Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti [1]

Tiivistelmä

1. Käsiteltävä asia koskee tapaa, jolla Euroopan komissio käsitteli kantelun, jonka 27 kansalaisaloitetta esitti sille vuonna 2006 ja jolla vastustettiin Wienin lentoaseman laajentamisen kielteisiä seurauksia, jäljempänä ’kantelijat’. Komissio tuli siihen tulokseen, että kyseiset työt oli suoritettu ilman pakollista ympäristövaikutusten arviointia. Tämän puutteen korjaamiseksi se oli samaa mieltä Itävallan viranomaisten kanssa siitä, että Itävallan viranomaiset suorittaisivat jälkikäteisen ympäristövaikutusten arvioinnin. Menettelyä koskeva loppukertomus toimitettiin komissiolle helmikuussa 2011.

2. Kantelijat olivat tyytymättömiä tapaan, jolla ympäristövaikutusten jälkiarviointi oli tehty. Ne arvostelivat muun muassa sitä, että i) kyseisestä menettelystä vastaava viranomainen oli sama viranomainen, joka oli myöntänyt lupia kyseisille teoksille ja siten joutunut ilmeiseen eturistiriitaan, ja että ii) niillä ei ollut mahdollisuutta muutoksenhakumenettelyyn, kuten asiaa koskevassa EU:n direktiivissä säädetään.

3. Vuonna 2008 kantelijat kääntyivät Euroopan oikeusasiamiehen puoleen. Tutkittuaan asian oikeusasiamies katsoi, että kantelijoiden väitteet edellä mainituista kahdesta kysymyksestä vaikuttivat ensi näkemältä perustelluilta ja että hän ei näin ollen voinut tuolloin päätellä, että komissio oli varmistanut, että jälkikäteinen ympäristövaikutusten arviointi oli suoritettu asianmukaisesti. Koska menettely oli kuitenkin käynnissä ja komissio oli ilmoittanut lopettavansa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan asian käsittelyn vasta, kun se oli vakuuttunut siitä, että Itävallan viranomaiset olivat toteuttaneet tarvittavat toimenpiteet, oikeusasiamies katsoi, ettei hänen tarvinnut ryhtyä lisätoimiin tässä vaiheessa. Näin ollen hän päätti tutkimuksensa joulukuussa 2009 ja ilmoitti luottavansa siihen, että komissio ottaa hänen havaintonsa huomioon.

4. Marraskuussa 2010 kantelijat kääntyivät jälleen oikeusasiamiehen puoleen. Oikeusasiamies käynnisti toisen tutkimuksen, jonka aikana hän tutki komission asiakirja-aineistoa. Tarkastuksessa kävi ilmi, että asiakirja-aineistoon ei sisältynyt mitään muuta merkittävää kirjeenvaihtoa komission ja Itävallan viranomaisten välillä jälkikäteisen ympäristövaikutusten arvioinnin suorittamisen aikana. Mikään ei etenkään viitannut siihen, että kantelijoiden kyseisenä ajanjaksona esittämistä huomautuksista olisi keskusteltu kirjallisesti Itävallan viranomaisten kanssa. Oikeusasiamiehen kantelua 1532/2008 koskeva päätös ei myöskään näyttänyt johtaneen tällaiseen kirjeenvaihtoon. Tämä tilanne johti oikeusasiamiehen päätelmään, jonka mukaan komissio ei ottanut huomioon hänen ensimmäisen tutkimuksen havaintojaan. Siksi hän esitti suositusluonnoksen, jossa komissiota kehotettiin harkitsemaan kantaansa uudelleen. Suositusluonnos ei tuottanut tulosta.

5. Oikeusasiamies katsoo, että tämä tapaus on valitettava esimerkki tilanteesta, jossa komissio i) ei toteuttanut asianmukaisia korjaavia toimia EU:n lainsäädännön selvän rikkomisen vuoksi tärkeässä tapauksessa ja ii) päätti jättää oikeusasiamiehen neuvot huomiotta. Siksi hän katsoo, että asia on syytä saattaa Euroopan parlamentin tietoon.

Kantelun tausta

6. Wienin lentoaseman infrastruktuuria on vuodesta 1999 lähtien parannettu ja laajennettu useilla rakennushankkeilla, jotka Itävallan viranomaiset ovat hyväksyneet. Kun kantelijat kiinnittivät komission huomion näihin töihin vuonna 2006, komissio tuli siihen tulokseen, että ympäristövaikutusten arviointi olisi pitänyt tehdä tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY [2] mukaisesti. Näissä olosuhteissa komissio sopi Itävallan kanssa käymissään neuvotteluissa pidättäytyvänsä jatkamasta rikkomusmenettelyä, kun taas Itävalta laatisi jälkikäteisen ympäristövaikutusten arvioinnin, jossa simuloitaisiin parhaalla mahdollisella tavalla etukäteen tehtävää ympäristövaikutusten arviointia ja joka mahdollistaisi asiaankuuluvien hankkeiden ympäristövaikutusten täydellisen arvioinnin.

7. Kantelijat arvostelivat tapaa, jolla komissio toimi tässä asiassa. Tämän vuoksi ne kääntyivät oikeusasiamiehen puoleen (kantelu 1532/2008/(WP)GG).

8. Oikeusasiamies totesi 2.12.2009 tekemässään päätöksessä, jolla hän päätti asiaa koskevan tutkimuksensa, muun muassa seuraavaa:

- Jälkikäteen ympäristövaikutusten arvioinnista vastasi Itävallan liikenne-, innovaatio- ja teknologiaministeriö (jäljempänä BMVIT). Komissio ei kiistänyt sitä, että kyseinen ministeriö oli myöntänyt osan luvista kyseisille hankkeille. Tämä merkitsi sitä, että jälkikäteinen ympäristövaikutusten arviointi oli annettu sellaisen viranomaisen tehtäväksi, joka alun perin näytti jättäneen varmistamatta direktiivin 85/337 noudattamisen. Näissä olosuhteissa kantelijoiden väite, jonka mukaan BMVIT:n osallistuminen aiheutti ensi näkemältä ilmeisen eturistiriidan, vaikutti perustellulta.

- Komissio oli ilmoittanut, että jälkikäteinen ympäristövaikutusten arviointi tehtäisiin direktiivin 85/337 5-10 artiklan mukaisesti. Kantelijoiden mukaan oli kuitenkin sovellettava myös 10 a artiklaa. Tämän säännöksen mukaan "yleisöön kuuluvilla" on tietyin edellytyksin "mahdollisuus saattaa tämän direktiivin yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluvien päätösten, toimien tai laiminlyöntien asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi tuomioistuimessa tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä". Komissio selitti, että hyväksyessään jälkikäteen tehtävän ympäristövaikutusten arvioinnin se ei pyytänyt Itävallalta nimenomaisia vakuutteluja direktiivin 85/337 10 a artiklan sovellettavuudesta, koska tämä säännös oli aineellista oikeutta eikä siitä voitu tehdä jäsenvaltioiden kanssa sopimusta. Oikeusasiamies ei ymmärtänyt tätä väitettä. Riippumatta siitä, oliko 10 a artikla aineellista oikeutta vai prosessioikeutta, oli vaikea nähdä, mikä olisi voinut estää komissiota pyytämästä Itävallan viranomaisilta nimenomaista vakuutusta siitä, että tätä säännöstä noudatetaan, edellyttäen, että sitä sovelletaan tässä tapauksessa.

9. Näissä olosuhteissa oikeusasiamies katsoi, ettei hän voinut tuona ajankohtana päätellä, että komissio oli varmistanut, että jälkikäteen tehty ympäristövaikutusten arviointi oli tehty asianmukaisesti, ja että se oli näin ollen pannut asianmukaisesti vireille Wienin lentoasemaa koskevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn Itävaltaa vastaan.

10. Oikeusasiamies totesi kuitenkin myös, että jälkikäteistä ympäristövaikutusten arviointia tai komission tutkimusta ei ollut tuolloin saatettu päätökseen. Hän totesi lisäksi, että komissio oli ilmoittanut kantelijoille ehdottavansa rikkomusmenettelyn päättämistä vasta sen jälkeen, kun se oli vakuuttunut siitä, että eri lentoaseman laajennusten mahdolliset merkitykselliset vaikutukset oli arvioitu asianmukaisesti, ja erityisesti siitä, että Itävalta oli toteuttanut tarvittavat toimenpiteet vaikutustenarvioinnin tulosten antamiseksi käytännössä.

11. Näissä olosuhteissa oikeusasiamies katsoi, että tuolloin ei ollut aihetta lisätutkimuksiin. Oikeusasiamies totesi kuitenkin joulukuussa 2009 tekemässään päätöksessä tutkimuksensa päättämisestä luottavansa siihen, että komissio ottaa hänen havaintonsa asianmukaisesti huomioon.

12. Kantelijat kääntyivät 30. marraskuuta 2010 uudelleen oikeusasiamiehen puoleen (kantelu 2591/2010/GG). Ne huomauttivat uudessa kantelussaan, että niiden tietojen mukaan komissio ei ollut ryhtynyt lisätoimiin Itävaltaa vastaan aloitetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn jatkamiseksi oikeusasiamiehen päätöksen tekemisen jälkeen.

Tutkimuksen kohde

13. Oikeusasiamies päätti näin ollen aloittaa toisen tutkimuksen, joka koski seuraavaa väitettä ja väitettä:

Väite:

Komissio ei ole toteuttanut asianmukaisesti Wienin lentoasemaa koskevaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä Itävaltaa vastaan, erityisesti koska se ei ole varmistanut, että ympäristövaikutusten arviointi suoritettiin asianmukaisesti.

Väite:

Komission olisi joko huolehdittava siitä, että jälkikäteen tehdään asianmukainen ympäristövaikutusten arviointi, johon sisältyy valvontamekanismi, johon kantelijoilla on oikeus osallistua, tai, jos tämä ei ole mahdollista, saatettava asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.

Tiedustelu

14. Saatuaan komission lausunnon ja kantelijoiden huomautukset oikeusasiamies päätti tutkia komission asiakirja-aineiston.

15. Oikeusasiamies antoi 29. heinäkuuta 2011 komissiolle suositusluonnoksen.

16. Komissio antoi 17. marraskuuta 2011 yksityiskohtaisen lausuntonsa oikeusasiamiehen suositusluonnoksesta.

17. Kantelijat ilmoittivat myöhemmin oikeusasiamiehelle, että he eivät enää halunneet kommentoida komission asennetta. He huomauttivat esittäneensä argumenttinsa komissiolle kerta toisensa jälkeen ja tiedustelivat, voisiko oikeusasiamies tehdä mitään heidän hyväkseen vai saisiko ilmailualan edunvalvoja lopullisen voiton laista ja kansalaisten oikeuksista.

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

A. Väite jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn ja siihen liittyvän vaatimuksen asianmukaisesta laiminlyönnistä

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

18. Kantelijat toistivat näkemyksensä, jonka mukaan komissio ei käsitellyt asianmukaisesti niiden rikkomista koskevaa kantelua. Ne arvostelivat erityisesti sitä, että niiden direktiivin 85/337 10 a artiklan mukaista muutoksenhakuoikeutta oli loukattu.

19. Komissio toisti lausunnossaan näkemyksensä, jonka mukaan oli oikeasuhteista ja kohtuullista, että se pidättäytyi jatkamasta rikkomusmenettelyä, kun taas Itävalta suoritti jälkikäteen ympäristövaikutusten arvioinnin, jossa simuloitiin parhaalla mahdollisella tavalla etukäteen tehtävää ympäristövaikutusten arviointia. Komissio kuvaili myös Itävallan viranomaisten tässä yhteydessä toteuttamia toimia.

20. Komissio huomautti, että Itävallan viranomaiset toimittivat jälkiarviointia koskevan loppukertomuksen 15 päivänä helmikuuta 2011. Se toisti, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva asia saatettaisiin päätökseen vasta sen jälkeen, kun se oli vakuuttunut siitä, että eri lentoaseman laajennusten mahdolliset merkitykselliset vaikutukset oli arvioitu asianmukaisesti, ja erityisesti siitä, että Itävalta oli toteuttanut tarvittavat toimenpiteet vaikutustenarvioinnin päätelmien toteuttamiseksi käytännössä eli sen jälkeen, kun mahdolliset YVA:sta johtuvat korvaustoimenpiteet oli pantu täytäntöön.

21. Kantelijat katsoivat huomautuksissaan, että komissio oli edelleen sitä mieltä, että toimitettu ympäristövaikutusten jälkiarviointiraportti oli hyväksyttävä, vaikka se ei edes etäisesti vastannut ympäristövaikutusten jälkiarviointia. Kantelijat väittivät, että komissio ei ottanut huomioon kaikkia sille esitettyjä väitteitä eikä myöskään oikeusasiamiehen viittauksia asiaa koskevan menettelyn puutteisiin.

22. Kantelijat väittivät, että komissio ei ottanut huomioon sitä, että Itävallan tilintarkastustuomioistuin oli Wienin lentoasemaa koskevassa kertomuksessa tehnyt tässä tapauksessa jälkikäteen tehdystä ympäristövaikutusten arvioinnista seuraavan päätelmän: "Kansalaisten osallistumismahdollisuuksien ja oikeussuojan osalta tämä menettely ei täytä YVA-menettelyn vaatimuksia".

23. Kantelijat väittivät, että komissio toimi ilmailualan palveluksessa. Neljän vuoden ajan se oli antanut Itävallalle luvan laajentaa Wienin lentoasemaa laittomasti. Investoinnin kustannukset olivat tällä hetkellä noin 1,5 miljardia euroa. Kaikki asiaankuuluvat työt oli toteutettu ilman ympäristövaikutusten arviointia.

24. Kantelijoiden mukaan kyseessä oli ilmeinen hallinnollinen epäkohta.

25. Tutkittuaan edellä esitetyt huomautukset oikeusasiamies katsoi, että komission asiakirja-aineistoon oli tarpeen tutustua.

26. Kesäkuussa 2011 tehdyssä tarkastuksessa kävi ilmi, että jälkikäteisen ympäristövaikutusten arvioinnin käsite oli toimitettu komissiolle maaliskuussa 2008 ja että Itävallan viranomaiset olivat raportoineet komissiolle jälkikäteisen ympäristövaikutusten arvioinnin edistymisestä syyskuussa 2008, kesäkuussa 2009, marraskuussa 2009 ja heinäkuussa 2010.

27. Tarkastuksessa kävi lisäksi ilmi, että asiakirja-aineistoon ei sisältynyt mitään muuta merkittävää kirjeenvaihtoa komission ja Itävallan viranomaisten välillä jälkikäteistä ympäristövaikutusten arviointia tehtäessä. Mikään ei etenkään viitannut siihen, että kantelijoiden kyseisenä ajanjaksona esittämistä huomautuksista olisi keskusteltu kirjallisesti Itävallan viranomaisten kanssa. Oikeusasiamiehen 2.12.2009 kantelusta 1532/2008/(WP)GG tekemä päätös ei myöskään näyttänyt johtaneen tällaiseen kirjeenvaihtoon.

28. Tarkastuskertomusta koskevissa huomautuksissaan kantelijat totesivat tarkastuksen vahvistaneen, että heidän väitteitään ei ollut käsitelty lainkaan tai niitä ei ollut käsitelty asianmukaisesti.

29. Kantelijat toimittivat 25.7.2011 oikeusasiamiehelle vastauksen, jonka Itävallan liikenne-, innovaatio- ja teknologiaministeri B. oli 8.7.2011 antanut useisiin Itävallan parlamentin jäsenten hänelle esittämiin kysymyksiin. Tässä vastauksessa B. vahvisti, että jälkikäteisen ympäristöarviointikertomuksen oikeudellisen luonteen vuoksi Itävallan lainsäädännössä ei ole tätä kertomusta koskevia oikeussuojakeinoja.

Oikeusasiamiehen arvio, joka johti suositusluonnokseen

30. Oikeusasiamies totesi, että komissio oli toistanut lopettavansa rikkomusmenettelyn vasta sen jälkeen, kun se oli vakuuttunut siitä, että eri lentoaseman laajennusten mahdolliset merkitykselliset vaikutukset oli arvioitu asianmukaisesti, ja erityisesti siitä, että Itävalta oli toteuttanut tarvittavat toimenpiteet vaikutustenarvioinnin tulosten toteuttamiseksi käytännössä. Tämä varmuus sai oikeusasiamiehen päättämään ensimmäisen asiaa koskevan tutkimuksensa joulukuussa 2009.

31. Tätä päätöstä tehtäessä Itävallan viranomaisten jälkikäteen tekemä ympäristövaikutusten arviointi oli kuitenkin vielä kesken. Tässä vaiheessa komission olisi siis ollut helppo puuttua Itävallan viranomaisten kanssa oikeusasiamiehen 2.12.2009 tekemässään päätöksessä esille ottamiin kysymyksiin.

32. Komission asiakirja-aineistoon kesäkuussa 2011 tehdyssä tarkastuksessa kävi kuitenkin ilmi, että komissio ei ollut ryhtynyt lisätoimiin vaan yksinkertaisesti odotti, että Itävallan viranomaiset toimittavat sille loppukertomuksen.

33. Oikeusasiamies korosti, että osa hänen esille ottamistaan kysymyksistä koski itse jälkikäteisen ympäristövaikutusten arvioinnin perustaa. Oikeusasiamies oli erityisesti huomauttanut, että tapauksen olosuhteet huomioon ottaen kantelijoiden väite, jonka mukaan BMVIT:n osallistuminen aiheutti ilmeisen eturistiriidan, vaikutti ensi näkemältä perustellulta. Lisäksi oikeusasiamies oli korostanut direktiivin 85/337 10 a artiklan merkitystä ja korostanut, ettei ollut läheskään varmaa, että kansalaiset voisivat käyttää Itävallan lainsäädännön mukaista muutoksenhakumenettelyä jälkikäteen tehtävän ympäristövaikutusten arvioinnin osalta.

34. Oikeusasiamies katsoi näin ollen, että komission olisi ollut asianmukaista arvioida kantelua 1532/2008 koskevassa päätöksessään esiin tuomiaan kysymyksiä. Hän ei ymmärtänyt, miksi komissio ei näyttänyt toteuttaneen mitään toimia tältä osin. Oikeusasiamies oli tosin todennut kyseisessä päätöksessä luottavansa siihen, että komissio ottaisi tämän päätöksen asianmukaisesti huomioon tehdessään lopullisen päätöksen kantelijan rikkomista koskevasta kantelusta. Oikeusasiamiehen esille ottamien kysymysten luonteen vuoksi komissio ei kuitenkaan voinut tulkita tätä niin, että sen olisi lykättävä näiden kysymysten käsittelyä loppuun asti.

35. Oikeusasiamies lisäsi direktiivin 85/337 10 a artiklan osalta, että edellä mainitut Itävallan tilintarkastustuomioistuimen ja Itävallan liikenne-, innovaatio- ja teknologiaministerin lausunnot olivat vahvistaneet oikeusasiamiehen 2.12.2009 tekemässään päätöksessä ilmaisemia epäilyjä muutoksenhakukeinojen saatavuudesta nyt käsiteltävässä asiassa.

36. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies katsoi, että kantelijoiden väite, jonka mukaan komissio oli selvästi laiminlyönyt Wienin lentoasemaa koskevan rikkomusmenettelyn Itävaltaa vastaan, oli perusteltu.

37. Tämän vuoksi oikeusasiamies esitti komissiolle seuraavan suositusluonnoksen:

Komission olisi korjattava lähestymistapansa kantelijoiden Wienin lentoasemaa koskevan rikkomuskantelun käsittelyyn, puututtava oikeusasiamiehen kantelusta 1532/2008 2. joulukuuta 2009 tekemässään päätöksessä esiin tuomiin puutteisiin ja saatettava arviointinsa päätökseen mahdollisimman nopeasti.

Oikeusasiamiehelle hänen suositusluonnoksensa jälkeen esitetyt perustelut

38. Suositusluonnoksesta antamassaan yksityiskohtaisessa lausunnossa komissio muistutti, että kun sille ilmoitettiin rikkomisesta, suurin osa Wienin lentoaseman merkityksellisistä hankkeista oli joko saatettu päätökseen tai ne olivat loppuvaiheessa. Komissio käytti harkintavaltaansa pidättäytyäkseen muista Itävaltaa koskevista menettelyvaiheista sillä edellytyksellä, että Itävallan viranomaiset tekevät näistä hankkeista ympäristövaikutusten arvioinnin jälkikäteen. Ensisijaisena tavoitteena oli, että kyseisten hankkeiden aikana mahdollisesti ilmenneitä vaikutuksia ei voitaisi enää korjata, mutta että rakennetun lentoasemainfrastruktuurin käytöstä aiheutuvat vaikutukset voitaisiin edelleen tunnistaa ja niihin voitaisiin puuttua korjaavilla toimenpiteillä. Jälkikäteen tehtävä ympäristövaikutusten arviointi voisi siten auttaa tunnistamaan mahdollisia toimia, jotka ovat asianmukaisia tällaisten todennäköisten merkittävien vaikutusten välttämiseksi, minimoimiseksi tai korvaamiseksi.

39. Komissio totesi, että oikeusasiamiehen suositusluonnos voitaisiin tulkita pyynnöksi aloittaa uudelleen koko jälkiarviointimenettely. Komission mielestä tämä ei olisi toteutettavissa ja kohtuutonta. Lisäksi komissio väitti, että asianomaisten hankkeiden kumulatiiviset ympäristövaikutukset sisällytettiin uuden kolmannen kiitoradan tavanomaiseen YVA-menettelyyn, jota parhaillaan toteutetaan täysin YVA-direktiivin ja sen 10 a artiklan mukaisesti.

40. Komissio selitti saattaneensa tällä välin päätökseen arvionsa Itävallan viranomaisten toimittamasta kertomuksesta ja pyytäneensä viimeksi mainituilta lisätietoja ja selvennyksiä. Komissio oli erityisesti pyytänyt Itävallan viranomaisia vahvistamaan, että yleisölle tiedotettiin asianmukaisesti ja että menettelyn tulokset asetettaisiin virallisesti yleisön saataville. Tässä yhteydessä komissio mainitsi, että se ei pitänyt BMVIT:n loppukertomusta virallisena päätöksenä jälkikäteen tehdyn ympäristövaikutusten arvioinnin ja vastasuoritteiden tuloksista. Selvyyden vuoksi ja ottaen huomioon oikeusasiamiehen huomautukset komissio oli myös pyytänyt Itävaltaa selittämään, voitaisiinko viranomaisten päätökseen jälkikäteisen ympäristövaikutusten arvioinnin tuloksista, erityisesti vastasuoritteista, kohdistaa oikeudellinen tarkastelu. Lopuksi komissio oli pyytänyt Itävallalta vahvistusta siitä, että toimivaltaiset ympäristöviranomaiset olivat osallistuneet YVA-direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädettyyn jälkikäteiseen YVA-menettelyyn, ja huomauttanut, että loppukertomus ei ollut tältä osin selkeä.

41. Itävallan viranomaiset selittivät vastauksessaan, että Wienin lentoaseman pitäjä oli sitoutunut toteuttamaan kaikki prosessissa yksilöidyt toimenpiteet jälkikäteen tehtävän ympäristövaikutusten arvioinnin yhteydessä käytettävissä olevien oikeussuojakeinojen osalta ja että BMVIT valvoisi täytäntöönpanoa. Jos lieventäviä toimenpiteitä ei toteuteta asianmukaisesti, viranomaiset voivat panna ne täytäntöön Itävallan lentoliikennelain (Luftfahrtgesetz) 141 §:n nojalla. Lisäksi Itävallan viranomaiset olivat viitanneet lentoaseman laajentamisen yhteydessä toteutetun sovittelumenettelyn tuloksena tehtyyn sopimukseen. Sopimukseen liittyneet kansalaiset voisivat panna tässä prosessissa sovitut lieventävät toimenpiteet täytäntöön yksityisoikeuden perusteella. Lopuksi Itävallan viranomaiset olivat viitanneet Wienin lentoaseman suunniteltua kolmatta kiitotietä koskevaan ympäristövaikutusten arviointiin, jossa otettaisiin huomioon myös jälkikäteisen ympäristövaikutusten arvioinnin kohteena olevien hankkeiden vaikutukset. Tämä menettely päätettäisiin päätöksellä, joka voitaisiin laillisesti tutkia direktiivin 85/337 10 a artiklan vaatimusten mukaisesti.

42. Komissio totesi arvioineensa huolellisesti uudelleen oikeusasiamiehen 2. joulukuuta 2009 tekemää päätöstä Itävallan viranomaisten toimittaman jälkiarviointia koskevan loppukertomuksen ja viranomaisten toimittamien lisätietojen perusteella.

43. Komissio myönsi, että Itävallan viranomaisten käyttämä sanamuoto komission kanssa sovitussa menettelyssä – ”jälkiarviointikertomus” ”jälkiarvioinnin” sijasta – olisi alun perin voinut olla harhaanjohtava. Se korosti kuitenkin, että yhteisenä käsityksenä oli ollut, että toteutettu arviointi kattoi jälkiarviointiprosessin ("jälkiarviointi Umweltprüfung") eikä rajoittunut pelkästään arviointikertomuksen laatimiseen.

44. Mitä tulee BMVIT:n osallistumiseen jälkikäteen suoritettavaan YVA-menettelyyn viranomaisena, joka hyväksyi osan kyseessä olevista hankkeista, komissio katsoi, että ministeriö toimii hallintoelimenä laillisuusperiaatteen ja oikeusvaltioperiaatteen mukaisesti. Pelkästään se, että BMVIT oli myöntänyt osan Wienin lentoasemaa koskevista luvista, ei sen mukaan voi oikeuttaa väitettä ilmeisestä eturistiriidasta.

45. Direktiivin 85/337 10 a artiklan sovellettavuudesta komissio totesi, että se oli tarkastellut asiaa uudelleen ja ollut vakuuttunut siitä, ettei unionin oikeudessa ollut oikeusperustaa, joka olisi voinut velvoittaa Itävallan viranomaiset soveltamaan tätä säännöstä neuvotellessaan jälkikäteisen ympäristövaikutusten arvioinnin käsitteestä, jolla pyrittiin mahdollisuuksien mukaan simuloimaan etukäteen tehtävää ympäristövaikutusten arviointia. Näin ollen 10 a artiklan soveltamista olisi voitu harkita ja se olisi lopulta ollut tarpeen vain, jos kyseistä säännöstä olisi sovellettu kyseessä olevien laajennustöiden ennakkoarviointiin. Direktiivin 10 a artikla otettiin kuitenkin käyttöön direktiivillä 2003/35/EY, joka oli määrä panna täytäntöön 25. kesäkuuta 2005 mennessä. Jälkikäteen tehtävän ympäristövaikutusten arvioinnin käsitteessä esitettyjen tietojen mukaan kyseisiä hankkeita koskevat hakemukset jätettiin Itävallan viranomaisille ennen kyseistä päivämäärää, ja suurin osa niistä oli jopa saatu päätökseen kesäkuuhun 2005 mennessä. Komissio uskoi kuitenkin, että tämä puute voitaisiin korjata Wienin lentoaseman uutta kolmatta kiitotietä koskevalla ympäristövaikutusten arvioinnilla. Tässä uudessa arvioinnissa oli otettava huomioon jo olemassa olevien rakennusten ja tilojen, myös jälkikäteisen ympäristövaikutusten arvioinnin kattamien rakennusten ja tilojen, kumulatiiviset vaikutukset. Tähän säännölliseen ympäristövaikutusten arviointiin sovellettiin täysimääräisesti 10 a artiklaa.

46. Komissio lisäsi, että se ei ottanut uudelleen yhteyttä Itävallan viranomaisiin näissä kysymyksissä ennen kuin se sai loppukertomuksen jälkiarvioinnista, koska se oli jo ilmoittanut näkemyksensä näistä pääasiassa oikeudellisista kysymyksistä kantelua 1532/2008/(WP)GG koskevan oikeusasiamiehen tutkimuksen yhteydessä. Näin ollen komissio katsoi, että oli kohtuullista tehdä lopullinen arviointi merkityksellisistä kysymyksistä vasta loppukertomuksen analysoinnin jälkeen ottaen huomioon oikeusasiamiehen päätöksessä esitetyt huomautukset.

47. Komissio totesi lopuksi katsovansa, kuten edellä esitetyt täsmennykset osoittavat, että sen lähestymistapa käsiteltävään asiaan oli oikea.

48. Kuten edellä mainittiin, kantelijat eivät esittäneet merkittäviä huomautuksia komission yksityiskohtaisesta lausunnosta.

Oikeusasiamiehen arvio suositusluonnoksen jälkeen

49. Oikeusasiamies pitää hyödyllisenä muistuttaa, että kantelua 1532/2008/(WP)GG koskevassa päätöksessään hän myönsi, että tapauksen olosuhteissa komission päätös pyytää Itävaltaa suorittamaan jälkikäteen ympäristövaikutusten arviointi, jossa hankkeen ympäristövaikutuksia arvioitaisiin objektiivisesti direktiivissä 85/337 säädettyjen perusteiden mukaisesti ja jonka perusteella olisi mahdollista määrittää tieteellisin perustein, oliko korvaavien toimenpiteiden toteuttaminen lähtökohtaisesti asianmukaista ja kohtuullista. Tässä yhteydessä on siis tutkittava, varmistiko komissio, että jälkikäteinen ympäristövaikutusten arviointi todella tehtiin asianmukaisesti.

50. Tässä yhteydessä oikeusasiamies muistuttaa lisäksi, että epäilyt, jotka hän ilmaisi tältä osin sekä kantelua 1532/2008/(WP)GG koskevassa päätöksessään että suositusluonnoksessaan käsiteltävässä asiassa, keskittyivät erityisesti kahteen seikkaan eli i) direktiivin 85/337 10 a artiklan sovellettavuuteen ja ii) eturistiriitaan, jossa jälkikäteisen ympäristövaikutusten arvioinnin suorittava viranomainen oli.

51. Oikeusasiamies pahoittelee sitä, että hänen on pääteltävä, että komission yksityiskohtainen lausunto ei poistanut näitä epäilyjä.

52. Ensimmäisestä edellä mainitusta seikasta komissio totesi, että direktiivin 85/337 10 a artiklaa ei olisi voitu soveltaa ajallisesti, jos kyseisistä töistä olisi tehty ympäristövaikutusten arviointi ennen niiden toteuttamista. Oikeusasiamies pitää tätä väitettä uskottavana.

53. Oikeusasiamies ei kuitenkaan ole vakuuttunut komission lisäväitteestä, jonka mukaan direktiivin 85/337 10 a artiklaa ei näin ollen voitaisi soveltaa myöskään jälkikäteiseen ympäristövaikutusten arviointiin, koska jälkikäteisen arvioinnin oli tarkoitus muistuttaa mahdollisimman läheisesti ennalta tehtyä ympäristövaikutusten arviointia. Asiaa koskeva säännös ei koske suoritettavaa arviointia vaan kansalaisten käytettävissä tältä osin olevia oikeussuojakeinoja. Oikeusasiamiehen mielestä ei ole mitään pakottavaa syytä, miksi tätä säännöstä ei voitaisi soveltaa tässä tapauksessa tehdyn kaltaiseen jälkikäteiseen ympäristövaikutusten arviointiin. Asianomaisen jäsenvaltion viranomaiset jättivät ympäristövaikutusten arvioinnin tekemättä silloin, kun se olisi pitänyt tehdä. Koska lainsäädäntö on sittemmin kehittynyt, olisi oikeudenmukaista katsoa, että nämä muutokset on otettava huomioon asianomaisten kansalaisten edun mukaisesti myöhempää ympäristövaikutusten arviointia tehtäessä.

54. Lisäksi oikeusasiamies voi vain todeta, että komissio näyttää alun perin jakaneen tämän kannan. Yksityiskohtaisessa lausunnossa käytetty sanamuoto, jonka mukaan komissio "on edelleen vakuuttunut" siitä, että 10 a artiklaa ei voida soveltaa tässä tapauksessa, viittaa lähestymistavan jatkuvuuteen, jota ei yksinkertaisesti ollut olemassa. Kantelua 1532/2008/(WP)GG koskevan tutkimuksensa aikana oikeusasiamies pyysi erityisesti komissiota esittämään näkemyksensä asiasta. Vastauksessaan komissio totesi uskovansa, että "jälkikäteen tehtävän ympäristövaikutusten arvioinnin kattamiin kysymyksiin voidaan kohdistaa direktiivin 10 a artiklassa tarkoitettua oikeudellista valvontaa". Kun oikeusasiamies pyysi komissiolta lisäselvityksiä tästä asiasta, se lisäsi, että YVA-direktiivin 10 a artiklaa "voidaan tulkita, jopa jälkikäteisen YVA-arvioinnin yhteydessä, siten, että sillä annetaan muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus sellaisen hallinnollisen päätöksen osalta, joka koskee jälkikäteisen YVA-arvioinnin tulosten johdosta mahdollisesti toteutettavia jatkotoimia."[3] [90]

55. Tästä väitteestä antamassaan lausunnossa, jossa kantelijat korostivat erityisesti direktiivin 85/337 10 a artiklan sovellettavuutta, komissio ei käsitellyt tätä kysymystä lainkaan. Oikeusasiamies toteaa, että komissio väitti ensimmäistä kertaa vasta suositusluonnosta koskevassa yksityiskohtaisessa lausunnossaan, että kyseistä säännöstä ei voida soveltaa käsiteltävässä asiassa. Vaikuttaa siis siltä, että komissio on esittänyt täysin uuden väitteen lähes kolme ja puoli vuotta sen jälkeen, kun oikeusasiamies oli käsitellyt asiaa ensimmäisen kerran.

56. Oikeusasiamiehen mukaan komission huomautusten vertailu viittaa siihen, että komissio ei joko pitänyt tarpeellisena tutkia perusteellisesti, voitiinko direktiivin 85/337 10 a artiklaa soveltaa jälkikäteiseen ympäristövaikutusten arviointiin, tai antoi lausuntoja, joiden oli saatava kantelijat ja oikeusasiamies uskomaan, että kyseistä säännöstä voitiin soveltaa, vaikka komissio katsoi, ettei näin ollut. Oikeusasiamies katsoo, että jompikumpi näistä mahdollisista tulkinnoista toisi esiin hyvän hallinnon periaatteiden vakavan noudattamatta jättämisen. Siksi hän katsoo, että parlamentille olisi annettava mahdollisuus käsitellä asiaa.

57. Yksityiskohtaisessa lausunnossaan komissio ehdotti, että se, että 10 a artiklassa säädettyjä korjaavia toimenpiteitä ei ollut käytettävissä jälkikäteen tehtävän ympäristövaikutusten arvioinnin osalta, voitaisiin korjata Wienin lentoaseman uutta kolmatta kiitotietä koskevalla meneillään olevalla ympäristövaikutusten arvioinnilla [4]. Oikeusasiamies ei ymmärrä, miten tiettyä uutta hanketta koskeva ympäristövaikutusten arviointi voisi korjata toista hanketta koskevan ympäristövaikutusten arvioinnin puutteet. Itse asiassa Wienin lentoaseman uutta kiitotietä koskevan ympäristövaikutusten arvioinnin tarkoituksena on arvioida tämän uuden hankkeen eikä aiempien hankkeiden vaikutuksia.

58. Toisen edellä 50 kohdassa mainitun seikan osalta oikeusasiamies voi vain toistaa näkemyksensä, jonka mukaan viranomainen, joka on tarvittavan ympäristövaikutusten arvioinnin puuttuessa myöntänyt lupia töiden suorittamiseen, on väistämättä eturistiriitatilanteessa, jos sitä pyydetään suorittamaan jälkikäteinen ympäristövaikutusten arviointi.

59. Yksityiskohtaisessa lausunnossaan komissio pohjimmiltaan väitti tämän kysymyksen osalta, että asianomainen ministeriö toimi laillisuusperiaatteen ja oikeusvaltioperiaatteen mukaisesti. Oikeusasiamies pitää hyödyllisenä muistuttaa jälleen, että mainittu ministeriö myönsi osan luvista töiden suorittamiseen, vaikka tarvittavaa ympäristövaikutusten arviointia ei ollut tehty. Komission väite ei siis selvästikään ole vakuuttava.

60. Oikeusasiamies päättelee näin ollen, että komissio ei selvästikään ole käsitellyt asianmukaisesti kantelijoiden väitettä, jonka mukaan kyseisellä ministeriöllä oli tässä tapauksessa ilmeinen eturistiriita. Ottaen huomioon tämän asian tärkeyden oikeusasiamies katsoo, että myös parlamentin olisi käsiteltävä tätä asiaa.

B. Oikeusasiamiehen suositus

Oikeusasiamies antaa näin ollen komissiolle seuraavan suosituksen:

Komission olisi harkittava uudelleen lähestymistapaansa kantelijoiden Wienin lentoasemaa koskevan rikkomuskantelun käsittelyyn ja korjattava oikeusasiamiehen esiin tuomat puutteet. Tämä tarkoittaa sitä, että komission jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä toteuttamissa jatkotoimissa olisi otettava huomioon kansallisten viranomaisten velvollisuus varmistaa, että i) kantelijoilla on mahdollisuus muutoksenhakumenettelyyn ja että ii) ryhdytään toimiin ilmeisen eturistiriidan ratkaisemiseksi direktiivin 85/337 soveltamisen yhteydessä.

Euroopan parlamentti voisi harkita päätöslauselman antamista tämän mukaisesti.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Tehty Strasbourgissa 14 päivänä toukokuuta 2012.

---

[1] Euroopan parlamentin päätös, tehty 9 päivänä maaliskuuta 1994, oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista (94/262/EHTY, EY, Euratom), EYVL L 113, s. 15; sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 18.6.2008 tehdyllä Euroopan parlamentin päätöksellä (EUVL L 189, s. 25).

[2] EUVL L 175, s. 40. Direktiiviä muutettiin 26.5.2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/35/EY (EUVL L 156, s. 17) ja 23.4.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/31/EY (EUVL L 140, s. 114).

[3] Ks. kantelua 1532/2008/(WP)GG koskevan oikeusasiamiehen päätöksen 90 kohta.

[4] On mielenkiintoista huomata, että komissio viittaa tässä yhteydessä "puutteeseen". Komission käyttämä sanamuoto saattaa viitata siihen, että komissiolla itsellään on epäilyksiä siitä, onko sen kanta, jonka mukaan direktiivin 85/337 10 a artiklaa ei voitu soveltaa jälkikäteiseen ympäristövaikutusten arviointiin, perusteltu.