Johdanto

Jokapäiväisessä työssämme oikeusasiamiehinä kohtaamme usein kysymyksiä, kuten ”olisiko kantelijaa pitänyt auttaa enemmän?” tai ”olisiko kantelijalle maksettava korvausta?”

Vastauksemme tällaisiin käytännön kysymyksiin riippuvat ainakin osittain käsityksistä laillisuuden ja hyvän hallinnon välisestä suhteesta. Jopa itse kysymykset heijastavat tällaisia ajatuksia: jotkut paikalla olevat kollegat eivät esimerkiksi esittäisi korvauskysymystä; Ainakaan niin kuin olen sen lavastanut.

Käsitykset laillisuuden ja hyvän hallinnon välisestä suhteesta puolestaan heijastavat yleensä erilaisia historiallisia konteksteja, joissa oikeusasiamieslaitos on kehittynyt.

Aloitan siis historiallisesta lähestymistavasta. Katse takaisin siihen, mistä tulimme, auttaa meitä ymmärtämään paremmin oikeusasiamiehen käytännön vaihteluja, jotka muuten saattaisivat tuntua hämmentäviltä.

Historiallisen analyysin jälkeen erotan toisistaan suppeat ja laajat laillisuusnäkemykset.

Sitten siirryn hyvään hallintoon ja sen suhteeseen laillisuuteen. Tunnistan kaksi mallia, jotka vaikuttavat ensi näkemältä hyvin erilaisilta. Laillisuutta koskevalla laajalla näkemyksellä on kuitenkin taipumus lähentää niitä ainakin niiden käytännön vaikutusten osalta.

Lopuksi selitän, miksi katson, että vaikka laillisuus ymmärrettäisiin laajasti, voisi olla olemassa myös "laitonta elämää".

1 Historiallinen lähestymistapa

Kuten Euroopassa nykyään, oikeusasiamieslaitos on kolmenlaisen historiallisen ja yhteiskunnallisen kehityksen tulos. Ilman liiallista vääristymisen riskiä voimme ajatella, että oikeusasiamiehet on perustettu kolmessa aallossa, ja toinen aalto jatkuu kolmannen aallon rinnalla, ehkä jopa sulautumalla siihen.

Ruotsi perusti maailman ensimmäisen oikeusasiamiehen vuonna 1809 osana perustuslaillista ratkaisua, joka päätti absoluuttisen monarkian kauden. Uuden toimielimen oli määrä olla hallituksesta riippumaton, valvoa, miten tuomarit ja muut virkamiehet soveltavat lakeja, ja nostaa syytteitä laittomasta toiminnasta (1).

1900-luvun puoliväliin saakka vain yksi maa, Suomi, oli perustanut oikeusasiamiehen. Suomen oikeusasiamies perustui ruotsalaiseen malliin, ja hänellä oli valtuudet valvoa tuomioistuimia ja nostaa syytteitä virkamiehiä vastaan.

Tämän pitkän ensimmäisen aallon aikana luotujen kahden toimielimen ominaispiirteet loivat pysyvän ja olennaisen yhteyden oikeusasiamiehen ja oikeusvaltion välille, joka on perustavanlaatuinen perustuslaillinen periaate, joka ohjaa yksilön ja valtion välistä suhdetta.

Muualla Euroopassa oikeusvaltioperiaate määriteltiin tänä aikana ensisijaisesti tai jopa yksinomaan tuomioistuimissa.

Toinen oikeusasiamiesten kehitysaalto alkoi, kun Tanska perusti maailman kolmannen oikeusasiamiestoimiston 1950-luvun puolivälissä. Tämän aallon aikana perustettiin oikeusasiamiehiä käsittelemään ongelmia, jotka johtuvat julkishallinnon laajentumisesta 1900-luvulla, erityisesti toisen maailmansodan jälkeen, kun valtion sosiaali- ja sääntelytehtävät kasvoivat eksponentiaalisesti.

Jopa maissa, joissa demokratia ja oikeusvaltio ovat juurtuneet syvälle, uusien hallinnollisten toimien laajuus ja monimutkaisuus aiheuttivat vaikeita haasteita.

Kollegamme Hans Gammeltoft-Hansen on selittänyt asian selkeästi suhteessa maahansa:

” Kansalaisten ja hallinnon välinen suhde … muuttui sekä määrällisesti että laadullisesti. Kansalaisten oli vaikea saada otettaan sääntöjärjestelmästä, hallinnon poliittista valvontaa vähennettiin ja vakiintuneet oikeudelliset valvontamekanismit … osoittautuivat riittämättömiksi.”(2)

Olemassa olevan oikeudellisen valvonnan riittämättömyys oli keskeinen syy oikeusasiamiesinstituution myöhempään leviämiseen moniin muihin maihin. Näin oli esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jossa hallinnollisten toimien tuomioistuinvalvonnan kehitys oli lapsenkengissä, kun oikeusasiamies perustettiin vuonna 1967.

Näin oli myös Ranskassa, jossa Médiateur de la République perustettiin vuonna 1973 siitä huolimatta, että hallintotuomioistuinten järjestelmä oli vakiintunut ja että hallinto-oikeudessa sovellettiin pitkälle kehittynyttä ja laajalti ihailtua kokonaisuutta.

Yleisesti ottaen on kahdenlaisia syitä siihen, miksi hallinnon oikeudellista valvontaa pidettiin riittämättömänä ”toisen aallon” maissa, vaikka se oli olennaisen tärkeää oikeusvaltioperiaatteen takaamiseksi.

Ensinnäkin oikeutta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi rajoittavat sekä käytännön näkökohdat, kuten oikeudenkäynnin kesto ja kustannukset, että oikeudelliset esteet, kuten säännöt siitä, kuka voi nostaa kanteen, tai siitä, millaiset toimet voidaan riitauttaa.

Toiseksi tuomioistuinten soveltamia tuomioistuinvalvonnan kriteerejä ei pidetty riittävinä korjaamaan kaikkia ongelmia, jotka olisi pitänyt korjata.

Esimerkiksi Uudessa-Seelannissa, joka on kulttuurisesti mutta ei maantieteellisesti osa Euroopan kulttuuriperintöä, oikeusasiamiehellä oli valtuudet antaa suosituksia hallinnollisista toimista tai laiminlyönneistä paitsi silloin, kun ne olivat ”lain vastaisia”, myös silloin, kun ne olivat ”kohtuuttomia, epäoikeudenmukaisia, sortavia tai epäasianmukaisesti syrjiviä”; ”perustuu kokonaan tai osittain oikeudelliseen virheeseen tai tosiseikkaan” tai ”oikeudelliseen virheeseen”.

Muut ”toisen vaiheen” maat täsmensivät oikeusasiamiehen toimeksiantoa eri tavoin, kuten hallinnollisin epäkohdin tai väärinkäytöksin. Tausta-ajatus on kuitenkin sama: Hyvä hallinto edellyttää muutakin kuin lainvastaisuuden välttämistä.

Oikeusasiamiesinstituutioiden kolmannen aallon käynnisti sosiaalinen ja poliittinen muutos, joka oli erilainen kuin toisessa aallossa: Toisin sanoen siirtyminen autoritaarisesta eli totalitaarisesta hallinnosta demokratiaan. Esimerkiksi Kreikassa, Portugalissa ja Espanjassa perustettiin oikeusasiamiehiä sen jälkeen, kun autoritaarisista hallintojärjestelmistä oli siirrytty demokraattisiin järjestelmiin (3). Kommunismin romahdettua monissa Keski- ja Itä-Euroopan uusissa demokratioissa on hiljattain perustettu oikeusasiamiehiä (4).

Kun otetaan huomioon historialliset kokemukset, jotka muodostivat näiden uusien oikeusasiamiesinstituutioiden taustan ja sysäyksen, ei ole yllättävää, että monet niistä saivat toimeksiantoja, joissa keskityttiin oikeuksiin ja erityisesti ihmisoikeuksiin. Samasta syystä oikeusvaltioperiaate on yleensä heidän huolenaiheidensa joukossa, ja Euroopan neuvosto on korostanut sekä ihmisoikeuksia että oikeusvaltioperiaatetta pyrkiessään edistämään Euroopan oikeusasiamiesinstituutiota.

Mielestäni olisi syvällinen virhe ajatella, että kuvailemani kolme aaltoa johtavat oikeusasiamiehen erilaisiin tyyppeihin tai malleihin. Päinvastoin, kaikki tuntemani Euroopan oikeusasiamiehet samaistuisivat kaikkien kolmen aallon huolenaiheisiin.

Uskon kuitenkin, että eri aallot ovat johtaneet jatkuviin ajatuseroihin, jotka voivat olla este keskinäiselle ymmärrykselle oikeusasiamiesyhteisössä, ellei niitä nimenomaisesti tunnusteta ja käsitellä.

2 Mitä tarkoitetaan ”laillisuudella”?

Käsite laillisuus havainnollistaa mielestäni tällaisia eroja. Selitän, mitä tarkoitan, kun vertaan kahta laillisuuskäsitystä, joita luonnehdin ”kapeaksi”, siihen, mitä kutsun ”laajaksi” näkemykseksi.

Ensimmäisessä suppeassa näkemyksessä laillisuus määritellään yksinomaan sen perusteella, onko se pätevästi annettujen säädösten mukainen. Se on suppea, koska se rajoittaa merkityksellisenä pidettävän aineiston valikoimaa.

Toisessa suppeassa näkemyksessä yksilöidään laillisuus niiden sääntöjen mukaisesti, joita ainakin ihannetapauksessa sovellettaisiin itse ilman, että siitä tarvitsisi keskustella. Tämän näkemyksen suppeus koskee oikeudellisen päättelyn luonnetta.

Laillisuutta koskevalla laajalla näkemyksellä laajennetaan merkityksellisen aineiston valikoimaa siten, että se kattaa yleiset oikeusperiaatteet, kuten yhdenvertaisuuden, suhteellisuuden ja oikeudenmukaisen menettelyn.

Merkityksellisen aineiston valikoiman laajentaminen edellyttää myös laajempaa näkemystä oikeudellisista perusteluista, koska periaatteiden ymmärtäminen ja soveltaminen edellyttää välttämättä harkintaa ja monissa tapauksissa eri periaatteiden tasapainottamista.

Lisäksi yksi eurooppalaisen oikeusjärjestyksen tärkeimmistä piirteistä on se, että ihmisoikeudet ovat myös laillisia oikeuksia sekä Euroopan unionin oikeuden että Euroopan ihmisoikeussopimuksen laajemman järjestelmän puitteissa. Laillisuus merkitsee siis yleisesti ottaen myös ihmisoikeuksien kunnioittamista.

Sallikaa minun korostaa vielä yhtä tärkeää seikkaa.

EU:n kehyksessä ei ole mahdollista ymmärtää ja soveltaa yleisiä periaatteita ottamatta huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Myöskään Euroopan ihmisoikeussopimusta ei voida ymmärtää ja kunnioittaa ottamatta huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä.

Laajaan näkemykseen sisältyvät näin ollen oikeudelliset periaatteet, ihmisoikeudet ja molempien eurooppalaisten tuomioistuinten oikeuskäytäntö, jotka ovat merkityksellisiä laillisuuden arvioinnin kannalta. Samalla arviointi edellyttää runsaasti oikeudellisia perusteluja.

Haluan vielä lisätä, että laaja laillisuuskäsitys ei sulje pois sellaisten selkeiden sääntöjen olemassaoloa, joita on sovellettava oikein. Se tarkoittaa kuitenkin, että virkamies, joka uskoo, että tekstiä voidaan soveltaa mekaanisesti tai että epäoikeudenmukaiset, epäoikeudenmukaiset tai kohtuuttomat hallinnolliset toimet ovat laillisia, on yleensä ymmärtänyt lain väärin.

3 Hyvä hallinto

Virkamiehen mainitseminen tuo minut hyvään hallintoon sekä hyvän hallinnon ja laillisuuden väliseen suhteeseen.

Koska vaarana on monimutkaisen aiheen liiallinen yksinkertaistaminen, hahmottelen kaksi hyvän hallinnon mallia. Haluan heti huomauttaa, että mallit ovat hyvin kaavamaisia ja epätäydellisiä ja että tarjoan niitä vain alustavana panoksena pohdintaan ja keskusteluun, enkä missään nimessä halua olla direktiivi, saati ohjaileva.

Molemmissa malleissa tunnustetaan, että julkishallintoon kuuluu päätöksiä, joita ei täysin määritetä etukäteen vahvistetuilla säännöillä. Jos mallit eroavat toisistaan, se on tapa, jolla ne luonnehtivat hallinnon tekemiä päätöksiä ja valintoja.

Ensimmäisessä mallissa hallintoprosessilla tarkoitetaan lainsäädännön soveltamista tiettyihin tapauksiin. Hallinnollisen harkinnan ja valinnan tarve johtuu oikeudellisten sääntöjen puutteellisuudesta. Periaatteessa kussakin tapauksessa on vain yksi oikea oikeudellinen tulos, ja pesänhoitajan tehtävänä on määritellä tämä tulos ja toteuttaa se muotoilemalla sääntö konkreettisesti.

Mallissa tunnustetaan myös hallinnon vapaus tunnistaa yleinen etu ja ajaa sitä poliittisia valintoja tehdessään ja suojellaan tätä vapautta. Tässä rajoitetussa määrin mallissa jätetään tilaa hallinnolliselle harkintavallalle (5).

Toisessa mallissa harkintavallan käsite on paljon laajempi. Harkintavaltaa pidetään nykyaikaisen julkishallinnon laaja-alaisena ja välttämättömänä piirteenä, ja myös yksittäistapauksissa tuomiot ja valinnat käsitetään harkintavallan käyttämiseksi. Keskeinen ongelma tämän mallin näkökulmasta tarkasteltuna on se, miten varmistetaan harkintavallan asianmukainen ja viisas käyttö asianmukaisten vastuumekanismien avulla.

Liitän ensimmäisen mallin suurelta osin hallinnolliseen teoriaan, jolla on ollut vaikutusta monissa Manner-Euroopan maissa. Vieläkin yleisemmin yhdistän toisen mallin aiemmin kuvailemaani oikeusasiamiesten ”toiseen aaltoon”, vaikkakin Ranskan tapauksessa on suuri varanto, joka saattaa hyvinkin olla erillisen mallin arvoinen. Jätän ensimmäistä oikeusasiamiesten aaltoa edustavien kollegojen päätettäväksi, kumpi näistä kahdesta mallista, jos mikään, lähentää parhaiten heidän käytäntöjään ja perinteitään.

Vaikka nämä kaksi mallia eroavat toisistaan julkishallinnon oikeudellisten velvoitteiden laajuuden osalta, molemmissa malleissa näiden velvoitteiden noudattaminen katsotaan oikeusvaltion olennaiseksi osaksi. Se tarkoittaa, ettei koskaan voi olla hyvää hallintoa toimia lainvastaisesti.

Molemmat mallit ovat myös yhtä mieltä siitä, että hallinnon on oltava vastuuvelvollinen. Ensimmäisessä mallissa vastuuvelvollisuus nähdään kuitenkin ensisijaisesti laillisena, kun taas toisessa nähdään myös tärkeä rooli siinä, mitä pidetään ei-oikeudellisina vastuuvelvollisuuden muotoina.

Olen käyttänyt aikaanne näiden kahden mallin kanssa lähinnä siinä toivossa, että ne voivat auttaa meitä käymään mielekästä vuoropuhelua sen sijaan, että puhuisimme toistemme ohi tai päättelisimme, että lähtökohdat ovat niin erilaiset, ettemme voi oppia toisiltamme.

Kaksi syytä odottaa lähentymistä

Haluan kuitenkin myös korostaa sitä, mitä pidän syynä odottaa ainakin jonkinasteista lähentymistä näiden kahden mallin välillä.

Ensimmäinen syy on se, mitä olen sanonut laillisuudesta. Periaatteiden ja ihmisoikeuksien korostaminen eurooppalaisessa oikeusjärjestyksessä vahvistaa jatkuvasti laajaa laillisuuskäsitystä suppean näkemyksen kustannuksella.

Tällä on ilmeisiä vaikutuksia ensimmäiseen malliin, koska lain asianmukainen soveltaminen edellyttää, että pesänhoitajat omaksuvat laajan laillisuusnäkemyksen.

Se vaikuttaa myös toisen mallin harkintaan. Harkintavallan käytössä on nyt otettava huomioon ihmisoikeudet. Oikeudellisten periaatteiden kehittyminen johtaa lisäksi yhä suurempaan päällekkäisyyteen harkintavallan käyttöä koskevan tuomioistuinvalvonnan ja oikeusasiamiehen työn välillä.

Käytännössä nämä kaksi mallia pyrkivät siis lähentymään hallinnon valvonnan osalta siten, että niissä keskitytään oikeuksiin ja periaatteisiin, jotka ovat asiasisällöltään pitkälti samat riippumatta siitä, soveltaako niitä oikeusasiamies vai tuomioistuimet. Siksi ei ole järkevää olla tunnustamatta niiden oikeudellista laatua.

Toinen syy on se, että monissa Euroopan maissa sekä unionin toimielimissä ja elimissä on voimakas paine tunnustaa konkreettisesti, että julkishallinto palvelee kansalaisia.

Henkilöt eivät enää tyydy olemaan passiivisia henkilöitä tai pelkästään ” les administrés” -henkilöitä, jotka odottavat kärsivällisesti, että julkishallinto määrittää oikean lopputuloksen (6). He ovat kansalaisia, jotka ymmärtävät, että heillä on oikeuksia ja että julkishallinto edellyttää tasapainon löytämistä ristiriitaisten etujen ja kilpailevien periaatteiden välillä.

Kansalaisten luottamuksen ja hyväksynnän saamiseksi pubin hallinnon on paitsi oltava kunnioittava ja kohtelias kansalaisia kohtaan myös osoitettava, että se on vastuullinen ja reagoiva. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että on valmis selittämään ja perustelemaan käyttäytymistään aidolla ja merkityksellisellä vuoropuhelulla kansalaisten kanssa sekä heitä henkilökohtaisesti koskevista asioista että siitä, miten yleinen etu tunnistetaan ja sitä tavoitellaan.

Olen yhä vakuuttuneempi siitä, että jotta voidaan vastata Euroopan kansalaisten odotuksiin EU:n toimielimistä ja elimistä, on luotava ja vaalittava huolellisesti palvelukulttuuria, jossa EU:n hallinto

• toimii avoimesti, oikeudenmukaisesti, kohtuullisesti, huolellisesti ja johdonmukaisesti;
• ottaa huomioon ja tasapainottaa kaikki asiaan liittyvät intressit;
• vältetään tarpeettomia viivästyksiä;
• on kohtelias ja avulias sekä herkkä yksilöllisille olosuhteille, tarpeille ja mieltymyksille;
• tunnustaa virheet ja pyytää tarvittaessa anteeksi; ja
• Tavoitteena on suorituskyvyn jatkuva parantaminen.

Syistä, joita kehitän hetken kuluttua, epäilen, että yksinomainen keskittyminen laillisuuteen, jopa laaja laillisuuskäsitys, riittää luomaan ja ylläpitämään palvelukulttuuria tässä mielessä. On myös oltava tilaa laillisuutta pidemmälle menevälle elämälle.

Kollegat, teidän tehtävänne on kertoa, tunnetteko tarvetta palvelukulttuurille ja "lainvastaiselle elämälle" vastuullanne olevien hallintojen tasolla. Sikäli kuin teette niin, olisi myös syytä odottaa jonkin verran lähentymistä näiden kahden hallintomallin välillä.

4 Elämä laillisuuden ulkopuolella

Selitän nyt, mitä tarkoitan "laitonta elämää pidemmälle menevällä elämällä" ja miksi se on mielestäni tärkeää niille EU:n toimielimille ja elimille, joihin haluan nyt keskittyä.

EU:n lainsäädännön nykytilassa kaksi keskeistä asiakirjaa, joihin nojaudun työssäni Euroopan oikeusasiamiehenä, eivät ole oikeudellisesti sitovia.

Tämä pätee perusoikeuskirjaan, johon sisältyy muun muassa oikeus hyvään hallintoon. Tämä koskee myös Euroopan hyvän hallintotavan säännöstöä, jonka Euroopan parlamentti hyväksyi ja pyysi Euroopan oikeusasiamiestä soveltamaan.

Lissabonin huippukokouksessa myöhemmin tällä viikolla käytävät keskustelut voivat johtaa muutoksiin tulevaisuudessa. Ymmärtääkseni ajatuksena on, että perusoikeuskirjasta tulee oikeudellisesti sitova. Lisäksi uudistussopimusluonnokseen sisältyy määräys, joka voisi muodostaa oikeusperustan sellaisen ”eurooppalaisen hallintolain” säätämiselle tulevaisuudessa, jota sovellettaisiin kaikkiin EU:n toimielimiin ja elimiin.

Vaikka tämä kehitys tapahtuisikin, on kuitenkin kaksi näkökohtaa, jotka saavat minut ajattelemaan, että elämän käsitteellisen tilan säilyttäminen laillisuuden ulkopuolella olisi myönteistä Euroopan kansalaisille.

Ensimmäinen näkökohta on, että laki ja laillisuus liittyvät edelleen läheisesti syyllisyyteen ja seuraamuksiin. En esittänyt tätä käsitteellisenä näkökohtana lain luonteesta, vaan huomautuksena, joka perustuu kokemukseeni oikeusasiamiehenä siitä, miten monet hallintovirkamiehet näkevät maailman. Lisäisin vielä, että myös huomattava määrä kantelijoita yhtyy tähän näkemykseen.

Syytteet ja seuraamukset ovat tietenkin tarpeen joissakin tapauksissa. Korruptoituneita virkamiehiä on rangaistava. Laiska tai epäpätevä virkailija on kurinalainen. Mutta palvelukulttuuri ei ole syyllisyyden kulttuuri. Jos kerromme virkamiehille, että hyvä hallinto on laillinen velvoite ja että huono palvelu on laitonta, voimme vahvistaa puolustuskulttuuria.

Toinen vaara siitä, että hyvän hallinnon vaatimukset määritellään ainoastaan oikeudellisiksi velvoitteiksi, on se, että kansalaisille tarjottavan palvelun todellinen merkitys saatetaan menettää, kun pyritään siihen täsmällisyyteen ja varmuuteen, johon asianajajat ja hallintovirkamiehet oikeutetusti pyrkivät. Kuinka kauan on oltava valmis viettämään puhelimessa ollakseen avulias? Mitkä täsmälliset sanat ja lauseet ovat epäkohteliaita?

Tässä on todellinen esimerkki, joka havainnollistaa huolenaiheitani. Eräällä EU:n toimielimellä on hyvän hallintotavan säännöstö, jonka mukaan kirjeisiin on vastattava 15 päivän kuluessa. Kokemukseni mukaan sen johtajat ottavat sen vakavasti, kuten heidän pitäisi. Tarkka sääntö on tarkoituksenmukainen ja tehokas. On kyseenalaista, voitaisiinko sitä tehostaa määrittelemällä se oikeudelliseksi velvoitteeksi, mutta se ei ole minun pointtini.

Säännöstössä säädetään poikkeuksista, joista yksi on se, että kirjeenvaihtoon ei tarvitse vastata, jos sitä voidaan kohtuudella pitää sopimattomana esimerkiksi siksi, että se on toistuvaa, loukkaavaa ja/tai merkityksetöntä. Tähän periaatteeseen olisi mielestäni vedottava harvoin, ja jos näin on, tarvitaan vakuuttava selitys siitä, miksi sitä olisi sovellettava konkreettisessa tapauksessa. Minua kuitenkin häiritsi löytää todisteita siitä, että jotkut hallintovirkamiehet olivat tarttuneet sanaan ”toistuva” ja yrittäneet muuttaa periaatteen säännöksi, jonka mukaan samaa asiaa koskeva toinen kirje voidaan vain jättää huomiotta.

Hallinnollisessa kulttuurissa, jossa tällaisia asenteita esiintyy, yritys edistää palvelukulttuuria lain avulla voisi vain vahvistaa kapeaa ja legalistista lähestymistapaa.

Samalla se saattaa myös kannustaa joitakin kantelijoita pitämään kanteluaan pikemminkin ilmiantona kuin käytännön oikeussuojakeinona tai rakentavana ratkaisuna ongelmaan.

Toinen näkökohta koskee oikeusasiamiesten työn ja tuomioistuinten työn välistä suhdetta. Euroopan oikeusasiamiehenä pidän itseäni yhteisöjen tuomioistuinten kumppanina hyvän hallinnon alalla ja autan varmistamaan, että yhteisön hallinto suhtautuu oikeuksiin vakavasti ja ilmentää kansalaisille suunnattua palvelukulttuuria sekä lain ymmärtämisessä ja soveltamisessa että harkintavallan käytössä.

Tuomioistuinmenettelyjen logiikka johtaa ratkaisuun, jossa tuomioistuin määrittää osapuolten lailliset oikeudet sitovasti.

Menettelyjeni logiikka on sitä vastoin erilainen ja edellyttää joustavuutta kahden toimintatavan välillä. Toisaalta on olemassa riitojen ratkaisutapa, jossa keskitytään ongelmanratkaisuun, konfliktien vähentämiseen, kompromissimahdollisuuksiin ja win-win-tuloksiin. Toisaalta on olemassa ratkaisumenettely, jossa havaitsen joko hallinnollisen epäkohdan tai sen, että hallinnollista epäkohtaa ei ole. Tätä toimintatapaa ohjaa unionin tuomioistuimen logiikkaa vastaava logiikka, jossa toinen osapuoli pitää itseään yleensä voittajana ja toinen häviäjänä.

Asianmukainen tasapaino näiden kahden tilan välillä riippuu tapauksesta, ja joissakin tapauksissa voi olla kyse vaihtamisesta niiden välillä useammin kuin kerran.

Mielestäni EU:n toimielimiä kannustetaan tekemään kanssani yhteistyötä riitojen ratkaisussa tietoisena siitä, että tutkimuksessani ei keskitytä yksinomaan kysymykseen ”mitä ovat osapuolten lailliset oikeudet?” Jotta sama asia voitaisiin muodollisemmin esittää, n-hallinnon, jolle on ominaista kansalaisille suunnattu palvelukulttuuri, olisi pidettävä valitusta mahdollisuutena toteuttaa tiedoksiantoperiaate käytännössä. Halukkuus tehdä yhteistyötä oikeusasiamiehen kanssa kantelun ratkaisemiseksi tyydyttävällä tavalla on tärkeä osoitus sitoutumisesta tähän periaatteeseen.

Jos ei olisi muuta elämää kuin laillisuus, instituutioita ja kantelijoita rohkaistaisiin pitämään tutkimuksiani ei mahdollisuutena pyrkiä kaikkia osapuolia hyödyttävään ratkaisuun vaan korvikkeena tai jopa harjoituksena oikeudelliselle menettelylle, jossa ainoa merkityksellinen kysymys olisi: ”onko toimielin toiminut laillisesti?” Tällainen tulos vähentäisi mielestäni merkittävästi Euroopan oikeusasiamiehen panosta EU:n toimielinten ja EU:n kansalaisten välisten suhteiden vahvistamisessa.

Haluan kuitenkin jälleen kerran korostaa, että kollegojen on määritettävä, johtavatko heidän vastuullaan olevien hallintojen nykyiset kulttuurit ja heidän omien menettelyjensä ominaispiirteet siihen, että he jakavat analyysini riskeistä, jotka liittyvät yksinomaiseen keskittymiseen laillisuuteen, ja vastaavista "laittoman elämän" eduista.

5 Päätelmät

Hyvät ystävät ja kollegat, saanen päättää huomautukseni korostamalla, että onnistunut oikeusasiamiestoiminta edellyttää muun muassa toimielimen järkevää mukauttamista perustuslaillisiin, oikeudellisiin ja hallinnollisiin kulttuureihin, joissa se toimii. Joustavuus ja monimuotoisuus ovat vahvuuksia.

Siksi eri maiden oikeusasiamiehille on sekä tilaa että tarvetta soveltaa erilaisia käsityksiä laillisuuden ja hyvän hallinnon välisestä suhteesta.

Olen kuitenkin vakuuttunut siitä, että edellä kuvailemani kolme aaltoa ovat kaikki tuoneet omat erottuvan ja kestävän panoksensa oikeusasiamiehen käytäntöön; ja että ne lähentyvät edelleen toisiaan, koska oikeusvaltioperiaate, ihmisoikeudet ja julkishallinnon palvelukulttuuri edustavat arvoja ja pyrkimyksiä, jotka ovat yhteisiä meille kaikille.

Kiitos huomiostanne.

---

(1) Ks. Bengt Wieslander, The Parliamentary Ombudsman in Sweden, The Bank of Sweden Tercentenary Foundation, 1994.

(2) Hans Gammeltoft-Hansen, ”Trends leading to the establishment of a European Ombudsman”, teoksessa P. Nikiforos Diamandouros (toim.), Euroopan oikeusasiamies: Alkuperä, perustaminen, kehitys (Luxemburg: Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto: 2005), s. 13–26, klo 17–18.

(3) Portugalin oikeusasiamies perustettiin vuonna 1975 (asetus º212/75, 21. huhtikuuta) ja sisällytettiin myöhemmin Portugalin vuoden 1976 perustuslakiin (23 §). Espanjan vuoden 1978 perustuslaissa säädettiin oikeusasiamiehen virasta (54 §), ja ensimmäinen oikeusasiamies nimitettiin vuonna 1982. Kreikassa oikeusasiamies perustettiin vuonna 1997 (lain 2477/97 1 § - ks. nyt laki 3094/2003) ja sisällytettiin myöhemmin Kreikan vuoden 2001 perustuslakiin 103 §:n 9 momenttiin. Kreikan ensimmäinen oikeusasiamies aloitti tehtävässään vuonna 1998.

(4) Puolan oikeusasiamies on poikkeus, joka perustettiin vuonna 1987 vähän ennen kommunismin kaatumista kyseisessä maassa.

(5) Kansallisia harkintavallan käsitteitä koskeva tutkimus, ks. Jürgen Schwarze, European Administrative Law, Revised 1st Edition, (Office for Official Publications and Sweet and Maxwell: 2006), s. 261–295.

(6) Ks. yleisesti Jocelyne Bourgon, ”Responsive, responsible and respected government: Kohti uutta julkishallinnon teoriaa, International Review of Administrative Sciences, Vol. 73 No 1 (2007) 7-26.