1 Johdanto

Minulla on ilo ja kunnia puhua tässä neljännessä kansainvälisessä tiedotuskomissaarien konferenssissa.

Haluaisin aloittaa muutamalla alustavalla huomautuksella otsikosta, joka minulle annettiin esittelyäni varten: ” FOI: eurooppalainen näkökulma”

Käsitettä ”tiedonvapaus” – lyhyesti FoI – ei juurikaan käytetä Euroopan unionin toimielimissä. Sen sijaan puhumme avoimuudesta tai läpinäkyvyydestä. Esimerkiksi aiemmin tässä kuussa suhtauduin myönteisesti komission ”Euroopan avoimuusaloitteeseen”.

Vaikka niitä on yritetty erottaa toisistaan, ,-sanaa ”avoimuus” ja ”avoimuus” käytetään yleensä keskenään vaihdellen. (Paras selitys, jonka olen kuullut siitä, miksi on olemassa kaksi termiä yhden sijasta, on se, että avoimuutta käytettiin ranskankielisen ”läpinäkyvyyden” kääntämiseen, koska kääntäjät eivät tunteneet englanninkielistä sanaa ”openness” tässä yhteydessä.)

Toinen laajalti käytetty ilmaus on yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin, erityisesti asiakirjoihin. Tämä kuvastaa Pohjoismaiden vahvaa vaikutusta siihen, miten avoimuusperiaate on pantu täytäntöön EU:n tasolla.

Vaikka otsikossa mainitaan ”FoI”, puhun avoimuudesta, läpinäkyvyydestä ja julkisuudesta.

Haluan myös antaa alustavan varoituksen otsikon toisesta osasta: ”Eurooppalainen näkökulma”. Kyse on todellakin Eurooppa-perspektiivistä, ei Eurooppa-perspektiivistä, kolmesta syystä.

Ensinnäkin 46 maata kuuluu nyt Euroopan neuvostoon, joka on laatinut hyödyllisiä suosituksia virallisten tietojen ja asiakirjojen julkisuudesta (1). Keskityn kuitenkin Euroopan unioniin, jossa on 25 jäsenvaltiota, ja kaksi muuta – Bulgaria ja Romania – on määrä liittyä unioniin ja muut kolkuttavat ovella.

Toiseksi puhun – syistä, jotka selitän myöhemmin – avoimuudesta ja julkisuudesta unionin toimielinten eikä jäsenvaltioiden tasolla.

Lopuksi totean, että Euroopan oikeusasiamies on vain yksi EU:n toimielimistä, ja saatat saada erilaisen näkökulman kuin muut toimielimet, kuten neuvosto tai komissio.

Aion puhua enintään puoli tuntia, jotta jää riittävästi aikaa kysymyksille ja keskustelulle.

Esitykseni ensimmäisessä osassa selitän avoimuuden merkitystä Euroopan unionille ja sitä, miten se on kehittynyt noin 12 vuoden aikana Maastrichtin sopimuksen voimaantulosta.

Tämän jälkeen esitän yleiskatsauksen oikeudellisesta kehyksestä, joka koskee yleisön oikeutta tutustua unionin toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin. Tämä ei ole kattavaa, koska keskityn vain tiettyihin keskeisiin kysymyksiin.

Lopuksi selitän oikeussuojakeinojen järjestelmää, joka tarjoaa hakijoille nimenomaisen valinnan tuomioistuimen harjoittaman valvonnan ja Euroopan oikeusasiamiehen harjoittaman tuomioistuinten ulkopuolisen valvonnan välillä.

2 Miksi avoimuus on tärkeää EU:lle ja miten se on kehittynyt

Euroopan unionin ja sen toimielinten luonne

Avoimuuden merkityksen selittäminen Euroopan unionille edellyttää lyhyttä selitystä siitä, mikä unioni on tai pikemminkin mitä se ei ole.

Euroopan unioni ei ole valtio. Sitä voidaan ehkä parhaiten kuvata monitasoiseksi hallintojärjestelmäksi. Jäsenvaltioiden kansallisilla, alueellisilla ja paikallisilla viranomaisilla on ensisijainen rooli EU:n lainsäädännön ja politiikan monien näkökohtien täytäntöönpanossa.

Komissiota kutsutaan usein eurooppalaiseksi toimeenpanevaksi elimeksi, mutta se ei ole hallitus. Vaikka komissio on monella tapaa klassinen byrokratia, suuri osa sen suhteista ulkomaailmaan hoidetaan verkostojen kautta, joihin osallistuu erilaisia julkisia ja yksityisiä organisaatioita eri tasoilla.

Neuvostolla ei puolestaan ole vain yhtä vaan kaksi kaksoisidentiteettiä.

Ensinnäkin se on sekä ylikansallinen että hallitustenvälinen. Toisin sanoen se on unionin toimielin, mutta sen rakenne tekee siitä myös eräänlaisen pysyvän diplomaattisen neuvotteluprosessin jäsenvaltioiden välillä tiheän komitearakenteen kautta.

Toiseksi neuvosto on lainsäädäntöelin, mutta sillä on myös toimeenpaneva rooli erityisesti poliisiyhteistyössä ja oikeudellisessa yhteistyössä sekä yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa.

Euroopan parlamentti valitaan suorilla vaaleilla, mutta ollaan laajalti yhtä mieltä siitä, että koko Euroopan unioni kärsii ”demokraattisesta vajeesta”, jota pidetään teknokraattisena, elitistisenä ja vailla yhteyksiä tavallisiin kansalaisiin.

Vaikka demokratiavajetta koskeva diagnoosi on laajalti yhteinen, korjaavasta toimenpiteestä ollaan vähemmän yksimielisiä.

Liittovaltiomuotoisella Euroopalla on edelleen kannattajansa. Kriitikot huomauttavat, että liittovaltiorakenteen, erityisesti eurooppalaisen julkisen alueen ja laajalti yhteisen eurooppalaisen identiteetin, legitimiteetin edellytykset puuttuvat tällä hetkellä. Ääripäässä tämä ajatus viedään niin pitkälle, että sanotaan, että eurooppalainen demokratia on mahdotonta, koska ei ole eurooppalaisia demoja tai ihmisiä.

Euroopan perustuslaissa pyritään nimenomaisesti tunnustamaan ja järkeistämään monitasoinen hallintojärjestelmä, joka on luotu Euroopan unionissa viimeisten 50 vuoden aikana. Yksinkertaistaakseni asiaa karikatyyriksi perustuslaki ei edusta enempää eikä vähempää Eurooppaa, vaan nykyisen Euroopan tunnustamista. Sopimukseen pääseminen ei kuitenkaan ole vielä osoittautunut mahdolliseksi.

Avoimuus ja demokratia

Euroopan unionin nykyiset ongelmat - jotka on tiivistetty ilmaisuun "demokraattinen vaje" - näkyivät jo pääpiirteittäin, kun Maastrichtin sopimuksesta neuvoteltiin 1990-luvun alussa.

Tuolloin yhtenä vastauksena oli sitoutuminen avoimuuteen. Ajatuksena on, että päätöksentekoprosessin avoimuus vahvistaa EU:n toimielinten demokraattista luonnetta ja että tiedonsaanti edistää tietoon perustuvaa yleistä mielipidettä antamalla kansalaisille mahdollisuuden seurata ja valvoa EU:n toimielimille annetun toimivallan käyttöä (2).

Aika ei salli minun käydä yksityiskohtaista keskustelua demokratian käsitteestä. Sanon vain, että avoimuudella ja tiedon julkisella saatavuudella on keskeinen rooli demokratian moniarvoisessa versiossa, jolle on ominaista toimielinten keskinäinen valvonta, joka välittää julkisen vallan käyttöä ja edistää sen vastuuvelvollisuutta kansalaisia kohtaan paitsi määräajoin järjestettävissä vaaleissa myös heidän välillään.

Moniarvoinen käsitys säilyttää myös tasapainon tasa-arvoisten ja libertaaristen periaatteiden välillä ja tarjoaa optimaaliset edellytykset oikeusvaltioperiaatteen noudattamiselle ja siihen liittyvien oikeuksien ja velvollisuuksien kunnioittamiselle.

Moniarvoisen demokratian laatu riippuu suurelta osin sen kyvystä tarjota sekä poliittisia että henkilökohtaisia valintoja. On tai pitäisi olla selvää, että valinnalla on eniten merkitystä silloin, kun sitä käyttävillä on pääsy tietoihin, joita he pitävät merkityksellisinä valintansa kannalta.

Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin laillisena oikeutena

Vaikka EU:n tasolla ei juurikaan tai lainkaan vastusteta ajatusta siitä, että avoimuus liittyy demokratiaan kuvailemillani tavoilla, käydään keskustelua asiakirjoihin ja tietoihin tutustumista koskevien oikeuksien täsmällisestä oikeudellisesta luonteesta.

Osa julkisuuden puolesta esitetyistä perusteluista on ratkaisevan tärkeitä: esimerkiksi se, että se vähentää korruptiota ja lisää viranomaisten tehokkuutta ja vaikuttavuutta, kuten Euroopan neuvosto toteaa vuonna 2002 antamassaan suosituksessa virallisten asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi (3).

Vaikka Euroopan ihmisoikeustuomioistuin suojelee painokkaasti lehdistön roolia tiedon ja ajatusten levittämisessä yleisölle (4), se ei tunnusta viranomaisten yleistä velvollisuutta tarjota pääsy virallisiin tietoihin eikä oikeutta saada tällaisia tietoja (5).

Se, että on olemassa välineellisiä syitä, jotka suosivat yleisön tiedonsaantioikeutta, ja se, että yleisön tiedonsaantioikeutta ei tunnusteta ihmisoikeudeksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen puitteissa, ovat johtaneet siihen, että jotkut väittävät lähinnä, että tiedonsaantioikeus on vain lainsäätäjän poliittinen valinta eikä perusoikeus.

Toisaalta jotkut kommentoijat väittävät, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö merkitsee loogisesti sitä, että yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin on todellakin EU:n lainsäädännön mukainen perusoikeus. Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan ole nimenomaisesti määritellyt sitä sellaiseksi tai ei ainakaan vielä ole sitä määritellyt.

Tämä on enemmän kuin semantiikkaa. Jos yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin olisi unionin oikeuden mukainen perusoikeus, tämä oikeus sitoisi paitsi unionin toimielimiä myös jäsenvaltioita niiden soveltaessa unionin oikeutta.

Tällä hetkellä EU:n lainsäädännön mukaiset jäsenvaltioiden velvoitteet tarjota yleisölle pääsy tietoihin rajoittuvat kuitenkin tiettyihin aloihin. Tärkein tällainen ala on ympäristö, jota koskeva direktiivi saatettiin ajan tasalle vuonna 2003 Århusin yleissopimuksen (6) huomioon ottamiseksi.

Äskettäisessä avoimuusaloitteessaan komissio nostaa esiin myös kysymyksen siitä, olisiko jäsenvaltiot velvoitettava oikeudellisesti ilmoittamaan tiettyjen EU:n varojen edunsaajat.

Yleisesti ottaen yleisön tiedonsaantioikeutta koskevaa EU:n oikeudellista kehystä ei kuitenkaan sovelleta jäsenvaltioihin, ja asiaa koskevissa kansallisissa laeissa ja käytännöissä on suuria eroja.

Tiedonsaantioikeuden kehittäminen EU:n tasolla

Kuten mainitsin muutama minuutti sitten, Euroopan unionin sitoutuminen avoimuuteen juontaa juurensa Maastrichtin sopimuksesta. Tanskan ensimmäinen kansanäänestys, jossa tämä sopimus hylättiin, antoi lisäpontta avoimuuden lisäämiselle keinona vahvistaa unionin legitimiteettiä.

Pian perustamissopimuksen tultua lopullisesti voimaan marraskuussa 1993 neuvosto ja komissio hyväksyivät yhteiset käytännesäännöt yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin (7). Vaikka käytännesäännöt olivat tärkeä edistysaskel, niillä oli kolme suurta rajoitusta:

1. Ensinnäkin sitä sovellettiin ainoastaan neuvostoon ja komissioon eikä muihin EU:n toimielimiin ja elimiin.
2. Toiseksi se koski ainoastaan asiakirjoja, joiden laatijana oli komissio tai neuvosto. Ulkopuolisilta tahoilta - esimerkiksi yksityisiltä osapuolilta, muilta laitoksilta tai jäsenvaltioilta - saadut asiakirjat jätettiin soveltamisalan ulkopuolelle (8);
3. Julkisia asiakirjarekistereitä ei myöskään vaadittu. Tämä rajoitti huomattavasti sääntöjen hyödyllisyyttä erityisesti hallintojärjestelmässä, jolle on ominaista laaja riippuvuus verkostoista ja komiteoista, joita on vaikea kartoittaa ulkopuolelta – tai edes sisältä.

Euroopan oikeusasiamies käsitteli ensimmäistä näistä rajoituksista kahdessa oma-aloitteisessa tutkimuksessa vuosina 1996 ja 1999. Tämän seurauksena lähes kaikki muut EU:n toimielimet ja elimet (esimerkiksi tilintarkastustuomioistuin ja Euroopan keskuspankki) hyväksyivät yleisön tiedonsaantioikeutta koskevat säännöt.

Oikeusasiamies käsitteli myös sekä neuvostoa että komissiota vastaan tehtyjä rekistereiden puuttumista koskevia kanteluja (9).

Neuvoston vastauksena oli ilmoittaa oikeusasiamiehelle, että se oli suostunut perustamaan rekisterin vuoden 1999 alusta.

Komissio reagoi rekisterin perustamista koskevaan suositusluonnokseen hyväksymällä periaatteen mutta pyytämällä lisäaikaa. Vastauksena oikeusasiamies ehdotti, että julkiset rekisterit voisivat olla osa Amsterdamin sopimuksella käyttöön otetun EY:n perustamissopimuksen 255 artiklan täytäntöönpanoa komissiossa.

Kyseisessä artiklassa säädetään, että kaikilla unionin kansalaisilla sekä kaikilla luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä, joiden asuinpaikka tai sääntömääräinen kotipaikka on jossakin jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoihin, jollei johdetussa oikeudessa vahvistettavista yleisistä periaatteista muuta johdu.

Komissio todellakin sisällytti aikanaan 255 artiklan täytäntöönpanoa koskevaan asetusehdotukseensa vaatimuksen julkisista rekistereistä, ja lopulta hyväksytty toimenpide - asetus 1049/2001 (10) - sisältää tämän vaatimuksen.

3 Oikeudellisen kehyksen pääpiirteet

Asetus (EY) N:o 1049/2001 muodostaa nyt oikeudellisen perustan analysoitaessa yleisön oikeutta tutustua EU:n toimielinten ja elinten hallussa oleviin asiakirjoihin.

Asetusta sovelletaan suoraan neuvostoon, komissioon ja Euroopan parlamenttiin, ja sitä on laajennettu tapauskohtaisesti koskemaan tiettyjä EU:n virastoja. Monet muut toimielimet ja elimet, jotka hyväksyivät yleisön tiedonsaantioikeutta koskevia sääntöjä oikeusasiamiehen oma-aloitteisten tutkimusten jälkeen, tarkistivat niitä myöhemmin asetuksen periaatteiden mukaisesti.

Aiemmista käytännesäännöistä poiketen asetusta (EY) N:o 1049/2001 sovelletaan kaikkiin asianomaisen toimielimen tai elimen hallussa oleviin asiakirjoihin, myös ulkopuolelta saatuihin asiakirjoihin.

Asetuksen 4 artiklassa säädetään poikkeuksista tiedonsaantioikeuteen. Useimpiin poikkeuksiin sisältyy haittatesti: toisin sanoen poikkeusta sovelletaan, jos tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kyseessä olevan edun suojaa.

Joihinkin poikkeuksiin liittyy lisäksi mahdollisuus ylivoimaiseen yleiseen etuun, joka edellyttää tietojen ilmaisemista. Tämä koskee seuraavien suojelua: kaupalliset edut; tuomioistuinkäsittelyt ja oikeudellinen neuvonta; sekä tarkastusten, tutkimusten ja auditointien tarkoitus. Jos ylivoimainen yleinen etu on olemassa, kyseessä on ”poikkeus poikkeuksesta” ja yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin on myönnettävä.

Ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää tietojen ilmaisemista, ei kuitenkaan ole mahdollinen seuraavien poikkeusten osalta: yleinen turvallisuus; puolustus- ja sotilasasiat; kansainväliset suhteet; finanssi-, raha- tai talouspolitiikka; sekä yksityisyyden ja yksilön koskemattomuuden suoja.

Vahinkotestin vahvempaa versiota sovelletaan poikkeukseen, jonka tarkoituksena on antaa toimielimille ns. tilaa ajatella. Poikkeusta sovelletaan vain, jos tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä. On myös mahdollista, että ylivoimainen yleinen etu edellyttää ilmaisemista.

Asetuksessa erotetaan toisistaan tapaukset, joissa toimielin ei ole vielä päättänyt ajatteluaan. toisin sanoen silloin, kun se ei ole vielä tehnyt päätöstä asiasta, jota asiakirja koskee, ja silloin, kun harkinta-aika on päättynyt, koska päätös on jo tehty.

Jos päätöstä ei ole vielä tehty, poikkeusta sovelletaan toimielimen sisäiseen käyttöön laatimiin asiakirjoihin ja kaikkiin saapuviin asiakirjoihin.

Jos päätös on tehty, poikkeusta sovelletaan ainoastaan asiakirjoihin, jotka sisältävät (lainaus) ”lausuntoja sisäiseen käyttöön osana toimielimen neuvotteluja ja alustavia kuulemisia” (loppulainaus).

Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamisessa ilmenneet ongelmat

Kun otetaan huomioon Euroopan unionin luonne, ei ole yllättävää, että asiakirjoihin tutustumista koskevan kansallisen lainsäädännön ja unionin oikeuden välisen rajapinnan olisi pitänyt osoittautua yhdeksi ristiriitaiseksi seikaksi asetukseen 1049/2001 nähden.

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on ratkaissut pääasiallisen kiistan sen puolesta, että jokaiselle jäsenvaltiolle annettaisiin veto-oikeus tutustua kaikkiin asiakirjoihin, jotka se on laatinut, joko silloin, kun se lähettää asiakirjan unionin toimielimelle, tai myöhemmin, perustelematta tätä (11).

Tämä oikeus ei koske ainoastaan osallistumista poliittiseen päätöksentekoon vaan myös asiakirjoja, jotka jäsenvaltio toimittaa komissiolle, kun komissio tutkii EU:n lainsäädännön mahdollista rikkomista ns. 226 artiklan mukaisessa prosessissa.

Toinen kysymys, joka osoittautui kiistanalaiseksi mutta joka on nyt saanut oikeudellisen ratkaisun, koskee toimielinten oikeudellisten yksiköiden lausuntoja.

Euroopan parlamentille antamassaan erityiskertomuksessa oikeusasiamies katsoi, että ”tuomioistuinmenettelyjä ja oikeudellista neuvontaa” koskevaa poikkeusta olisi sovellettava ainoastaan toimielimen oikeudellisen yksikön mahdollisissa tulevissa tuomioistuinmenettelyissä antamiin lausuntoihin.

Oikeusasiamiehen mukaan lainsäädännön valmistelun aikana laaditut oikeudellisen yksikön lausunnot olisi sitä vastoin vapautettava tietojen ilmaisemisesta vain, jos ne kuuluvat toimielimen ”ajattelutilaa” suojaavan poikkeuksen piiriin. Tämä olisi tarkoittanut sitä, että kun lainsäädäntö on hyväksytty, oikeudellisen yksikön lausuntojen julkiseen saatavuuteen olisi sovellettu haittatestin ”vakavasti heikentävää” versiota, ja ylivoimainen yleinen etu olisi voinut edellyttää niiden ilmaisemista.

Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kuitenkin tulkitsi toista asiaa eri tavalla ja katsoi, että ”tuomioistuinkäsittelyä ja oikeudellista neuvontaa” koskevaa poikkeusta sovelletaan kaikkiin oikeudellisen yksikön lausuntoihin. Oikeusasiamies ehdotti siksi Euroopan parlamentille, että erityiskertomuksen johdosta ei toteutettaisi lisätoimia, ja päätti tilintarkastustuomioistuimen tulkinnan mukaisesti tutkimuksen, joka koski toista kantelua, jossa suositusluonnos oli perustunut samoihin perusteluihin kuin erityiskertomus (12).

Julkisia asiakirjarekistereitä koskevat kysymykset aiheuttavat edelleen riita-asioita. Tämä ei ole yllättävää, koska verkkojen tiheys ja erilaisten komitearakenteiden monimutkaisuus tekevät kattavien rekisterien tarjoamisesta merkittävän hallinnollisen haasteen, mutta samalla se tarkoittaa myös sitä, että julkiset rekisterit ovat välttämättömiä, jotta yleisön tiedonsaantioikeutta voidaan käyttää tehokkaasti.

Kuten jo mainitsin, asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 velvoitetaan kukin toimielin antamaan yleisölle oikeus tutustua asiakirjarekisteriin.

Tapauksessa, josta päätin tämän vuoden alussa, kantelija väitti, että komission asiakirjarekisteri on puutteellinen. Komissio myönsi lausunnossaan, ettei sillä ole vielä kattavaa rekisteriä. Se ilmoitti aloittaneensa luetteloimalla asiakirjat, jotka kattavat sen lainsäädäntötoiminnan, ja laajentavansa rekisterin kattavuutta asteittain. Se lisäsi, että komission rekisteri ei voisi koskaan olla tyhjentävä, koska asetuksessa oleva asiakirjan määritelmä on erittäin laaja. Havaitsin, että nämä yleiset huomautukset eivät oikeuttaneet kantelijan esiin tuomia puutteita kanteluun liittyvissä asiakirjoissa, ja esitin kriittisen huomautuksen tästä kohdasta (13).

Yleisön tiedonsaannin ja tietosuojan välisen suhteen odotettiin aiheuttavan kiistaa. Käytännössä ongelmia on kuitenkin ilmennyt vain vähän. Euroopan tietosuojavaltuutettu Hustinx laati viime vuonna erinomaisen asiakirjan suhteesta (14). Koska meillä on etuoikeus kuunnella häntä tänä iltapäivänä, en kehitä aihetta esityksessäni.

4 Oikeussuojakeinot

Siltä osin kuin on kyse asiakirjoihin tutustumista koskevan hakemuksen tekemistä koskevista menettelyistä ja oikeussuojakeinoista epäämistä vastaan, asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 säilytetään menettelysäännöillä perustettu järjestelmä.

Hakemusten tekemisessä on kaksivaiheinen hallinnollinen menettely: ensimmäinen hakemus ja sen jälkeen uudistettu hakemus, jos pyydettyihin asiakirjoihin ei anneta oikeutta tutustua. Sekä alkuperäisten että uudistettujen hakemusten määräaika on 15 työpäivää, ja määräaikaa voidaan jatkaa 15 työpäivällä, jos hakemus koskee erittäin pitkää asiakirjaa tai erittäin suurta määrää asiakirjoja.

Jos uudistettu hakemus hylätään kokonaan tai osittain, hakija voi valita oikeussuojakeinon. Hän voi joko hakea päätökseen muutosta tuomioistuimessa tai tehdä kantelun Euroopan oikeusasiamiehelle.

Käytännössä oikeusasiamies ja tilintarkastustuomioistuin saavat suunnilleen saman verran tapauksia. Tuoreimmat saatavilla olevat vertailevat tilastot ovat vuodelta 2004, jolloin tuomioistuimelle jätettiin yhdeksän asiaa, kun taas oikeusasiamies teki päätöksiä 11 kantelusta.

Viime vuonna tein asetuksen 1049/2001 nojalla 14 päätöstä, joista 11 koski komissiota, kaksi neuvostoa ja yksi Euroopan parlamenttia. Kaksi muuta tapausta koski sitä, miten Euroopan keskuspankki ja Euroopan investointipankki sovelsivat omia sääntöjään oikeudesta tutustua asiakirjoihin.

Mitä tulee siihen, kuka päättää tehdä kantelun oikeusasiamiehelle vuosien 2004 ja 2005 lukujen perusteella, kansalaisjärjestöt tekivät 14 kantelua, 10 yksityishenkilöiltä, yksi toimialajärjestöltä ja kaksi yrityksiltä.

Oikeusasiamiehen oikeussuojakeinon erityispiirteet

Koska käytettävissä on vaihtoehtoinen oikeussuojakeino, jolla on erilaiset ominaisuudet, hakijat voivat valita tapaukseensa tarkoituksenmukaisemman oikeussuojakeinon.

Kaksi ilmeistä etua oikeusasiamiehen valinnasta ovat se, että palvelu on suhteellisen nopeaa ja ilmaista kantelijalle. Tuomioistuinvalvonnan ilmeisin etu on se, että unionin tuomioistuimen päätökset ovat oikeudellisesti sitovia. Se voi näin ollen antaa arvovaltaisia ratkaisuja oikeudelliseen tulkintaan liittyvissä kysymyksissä, kun taas oikeusasiamiehen tulkinta laista ei ole sitova, kuten esimerkiksi edellä mainitsemassani tapauksessa, joka koski oikeudellisten yksiköiden lausuntoja.

Koska oikeusasiamiehellä ei ole toimivaltaa tehdä oikeudellisesti sitovia päätöksiä, hänen tehokkuutensa perustuu viime kädessä moraaliseen auktoriteettiin ja kykyyn saada yleinen mielipide vakuuttuneiksi. Koska EU:n toimielimet ovat tietoisia tarpeesta parantaa suhteitaan kansalaisiin, kielteisen julkisuuden mahdollisuus on mielestäni varsin tehokas keino kannustaa niitä noudattamaan suosituksiani.

Kantelijoille koituu myös tiettyjä myönteisiä etuja siitä, että päätökseni eivät ole oikeudellisesti sitovia. Nämä edut koskevat sekä uudelleentarkasteluperusteita että menettelyjä. Käsittelen molempia näkökohtia yksityiskohtaisemmin kriteereistä alkaen.

Laillisuus ja hallinnollinen epäkohta

Euroopan oikeusasiamiehen tehtävänä on tutkia hallinnollisia epäkohtia.

EU:n toimielinten ja elinten on kunnioitettava oikeusvaltioperiaatetta, joten jos ne toimivat lainvastaisesti, kyseessä on hallinnollinen epäkohta. Päinvastainen ei kuitenkaan välttämättä pidä paikkaansa, koska hyvän hallinnon periaatteet edellyttävät toimielimiltä enemmän kuin pelkkää lainvastaisen toiminnan välttämistä. Kuten haluan sanoa, on elämää, joka on laillisuuden ulkopuolella. Annan teille kaksi esimerkkiä havainnollistaakseni, mitä tarkoitan.

Ensimmäinen koskee tiedonsaantia asiakirjojen sijaan. Asetus 1049/2001 koskee yleisön oikeutta tutustua olemassa oleviin asiakirjoihin. Se ei edellytä, että toimielimet laativat uusia asiakirjoja, jotka sisältävät tietoja, joita joku haluaisi saada. Oikeusasiamies laati kuitenkin muutama vuosi sitten hyvän hallintotavan säännöstön, johon sisältyy muun muassa velvoite antaa kansalaisille pyynnöstä tietoja (15).

Tällainen velvollisuus ei tietenkään voi olla ehdoton. Hyvän hallinnon periaatteena se merkitsee lähinnä olettamaa siitä, että tiedot on annettava, ellei siihen ole perusteltua syytä.

Viime vuonna sovelsin tätä periaatetta tapauksessa, jossa kantelija oli kysynyt Euroopan keskuspankilta, oliko se puuttunut asiaan lieventääkseen Yhdysvaltain dollarin arvon laskua ja euron arvon nousua. Katsoin, että jos pankki ei ole valmis julkistamaan näitä tietoja, sen olisi esitettävä kansalaiselle riittävän täsmälliset syyt, jotta se voi osoittaa selkeästi ja yksiselitteisesti kieltäytymisensä syyt. Pankki todellakin esitti tällaiset syyt, enkä havainnut hallinnollista epäkohtaa (16).

Toinen esimerkki, joka osoittaa, että lainvastaisuus ja hallinnollinen epäkohta eivät välttämättä ole identtisiä, on neuvostoa vastaan esitetty väite siitä, että se ei aina tapaa julkisesti lainsäädäntötyössään.

Katsoin, että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 1 artiklan 2 kohdassa vahvistettua periaatetta, jonka mukaan päätökset olisi tehtävä ”mahdollisimman avoimesti”, sovelletaan neuvostoon ja että neuvoston aiemmissa toimissa tehtiin selväksi, että toimet sen lainsäädäntötoiminnan avoimuuden lisäämiseksi oli toteutettava ja voitaisiin toteuttaa unionin oikeuden nojalla nykyisessä muodossaan. Koska neuvosto ei esittänyt päteviä syitä sille, miksi sen ei pitäisi kokoontua julkisesti aina lainsäädäntöä antaessaan, havaitsin hallinnollisia epäkohtia ja annoin erityiskertomuksen Euroopan parlamentille, joka hyväksyi päätöslauselman, jossa hyväksyttiin suositukseni, jonka mukaan neuvoston olisi tarkistettava kantaansa (17).

Joustavat menettelyt

Menettelyjen osalta olen jo maininnut oikeusasiamiehen toimivallan tehdä oma-aloitteisia tutkimuksia, minkä vuoksi monet EU:n toimielimet ja elimet hyväksyivät asiakirjojen saatavuutta koskevia sääntöjä. Oikeusasiamiehen menettelyllinen joustavuus voi olla arvokasta myös yksittäisille kantelijoille.

Eräässä tapauksessa esimerkiksi eräs valtioista riippumaton järjestö esitti komissiolle melko yleisesti muotoillun pyynnön saada tutustua asiakirjoihin, jotka koskivat tiettyjä Maailman kauppajärjestössä käytäviä neuvotteluja. Kantelun tulos oli sovintoratkaisu, jossa komissio toimitti kantelijalle täydellisen luettelon asiaankuuluvista asiakirjoista, mikä helpotti tarkempaa soveltamista (18).

Kaksi muuta esimerkkiä ovat tapaukset, joissa komissio kieltäytyi antamasta kantelijalle oikeutta tutustua jäsenvaltion asiakirjaan. Yhdessä tapauksessa kyseinen asiakirja oli Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten vastaus komission 226 artiklan mukaisessa tutkimuksessa esittämiin tietopyyntöihin. Toinen asia koski Portugalin valtiovarainministerin komissiolle liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn yhteydessä lähettämää kirjettä.

Käsitellessäni näitä tapauksia viime vuonna omaksuin uuden lähestymistavan. Sen lisäksi, että pyysin komissiolta lausuntoa, pyysin myös asianomaisten jäsenvaltioiden viranomaisia esittämään näkemyksensä. Molemmissa tapauksissa komissio muutti kantaansa ja suostui antamaan oikeuden tutustua kyseisiin asiakirjoihin (19).

5 Päätelmät

Lopuksi haluan korostaa, että vaikka olen keskittynyt oikeusasiamieheen oikeussuojakeinoista keskusteltaessa, oikeus oikeussuojakeinoihin on oikeusvaltioperiaatteen perustavanlaatuinen tae.

Oikeussuojakeinona käytettävissä oleva tuomioistuinvalvonta on näin ollen olennaisen tärkeää sen kannalta, että yleisöllä on oikeus tutustua asiakirjoihin täytäntöönpanokelpoisena laillisena oikeutena Euroopan unionin tasolla.

Oikeusasiamiehen tehtävä täydentää tuomioistuimen tehtävää ja tarjoaa vaihtoehtoisen oikeussuojakeinon, jonka hakijat voivat valita, jos he katsovat sen asianmukaiseksi.

Kuten olen maininnut, oikeusasiamiehen tehokkuus riippuu moraalisesta auktoriteetista ja kyvystä saada yleinen mielipide vakuuttuneiksi. Tämä tarkoittaa, että toimielin toimii parhaiten demokraattisessa ympäristössä.

Oikeusasiamies ei ainoastaan edistä laillisten oikeuksien ja siten oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamista, vaan myös kehittää ja soveltaa hyvän hallinnon periaatteita.

Nämä periaatteet tarjoavat jo käyttämässäni lyhyessä lauseessa eräänlaisen "laittoman elämän". Ne liittyvät mielestäni läheisesti demokraattiseen ajatukseen, jonka mukaan julkiset instituutiot palvelevat kansalaisia, eivätkä päinvastoin, tai ne voivat jopa juontaa juurensa tästä ajatuksesta. (Minulla ei ole aikaa kehittää tätä argumenttia nyt, mutta tekisin sen mielelläni kysymysten ja keskustelun aikana.)

Oikeusasiamies siis levittää oikeusvaltioperiaatetta ja demokratiaa institutionaalisessa mielessä, kun taas avoimuusperiaate yhdistää ne käsitteellisellä tasolla.

Näin ollen minusta on erityisen sopivaa, että henkilöillä, jotka haluavat riitauttaa asiakirjoihin tai tietoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämisen unionin tasolla, on mahdollisuus valita oikeussuojakeino. Katson myös, että Euroopan oikeusasiamiehenä minulla on erityinen vastuu auttaa korjaamaan demokratiavajetta kannustamalla suurempaan avoimuuteen aina kun se on mahdollista.

Kiitos huomiostanne.

---

(1) helmikuuta 1979 annettu edustajakokouksen suositus nro 854 (1979); ministerikomitean suositus N:o R (81) 19, annettu 25 päivänä marraskuuta 1981, viranomaisten hallussa olevien tietojen saatavuudesta; Euroopan neuvoston ministerikomitean 21. helmikuuta 2002 antama suositus Rec(2002)2 jäsenvaltioille virallisten asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi.

(2) Tässä kohdassa käsitellään erityisesti seuraavia seikkoja: Maastrichtin sopimukseen liitetty julistus 17; julkisasiamies Tesauron ratkaisuehdotus asiassa C-58/94, Alankomaat v. neuvosto, Kok. 1996, s. I-2169, ja asiassa T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH v. komissio (Interporc II), Kok. 1999, s. II-3521.

(3) Euroopan neuvoston ministerikomitean 21. helmikuuta 2002 antama suositus Rec(2002)2 jäsenvaltioille virallisten asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi.

(4) The Observer ja The Guardian v. Yhdistynyt kuningaskunta, 14 EHRR 153.

(5) Leander v. Ruotsi 9 EHRR 433: Unionin tuomioistuin huomauttaa, että oikeus tiedonsaantivapauteen on pohjimmiltaan esteenä sille, että hallitus rajoittaa henkilöä saamasta tietoja, joita muut haluavat tai saattavat haluta antaa hänelle.

(6) Ks. ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/4/EY (EUVL L 41, s. 26).

(7) Julkista saatavuutta koskevat neuvoston ja komission käytännesäännöt, EYVL 1993, L 340/41; Neuvoston päätös 93/731, tehty 20 päivänä joulukuuta 1993, yleisön oikeudesta tutustua neuvoston asiakirjoihin, EYVL L 340/43; Käytännesäännöt pantiin täytäntöön näiden kahden toimielimen erikseen tekemillä päätöksillä: Komission päätös 94/90/EY, tehty 8 päivänä helmikuuta 1994, yleisön oikeudesta tutustua komission asiakirjoihin (EYVL L 46, s. 58).

(8) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin vahvisti laatijasäännön pätevyyden asiassa T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH vastaan komissio (Kok. 1999, s. II-3521).

(9) Asiat 633/97/PD ja 634/97/PD.

(10) Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30 päivänä toukokuuta 2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001 (EYVL L 145, s. 43).

(11) Asia T-187/03, Isabella Scippacercola v. komissio, tuomio 17.3.2005, 57-58 kohta. Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltio voi pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa ilman sen etukäteen antamaa suostumusta.”

(12) Oikeusasiamiehen erityiskertomus annettiin asiassa 1542/2000/(PB)SM 18. lokakuuta 2001 ja suositusluonnos asiassa 2371/2003/GG 14. huhtikuuta 2004. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin antoi 23. marraskuuta 2004 tuomion asiassa T-84/03, Turco v. neuvosto.

(13) Asia 1764/2003/ELB, päätös 12.1.2006.

(14) Tausta-asiakirja nro 1, Public access to documents and data protection, heinäkuu 2005.

(15) Euroopan hyvän hallintotavan säännöstön 22 artikla.

(16) Asia 3054/2004/TN, päätös 1. heinäkuuta 2005.

(17) Asia 2395/2003/GG, erityiskertomus, 4. lokakuuta 2005.

(18) Asia 415/2003/TN, päätös 27.2.2004.

(19) Asiat 3381/2004/TN, päätös 6. syyskuuta 2005 ja 116/2005/MHZ, päätös 20. joulukuuta 2005.