(Tervehdys)

Unionin kansalaisuus vahvistettiin Maastrichtin sopimuksella. Unionin kansalaisuus ei korvaa vaan täydentää jäsenvaltion kansalaisuutta.

Amsterdamin sopimuksella myötävaikutetaan unionin kansalaisuuden kehittämiseen palauttamalla mieliin perustuslailliset periaatteet, joille unioni perustuu. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, sellaisena kuin se on muutettuna, A artiklassa määrätään seuraavaa:

Euroopan kansojen yhä läheisempi liitto, jossa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia.

Ja kuten Ruotsin oikeusministeri Laila FREIVALDS muistutti meitä tämän kongressin avajaisistunnossa, F artiklassa todetaan, että:

unionin perustana ovat vapauden, demokratian, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen sekä oikeusvaltion periaatteet.

"Kansalaista, hallintoa ja yhteisön oikeutta" käsittelevien työistuntojen puheenjohtajina toimivat asiantuntevasti Göteborgin muutoksenhakutuomioistuimen presidentti Elizabeth PALM ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomari Hans RAGNEMALM. Haluan myös kiittää kaikkia kansallisia esittelijöitä ja yhteisön esittelijää GARZÓN CLARIANAa heidän erinomaisista mietinnöistään.

Työkokouksissa tarkasteltiin, miten kansalaisuuden ajatus saataisiin eläväksi lisäämällä vastuuvelvollisuutta, avoimuutta, inhimillisyyttä ja palveluhenkisyyttä yhteisön oikeuden hallinnoinnissa kaikilla tasoilla unionissa.

Otimme tietenkin täysin huomioon sen, että yhteisön oikeutta hallinnoidaan osittain suoraan - yhteisön toimielinten ja laitosten toimesta - ja osittain välillisesti - jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten toimesta.

Kussakin neljässä työistunnossa käsiteltiin tiettyä aihetta.

Ensimmäinen aihe oli hyvän hallinnon normit yhteisön tasolla.

Toinen aihe oli komission rooli "perustamissopimuksen valvojana". Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti hallinnollisia menettelyjä, joita komissio käyttää käsitellessään kansalaisten valituksia siitä, että jäsenvaltiot ovat rikkoneet yhteisön oikeutta.

Kolmannessa työistunnossa tarkastelimme kansalaisten oikeutta tutustua yhteisön toimielinten ja elinten hallussa oleviin asiakirjoihin.

Viimeisessä työistunnossa tarkasteltiin oikeudellisia ja muita oikeussuojakeinoja, joita kansalaiset voivat käyttää oikeuksiensa suojelemiseksi.

Raportoin erikseen kussakin neljässä työistunnossa käydyistä keskusteluista.

1 Hyvän hallinnon vaatimukset yhteisön tasolla.

Ensimmäisessä työistunnossa sovittiin yleisesti kahdesta hallintonormeja koskevasta periaatteesta. Ensimmäinen on se, että kaikkiin viranomaisiin on sovellettava oikeusvaltioperiaatetta: Koskaan ei voi olla hyvä hallinto, jos ei toimi lain mukaisesti. Toinen on se, että hallinto palvelee kansalaisia eikä päinvastoin: Hallinnon on siksi oltava palveluhenkistä.

Lisäksi oltiin yleisesti yhtä mieltä siitä, että hyvän hallintotavan säännöstöllä voisi olla arvokas rooli hallinnon laadun parantamisessa, koska se lisäisi sekä kansalaisten että virkamiesten tietoisuutta tarjottavan palvelun tasosta.

Yleiskertomuksessa kiinnitettiin huomiota komission aikomukseen hyväksyä hyvän hallintotavan säännöstö, jolla säännellään komission virkamiesten toimintaa. Jotkut työistunnon osanottajat katsoivat, että toimielimen ei ole toivottavaa hyväksyä tällaisia sääntöjä itse. He katsoivat, että Euroopan oikeusasiamiehen olisi vastattava käytännesääntöjen laatimisesta. Se, että komissio itse hyväksyisi käytännesäännöt sen sijaan, että se määräisi ne ulkopuolelta, korostaisi sen sitoutumista palveluhenkiseen hallintoon.

Yleisesti oltiin yhtä mieltä siitä, että käytännesääntöjen määräyksistä tulisi oikeudellisesti sitovia riippumatta siitä, hyväksyttiinkö ne "kovana" vai "pehmeänä" lakina. Jotkut pelkäsivät, että "kova" laki olisi vähemmän avoin uusien ja parannettujen standardien asteittaiselle kehittämiselle. Kansalaisten toiveet selkeistä ja täytäntöönpanokelpoisista oikeuksista toteutuisivat kuitenkin parhaiten, jos komissio hyväksyisi käytännesääntönsä päätöksen muodossa.

2 Komissio "perustamissopimuksen valvojana".

Toisessa istunnossa tarkasteltiin 155 artiklan mukaista komission tehtävää "perustamissopimuksen valvojana" ja 169 artiklan mukaista menettelyä, jolla käsitellään jäsenvaltioiden tekemiä yhteisön oikeuden rikkomisia.

Korostettiin, että unionin oikeussuojajärjestelmä perustuu hallintojärjestelmän tavoin kansalaisläheisyyden periaatteeseen. Osana unionin kehitystä suuntauksena on kuitenkin 169 artiklan mukaisen menettelyn käytön lisääminen.

Lisäksi komissio on myöntänyt, että kansalaiset, jotka valittavat komissiolle siitä, että jäsenvaltiot ovat rikkoneet yhteisön oikeutta, ovat paitsi arvokas tietolähde myös oikeutettuja menettelyllisiin takeisiin, joita se kehittää ja parantaa edelleen.

Keskustelussa erotettiin selvästi toisistaan yhtäältä kantelun käsittelyyn liittyvät komission hallinnolliset menettelyt ja toisaalta komission harkinnanvarainen päätös siitä, nostaako se jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteisöjen tuomioistuimessa vai ei.

Useat kansalliset esittelijät arvostelivat komission nykyisiä hallinnollisia menettelyjä. Väitettiin, että avoimuutta olisi lisättävä ja että olisi toteutettava lisätoimia, jotta kantelijoita kohdeltaisiin ikään kuin he olisivat menettelyn osapuolia. Ehdotettiin, että lähtökohtana olisi oltava vertailu kantelijoiden menettelyllisiin oikeuksiin esimerkiksi kilpailuasioissa ja että 169 artiklan kantelijoiden vähäisemmät oikeudet olisi perusteltava nimenomaisesti. Ei ole poissuljettua, että kantelijoiden menettelylliset oikeudet voisivat saada oikeussuojaa.

Yleisesti myönnettiin, että komissiolla on laaja harkintavalta sen suhteen, nostaako se jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteisöjen tuomioistuimessa vai ei. Ehdotettiin kuitenkin, että komission olisi perusteltava päätös olla nostamatta kannetta. Toinen näkökanta oli, että kanteen nostamatta jättämiselle voi olla päteviä poliittisia syitä, mutta joskus voi olla liian noloa paljastaa nämä syyt julkisesti. Ei ollut selvää, miten tämä voitaisiin sovittaa yhteen oikeusvaltioperiaatteeseen perustuvan unionin kansalaisuuden ajatuksen kanssa.

3 Kansalaisten oikeus tutustua asiakirjoihin

Yleiskertomuksessa on avoimuutta käsittelevä osio, mutta siinä käsitellään yksityiskohtaisesti vain yhtä aiheeseen liittyvää näkökohtaa: asiakirjojen julkisuus. Työkokouksissa keskustelu vaihteli laajemmalle. Monet osallistujat korostivat, että lainsäädäntömenettelyjen on oltava avoimempia. Erityisesti komiteamenettelystä keskusteltiin paljon. Eriäviä näkemyksiä esitettiin komitologiamenettelyn ja Euroopan parlamentin vahvistetun roolin välisestä suhteesta Maastrichtin ja Amsterdamin sopimusten mukaisessa lainsäädäntömenettelyssä.

Kysymys komitologia-asiakirjojen saatavuudesta palautti keskustelun istunnon pääteemaan. Keskustelussa keskityttiin nykyisiin yhteisön sääntöihin. Ne koostuvat komission ja neuvoston tekemistä päätöksistä, joilla pannaan täytäntöön niiden yhteiset käytännesäännöt asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi. Myös muut yhteisön toimielimet ja elimet ovat hyväksyneet komission ja neuvoston sääntöihin perustuvia sääntöjä.

Asiakirjajulkisuutta koskevia nykyisiä sääntöjä arvosteltiin useaan otteeseen. Erityisesti: niitä ei sovelleta saapuviin asiakirjoihin; ne eivät edellytä asiakirjarekistereiden perustamista; käyttöoikeutta koskevan päätöksen tekemiselle asetetut määräajat ovat liian pitkiä; Poikkeukset ovat liian rajoittavia.

Rekisterien osalta selitettiin, että neuvostolla on asiakirjarekisteri ja että se julkaisee sen vuoden 1998 aikana: On toivottavaa, että muut yhteisön toimielimet ja elimet seuraavat tätä hyvää esimerkkiä.

Määräajoista esitettiin eriäviä näkemyksiä. Jotkut kannattivat ajatusta siitä, että tiedonsaannin olisi periaatteessa tapahduttava välittömästi - erityisesti jotta helpotettaisiin toimittajien työtä yleisölle tiedottamisessa.

Toiset korostivat, että erityisesti neuvoston päätöksentekomenettelyt vaikeuttivat tietojen nopeaa saatavuutta. Lisäksi väitettiin, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön, jossa edellytetään intressivertailua sovellettaessa tiettyjä poikkeuksia, pitäisi merkitä aikaa asianmukaiselle pohdinnalle.

Paljon muita mielenkiintoisia kohtia esitettiin, joista minulla on aikaa mainita vain kolme.

Ensinnäkin korostettiin, että toimielimen olisi aina harkittava, voiko se antaa asiakirjan tutustuttavaksi, vaikka se ei olisikaan velvollinen antamaan sitä tutustuttavaksi sääntöjensä nojalla. Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää luonnollisesti kuitenkin, että jos pääsy annetaan yhdelle kansalaiselle, sitä ei saa evätä muilta.

Toiseksi esitettiin kysymys siitä, miten voidaan riitauttaa se, että virasto tai muu yhteisön elin, jota ei ole mainittu mahdollisena vastaajana EY 173 artiklassa, on evännyt oikeuden tutustua asiakirjoihin. Vaikutti siltä, että jonkin menettelyn kautta olisi käytettävissä oikeussuojakeino oikeusasiamiehelle tehtävän kantelun lisäksi.

Kolmanneksi tuotiin esiin tärkeä asia tulevaisuudesta: Vaikka EY:n perustamissopimuksen uudessa 191 a artiklassa, joka koskee oikeutta tutustua asiakirjoihin, viitataan ainoastaan Euroopan parlamenttiin, komissioon ja neuvostoon, siinä vahvistettua avoimuusperiaatetta olisi sovellettava koko yhteisön hallintoon.

4 Kansalaisten mahdollisuus käyttää oikeussuojakeinoja ja muita oikeussuojakeinoja

Viimeisessä istunnossa tarkasteltiin oikeudellisia ja muita oikeussuojakeinoja, joita kansalaiset voivat käyttää oikeuksiensa suojelemiseksi. Keskustelun lähtökohtana oli yleinen yksimielisyys siitä, että kansalaisilla olisi oltava tehokkaat oikeussuojakeinot, jos heidän yhteisön lainsäädännön mukaisia oikeuksiaan ei kunnioiteta, ja että näiden oikeussuojakeinojen olisi oltava mahdollisimman lähellä kansalaisia.

Siinä mainittiin Euro-Jus-järjestelmän tekemä arvokas työ, jossa osa-aikaiset asianajajat neuvovat kansalaisia jäsenvaltioissa sijaitsevissa komission toimistoissa.

Yleisesti oltiin yhtä mieltä siitä, että kansalliset oikeusasiamiehet voisivat käsitellä yhteisön oikeutta koskevia valituksia ja että heidän olisi tiedotettava kansalaisille tästä oikeudesta. Heidän olisi myös saatava tarvittavaa neuvontaa yhteisön lainsäädännöstä, jotta he voivat auttaa kansalaisia erityisesti vapaan liikkuvuuden alalla ja - Amsterdamin sopimuksen tullessa voimaan - turvapaikka-, maahanmuutto- ja viisumiasioissa.

Korostettiin kuitenkin, että oikeusasiamiehet täydentävät yhteisön oikeuden mukaisten oikeuksien oikeussuojaa eivätkä ole sen vaihtoehto. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan näiden oikeuksien olisi aina oltava käytettävissä. Euroopan oikeusasiamiehen ja kansallisten oikeusasiamiesten yhteistyö tehokkaan tuomioistuinten ulkopuolisen suojajärjestelmän luomiseksi voisi kuitenkin auttaa keventämään sekä tuomioistuinten että komission taakkaa perustamissopimuksen valvojana.

Lopuksi haluan kiittää FIDE:n puheenjohtajaa, professori Ulf BERNITZia ja kaikkia hänen yhteistyökumppaneitaan kongressin järjestämisessä heidän kovasta työstään tilaisuuden onnistumiseksi ja heidän ystävällisestä vieraanvaraisuudestaan.

Kiitos huomiostanne.

Euroopan oikeusasiamies Jacob Söderman toimi aiheen "Kansalainen, hallinto ja yhteisöoikeus" yleisesittelijänä FIDE:n XVIII kongressissa (Fédération internationale de droit européen) Tukholmassa 3.-6. kesäkuuta 1998. Hänen yleisraporttinsa on saatavilla englanniksi ja ranskaksi.