Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 5 kohdan mukaisesti [1]

Taustaa

1. Euroopan komissio ja Islanti allekirjoittivat heinäkuussa 2008 puitesopimuksen, jäljempänä ’puitesopimus’, säännöistä, jotka koskevat EU:n rahoitustuen myöntämistä Islannille liittymistä valmistelevasta tukivälineestä (IPA) ottaen huomioon Islannin aseman EU:n ehdokasmaana.

2. Kesäkuussa 2012 kantelija, Islannissa toimiva kansalaisjärjestö, joka toimii elinikäisen oppimisen alalla, allekirjoitti Euroopan komission kanssa avustussopimuksen, jäljempänä ’sopimus’. Sopimuksen tarkoituksena oli toteuttaa toimi, jolla pyrittiin parantamaan heikosti koulutettujen työntekijöiden työllistettävyyttä ja jota rahoitettiin osittain IPA-välineestä. Sopimuksen kesto oli 36 kuukautta syyskuusta 2012 alkaen.

3. Joulukuussa 2013 komissio ilmoitti kantelijalle, että Islannin päätettyä keskeyttää liittymisneuvottelut EU:n kanssa kyseiselle maalle ei myönnettäisi IPA-tukea ja sopimus näin ollen irtisanottaisiin. Komissio kehotti kantelijaa osallistumaan sopimuksen mukaiseen kuulemismenettelyyn.

4. Kantelija vastusti sopimusta ja väitti, että sopimus oli komission ja sen itsensä välinen yksityinen sopimus, johon sovelletaan Belgian lainsäädäntöä ja joka on riippumaton Islannin hallituksen poliittisista päätöksistä. Kantelija katsoi, että se oli tähän mennessä täyttänyt velvoitteensa asianmukaisesti ja että irtisanominen olisi lainvastaista. Kokouksen ja useiden kirjallisten keskustelujen jälkeen komissio ilmoitti helmikuussa 2014 kantelijalle, että se irtisanoo sopimuksen kahden kuukauden kuluessa. Kaikki siihen mennessä aiheutuneet tukikelpoiset kustannukset korvattaisiin.

5. Kantelija katsoo, että tämä päätös on lainvastainen, epäoikeudenmukainen ja tehty vilpillisessä mielessä. Näin ollen se kanteli Euroopan oikeusasiamiehelle ja piti hankkeen käynnissä komission rahoituksen puutteesta huolimatta. Koska kantelija ei asu Euroopan unionissa, oikeusasiamies ei voinut käsitellä kantelua suoraan. Hän päätti kuitenkin tutkia tässä tapauksessa esiin tuotuja huolenaiheita oma-aloitteisen tutkimuksen avulla.

Tiedustelu

6. Oikeusasiamies aloitti oma-aloitteisen tutkimuksen väitteestä, jonka mukaan komissio irtisanoi sopimuksen virheellisesti Islannin viranomaisten päätettyä keskeyttää liittymisneuvottelut, mutta ei kuitenkaan käyttänyt sopimuksessa määrättyä sovintomenettelyä. Tähän väitteeseen liittyy väite, jonka mukaan komission olisi jatkettava kantelijalle sopimuksen nojalla kuuluvien rahoitusosuuksien maksamista.

7. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai komission lausunnon kantelusta ja sen jälkeen kantelijan huomautukset vastauksena kyseiseen lausuntoon. Oikeusasiamiehen sovintoratkaisuehdotuksessa otetaan huomioon osapuolten esittämät perustelut.

Väite sopimuksen virheellisestä päättämisestä ja sovintomenettelyn käyttämättä jättämisestä sekä siihen liittyvä vaatimus

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

8. Komission kanta on, että IPA-puiteasetuksen [2] 1 artiklan mukaan IPA:n tavoitteena on ”… auttaa liitteissä I ja II lueteltuja maita mukautumaan asteittain Euroopan unionin normeihin ja politiikkoihin, tarvittaessa myös yhteisön säännöstöön, jäsenyyttä silmällä pitäen”. Sopimus tehtiin sellaisen hankkeen toteuttamiseksi, joka valittiin Islannin kanssa tehdyn rahoitussopimuksen mukaisesti sen perusteella, mikä merkitys hankkeella on Islannin liittymisprosessin kannalta. Näin ollen komissio, jonka vastuulla on varmistaa EU:n varojen tehokas käyttö, totesi, että sopimuksella ei enää ollut tarkoitusta. Komissio lisäsi, että ilmoittaessaan aikomuksestaan keskeyttää neuvottelut Islannin viranomaiset ilmoittivat sille myös virallisesti, että IPA:n mukainen tekninen apu ja yhteistyö eivät olisi tässä yhteydessä asianmukaisia.

9. Sopimuksen yleisten ehtojen [3] 12.1 kohdan mukaisesti komissio kuuli kantelijaa ja neljää muuta vastaavassa tilanteessa olevaa valtiosta riippumatonta järjestöä. Komissio katsoi lisäksi, että se oli toteuttanut kuulemisen asianmukaisesti ja että tämä kävi selvästi ilmi siitä, että se oli tehnyt sopimuksia muiden kansalaisjärjestöjen kanssa. Kantelija ei kuitenkaan osallistunut neuvotteluihin, joten komissio irtisanoi sopimuksen kahden kuukauden irtisanomisajalla sopimuksen mukaisesti.

10. Edellä esitettyyn kantelija vastasi, että komissio ei voinut laillisesti lopettaa kahden osapuolen välistä yksityisoikeudellista sopimusta pelkästään kolmannen osapuolen käyttäytymisen perusteella, jos sopimuksessa ei nimenomaisesti määrätä tästä mahdollisuudesta. Sopimukseen ei sisältynyt lauseketta, jonka nojalla komissio voisi irtisanoa sopimuksen, jos Islannin ja EU:n väliset neuvottelut eivät olisi onnistuneet. Lisäksi IPA-puiteasetuksessa katsotaan, että EU:n jäsenyys on tuen myöntämisen tavoite eikä edellytys. Kantelijan mukaan komission päätelmä, jonka mukaan sopimus menetti tarkoituksensa neuvottelujen keskeyttämisen vuoksi, on perusteeton.

11. Kantelija totesi myös, että toisin kuin komissio totesi, Islannin viranomaiset pyysivät nimenomaisesti komissiota jatkamaan käynnissä olevien hankkeiden rahoittamista neuvottelujen keskeyttämisestä huolimatta. Tämä on loogista, kun otetaan huomioon komission ja Islannin välisen puitesopimuksen [4] 23 artikla. Islannin hallitus ilmoitti virallisessa kirjeessään hylkäävänsä komission päätöksen keskeyttää käynnissä olevien hankkeiden rahoitus.

12. Lisäksi kantelija totesi, että se oli ollut halukas pääsemään oikeudenmukaiseen ratkaisuun komission kanssa. Ensimmäisestä kokouksesta kävi kuitenkin ilmi, että komission kuulemisessa pidettiin itsestään selvänä, että sopimus irtisanotaan ja että kuuleminen koski ainoastaan hankkeen asteittaista lopettamista. Kantelija ei voinut osallistua toiseen kokoukseen, joka oli suunniteltu pidettäväksi vain yhden päivän varoitusajalla. Joka tapauksessa kantelija ei ollut halukas myöntämään, että komissio voisi yksipuolisesti irtisanoa sopimuksen ja vain neuvotella sen asteittaisesta poistamisesta. Komission ns. kuuleminen oli yhden osapuolen sanelema prosessi.

13. Kaiken kaikkiaan kantelija katsoi, että komissio käytti väärin asemaansa sopimuksen vahvempana osapuolena ja rikkoi sopimusta. Komissio käyttää edelleen väärin asemaansa pidättämällä maksuja hankkeista, jotka on toteutettu ennen irtisanomiskirjettä. Tämä tekee kantelijan tilanteesta äärimmäisen vaikean.

Oikeusasiamiehen alustava arvio sovintoratkaisuehdotuksesta

14. Sopimusoikeuden, olipa kyse kansallisesta tai kansainvälisestä, yksityisestä tai julkisesta sopimuksesta, perusperiaatteena on, että vapaasti tehdyt sopimukset ovat osapuolten välisiin suhteisiin sovellettavaa lakia ja että ne on pantava täytäntöön vilpittömässä mielessä. Lyhyesti sanottuna sopimukset on säilytettävä (pacta sunt servanda). Tämä on mahdollisesti vanhin siviilioikeuden ja kansainvälisen oikeuden perusperiaate ja mitä todennäköisimmin laajimmin tunnettu ja hyväksytty.

15. Tarkasteltavana olevassa tapauksessa on kaksi sopimuskerrosta. Ensimmäinen taso koostuu komission ja Islannin viranomaisten välisistä sopimuksista (puitesopimus ja rahoitussopimus). ja toiseksi komission ja kantelijan välisestä sopimuksesta. On selvää, että ilman ensimmäistä kerrosta toista kerrosta ei olisi olemassa: sopimus allekirjoitettiin nimenomaan niiden velvoitteiden täyttämiseksi, joita EU on sitoutunut noudattamaan Islantia kohtaan, erityisesti velvoitteen avustaa Islantia taloudellisesti sen "asteittaisessa mukauttamisessa Euroopan unionin normeihin ja politiikkoihin" [5].

16. Sopimuksesta tuli kuitenkin sen allekirjoituspäivästä alkaen laki, jota sovelletaan komission ja kantelijan välisiin suhteisiin sopimuksessa määrättyjen ehtojen mukaisesti. Sopimuksen erityisehtojen 1 artiklan 2 kohdassa määrätään, että komission rahoitustuki myönnetään " tässä sopimuksessa vahvistetuin ehdoin ja edellytyksin, jotka koostuvat näistä erityisehdoista ja liitteistä, jotka rahoituksen saaja ilmoittaa täten todenneensa ja hyväksyneensä " (kursivointi tässä). Näin ollen on selvää, että osapuolet pitivät erityisehtoja ja liitteitä ainoina kahdenvälisiin suhteisiinsa sovellettavina määräyksinä. Tämä käy vielä selvemmin ilmi erityisehtojen 7 artiklasta, jossa viitataan toimeen sovellettaviin muihin ehtoihin ja joka sisältää ainoastaan väliraportteja ja tukikelpoisia kustannuksia koskevia teknisiä määräyksiä.

17. Oikeusasiamies ymmärtää, että komissio olisi voinut aikoa asettaa sopimuksen täytäntöönpanon ehdoksi liittymisneuvottelujen jatkamisen tai tuloksen. Sopimusvelvoitteet eivät kuitenkaan voi perustua aikomuksiin vaan molempien sopimuspuolten tietoiseen, tietoiseen ja vapaasti ilmaisemaan tahtoon. Tutkittuaan huolellisesti kaikki erityisehtojen 1 artiklan 2 kohdassa mainitut asiakirjat oikeusasiamies ei ole löytänyt mitään viitteitä siitä, että kantelija olisi koskaan "pannut merkille ja hyväksynyt" tällaisen aikomuksen, toisin sanoen että osapuolet olisivat koskaan suostuneet tähän edellytykseen.

18. Kun otetaan huomioon, että EU:n rahoittamat avustukset ulkoisille toimille perustuvat käytännössä komission yleisiin vakioehtoihin, että komission yksiköt räätälöivät erityisehdot kunkin tapauksen mukaan ja että komissio on joka tapauksessa vahvempi osapuoli tällaisissa sopimuksissa, komissio olisi voinut laatia sopimuksen hyvin helposti varmistaakseen, että sen sopimuksen mukaisten velvoitteiden kesto ei olisi pidempi kuin Islannin kanssa tehdystä puitesopimuksesta johtuvien velvoitteiden kesto.

19. Päinvastoin kaikki sopimuksen kohdat näyttävät viittaavan siihen, että ainakin kantelija on allekirjoittanut sopimuksen itsenäisenä sopimuksena, jonka tarkoituksena on tukea taloudellisesti hanketta, jolla on oikeus: "Heikosti koulutettujen työntekijöiden työllistettävyyden parantaminen kehittämällä taitojen tunnustamisjärjestelmä aikuiskoulutuksessa"[6]. Sopimuksen liitteessä I kuvataan tätä toimea yksityiskohtaisesti ja todetaan nimenomaisesti, että toimen yleisenä tavoitteena on parantaa matalan osaamistason työvoiman työllistettävyyttä Islannissa, kun taas sen erityistarkoituksena on lisätä aikuiskoulutuksen tehokkuutta tämän työntekijäryhmän osalta. Missään ei todeta, että tämä tavoite olisi pätevä tai että sitä kannattaisi noudattaa vain niin kauan kuin Islannin hallitus ja komissio (aktiivisesti) jatkavat liittymisneuvotteluja.

20. Vaikka sopimusta olisikin tulkittava ottaen huomioon laajempi asiayhteys, jossa se allekirjoitettiin ja josta molemmat osapuolet olivat tietoisia, komission kanta ei ole edelleenkään perusteltu.

21. Ensinnäkin IPA-tuen tarkoituksena, sellaisena kuin se on kuvattu IPA-puiteasetuksen johdanto-osassa, on avustaa ehdokasmaita ja mahdollisia ehdokasmaita jäsenyyttä silmällä pitäen [7]. Komission ja Islannin välisessä puitesopimuksessa viitataan myös yhteistyöhön ja avunantoon Islannin liittymiseksi EU:n jäseneksi [8]. Tämä sanamuoto yhdessä sen seikan kanssa, että apua voidaan antaa myös mahdollisille ehdokasmaille, osoittaa, että EU:n varsinaisen jäsenyyden tavoitteen ei tarvitse olla välitön tai täysin varma. Kuten Islannin ulkoministeriö on perustellusti huomauttanut komissiolle osoittamassaan sopimuksen irtisanomista koskevassa vastalausekirjeessä, Islanti ei ole lopettanut liittymisneuvotteluja vaan ainoastaan keskeyttänyt ne. Tosiseikkojen ilmetessä Islanti oli edelleen IPA-puiteasetuksen säännösten soveltamisalaan kuuluva ehdokasmaa.

22. Näin ollen on selvää, että komission väite, jonka mukaan sopimusta ei voitu enää panna tehokkaasti täytäntöön, ja sen myöhempi päätös irtisanoa se tällä perusteella 12 artiklan perusteella ovat, kuten Islannin ulkoasiainministeriö on todennut, "ajoissa ja tosiseikkojen perusteella puutteellisesti perusteltuja". Sopimus voitaisiin silti panna täytäntöön. Se voi edelleen saavuttaa edellä 19 kohdassa kuvatut tavoitteensa. Se voisi edelleen edistää sen asiayhteyden yleistä tavoitetta, jossa se allekirjoitettiin, eli Islannin saattamista paremmin EU:n lainsäädännön mukaiseksi jäsenyyttä silmällä pitäen.

23. Toiseksi komissio ja Islannin viranomaiset olivat jo sopineet, mitä tapahtuisi, jos – mistä tahansa syystä – niiden puitesopimus irtisanottaisiin. Tällaisessa tapauksessa tukea annettaisiin edelleen kyseisen hankkeen loppuunsaattamiseen saakka [9]. Komissio väitti, että tämä on merkityksetön näkökohta, koska tätä määräystä ei voida soveltaa, koska puitesopimus on edelleen voimassa. Tällainen väite on harhaanjohtava, ja siinä sivuutetaan se olennainen seikka, että juuri sen vuoksi, että puitesopimus on voimassa, komissiolla on vielä suurempi velvollisuus pitää myönnetty rahoitustuki voimassa. Olisi todellakin ironista, jos sopimuspuoli sitoutuisi täyttämään velvoitteensa vain siinä tapauksessa, että sopimus irtisanotaan, mutta ei sopimuksen ollessa voimassa tai sen soveltamisen keskeyttämisen aikana.

24. Komission ja Islannin viranomaisten välinen kirjeenvaihto neuvottelujen keskeyttämisestä osoittaa, että Islanti oli vakuuttunut siitä, että nykyisten hankkeiden rahoitus jatkuisi. Näyttää myös siltä, että tämä oli jo jonkin aikaa myös komission kanta. Islannin viranomaiset kiittivät sitä kirjeessä sen halukkuudesta sallia jo käynnissä olevien hankkeiden eteneminen.

25. Oikeusasiamies katsoo, että oikeudellinen ja sopimusoikeudellinen asiayhteys, jossa komissio ja kantelija olivat vuorovaikutuksessa, ei antanut komissiolle mahdollisuutta luopua yksipuolisesti rahoitusvelvoitteistaan kantelijaa kohtaan.

26. Oikeusasiamies ei myöskään yhdy komission näkemykseen, jonka mukaan kantelija ei toiminut hyvässä uskossa yhteistyössä komission kanssa etsiessään ratkaisua umpikujaan kuulemisten avulla. Asiakirja-aineistosta käy selvästi ilmi, että ainoa ratkaisu, jonka komissio koskaan suunnitteli kuulemisneuvotteluissa, oli Islannissa käynnissä olevien hankkeiden, myös kantelijan hankkeiden, asteittainen lopettaminen. Siltä osin kuin komissio ei jättänyt todellista tilaa keskusteluille mahdollisuudesta "panna sopimus tehokkaasti täytäntöön" ja siten tarpeesta lopettaa hankkeet, ja koska komissiolla ei ollut oikeusperustaa niiden lopettamiseksi, oikeusasiamies epäilee, voidaanko tätä prosessia pitää sopimuksen 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna "kuulemisena". Se, että muut vastaavanlaisissa tilanteissa olevat valtiosta riippumattomat järjestöt pääsivät sopimukseen komission kanssa, riippuu niiden vapaasta tahdosta ja valinnasta, eikä se voi missään tapauksessa sitoa kantelijaa eikä sitä voida käyttää sen kannan perustelujen kyseenalaistamiseen.

27. Joka tapauksessa pelkästään oikeudellinen asiayhteys ei ole estänyt komissiota toimimasta niin kuin se toimi. Sopimukset luovat paitsi oikeudellisia velvoitteita myös moraalisia ja sosiaalisia velvoitteita erityisesti silloin, kun ne ovat viranomaisten tekemiä. Kun kantelijalle ilmoitettiin, että sopimus päätettäisiin neuvottelujen keskeyttämisen vuoksi, lähes puolet sopimuksen kestosta oli kulunut. On täysin kohtuullista olettaa, että tuona aikana kantelijan työmarkkinaosapuolilla, työntekijöillä ja ennen kaikkea lopullisilla edunsaajilla oli perusteltuja toiveita siitä, että suunniteltu hanke saataisiin päätökseen.

28. Komissio on täysin tietoinen siitä, että liittymisneuvottelut eivät ole lineaarinen, sujuva ja ennakoitavissa oleva prosessi. Tämä prosessi riippuu lukemattomista poliittisista, sosiaalisista ja demokraattisista muuttujista, eikä sitä näin ollen saada juurikaan päätökseen lyhyessä ajassa. Vaikuttaa vähintäänkin epäoikeudenmukaiselta, ellei jopa väärinkäytökseltä, että tällaisen komission ja kansallisten viranomaisten välisen prosessin epävarmuuden koko taakka asetetaan sellaisen pienen kansalaisjärjestön harteille, jolla ei ole sananvaltaa tässä prosessissa. On myös epäoikeudenmukaista odottaa, että neuvottelujen poliittisesta umpikujasta aiheutuvat rahoituskustannukset vastaisivat aiotut lopulliset edunsaajat eli eräät Islannin heikoimmassa asemassa olevat henkilöt. Tässä tapauksessa oikeudellisista tai juridisista näkökohdista riippumatta ei yksinkertaisesti riitä, että komissio kattaa ainoastaan irtisanomispäivään mennessä aiheutuneet kustannukset ja luopuu jäljellä olevista tappioista.

29. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies toteaa alustavasti, että tässä tapauksessa komission toiminta oli sopimuksen vastaista ja epäoikeudenmukaista, mikä aiheutti vahinkoa kantelijalle, muille asianomaisille osapuolille ja komission omalle maineelle ehdokasmaassa. Kyseessä oli hallinnollinen epäkohta. Siksi hän tekee jäljempänä vastaavan ehdotuksen sovintoratkaisuksi Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 5 kohdan mukaisesti.

30. Lisäksi oikeusasiamies panee merkille kantelijan tämän tutkimuksen aikana antaman lausunnon, jonka mukaan komissio ei ole maksanut sille summia toimista, jotka on toteutettu ennen sopimuksen väitettyä irtisanomista. Oikeusasiamies odottaa komission ottavan kantaa tähän lausumaan ja, jos se pitää paikkansa, ryhtyvän välittömästi toimiin maksamatta olevien määrien maksamiseksi.

Ehdotus sovintoratkaisuksi

Edellä esitetyt havainnot huomioon ottaen oikeusasiamies ehdottaa, että komissio harkitsisi uudelleen kantaansa, jotta kaikki sopimuksen ehtojen mukaisesti maksettavat rahoitusosuudet voitaisiin maksaa sopimuksen päättymiseen saakka.

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies
11.4.2014

[1] Euroopan parlamentin päätös, tehty 9 päivänä maaliskuuta 1994, oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista (94/262/EHTY, EY, Euratom), EYVL L 113, s. 15.

[2] Liittymistä valmistelevasta tukivälineestä annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1085/2006 (EUVL 2006, L 210, s. 82), sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna asetuksella (EU) N:o 540/2010 ja asetuksella (EU) N:o 153/2012.

[3] "Jos sopimuspuoli katsoo, että sopimusta ei voida enää panna tehokkaasti tai asianmukaisesti täytäntöön, sen on neuvoteltava toisen sopimuspuolen kanssa. Jos ratkaisusta ei päästä sopimukseen, kumpi tahansa osapuoli voi irtisanoa sopimuksen kahden kuukauden kirjallisella ilmoituksella ilman, että sen on maksettava korvausta.

[4] 2 kohta: "Tämän puitesopimuksen päättyessä kaikki täytäntöönpanovaiheessa oleva apu on suoritettava sen loppuun saattamiseksi - -"

[5] Puitesopimuksen 3 artiklan 1 kohta.

[6] Sopimuksen erityisehtojen 1 artiklan 1 kohta.

[7] IPA-puiteasetuksen johdanto-osan 12 ja 13 kappale ja 1 artikla.

[8] Puitesopimuksen 3 artiklan 1 kohta.

[9] Puitesopimuksen 23 artiklan 2 kohta.