1 Johdanto

Olen iloinen siitä, että konferenssin viimeisessä täysistunnossa keskitytään Euroopan oikeusasiamiehen rooliin. Olen kiitollinen Ann Abrahamille ja Gordon Adamsille siitä, että he antoivat minulle tämän tilaisuuden puhua näin laajalle ja monipuoliselle yleisölle Irlannin tasavallan ja Yhdistyneen kuningaskunnan oikeusasiamiesten harjoittajia ja opiskelijoita.

Yhdistynyt kuningaskunta toimii Euroopan unionin puheenjohtajana tämän vuoden jälkipuoliskolla, ja aion tehdä tiedotusvierailun Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sen puheenjohtajakauden aikana.

Tällaiset vierailut tarjoavat minulle yleensä tilaisuuden tavata kansalaisia ja mahdollisia kantelijoita, selittää oikeusasiamiehen roolia, vaihtaa näkemyksiä virkamiesten kanssa, korostaa muiden kuin oikeudellisten oikeussuojakeinojen merkitystä ja keskustella oikeusasiamieskollegoideni kanssa siitä, miten kansalaisten oikeuksia voidaan parhaiten puolustaa ja edistää. Tapaamisissa hallitusten edustajien ja korkeiden virkamiesten kanssa mukanani on yleensä asianomaisen jäsenvaltion kansallinen oikeusasiamies, jotta voimme korostaa vastuualueitamme ja yhteistyömme merkitystä.

Osallistuminen tähän hyvin järjestettyyn konferenssiin, jossa keskustelu on ollut erittäin vilkasta, on minulle erittäin arvokasta valmistellessani tutustumisvierailuani Yhdistyneeseen kuningaskuntaan.

Tässä täysistunnossa aion puhua noin 20–25 minuuttia ja jättää aikaa kysymyksille ja keskustelulle.

Aloitan lyhyesti siitä, mikä toimistoni on ja mitä se tekee.

Sitten selitän joitakin oikeusasiamiehen filosofian keskeisiä osatekijöitä keskittyen hallinnollisia epäkohtia koskevien tutkimusteni laajuuteen sekä oikeusasiamiehen ja eurooppalaisten tuomioistuinten väliseen suhteeseen.

Päätän puheenvuoroni tarkastelemalla tulevaisuutta ja erityisesti yhteistyön kehittämistä edelleen Euroopan oikeusasiamiesten verkoston kautta.

2 Euroopan oikeusasiamies

Euroopan oikeusasiamiehen toimisto perustettiin Maastrichtin sopimuksella parantamaan kansalaisten ja Euroopan unionin hallintotason välisiä suhteita.

Euroopan parlamentti valitsi ensimmäisen oikeusasiamiehen vuonna 1995, ja hän aloitti työnsä saman vuoden syyskuussa. Nyt on siis edessä 10-vuotisjuhlallisuutemme.

Operaatio on edelleen suhteellisen pieni. Vuonna 2004 saimme hieman yli 3 700 kantelua, mikä on 53 prosenttia enemmän kuin vuonna 2003. Tämän vuoden kahden ja puolen ensimmäisen kuukauden aikana määrä kasvoi vielä 30 prosenttia vuoden 2004 vastaavaan ajanjaksoon verrattuna, joten kantelujen vuotuinen määrä on nyt lähes 5 000.

Toimeksianto rajoittui alun perin Euroopan yhteisön toimielimiin ja elimiin, mutta vuonna 1997 Amsterdamin sopimukseen sisältyi myös rikosasioissa tehtävän poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön ns. kolmas pilari. Näin ollen voin tällä hetkellä tutkia Europolia ja Eurojustia vastaan tehtyjä valituksia.

Euroopan perustuslaista tehdyssä sopimuksessa, josta käsittääkseni järjestetään kansanäänestyksiä sekä Irlannissa että Yhdistyneessä kuningaskunnassa, määritellään toimeksiannoksi ”unioni, toimielimet, elimet ja laitokset”. Tämä tuo Euroopan oikeusasiamiehen toimeksiantoon yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puitteissa perustetun Euroopan puolustusviraston sekä - ehkä yllättäen - valtion- tai hallitusten päämiehistä koostuvan Eurooppa-neuvoston.

2.1 Käsiteltäväksi otettujen kantelujen päätyypit

Käytännössä noin 70 prosenttia käsiteltäväksi otetuista kanteluista koskee Euroopan komissiota. Tämä on ymmärrettävää, koska komissio on EU:n tärkein elin, jolla on suorat suhteet unionin kansalaisiin ja asukkaisiin, jotka ovat ihmisiä, joilla on oikeus valittaa minulle.

Kuten myöhemmin huomaatte, 70 prosenttia näyttää olevan oikeusasiamiehelle maaginen luku.

Valitukset, jotka voidaan ottaa tutkittaviksi, koskevat pääasiassa viidenlaisia aiheita:

1. Ensin on erimielisyyksiä tarjouksista ja sopimuksista. Tähän luokkaan kuuluvat kaikenlaiset hankintasopimukset sekä sopimukset, joiden perusteella komissio myöntää avustuksia tai tukia;
2. Toinen ryhmä koskee komission roolia ”perustamissopimuksen valvojana”, mikä tarkoittaa EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoa sellaista jäsenvaltiota vastaan, joka ei noudata lainsäädäntöä. Kutsumme näitä ”226 artiklan mukaisiksi kanteluiksi” sen perussopimuksen artiklan numeron jälkeen, joka sisältää komission täytäntöönpanovaltuudet jäsenvaltioita vastaan.
3. Kolmanneksi henkilöstöasioista valitetaan: Rekrytointi ja valitukset nykyiseltä henkilöstöltä.
4. Neljäs ryhmä koskee avoimuuden puutetta, erityisesti asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämistä.
5. Viidenteen ryhmään kuuluvat kantelut, jotka kuuluvat hallinnollisen epäkohdan yleiseen käsitteeseen (hallinnolliset sääntöjenvastaisuudet, epäoikeudenmukaisuus, syrjintä, vallan väärinkäyttö, vastaamatta jättäminen, tietojen epääminen, tarpeettomat viivästykset jne.).

Saamme myös yhä enemmän valituksia EU:n petostentorjuntaviraston OLAFin tutkintatoimista. Ensi kuussa aloitetaan EU:n rajaturvallisuusviraston (tai koko nimikkeekseen Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston) toiminta. Olisin yllättynyt, jos se ei saisi aikanaan aikaan merkittävää määrää valituksia.

2.2 Valitukset, joita ei voida ottaa tutkittavaksi

Saamme myös suuren osan kanteluista, joita emme voi tutkia, lähinnä siksi, että ne kohdistuvat jäsenvaltioiden kansallisiin, alueellisiin tai paikallisiin viranomaisiin. Annoin teille asianmukaisen varoituksen, joten ette ylläty, kun kerron teille, että nämä tapaukset, joita ei voida ottaa käsiteltäväksi, muodostavat noin 70 prosenttia kaikista valituksista.

Noin 70 prosentissa 70 prosentista (sanoin teille, että se oli maaginen luku) voimme antaa kantelijalle neuvoja asian käsittelyyn sopivasta elimestä. Jos mahdollista, siirrämme tapauksen suoraan. Esimerkiksi Ranskan Médiateur de la Républiquen laissa on erityinen säännös, jonka nojalla hän voi ottaa vastaan Euroopan oikeusasiamieheltä siirrettyjä kanteluita. Tämä on yksi tapaus, jossa Ranskan oikeusasiamiehelle tehtyjä kanteluja koskevaa parlamentin suodatusta ei voida soveltaa. Myös monet muut kansalliset, alueelliset ja paikalliset oikeusasiamiehet unionissa voivat ottaa vastaan Euroopan oikeusasiamieheltä siirrettyjä kanteluja, vaikka asiasta ei olisi annettu erityistä säännöstä.

Esimerkiksi viime vuonna neuvoimme Yhdistyneen kuningaskunnan kantelijoita ottamaan yhteyttä muun muassa eduskunnan oikeusasiamieheen, terveydenhuolto-oikeusasiamieheen (yksi Ann Abrahamin muista hatuista tietenkin), rahoitusasiamiespalveluun ja paikallishallinnon oikeusasiamieheen. Neuvoimme kantelijoita myös erilaisista valitusmenettelyistä, kuten oikeudellisten palvelujen komission ja työ- ja eläkeministeriön menettelyistä.

3 Hallinnollinen epäkohta

Perustamissopimuksen mukaan tutkimuksiini sovelletaan ”hallinnollista epäkohtaa”. Tämä koskee tietenkin vain englanninkielistä versiota, joka on yksi perustamissopimuksen 21 yhtä todistusvoimaisesta kielitoisinnosta.

”Maladministration”, kuten vastaavat termit muissa 20 kielessä, jätetään perustamissopimuksessa määrittelemättä. Minun ei tarvitse kertoa muille oikeusasiamiesten edustajille, että hallinnollisen epäkohdan määritelmällä on vain vähän arvoa ja että on paljon hyödyllisempää selittää, minkä tyyppisiä asioita hallinnolliseen epäkohtaan sisältyy.

Vuoden 1995 ensimmäisestä vuosikertomuksesta lähtien Euroopan oikeusasiamies on johdonmukaisesti katsonut, että kolmenlaiset puutteet voivat johtaa hallinnollisen epäkohdan toteamiseen:
- oikeussäännön tai -periaatteen noudattamatta jättäminen
- hyvän hallinnon periaatteiden noudattamatta jättäminen tai
- ihmisoikeuksien tai perusoikeuksien noudattamatta jättäminen.

Nämä kolme luokkaa ovat päällekkäisiä. Yhteisöjen tuomioistuin on esimerkiksi todennut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja jäsenvaltioiden yhteisessä valtiosääntöperinteessä taatut ihmisoikeudet ovat myös yhteisön oikeuden yleisiä periaatteita.

Toisaalta perusoikeuskirja ei ole vielä oikeudellisesti sitova, mutta mielestäni ei olisi hyvä hallintotapa, jos unionin toimielimet, jotka juhlallisesti julistivat perusoikeuskirjan joulukuussa 2000, eivät noudattaisi sen määräyksiä.

Oikeudellisten sääntöjen ja periaatteiden sekä hyvän hallinnon periaatteiden välillä on myös jonkin verran päällekkäisyyttä. Esimerkiksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuin ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin mainitsevat toisinaan päätöksissään (jotka ovat tietenkin oikeudellisesti sitovia) käsitteen ”hyvä” tai ”hyvä” hallinto.

Tämän huomautuksen perusteella käsittelen oikeusasiamiehen ja tuomioistuinten välistä suhdetta koskevaa yleistä kysymystä.

4 Oikeusasiamiehen ja tuomioistuinten välinen suhde

Ensimmäinen huomautus tästä aiheesta on se, että toimikauteni ei sisällä yhteisöjen tuomioistuimen ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toimintaa lainkäyttötehtävissään. Voin esimerkiksi tutkia valituksia, jotka koskevat tuomioistuinten palvelukseenottoa tai niiden tekemiä sopimuksia, mutta en valituksia, jotka koskevat asioiden käsittelyä.

Perustamissopimus estää minua myös tutkimasta, ”jos väitetyt tosiseikat ovat tai ovat olleet oikeudenkäynnin kohteena”. Tämän säännöksen ratkaisevat sanat eivät ole ”voisi tai olisi voinut olla” vaan ”ovat tai ovat olleet”. Tämä tarkoittaa, että monissa tapauksissa kansalaisilla on mahdollisuus valita oikeussuojakeino: he voivat kääntyä joko tuomioistuimen tai oikeusasiamiehen puoleen.

4.1 Oikeusasiamies vaihtoehtona tuomioistuimille

Kansalaiset ottavat valintaansa tehdessään epäilemättä huomioon, että oikeusasiamiehen puoleen kääntymisestä ei aiheudu kustannuksia ja että olemme yleensä tilintarkastustuomioistuinta nopeampia. Käännöstarpeista johtuvista rajoitteista huolimatta pyrimme saattamaan tutkimukset päätökseen vuoden kuluessa ja saavutamme tämän tavoitteen noin 95 prosentissa tapauksista.

On myös kaksi muuta tekijää, jotka auttavat tekemään Euroopan oikeusasiamiehestä todellisen vaihtoehdon tuomioistuimelle.

Ensinnäkin soveltamani valvontaperusteet ovat päällekkäisiä unionin tuomioistuimen arviointiperusteiden kanssa, mutta ne eivät ole identtisiä niiden kanssa. Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on äskettäin todennut, hallinnollinen epäkohta ei välttämättä ole lainvastainen (ks. yhdistetyt asiat T-219/02 ja T-337/02, päätös 28.10.2004, 101 kohta). Lain rikkominen on eräänlainen hallinnollinen epäkohta, mutta hyvän hallinnon periaatteet vaativat enemmän instituutioilta kuin pelkkää lain rikkomista.

Toiseksi toimintatapamme on paljon joustavampi kuin tuomioistuinten. Tutkittavaksi ottamisen osalta ei esimerkiksi edellytetä, että hallinnollinen epäkohta vaikuttaa kantelijaan henkilökohtaisesti tai että on olemassa virallinen toimi, joka on riitautettava. Tästä syystä voin tutkia 226 artiklan mukaisia valituksia, vaikka kantelijan ei olisi mahdollista viedä asiaa tuomioistuimeen.

Voin myös käyttää valtuuksiani tutkia omasta aloitteestani sellaisten ihmisten valituksia, jotka eivät ole kansalaisia eivätkä asukkaita, jos katson, että yhteisön toimielimessä tai elimessä on hallinnollinen epäkohta, joka olisi tutkittava.

Lisäksi aina, kun havaitsen hallinnollisia epäkohtia, etsin mahdollisuuksien mukaan ystävällistä ratkaisua. Siirtyminen ystävälliseen ratkaisutapaan luo liikkumavaraa, jonka avulla voin yrittää varmistaa, että lopputulos hyödyttää sekä kansalaisia että asianomaista toimielintä.

Se, että päätökseni eivät ole oikeudellisesti sitovia, on olennaisen tärkeää näiden oikeusasiamiehen ominaispiirteiden kannalta. Siksi pidän ei-sitovuutta vahvuutena, en heikkoutena. Jos kansalainen haluaa oikeudellisesti sitovan päätöksen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan, hän voi viedä asian tuomioistuimeen. Sitomattomuus mahdollistaa sen, että oikeusasiamies voi olla todellinen vaihtoehto tuomioistuimelle.

Tämän vaihtoehdon saatavuus lisää kansalaisten valinnanvaraa. Kansalaiset voivat itse päättää, mikä on heidän tilanteeseensa sopiva riidanratkaisumuoto - tuomioistuin tai oikeusasiamies.

Kansalaisten valinnanvara parantaa demokratian laatua.

4.2 Oikeusasiamies tuomioistuinten täydentäjänä

Tilintarkastustuomioistuin myös täydentää tuomioistuimia toimimalla ennakoivasti julkishallinnon laadun parantamiseksi. Toimistoni laati esimerkiksi Euroopan hyvän hallintotavan säännöstön ja suositteli, että kaikki unionin toimielimet ja elimet hyväksyvät sen ohjeeksi sekä kansalaisille että virkamiehille.

Euroopan oikeusasiamiesten verkostolla oli tärkeä rooli tietojen ja resurssien tarjoamisessa käytännesääntöjen laatimista varten: Esimerkiksi silloinen Irlannin oikeusasiamies Kevin Murphy antoi inspiraation lähteeksi virkamiehille tarkoitetun oppaansa ”Guide to Standards of Best Practice for Public Servants”, josta toimistoni sai paljon vaikutteita.

Useat verkoston oikeusasiamiehet ovat myös käyttäneet käytännesääntöjä resurssina parantaakseen julkishallinnon laatua omissa maissaan, erityisesti äskettäin unioniin liittyneissä tai siitä neuvottelevissa valtioissa. Aiomme julkaista käytännesäännöt 13 uudella kielellä ennen tämän vuoden kesää, jolloin niitä on yhteensä 24 (EU:n 20 virallista kieltä ja EU:n jäsenyyttä hakeneiden maiden neljä kieltä).

5 Katse tulevaisuuteen

Haluaisin päättää tämän esityksen muutamalla huomautuksella siitä, miten näen toimistoni tulevaisuuden ja erityisesti yhteistyön Euroopan oikeusasiamiesten verkostossa, joka on sekä epävirallinen että monikerroksinen.

Sekä Irlanti että Iso-Britannia aikovat järjestää kansanäänestyksen sopimuksesta Euroopan perustuslaista. Kannatan henkilökohtaisesti erittäin paljon perustuslakia, koska uskon, että siitä voisi olla todellista hyötyä kansalaisille sekä heidän oikeuksiensa suojelun lisäämisen että sen ansiosta, että on helpompi ymmärtää, mikä unioni on ja miten se toimii.

Perustuslain kohtalosta riippumatta uskon kuitenkin, että kansallisten hallintojen yhteistyö EU:n toimielinten kanssa ja kansallisten hallintojen yhteistyö EU:n toimielinten kautta kehittyy edelleen.

5.1 Tehostettu yhteistyö ja mahdollisesti yhteiset tiedustelut

Jos kansalaisia halutaan suojella hallinnollisilta epäkohdilta, kansallisten hallintojen välistä yhteistyötä on täydennettävä oikeusasiamiesten välisellä yhteistyöllä.

Annan teille vain yhden esimerkin. Sain ja saan edelleen paljon valituksia Euroopan komissiota vastaan Espanjan kansalaisilta, jotka uskovat, että komissio yrittää saada Espanjan viranomaiset lopettamaan julkisten kirjastojen maksuttoman lainaamisen.

Opin Espanjan oikeusasiamieheltä, että hän käsittelee kanteluja, joissa väitetään, että Espanjan viranomaiset päättävät panna EU:n direktiivin täytäntöön perimällä maksuja yleisten kirjastojen lainaamisesta sen sijaan, että ne ottaisivat käyttöön muita mahdollisia ratkaisuja.

Espanjan oikeusasiamies ja minä suostuimme jakamaan tietoja tutkimuksistamme, ja olen pyytänyt muilta verkoston kansallisilta oikeusasiamiehiltä tietoja maidensa tilanteesta.

Toivon, että voimme tällä tavoin ainakin selvittää tarkasti, kuka on vastuussa mistäkin, ja tarvittaessa käyttää valtuuksiamme sen varmistamiseksi, että kaikkia oikeudellisesti mahdollisia ratkaisuja tarkastellaan asianmukaisesti ja asianmukaisesti.

Tulevaisuudessa haluaisin selvittää kansallisten kollegojeni kanssa, onko mahdollista ja hyödyllistä laajentaa tällaista epävirallista yhteistyötä yhteisiin tutkimuksiin joissakin tilanteissa.

Esimerkkinä voidaan mainita: aiemmin mainitsemani uusi EU:n rajavalvontavirasto toimii yhteistyössä kansallisten hallintojen kanssa. Jos ajatellaan mahdollisia skenaarioita, jotka voisivat antaa aihetta valituksiin tästä EU:n elimestä, voi hyvinkin olla, että vain tutkimus voisi auttaa selvittämään, kuka on vastuussa tapahtuneesta: virasto, kansalliset viranomaiset tai molemmat.

Tällaisessa tapauksessa olisi varmasti kantelijan edun mukaista, että asianomaiset oikeusasiamiehet ryhtyisivät käsittelemään asiaa, mahdollisesti yhteisen tutkimuksen avulla, sen sijaan, että he tuhlaisivat aikaa keskustellessaan toimivaltakysymyksistä viraston ja asianomaisten kansallisten viranomaisten kanssa.

5.2 Yhteinen etu edistää ja suojella ajatusta oikeusasiamiehestä

Uskon myös, että tulevaisuudessa meidän on yhdessä pohdittava, miten voisimme parhaiten edistää ja suojella ajatusta oikeusasiamiestoiminnasta.

Vastustan voimakkaasti markkinoiden kielen käyttöä, kun puhun kansalaisuudesta tai kansalaisten oikeuksista. Meidän olisi kuitenkin myös tunnustettava, että termi ”oikeusasiamies” on eräänlainen tuotemerkki. Se on implisiittinen lupaus kansalaisille, myös kansalaisille, jotka käyttävät oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen jäsenvaltiosta toiseen, toimielimen luonteesta. ”Oikeusasiamies”-sanan myönteiset merkitykset ovat myös tärkeä poliittinen ja kulttuurinen voimavara meille kaikille oikeusalan ammattilaisille.

Siksi meillä on yhteinen etu puolustaa oikeusasiamiehen tuotemerkin eheyttä.

Tässä yhteydessä voisi olla perusteltua pyrkiä suojelemaan kansalaisten etuja sekä laajempaa yleistä etua sääntelemällä oikeutta käyttää termiä ”asiamies” ja sen vastinetta muilla kielillä, kuten esimerkiksi Tanskassa, Maltassa, kotimaassani Kreikassa ja Uudessa-Seelannissa on jo tehty.

Meidän on myös vältettävä ylikuormittamasta oikeusasiamiehiä ja siten luomasta epäonnistumisen riskiä, jolla voisi olla heijastusvaikutuksia oikeusasiamiehen uskottavuuteen institutionaalisena mallina.

Minulla on mielessäni kahdenlaista potentiaalista ylikuormitusta.

Ensimmäinen on joissakin maissa, joissa oikeusvaltion ja demokratian (jotka eivät tietenkään ole samat) juuret ovat matalat tai niillä ei ole lainkaan juuria. Oikeusasiamiesinstituutioiden perustaminen tällaisiin maihin voi hyvinkin auttaa viemään niitä oikeaan suuntaan ja parantamaan kansalaisten määrää. Siksi se on kannattava yritys.

On kuitenkin tärkeää olla luomatta liioiteltuja odotuksia siitä, mitä toimielin voi saavuttaa. Epäilen erityisesti sitä, onko realistista ajatella, että oikeusasiamies voi tehokkaasti toimia oikeussuojakeinona oikeusjärjestelmän systeemisten puutteiden korjaamiseksi.

Toisin sanoen on epätodennäköistä, että oikeusasiamieslaitos voisi yksin vahvistaa oikeusvaltioperiaatteen siellä, missä sitä ei ole.

Toinen ylikuormitustyyppi on ehkä tutumpi: valitusten suuri määrä. Mielestäni kyse ei ole vain riittävistä resursseista, vaikka oikeusasiamiehillä pitäisikin olla riittävät resurssit käsitellä saamiensa valitusten määrää.

Mielessäni on, että vaikka oikeusasiamiehen pitäisi toimia ensimmäisenä keinona tuomioistuimiin verrattuna, kansalaisten pitäisi kääntyä oikeusasiamiehen puoleen vasta sen jälkeen, kun he ovat käyneet läpi kaikki sisäiset riitojenratkaisumenettelyt. Tästä näkökulmasta katsottuna osa oikeusasiamiehen tehtävää on kannustaa sekä porkkanan että kepin avulla tehokkaiden etulinjan valitusmenettelyjen käyttöönottoon sen sijaan, että se toimisi sellaisenaan.

6 Päätelmät

Lopuksi haluan korostaa, että "Eurooppa" on vain rajallinen osa siitä, mitä Brysselissä tai Strasbourgissa tapahtuu.

Siitä lähtien, kun Maastrichtin sopimuksella perustettiin muun muassa Euroopan oikeusasiamies, Euroopan liike-elämässä on ollut yhä enemmän mukana niin sanottua hallitusten välistä yhteistyötä, joka tarkoittaa myös kansallisten hallintojen välistä yhteistyötä. Myös perinteisen yhteisömenetelmän täytäntöönpano kuuluu suurelta osin kansallisille viranomaisille.

Kansallisten, alueellisten ja erikoistuneiden oikeusasiamiesten panos, teidän panoksenne, on näin ollen yhtä tärkeä kuin minun panokseni sen varmistamisessa, että kansalaisilla on hyvä hallintotapa ”eurooppalaisissa” asioissa. Olen valmis työskentelemään kanssanne kaikin mahdollisin tavoin auttaakseni tämän saavuttamisessa.

Kiitos huomiostanne.