Johdanto

1. Heinäkuussa 1995 Euroopan parlamentti valitsi minut ensimmäiseksi Euroopan oikeusasiamieheksi, ja saman vuoden syyskuussa annoin yhteisöjen tuomioistuimelle juhlallisen sitoumuksen hoitaa tehtävääni täysin riippumattomasti ja puolueettomasti. Olen ollut virassa hieman yli vuoden.

Esitykseni koostuu pääosin kolmesta osasta. Selitän teille ensin Euroopan oikeusasiamiehen aseman perustamissopimuksissa Euroopan kansalaisille myönnettyjen oikeuksien oikeussuojajärjestelmässä. Tämän jälkeen kerron teille kuluneen vuoden aikana saamistani kokemuksista ja lopuksi kommentoin Euroopan kansalaisuuden tulevaisuutta ja Euroopan oikeusasiamiehen asemaa.

Oikeusasiamies oikeussuojajärjestelmässä

2. Yhteisön oikeudessa yksityisille annettujen oikeuksien oikeussuojasta huolehtivat ennen kaikkea yhteisöjen tuomioistuin, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ja kansalliset tuomioistuimet. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 173 artiklassa annetaan yksityisille oikeus nostaa kanne yhteisön toimielinten toimista, kuitenkin yleisesti sovellettavien toimien osalta, vain sillä vaikealla edellytyksellä, että riidanalainen toimi koskee kantajaa "suoraan ja erikseen". Siltä osin kuin tällaisten toimien täytäntöönpano kuuluu yhteisön toimielimille, yksityinen oikeussubjekti voi tavallisesti riitauttaa täytäntöönpanokelpoisen toimen kahdessa Luxemburgissa sijaitsevassa yhteisöjen tuomioistuimessa ja vedota tällaisen kanteen yhteydessä yleisesti sovellettavan toimen soveltamatta jättämiseen. Koska kansallisten viranomaisten tehtävänä on toteuttaa yleisesti sovellettavia toimia - ja haluan korostaa, että suurinta osaa yhteisön lainsäädännöstä hallinnoivat kansalliset viranomaiset - , voi riitauttaa kansallisissa tuomioistuimissa toimenpiteet, joilla kansalliset viranomaiset panevat täytäntöön yhteisön lainsäädäntöä, ja väittää tällaisen kanteen yhteydessä, että kansallisen täytäntöönpanotoimenpiteen perustana oleva yleisesti sovellettava yhteisön toimi on lainvastainen. Kansallinen tuomioistuin voi tätä kysymystä käsitellessään esittää yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä Rooman sopimuksen 177 artiklassa määrätyssä menettelyssä.

2.1. Jos yksityinen katsoo, että jäsenvaltio on loukannut hänen yhteisön oikeuden mukaisia oikeuksiaan, hänen on lähtökohtaisesti käännyttävä myös kansallisten tuomioistuinten tai tarvittaessa kansallisen oikeusasiamiehen puoleen. Yksityishenkilö voi myös katsoa, että hänen etunsa on turvattu tekemällä kantelu Euroopan komissiolle, joka on perustamissopimuksen 155 artiklan nojalla velvollinen varmistamaan yhteisön oikeuden soveltamisen. Helpottaakseen kantelujen tekemistä komissio on julkaissut Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä vakiolomakkeen (EYVL 1989, C 26, s. 6). Yksityishenkilöiden tekemät kantelut ovat todellakin komission tärkein lähde jäsenvaltioiden vaatimustenvastaisuuksien havaitsemiseksi. Tällainen kantelu voi viime kädessä johtaa siihen, että komissio päättää nostaa 169 artiklan mukaisen kanteen asianomaista jäsenvaltiota vastaan. Kysymys siitä, onko komissio velvollinen käsittelemään tehdyn kantelun, on kiistanalainen. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että yksityinen ei voi nostaa kannetta komissiota vastaan sillä perusteella, että komissio ei ole nostanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta (ks. mm. asia C-87/89, Sonito, tuomio 20.3.1990, Kok. 1990, s. I-1981). On tavallista, että komissio ilmoittaa kantelijoille, että kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on ensinnäkin varmistaa, että kansalliset viranomaiset soveltavat yhteisön lainsäädäntöä, edellyttäen, että kyseisiä säännöksiä sovelletaan välittömästi ja välittömästi, ja tarvittaessa velvoittaa asianomainen jäsenvaltio korvaamaan vahinko, joka yksityiselle on voinut aiheutua kyseisten yhteisön säännösten rikkomisesta.

2.2. Jos henkilö katsoo, että hänen oikeuksiaan on loukattu, hän voi myös esittää vetoomuksen Euroopan parlamentille. Maastrichtin sopimukseen asti oikeudesta esittää vetoomuksia Euroopan parlamentille määrättiin ainoastaan parlamentin työjärjestyksessä. Oikeus tunnustettiin virallisesti Maastrichtin sopimuksessa, ja siitä määrätään nyt Rooman sopimuksen 8 d ja 138 d artiklassa, joten se on erottamaton osa Euroopan kansalaisuuden käsitettä. Vetoomuksia käsittelee yksi parlamentin pysyvistä valiokunnista, joka hyvin usein pyytää Euroopan komissiota tutkimaan asiaa. Jos jäsenvaltio ei noudata sääntöjä, yksityisellä voi olla intressi saattaa asia Euroopan parlamentin eikä suoraan Euroopan komission käsiteltäväksi, koska parlamentti voi painostaa komissiota käsittelemään asiaa suhteessa asianomaiseen jäsenvaltioon.

2.3. Lopuksi siirrymme Euroopan oikeusasiamiehen virkaan, joka luotiin myös Maastrichtin sopimuksella osaksi Euroopan kansalaisuuden käsitettä. Rooman sopimukseen lisättiin 8 d ja 138 e artikla, joiden mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus kääntyä oikeusasiamiehen puoleen tapauksissa, joissa yhteisön elinten ja toimielinten toiminnassa on ilmennyt hallinnollisia epäkohtia, lukuun ottamatta yhteisöjen tuomioistuinta ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta niiden hoitaessa lainkäyttötehtäviään.

Näin ollen näemme, että oikeusasiamiehen rooli yhteisön oikeuden asianmukaisen soveltamisen valvonnassa on hyvin rajallinen siinä mielessä, että kansallisten viranomaisten suorittama soveltaminen on jätetty toimivallan ulkopuolelle. Toistan, että suurinta osaa yhteisön lainsäädännöstä hallinnoivat kansalliset viranomaiset. Tämän hallinnon valvonnasta vastaa näin ollen kansallisella tasolla toimivaltainen yksikkö, kuten kansallinen oikeusasiamies, mikä korostaa tarvetta jonkinlaiseen yhteistyöhön Euroopan oikeusasiamiehen ja hänen kansallisten kollegoidensa välillä; Tähän aiheeseen palaan myöhemmin tässä artikkelissa.

Kuluneen vuoden aikana tehty työ

3. Tämä Euroopan oikeusasiamiehen toimivallan rajoitus, johon juuri viittasimme, selittää suurelta osin vastaanotettujen sellaisten kantelujen suuren määrän, joita ei voida ottaa käsiteltäväksi. Vaikuttaa siltä, että monet kansalaiset eivät ole ymmärtäneet rajoitusta ja kääntyvät siksi Euroopan oikeusasiamiehen puoleen, kun he kohtaavat yhteisön ongelman kansallisen hallinnon käsissä. Tilanteen korjaamiseksi minä ja toimistoni olemme tehneet paljon työtä tiedottaaksemme yleisölle uudesta toimielimestä ja sen toimialasta.

3.1. Tähän mennessä on saatu noin 1 000 valitusta, joista noin 700 on käsitelty. Näistä 700:sta noin 150 on lähetetty johonkin yhteisön toimielimeen päättämään kantelun aiheesta, ja lähes kaikki 150 koskee Euroopan komissiota, mikä ei ole yllättävää, kun otetaan huomioon, että komissio on yhteisön toimielin, joka tekee pääasiassa päätöksiä, joilla on suora vaikutus kansalaisiin. Tämän vuoden syyskuun loppuun mennessä oli saatu päätökseen 27 tapausta. 11 tapauksessa asianomainen toimielin ja kantelija pääsivät sovintoratkaisuun, ja vain yhdessä tapauksessa katsoin aiheelliseksi esittää kriittisen huomautuksen laitoksesta. Tämä tilanne johtuu suurelta osin siitä, että Euroopan komissio on omaksunut erittäin myönteisen asenteen. Syy siihen, että käsittely on saatu päätökseen vain niin harvoissa valituksissa, johtuu erityisesti menettelyyn sovellettavista määräajoista. Kantelun kohteena olevalla toimielimellä on kolme täyttä kalenterikuukautta (neljä kuukautta käännettynä) aikaa esittää ensimmäiset huomautuksensa kantelusta, minkä jälkeen kantelijalla on täysi kalenterikuukausi aikaa esittää huomautuksensa huomautuksista. Näistä määräajoista on seurannut, että vasta tänä syksynä on ollut mahdollista aloittaa oikeudenkäynnit sovintoratkaisujen löytämiseksi kantelijan ja kyseisen toimielimen välillä tai ryhtyä perusteellisempiin tutkimuksiin. On selvää, että vasta vuoden lopussa voidaan arvioida kaikki tapaukset, joissa kantaja on saavuttanut jonkinlaista menestystä. Kansalliset kokemukset osoittavat, että tämä tapahtuu 10-15 prosentissa tapauksista.

Teille jaetusta materiaalista löydätte lisätietoja (joistakin?) erityistapauksista sekä enemmän tilastollisia elementtejä.

Mitä tulee yleisimpiin valituskohteisiin, näitä tietoja on vaikea poimia tilastoista. Yleisimpien asioiden joukossa on mielestäni mahdollista mainita väitetyt viivästykset asioiden käsittelyssä, väitetyt kieltäytymiset tietojen antamisesta ja väitteet sääntöjenvastaisuuksista Euroopan unionin virkamiesten palvelukseenottomenettelyissä.

Saatavien maantieteellisestä jakautumisesta voidaan todeta, että seuraavilla mailla on suhteellisesti enemmän saatavia kuin niiden osuus yhteisön koko väestöstä: Espanja, Portugali, Englanti, Irlanti, Itävalta, Belgia, Luxemburg, Suomi ja Tanska. Belgian ja Luxemburgin tapauksessa tämä selittyy todennäköisesti sillä, että yhteisön toimielimet sijaitsevat näissä kahdessa maassa.

3.2. Perussopimuksessa määrätään, että oikeusasiamies voi suorittaa tutkimuksia "oma-aloitteisesti". Tällä välin olen aloittanut omasta aloitteestani kolme tutkimusta. Tärkeintä on avoimuus yhteisössä, pikemminkin avoimuuden muunnelma, jota kutsutaan julkiseksi saatavuudeksi. Maastrichtin sopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä jäsenvaltiot antoivat julistuksen, jossa ne ilmaisivat sitoutumisensa avoimuuteen (1). Tämän julistuksen täytäntöönpanemiseksi neuvosto ja komissio hyväksyivät vuoden 1993 lopussa käytännesäännöt, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua niiden asiakirjoihin. Muut yhteisön toimielimet ja elimet elivät kuitenkin edelleen pimeydessä. Kun otetaan huomioon tämä ja se, että monet toimistolleni toimitetuista kanteluista koskivat kieltäytymistä tietojen antamisesta, otin tämän vuoden kesällä yhteyttä muihin yhteisön toimielimiin ja elimiin kysyäkseni, aikovatko ne antaa komission ja neuvoston sääntöjä vastaavia sääntöjä. Ensimmäiset saadut vastaukset ovat myönteisiä, ja toivon, että ne, jotka vielä puuttuvat, voidaan luonnehtia samalla tavalla.

Omalta osaltani olen todennut, että toimistossani yleisöllä voi olla mahdollisuus tutustua valituksiin, ellei valituksen tekijä ole pyytänyt luottamuksellisuutta. Olen myös antanut yleisölle mahdollisuuden tutustua asianomaisen toimielimen kantelusta esittämiin ensimmäisiin huomautuksiin. Julkisuusperiaatetta ei kuitenkaan sovelleta menettelyn jäljellä olevan ajan siihen asti, kunnes teen asiassa lopullisen päätöksen, jotta kantelijan ja toimielimen olisi helpompi päästä sovintoratkaisuun. Kuvasin tätä käytäntöä vuoden 1995 vuosikertomuksessani, joka toimitettiin parlamentille tämän vuoden keväällä, eikä parlamentti vastustanut sitä. Päinvastoin, reaktiot olivat positiivisia. Parlamentti katsoi kuitenkin, että tutkintavaltuuksia voitaisiin käyttää useammin omasta aloitteesta.

Kahdesta muusta aloitteesta toinen koskee tiedonsaantioikeutta yhteisön toimielinten järjestämien kilpailujen yhteydessä ja toinen kantelijan oikeuksia komission menettelyissä, joiden tarkoituksena on selvittää, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, kun tällainen menettely perustuu kanteluun (entinen 169 artikla).

3.3. Jo päätökseen saatettujen asioiden osalta on mielestäni syytä mainita seuraavat seikat: Kuten jo mainitsin, Euroopan komission tehtävänä on varmistaa yhteisön lainsäädännön soveltaminen. Mitä tulee täytäntöönpanon varmistamiseen jäsenvaltioissa, komissio on väittänyt, että sillä on harkintavaltaa sen määrittämisessä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta sääntöjä, ja että näin ollen en voi tutkia tätä komission toimintaa. Olen omalta osaltani väittänyt, että harkintavallasta huolimatta oikeudellisia periaatteita ja hyvää hallintotapaa on kunnioitettava ja että minulla on toimivalta tutkia, onko näin tapahtunut tietyssä tapauksessa. Toisaalta on selvää, että toimivaltani väistyy siltä osin kuin komission harkintavalta heijastaa luonteeltaan melko poliittisia seikkoja, jotka komissio voi oikeutetusti ottaa huomioon. Vaikuttaa siltä, että mielipiteeni on voittanut.

3.4. Kuten totesin, kanteluista, joita ei voida ottaa tutkittavaksi, suuri osa koskee kansallisia viranomaisia tai kun ne toimivat yhteisön sääntöjen mukaisesti tai aloilla, joita säännellään yksinomaan kansallisella lainsäädännöllä. Tämä on innoittanut minua aloittamaan yhteistyön kansallisten oikeusasiamiesten tai vastaavien elinten kanssa. Useimmilla jäsenvaltioilla on kansallinen oikeusasiamies. Luxemburgiin ja Saksaan on perustettu parlamentin vetoomusvaliokunta. Belgiassa on kaksi alueellista oikeusasiamiestä, yksi Flanderissa ja yksi Valloniassa. Italiassa on myös alueellisia oikeusasiamiehiä, vaikka kansallisia toimistoja on suunnitteilla sekä Italiassa että Kreikassa.

Syyskuun lopussa Strasbourgissa järjestämässäni seminaarissa, jossa olivat edustettuina kaikki kansalliset oikeusasiamiehet tai vastaavat elimet, sovimme aloittavamme yhteistyön edistääksemme yhteisön lainsäädännön asianmukaista soveltamista Euroopan kansalaisten hyväksi. Paikalla olivat myös Euroopan komissio ja Euroopan parlamentin vetoomusvaliokunta.

Täysin tasa-arvoisella ja joustavalla yhteistyöllä pyritään erityisesti siihen, että kansalainen voidaan saattaa mahdollisimman nopeasti toimivaltaisen elimen käsiteltäväksi hänen tapauksensa käsittelemiseksi. Lisäksi tutkitaan mahdollisuutta järjestää yhteisiä seminaareja, tehdä keskinäisiä vierailuja ja vaihtaa tietoja yhteisön oikeuden tuntemuksen lisäämiseksi kaikilla tasoilla. Kaikki toimistot nimittävät henkilöstön jäsenen, joka on erityisen vastuussa yhteistyön edistämisestä muiden toimistojen kanssa.

Toivon, että tämä yhteistyö, joka suunniteltiin täysin Espanjan vuonna 1990 tekemän alkuperäisen aloitteen hengessä, onnistuu mahdollisimman hyvin ja edistää yhteisön oikeuden asianmukaista soveltamista kaikilla tasoilla sekä yhteisön toimielimissä että jäsenvaltioissa.

Lopulliset pohdinnat

4. Minulta kysytään usein, onko Euroopan oikeusasiamiehelle annettu toimivalta liian kapea. Tässä puheenvuorossa toivon, että olen vastannut tähän kysymykseen siten, että rajoitus ei estä rakentavaa yhteistyötä muiden yhteisön lainsäädännön asianmukaisen soveltamisen varmistavien elinten kanssa, nimittäin Euroopan parlamentin vetoomusvaliokunnan, Euroopan komission tai jäsenvaltioiden oikeusasiamiesten kanssa. Itse asiassa yksi näistä elimistä on lähes aina toimivaltainen auttamaan kansalaisia, ja siksi on tärkeää voida tehdä joustavaa ja tehokasta yhteistyötä, jotta kansalaisille voidaan tarjota tätä apua. Teen parhaani, jotta yhteistyö onnistuisi.

Jos yhteistyö epäonnistuu, toimivaltaisten viranomaisten on harkittava, olisiko Euroopan oikeusasiamiehen toimivaltaa laajennettava. Vaikka näin päätettäisiinkin, oikeusasiamies voisi käyttää valtuuksiaan vain tiiviissä yhteistyössä kansallisten elinten ja ennen kaikkea jäsenvaltioiden oikeusasiamiesten kanssa. Voitaisiin harkita mahdollisuutta säätää, että vain siinä tapauksessa, että oikeusasiamiehen ponnistelut eivät tuota tulosta, oikeusasiamies saattaa asian oikeusasiamiehen käsiteltäväksi.

Sikäli kuin tiedän, hallitustenvälinen konferenssi ei ole kiinnostunut kysymyksestä toimivallan mahdollisesta laajentamisesta.

4.1. Konferenssissa käsitellään kuitenkin kysymyksiä, jotka saattavat kiinnostaa Euroopan oikeusasiamiestä, esimerkiksi avoimuuden osalta. Henkilökohtaisesti katson, että perustamissopimuksessa olisi asianmukaista tunnustaa virallisesti periaate yleisön oikeudesta tutustua toimielinten asiakirjoihin. Ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että tällainen tunnustaminen voisi johtaa siihen, että yhteisön viranomaiset suhtautuvat myönteisemmin asiakirjoihin tutustumista koskeviin pyyntöihin.

Ensimmäisenä vuotenani oikeusasiamiehenä olen valitettavasti saanut sellaisen vaikutelman, että perustamissopimuksessa kansalaisille annettujen oikeuksien tehokas käyttö käytännössä kohtaa monia esteitä, esimerkiksi tutkintojen tunnustamisessa. Ei pidä sulkea pois sitä mahdollisuutta, että olisi hyödyllistä tutkia yksityiskohtaisemmin, miten kansalaisten oikeudet, esimerkiksi oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, voitaisiin panna täytäntöön.

Toinen minua henkilökohtaisesti kiinnostava asia on unionin mahdollisuus liittyä Euroopan ihmisoikeussopimukseen, vaikka liittymisellä olisi vain vähän vaikutusta oikeusasiamiehen tehtävieni hoitamiseen, kun otetaan huomioon, että tuomioistuimen oikeuskäytännön - ja nyt myös Euroopan unionista tehdyn sopimuksen F artiklan - mukaan yhteisön toimielimet ovat jo vuosia olleet velvollisia kunnioittamaan ihmisoikeussopimuksessa taattuja ihmisoikeuksia. Mielestäni on kuitenkin tärkeää, että unioni osoittaa halukkuutensa olla osa kansainvälistä oikeusyhteisöä.

Nämä ovat kaikki ehdotuksia, joiden pitäisi mielestäni onnistua, koska niiden tarkoituksena on tehdä unionista inhimillisempi ja sosiaalisempi.

Käsittelen omalla tasollani epäkohtia ja teen perusteltuja aloitteita, ja pyrin samaan tavoitteeseen.

Kiitän teitä huomiostanne.

(1) Julistus nro 17 oikeudesta saada tietoja:
"Konferenssi katsoo, että päätöksentekoprosessin avoimuus vahvistaa toimielinten demokraattista luonnetta sekä kansalaisten luottamusta hallintoon. Tämän vuoksi konferenssi suosittelee, että komissio esittää neuvostolle vuoteen 1993 mennessä kertomuksen toimenpiteistä, joilla parannetaan toimielinten käytettävissä olevien tietojen julkista saatavuutta."