vierailun jälkeen

8. Oikeusasiamies lähetti 27 päivänä huhtikuuta 2012 Cedefopille kertomuksen, joka sisälsi hänen vierailun aikana tekemänsä havainnot ja seuraavat ehdotukset [6]:

a) Sen lisäksi, että Cedefop on sitoutunut luomaan erityisen sivun asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä varten ja laatimaan vuosikertomuksen tällaisten pyyntöjen käsittelystä, se voisi harkita virallisten menettelyjen käyttöönottoa asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelemiseksi. Tällaisiin menettelyihin olisi sisällyttävä sekä alkuperäisiä pyyntöjä että uudistettuja pyyntöjä. Näin Cedefop voisi noudattaa asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 säädettyjä määräaikoja. Oikeudellisen neuvonantajan osallistuminen asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyyn olisi tarkoituksenmukaisinta ja suositeltavaa. Oikeusasiamies lisäsi auttavansa mielellään Cedefopia antamaan lisäkoulutusta asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi ja asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamisesta.

b) Oikeusasiamies kannusti Cedefopia asettamaan ainakin verkkosivustonsa kotisivun sekä tiedot sen tehtävistä ja kielipolitiikasta saataville kaikilla 23:lla perustamissopimuksen kielellä. Tervehtimällä verkkosivustolla omalla kielellään vierailevia kansalaisia ja selittämällä heille sen tehtäviä Cedefop osoittaisi selvästi, että se tunnustaa, että kaikilla Euroopan unionin kansalaisilla on oikeutettu etu sen työhön.

c) Parantaakseen hakijoille valintamenettelyissä annettavia tietoja oikeusasiamies kannusti Cedefopia tiedottamaan hakijoille kaikista heidän käytettävissään olevista mahdollisuuksista riitauttaa päätös, jolla heidät suljetaan kilpailun ulkopuolelle. Mahdollisia ulkoisia muutoksenhakukeinoja ovat oikeus kannella oikeusasiamiehelle ja oikeus nostaa kumoamiskanne EU:n tuomioistuimissa.

d) Oikeusasiamies ehdotti, että Cedefop harkitsisi uudelleen kantaansa valintalautakunnan jäsenten nimien julkistamiseen. 

e) Cedefop voisi harkita mahdollisuutta ilmoittaa tarjoajille mahdollisuudesta hakea muutosta tekemällä kantelun oikeusasiamiehelle.

f) Oikeusasiamies kannusti Cedefopia toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että henkilöstökomitea valitaan edustamaan henkilöstön etuja.

Cedefopin toteuttamat jatkotoimet oikeusasiamiehen ehdotusten johdosta

9. Cedefop lähetti 18. heinäkuuta 2012 oikeusasiamiehen ehdotuksia koskevan seurantatoimintasuunnitelmansa.

10. Cedefop ilmoitti oikeusasiamiehelle erityisesti aikovansa luoda verkkosivustolleen erityisen osion asiakirjoihin tutustumista koskevia pyyntöjä varten. Verkkosivu, joka on saatavilla englanniksi, saksaksi ja ranskaksi, tarjoaa välittömän pääsyn Cedefopin ”useimpiin pyydettyihin asiakirjoihin” ja sisältää pyyntölomakkeen, jota käytetään tapauksissa, joissa pyydetty asiakirja ei ole saatavilla verkossa. Pyynnöt, joihin vastaaminen edellyttää oikeudellista neuvontaa, toimitetaan oikeudelliselle neuvonantajalle. Virasto sitoutui myös julkaisemaan vuosikertomuksen asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelystään.

11. Cedefop ilmoitti oikeusasiamiehelle aikovansa elokuusta 2012 alkaen asettaa saataville englannin-, saksan- ja ranskankielisen virallisen verkkosivustonsa staattiset tiedot, kuten tiedot sen tehtävästä ja tärkeimmistä toiminta-aloista, sekä navigointivalikon. Osana mahdollista siirtymistä uuteen teknologiseen ratkaisuun verkkoportaalissaan se sitoutui myös tutkimaan mahdollisuutta perustaa monikielinen verkkosivusto, joka tarjoaisi tietoa 23 virallisella kielellä. Budjettirajoitusten vuoksi hanketta ei kuitenkaan voitu aloittaa ennen vuotta 2014.

12. Cedefop lisäsi, että se alkoi heinäkuusta 2012 alkaen tiedottaa sekä valintamenettelyihin osallistuville hakijoille että hylätyille tarjoajille heidän oikeudestaan tehdä kantelu oikeusasiamiehelle, ja huomautti, että tästä on nyt maininta kaikissa asiaankuuluvissa asiakirjoissa ja tiedonannoissa. Cedefop säilytti kantansa olla julkistamatta valintalautakunnan jäsenten nimiä.

13. Lopuksi se ilmoitti oikeusasiamiehelle, että vaalien jälkeen uusi henkilöstökomitea otti tehtävänsä hoitaakseen 12. kesäkuuta 2012.

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

14. Oikeusasiamies on tyytyväinen Cedefopin rakentavaan lähestymistapaan ja halukkuuteen toteuttaa suurin osa ehdotuksistaan. Hän panee erityisesti tyytyväisenä merkille, että Cedefop on jo pannut täytäntöön hänen ehdotuksensa, jotka koskevat tietojen antamista tarjoajille ja ehdokkaille henkilöstön valintamenettelyissä. Tältä osin hän toteaa, että Cedefopin verkkosivustolla äskettäin julkaistuissa avoimia toimia koskevissa ilmoituksissa on kohdassa "Muutoksenhakumenettelyt" tietoa mahdollisuudesta kannella oikeusasiamiehelle. Hän luottaa siihen, että hylätyille tarjoajille lähetetyissä kirjeissä on vastaavia tietoja.

15. Oikeusasiamies suhtautuu myönteisesti myös Cedefopin ennakoivaan lähestymistapaan asiakirjojen saatavuuden osalta. Kuten oikeusasiamies on toistuvasti korostanut, hyvä hallinto edellyttää, että yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin ymmärretään siten, että se ei koske ainoastaan sitä, että EU:n toimielinten, elinten ja laitosten on käsiteltävä asianmukaisesti asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt, vaan myös vaatimusta, jonka mukaan tiedot ja asiakirjat on asetettava helposti ja ennakoivasti yleisön saataville [7]. Cedefopin sitoumus antaa suora pääsy useisiin asiakirjoihin, joiden on todettu kiinnostavan yleisöä, on erittäin tervetullut.  

16. Oikeusasiamies on tyytyväinen myös Cedefopin kielipolitiikkaa koskeviin sitoumuksiin. Hän on tyytyväinen viraston pyrkimyksiin saattaa verkkosivustonsa etusivu saataville kaikilla 23 virallisella kielellä. Oikeusasiamiehen kantana on, että mitä tulee EU:n toimielinten ulkoiseen viestintään kansalaisten kanssa, olisi ihanteellista, että tähän tarkoitukseen tarkoitettu aineisto julkaistaisiin kaikilla virallisilla kielillä. Jotta ulkoinen viestintä olisi tehokasta, kansalaisten on ymmärrettävä toimielinten heille toimittamat tiedot [8].  

17. Koska oikeusasiamies pitää henkilöstökomiteoiden roolia tärkeimpänä virallisena viestintäkanavana johdon ja henkilöstön välillä erittäin tärkeänä, oikeusasiamies on tyytyväinen henkilöstökomitean valintaa koskeviin uutisiin.

18. Valintalautakunnan jäsenten nimien julkistamisen osalta Cedefop väitti oikeusasiamiehen vierailun aikana, että julkistamatta jättämisellä pyritään suojelemaan valintalautakunnan jäseniä ulkopuoliselta painostukselta. Se pyysi oikeusasiamiestä pitämään mielessä viraston pienen koon ja sijainnin. Se totesi, että sen henkilöstön jäsenet epäröivät osallistua valintalautakuntiin, jos heidän nimensä paljastetaan.

19. Vierailun jälkeen 27. huhtikuuta 2012 antamassaan kertomuksessa oikeusasiamies tarkasteli huolellisesti näitä väitteitä ja vastasi niihin seuraavasti.

31. Mitä tulee Cedefopin käytäntöön, jonka mukaan sen valintalautakuntien jäsenten nimiä ei paljasteta, oikeusasiamies muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valintalautakuntien päätöksentekoa ja työskentelyä koskeva salassapitovelvollisuus otettiin käyttöön, jotta voitiin taata valintalautakuntien riippumattomuus ja niiden työskentelyn objektiivisuus suojelemalla niitä kaikelta ulkopuoliselta puuttumiselta ja painostukselta.[9] Tämän salassapitovelvollisuuden noudattaminen estää näin ollen valintalautakuntien yksittäisten jäsenten näkemysten paljastamisen. Oikeusasiamies on johdonmukaisesti katsonut, että valintalautakunnan jäsenten oikeus pitää henkilökohtaiset näkemyksensä salassa ei kuitenkaan ole sama asia kuin heidän henkilöllisyytensä pitäminen salassa [10].

32. Oikeusasiamies toteaa, että toimielinten näkemykset siitä, mikä on oikea tasapaino avoimuuden ja oikeutettujen luottamuksellisuustarpeiden välillä valintalautakuntien työssä, ovat kehittyneet siten, että avoimuutta painotetaan enemmän [11]. Hän muistuttaa, että sekä EPSOlla että komissiolla on vakiintunut käytäntö, jonka mukaan ne ilmoittavat valintalautakunnan jäsenten nimet. Oikeusasiamies katsoo, että tällainen käytäntö takaa valintamenettelyjen avoimuuden, auttaa rakentamaan ja ylläpitämään kansalaisten luottamusta EU:n toimielimiin, elimiin ja laitoksiin ja vakuuttaa hakijat siitä, että valintamenettelyssä ei ole ollut eturistiriitoja.

20. Cedefopin vastauksessa oikeusasiamiehen ehdotuksiin ei käsitelty edellä mainittuja seikkoja. Virasto vain toisti, ettei se halua paljastaa valintalautakuntien jäsenten nimiä.

21. Oikeusasiamies pahoittelee viraston kantaa ja katsoo, että valintalautakunnan jäsenten nimien julkistamista koskevan kysymyksen osalta Cedefopin toiminta, eli sekä se, että oikeusasiamiehen tästä asiasta esittämiä väitteitä ei ole käsitelty, että itse vastaus osoittavat haluttomuutta käydä rakentavaa vuoropuhelua oikeusasiamiehen kanssa tavalla, joka edistää ja vahvistaa kansalaisille tarjottavien palvelujen hallintokulttuuria.

22. Oikeusasiamies on näin ollen tarkastellut edelleen aineellista kysymystä ja pitäytynyt edellä 15 kohdassa mainitussa analyysissä. Lisäksi oikeusasiamies huomauttaa, että jokaisella virkamiehen kanssa tekemisissä olevalla yleisöön kuuluvalla on oikeus tietää kyseisen virkamiehen nimi. Tämä on hyvän hallinnon perusperiaate. Hallinto ilman kasvoja ja nimeä vieraannuttaa [12]. Valintalautakuntien jäsenten näkemysten pitäminen salassa ei myöskään ole sama asia kuin heidän henkilöllisyytensä pitäminen salassa. Ensin mainittu suojelee valintalautakuntien jäseniä ulkoiselta painostukselta, kun taas jälkimmäinen edistää salailun ja epäluottamuksen ilmapiiriä.

23. Oikeusasiamies toteaa myös, että valintalautakuntien jäsenten nimien paljastaminen edellyttää henkilötietojen käsittelyä asianomaisessa EU:n toimielimessä, elimessä tai laitoksessa ja johtaa näin ollen asetuksen (EY) N:o 45/2001 soveltamiseen. Oikeusasiamiehen käsityksen mukaan nimien julkistaminen olisi sopusoinnussa tietosuojaa koskevan oikeuden kanssa edellyttäen, että asianomainen toimielin noudattaa useita oikeudellisia vaatimuksia. Näihin kuuluvat i) päätöksen tekeminen, jossa täsmennetään tällaisen luovuttamisen oikeusperusta sekä tarkoitus ja yksityiskohtaiset säännöt, ja ii) rekisteröidyn oikeuksien suojan varmistaminen, mukaan lukien oikeus saada etukäteen selkeät ja täydelliset tiedot luovuttamisesta ja oikeus vastustaa tietojen luovuttamista asetuksen 18 artiklan nojalla [13].

24. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies laatii suositusluonnoksen Cedefopille Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti.

Suositusluonnos

Edellä esitettyjen havaintojen perusteella oikeusasiamies antaa Cedefopille seuraavan suositusluonnoksen:

Valintamenettelyjen avoimuuden varmistamiseksi Cedefopin olisi otettava käyttöön uudet toimintaperiaatteet, joiden avulla se voi julkistaa valintalautakunnan jäsenten nimet tietosuojasääntöjen mukaisesti.

Cedefopille ilmoitetaan tästä suositusluonnoksesta.  Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti Cedefop lähettää yksityiskohtaisen lausunnon viimeistään 31 päivänä tammikuuta 2013. Yksityiskohtainen lausunto voisi sisältää suositusluonnoksen hyväksymisen ja kuvauksen siitä, miten se on pantu täytäntöön.

P. Nikiforos Diamandouros

Tehty Strasbourgissa 17 päivänä lokakuuta 2012.