Temaattinen asiakirja [i]

A. Johdanto

Tässä asiakirjassa kuvataan oma-aloitteisten tutkimusten roolia Euroopan oikeusasiamiehen työssä. OII:iden oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 228 artikla. Tämä antaa oikeusasiamiehelle valtuudet suorittaa tutkimuksia, joihin hän katsoo olevan perusteita kantelujen lisäksi myös omasta aloitteestaan.

Se, miten oikeusasiamies käyttää valtuuksiaan suorittaa muita tietolähteitä, on keskeinen kysymys siinä, miten hän käyttää valtuuksiaan auttaakseen paljastamaan hallinnollisia epäkohtia EU:n toimielimissä. Talouden toimijan toimintaa sääntelevässä oikeudellisessa kehyksessä jätetään laaja harkintavalta sen suhteen, miten tätä toimivaltaa käytetään. SEUT-sopimukseen sisältyy toistaiseksi voimassa oleva määräys, jonka mukaan oikeusasiamies toteuttaa muita kuin oikeudellisia toimia, "joille hän katsoo olevan perusteita". Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännössä täsmennetään, että oikeusasiamies ”tekee omasta aloitteestaan tai kantelun johdosta kaikki perustelluiksi katsomansa tutkimukset selvittääkseen mahdolliset epäkohdat yhteisön toimielinten ja elinten toiminnassa”.

Menettelyn kannalta talouden toimijan täytäntöönpanosäännöksissä säädetään, että ”kantelun johdosta aloitettuihin tutkimuksiin sovellettavia menettelyjä sovelletaan soveltuvin osin muihin toimivaltaisiin viranomaisiin”.

B. Historiallinen tausta

Talouden toimija on perinteisesti hyödyntänyt valtuuksiaan suorittaa muita kuin elintärkeitä infrastruktuureja kahdessa päätapauksessa. Ensinnäkin tutkitaan hallinnollisia epäkohtia koskevia väitteitä, jotka on esitetty valituksissa, jotka eivät täytä kaikkia tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, kuten niin kutsuttujen luvattomien kantelijoiden (kansalaisuudettomien tai ulkomailla asuvien) tekemät valitukset. Tällaisia aineettomia oikeuksia käsitellään asiasisällöltään ikään kuin ne olisivat valituksia. Toiseksi OII:n avaaminen sen jälkeen, kun se on saanut useita valituksia samasta aiheesta. Näiden muiden infrastruktuurien avulla pyritään selvittämään, onko ongelman taustalla systeemisiä ongelmia, ja jos on, löytämään yleinen ratkaisu.

EO on myös, joskin satunnaisemmin, käyttänyt OII:tä aloittaakseen tiedustelun anonyymisti toimitetun aineiston perusteella. Muita tietolähteitä on myös käytetty rakenteena, jonka puitteissa tehdään vierailuja EU:n virastoihin hyvän hallinnon edistämiseksi ja parhaiden käytäntöjen jakamiseksi.

C. Äskettäin: ’strategisilla tutkimuksilla’

Pääjohtajan työssä on keskitytty entistä enemmän muihin teollisuuslaitoksiin sen jälkeen, kun Emily O'Reillyn johdolla hyväksyttiin strategia ”Kohti vuotta 2019”. Strategisesti tärkeiden alojen ennakoiva tunnistaminen muiden infrastruktuurien avulla on keskeinen pilari talouden toimijan strategiassa, jonka tavoitteena on saada aikaan suurempi vaikutus toimimalla muutoksen edistäjänä keskeisillä aloilla, jotka liittyvät EU:n toimielinten työn laatuun.

”Strategisia tutkimuksia” tehdään yleensä yleisen edun kannalta merkittävistä kysymyksistä, joissa talouden toimijalla on ainutlaatuinen tehtävä ja joissa todennäköisesti saadaan aikaan muutoksia. Niiden avulla talouden toimija voi tutkia, mitkä näyttävät olevan systeemisiä ongelmia EU:n toimielimissä, ja edistää myönteistä kehitystä keskeisillä aloilla, kuten EU:n hallinnossa, kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämisessä ja perusoikeuksissa.

Strategisten tutkimusten täydentämiseksi talouden toimija voi myös käynnistää ”strategisia aloitteita”[1], joissa hän käsittelee tärkeitä aiheita käynnistämättä tutkimusta. Tavoitteena on kannustaa EU:n hallintoa olemaan mahdollisimman avoin, vastuuvelvollinen, eettinen ja reagoimaan kansalaisiin mahdollisimman hyvin. Strategiset aloitteet toteutetaan yleensä kirjeen muodossa kyseisen toimielimen johtajalle. Niiden avulla talouden toimija voi ottaa esiin tärkeitä kysymyksiä ilman, että sen tarvitsee aloittaa muodollista tutkintaa ja/tai väittää, että kyseessä on hallinnollinen epäkohta. Valtuutettu tulojen ja menojen hyväksyjä voi strategisen aloitteen käynnistämisen yhteydessä myös huomauttaa, että hän voi harkita OII:n avaamista asiaan myöhemmin, jos toimielimen vastaus hänen ehdotuksiinsa ei ole tyydyttävä.

D. Miksi OII:t?

Valtuudet toteuttaa elintärkeitä tietoinfrastruktuureja ovat yksi keskeisistä eroista talouden toimijan roolin ja muiden EU:n toimielinten, erityisesti EU:n tuomioistuimen, toimintaa valvovien elinten roolin välillä.

Talouden toimijan lisääntyneellä muiden kuin taloudellisten tietojen käytöllä on todennäköisesti merkittäviä etuja hyvän hallinnon edistämisessä. Ennen kaikkea OII:t mahdollistavat sen, että talouden toimija voi keskittyä työssään strategisesti tärkeisiin kysymyksiin. Pyrittäessä tunnistamaan ja ratkaisemaan mahdollisia systeemisiä ongelmia EU:n hallinnossa muiden infrastruktuurien olisi yleensä tuotettava hyötyä suurelle yleisölle ja lisättävä talouden toimijan työn vaikutusta. OII-aloitteiden avulla talouden toimija voi myös tuoda yleisön tietoon yleisen edun kannalta merkittäviä asioita ja siten altistaa hallintopolitiikat ja -käytännöt julkiselle keskustelulle. Niiden avulla talouden toimija voi tarvittaessa reagoida nopeasti myös ulkopuolisiin tapahtumiin. Koska monet talouden toimijan strategisista tutkimuksista ovat saaneet paljon julkista huomiota, muiden infrastruktuurien käytön lisääminen on myös lisännyt tietoisuutta hyvän hallinnon periaatteista ja tehnyt talouden toimijasta muutoksenhakumekanismina näkyvämmän. Kaiken tämän pitäisi auttaa talouden toimijaa täyttämään tehtävänsä ja paljastamaan hallinnolliset epäkohdat EU:n toimielimissä mahdollisimman tehokkaasti.

OII-valtuuksien merkittävä etu on se, että niiden avulla oikeusasiamies voi tutkia tärkeitä ongelmia, joita ei ehkä koskaan tuoda esiin kanteluissa. Tämä voi johtua siitä, että asianomaisilla henkilöillä on vaikeuksia tehdä valituksia (esim. heikossa asemassa olevat ryhmät) tai että EU:n toimielinten erityistoimia valvovat keskittyneet intressit puuttuvat. Muiden teollisuuslaitosten olisi toisaalta autettava ehkäisemään tulevia valituksia ratkaisemalla mahdolliset ongelmat järjestelmällisesti. Ne voivat kuitenkin myös johtaa julkisen valvonnan ja valitusten lisääntymiseen tulevaisuudessa lisäämällä tietoisuutta talouden toimijasta aloilla, joilla ei ole perinteisesti saatu paljon valituksia.

Valitukset ja muut asiaan liittyvät seikat: oikean tasapainon löytäminen

Oikeusasiamiehiä kuvataan puolestaan yleensä i) julkishallinnon ongelmista kärsiville henkilöille tarkoitettuna korjaavana toimenpiteenä ja ii) vahtikoirana, joka edistää hallinnon tason järjestelmällistä parantamista.

EU:n tasolla perusoikeuskirjan 43 artiklaan sisältyvä perusoikeus kannella oikeusasiamiehelle yhdessä sen seikan kanssa, että Euroopan oikeusasiamiehen toimisto perustettiin osana SEUT-sopimuksen kansalaisuutta koskevaa jaksoa, johtaa siihen, että yksittäisten oikeussuojakeinojen roolille annetaan paljon painoarvoa.

Euroopan parlamentti on kuitenkin suhtautunut täysin myönteisesti ja tukenut talouden toimijan lähestymistapaa, jolla pyritään lisäämään muiden infrastruktuurien käyttöä systeemisten ongelmien ratkaisemiseksi EU:n hallinnossa [2].

Koska kantelua ei ole tehty (mikä jo luonteensa vuoksi auttaa oikeuttamaan päätöksen tutkia asiaa), tarvitaan erityisiä toimia, jotta voidaan selittää, miksi talouden toimija päättää jatkaa toissijaista tutkintaa.

Talouden toimijan on kuitenkin edelleen turvattava kansalaisten oikeudet ja tarjottava tuomioistuinten ulkopuolinen keino ratkaista ongelmia EU:n hallinnon kanssa. Talouden toimijan keskeinen tehtävä on siis edelleen se, että vuosittain tehdään satoja tutkimuksia, joiden avulla talouden toimija ratkaisee EU:n hankkeisiin liittyviä maksuriitoja, hankkii asiakirjoja, oikeuksia koskevia vääryyksiä ja korjaa yksittäisten kantelijoiden kärsimiä epäoikeudenmukaisuuksia. Se, että talouden toimija ei yleensä avaa enempää kuin muutaman suuren OII:n vuodessa, voidaan nähdä keinona löytää oikea tasapaino kahden tehtävän välillä.

Riippumatta siitä, mikä on tutkimuksen liikkeellepaneva voima, tosiasia on, että kun se on avattu, se on EO-tutkimus. Valituksiin perustuvia tiedusteluja ja OII: tä ei pitäisi ajatella binäärisinä optioina. Molemmilla pyritään paljastamaan hallinnollisia epäkohtia ja parantamaan EU:n hallintoa. Tutkinta voidaan aloittaa myös kantelun perusteella, ja sitä voidaan jatkaa vain oikeusasiamiehen omasta aloitteesta, jos kantelija päättää peruuttaa alkuperäisen kantelun. Kanteluun perustuvan tutkimuksen soveltamisalaa voitaisiin laajentaa kattamaan myös muita seikkoja, jotka voisivat johtaa oikeusasiamiehen omasta aloitteesta ilmenevien hallinnollisten epäkohtien paljastamiseen. Tätä näyttäisi tukevan SEUT 228 artiklan sanamuoto, jossa viitataan siihen, että oikeusasiamies suorittaa tutkimuksia, joihin hän katsoo olevan perusteita paitsi kantelujen perusteella myös omasta aloitteestaan.  

E. Liite

OII:ta koskeva oikeudellinen kehys:

SEUT-sopimuksen 228 artikla: ”Oikeusasiamies suorittaa tehtäviensä mukaisesti tutkimuksia, jotka hän katsoo perustelluiksi, joko omasta aloitteestaan tai hänelle […] tehtyjen kantelujen perusteella.”

Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 1 kohta: ”Oikeusasiamies suorittaa omasta aloitteestaan tai kantelun johdosta kaikki perustelluiksi katsomansa tutkimukset selvittääkseen epäilyt yhteisön toimielinten ja elinten toiminnassa ilmenneistä hallinnollisista epäkohdista.”

Euroopan oikeusasiamiehen täytäntöönpanomääräysten 8 artikla: ”Oikeusasiamies suorittaa oma-aloitteisia tutkimuksia, jotka hän katsoo perustelluiksi. Kantelun johdosta aloitettuihin tutkimuksiin sovellettavia menettelyjä sovelletaan soveltuvin osin oma-aloitteisiin tutkimuksiin.”

[1] Luettelo strategisista aloitteista on saatavilla osoitteessa http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Ks. esim. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Strategisten tutkimusten yksikkö laati tämän asiakirjan, ja se valmistui 20. syyskuuta 2017.